Dato Referanse Notat Saksbehandler Stine Mari Sørensen, tlf. +47 98261864 Publisert på Luftfartstilsynets hjemmesider Høringsnotat endringer i forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. Innledning Den 1. juli 2014 trer ny politiregisterlov i kraft. I henhold til lovens 36 sammenholdt med politiregisterforskriftens 28-2 går det frem at med politiattest menes det norsk politiattest. Politiattest utstedt i annet EØS-land blir likestilt med norsk politiattest. Endringen i 36 medfører behov for å endre forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. (securityforskriften) 40, 41 og 53 ettersom forskriften per i dag gir adgang til å fremlegge utenlandsk offentlig dokumentasjon på vandel som grunnlag for den bakgrunnssjekk som Luftfartstilsynet gjennomfører. Etter 1. juli 2014 vil Luftfartstilsynet ikke lengre kunne behandle søknader fra personer som ikke innehar norsk politiattest eller attest utstedt i et annet EØS-land. For personer som ikke kan fremskaffe slik politiattest, vil det være et krav om 5 års botid i Norge for at søknad om bakgrunnssjekk kan behandles av Luftfartstilsynet. Botidskravet vil bli behandlet strengt for å sikre likebehandling og for at hensynet bak endringen i politiregisterloven skal bli ivaretatt. Securityforskriften gjennomfører en rekke forordninger og beslutninger på securityområdet i henhold til EØS-avtalen. Regelverket på securityområdet har blitt supplert med ytterligere én EUkommisjonsforordning og én EU-kommisjonsbeslutning. Disse vil bli behandlet i dette høringsnotatet under del II. I. Endring i securityforskriften 40, 41 og 53 1. Bakgrunn Luftfartstilsynet foretar i dag bakgrunnssjekk av personer som skal ha adgang til sikkerhetsbegrenset område på en lufthavn. Formålet er å hindre at personer som kan representere en risiko for sikkerheten i luftfarten gis adgang til landingsplasser, luftfartsanlegg eller godkjennes for sentrale posisjoner i luftfarten for øvrig. Bestemmelsene skal også bidra til å sikre allmennhetens tillit til sivil luftfart. Kommisjonsforordning (EU) nr. 185/2010 omhandler de detaljerte bestemmelsene for gjennomføring av felles grunnleggende securitystandarder for sivil luftfart. I forordningen punkt 11.1.3 er det beskrevet hva en bakgrunnssjekk skal inneholde. En bakgrunnssjekk skal: fastslå personens identitet på grunnlag av dokumentasjon, omfatte strafferegisteret i alle bostedsstater i de fem foregående årene, og omfatte arbeid, utdanning og oppholdssted i de fem foregående årene.
Luftfartstilsynet Notat 2 av 7 Dette regelverket er gjennomført i norsk rett via EØS-avtalen. I henhold til luftfartsloven 16-1 skal EØS-regelverket gå foran lovens alminnelige bestemmelser. Videre er det i luftfartsloven 7-24 og 7-25 gitt hjemmel for om at man i forskrift kan stille krav til vandel og bestemme hvilke vandelskrav som skal gjelde for personer som gis adgang til landingsplasser. I securityforskriftens kapittel IV er det gitt utfyllende bestemmelser om hvordan vandelskontrollen skal gjennomføres. Etter dagens regelverk må søkere som ikke har vært bosatt i Norge sammenhengende de siste fem år, legge frem offentlig dokumentasjon egnet til å forsikre Luftfartstilsynet om at vandelen er tilfredsstillende, jf. securityforskriften 40 og 41. Det er videre gitt bestemmelser om hvordan blant annet ektheten på dokumentene skal være bekreftet i 41 annet ledd. Ny politiregisterlov 36 medfører at utenlandsk dokumentasjon ikke lenger kan vurderes ved vandelsvurderingen ettersom kun norsk attest eller attest fra et annet EØS-land anses for å oppfylle kravene til politiattest i politiregisterloven. Vandelsvurderingen skal da kun baseres på den norske politiattesten eller attest fra annet EØS-land. Bakgrunnen for denne likestillingen av politiattestene har sammenheng med Norges forpliktelse etter EØS-avtalen om at EØS-borgere ikke skal diskrimineres. 1 For personer som har bodd i Norge eller annet EØS-land kortere enn fem år vil vandelsvurderingen bli mangelfull og ikke oppfylle kravene i regelverket. I følge ny politiregisterlov kan man gi bestemmelser som oppstiller et krav til minimum botid. I følge loven kan det settes krav om botid dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Vesentlige samfunnsmessige hensyn innebærer i følge forarbeidene 2 at botidskrav kun bør gis i særlige tilfeller. Personell på flyplasser er nevnt som ett av flere eksempler der man må kunne stille krav om botid. 2. Nærmere om de enkelte bestemmelsene a) Forslag til endringer i 40 Bakgrunnen for forslag til endring i 40 er endringen i politiregisterloven som fastslår at politiattest forstås som norsk politiattest eller attest utstedt i annet EØS-land. Etter dagens securityregelverk har søker mulighet til å sende inn utenlandsk offentlig dokumentasjon slik at denne dokumentasjonen kan brukes som ledd i en søknad om bakgrunnssjekk. Dokumentasjonen skal være egnet til å forsikre Luftfartstilsynet om at vandelen er tilfredsstillende. Innholdet i dokumentasjonen skal vurderes etter 42 flg. Av hensyn til Norges forpliktelser under EØS-avtalen må det fremkomme av forskriftsbestemmelsen at et krav til botid ikke kan diskriminere EØS-borgere, og at attester utstedt i andre EØS-land derfor må likestilles med norske politiattester. 3 Sveits er i denne sammenhengen likestilt med EØS-land. Slik dagens forskrift er utformet, har søker mulighet til å få godkjent bakgrunnssjekk med politiattest utstedt fra land utenfor EØS-området. Vurdering av politiattester fra slike tredjeland er en vanskelig oppgave, og det er vanskelig å få tilfredsstillende informasjon angående dokumentets ekthet og innhold. Prosessen med å undersøke de forskjellige politiattestene er ressurskrevende, og det er ofte 1 Ot.prp.nr. 108 (2008-2009) om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) side 311. 2 Ot.prp.nr. 108 Side 311. 3 Ot.prp.nr. 108 side 147.
Luftfartstilsynet Notat 3 av 7 tvil om dokumentets pålitelighet selv etter omfattende ressursbruk. Dette støttes av forarbeidene til politiregisterloven. I følge Ot.prp.nr. 108 side 146 vil aksept av politiattester fra tredjeland i praksis kunne føre til vesentlige forskjeller i behandling av norske og utenlandske søkere. «I Norge utstedes politiattest for den periode vedkommende har vært registrert bosatt i landet. For utlendinger med forholdsvis kort botid i Norge, vil derfor attesten være av begrenset verdi idet den kun dekker vandelen i et avgrenset tidsrom. Attesten avdekker således ikke potensielt alvorlige straffbare handlinger utlendingen kan ha begått forut for at vedkommende kom til Norge. Tilsvarende gir den ikke utlendingen mulighet til å dokumentere at vedkommende har plettfri vandel over et lengre tidsrom. Samtidig er det omfattende problemer forbundet med å skulle kreve at det innhentes utenlandsk politiattest tilsvarende den norske. For det første er det ikke alltid like enkelt for den arbeidssøkende å innhente attest fra utlandet. Det kan på grunn av utlendingens bakgrunn være uforsvarlig å forlange at vedkommende skal forsøke å innhente attest fra sitt tidligere lands myndigheter. Videre kan forholdene i landet være slik at den fremlagte attest ikke fremstår med tilstrekkelig troverdighet. I forlengelsen av dette kan det være at det aktuelle landet ikke har noe system for utstedelse av politiattest, at systemet fremstår som mangelfullt eller at det ikke finnes grunnlag for å anmode om utstedelse av politiattest. For det andre vil man selv om det foreligger utenlandsk politiattest, som regel ha store problemer med å klarlegge det reelle innholdet i denne og konvertere den til norske forhold. Typisk kan det være vanskeligheter forbundet med å klarlegge hva en eventuell attest viser og hva som er utelatt, hvilket gjerningsinnhold det aktuelle straffebudet omfatter i det enkelte land, hva som er kriminalisert, hva som er reaksjonen mv. Det antas at dette er problemer som oftest kommer på spissen når politiattesten er utstedt fra land utenfor EØS-området.» En uttømmende politiattest gir etter Luftfartstilsynets mening en viss veiledning med hensyn til hvilke holdninger en person har når det gjelder å følge myndighetenes krav og generelle samfunnsnormer. I tilfeller hvor søker ikke kan fremlegge en tilfredsstillende politiattest, vil et botidskrav bidra til å opprettholde sikkerhetsnivået. Det foreslås derfor at det presiseres i forskriftens 40 at vandelsvurderingen kun baseres på den norske politiattesten eller attest fra annet EØS-land. b) Forslag til endringer i 41 På bakgrunn av de utfordringene som knytter seg til utenlandske politiattester stiller politiregisterloven 36 annet ledd opp et alternativ til attester fra tredjeland. I henhold til annet ledd kan det i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov, stilles krav om inntil fem års botid i Norge dersom det i forbindelse med vandelskontroll ikke kan fremlegges politiattest som nevnt i første ledd nr. 1, og vesentlige samfunnshensyn tilsier det. Sivil luftfart er et område hvor sikkerhet er av stor betydning, og hvor bakgrunnssjekk av personer som skal ha adgang til sikkerhetsbegrenset område anses som et viktig ledd i det grunnleggende sikkerhetssamarbeidet. Luftfart styres av et omfattende regelverk, og målsettingen med regelverket er å oppnå høy grad av sikkerhet for passasjerer og ansatte. På securityområdet er dette uttrykt gjennom at regelverket skal hindre anslag mot sikkerheten i luftfarten.
Luftfartstilsynet Notat 4 av 7 Hensynet bak botidskravet er blant annet at det selv etter omfattende ressursbruk vil kunne være tvil om en utenlandsk attests pålitelighet. Siden sikkerhet er et så viktig hensyn innenfor sivil luftfart, taler vesentlige samfunnsmessige hensyn for at det oppstilles krav om botid. Kravet til botid for personer som skal arbeide innenfor luftfart støttes også av forarbeidene til politiregisterloven. Ettersom innholdet i en politiattest er viktig ved vurdering av bakgrunnssjekk, vil kravet til fem års botid måtte vurderes strengt. Forskriften vil ikke åpne for mulighet til å dispensere fra 41 første ledd, jf. forslag til endring av 53. Det er ikke ansett nødvendig å kreve mer enn fem års botid. I henhold til politiregisterforskriften 28-4 gjelder krav om botid fastsatt i henhold til politiregisterloven 36 annet ledd bare for utlendinger som har oppholdt seg i Norge i kortere tid enn fastsatt botid. I følge forarbeidene til politiregisterforskriften gjelder ikke kravet om botid for norske borgere som har oppholdt seg i utlandet. 4 Krav om botid i politiregisterloven 36 annet ledd gjelder for personer fra tredjeland. Det foreligger dermed ikke et botidskrav for EØS-borgere eller for personer fra tredjeland med 5 års registrert botid i et EØS-land. Botidskravet gjør seg dermed kun gjeldende når en person fra tredjeland, uten sammenhengende botid i Norge eller et EØS-land siste fem år søker om bakgrunnssjekk. Når det gjelder tidspunktet for beregning av botid følger disse av politiregisterforskriften 28-4 annet ledd. I henhold til bestemmelsen regnes tidspunktet for botid for EØS-borgere fra den dato vedkommende har oppholdt seg i Norge. Dersom det ikke finnes et entydig innreisetidspunkt har EØS-borgeren selv bevisbyrden med å dokumentere at kravet om botid er oppfylt. For tredjelandsborger skal tidspunktet for botid regnes fra den dato vedtak om oppholdstillatelse er registrert hos utlendingsmyndigheten eller fra den dato vedkommende melder om innreise i medhold av utlendingsloven 19 dersom vedkommende har fått oppholdstillatelse før innreise. Sivil luftfart er en internasjonal industri, hvor arbeid over landegrensene blir mer og mer vanlig. Det foreslås i 41 annet ledd at Luftfartstilsynet skal, etter en konkret og individuell helhetsvurdering, kunne vurdere søknad om bakgrunnssjekk for personer uten fem års sammenhengende botid med en særlig arbeidstilknytning til norsk luftfart. Med vilkåret særlig arbeidstilknytning til norsk luftfart menes at søkeren må ha særlig tilknytning til norsk luftfart gjennom den jobben som er grunnlaget for søknad om id-kort. Tilfeller som vil kunne falle inn under unntaksbestemmelsen i annet ledd er for eksempel flyskoleelever og flyveledere med utdannelse fra utlandet og personer som har behov for Community Crew Identity Card. Disse persongruppene er gjennom sitt arbeid allerede inne i et sikkerhetssystem innenfor sivil luftfart. Kravet til dokumentasjonens ekthet i gjeldende 41 annet ledd utgår. Bestemmelsen er ikke lenger relevant når attester fra tredjeland ikke skal vurderes. For politiattester fra EØS-land vil det fortsatt være nødvendig at attesten er utstedt av riktig myndighet i landet og til riktig formål. 4 Se http://lovdata.no/pro/pre/forarbeid/pre-2013-09-20-1097 punkt 7.8.1
Luftfartstilsynet Notat 5 av 7 En søker som ikke tilfredsstiller kravet til botid i 41 første ledd vil få avvist søknad om bakgrunnssjekk, med mulighet for å klage på avvisningsvedtaket. Klageinstansen vil være Samferdselsdepartementet. c) Forslag til endringer i 53 Forskriften 53 gir adgang til å dispensere fra reglene i kapittel IV i særlige tilfeller dersom resultatet av en bakgrunnssjekk blir åpenbart urimelig og det er forenelig med bestemmelsen i 37. Det foreslås at det ikke skal kunne dispenseres fra kravet om botid i 41. Et av hensynene bak endringen i politiregisterloven er at det er vanskelig å fremskaffe tilstrekkelig informasjon angående attester fra tredjeland. Dersom det åpnes for dispensasjon for botid blir hensynet bak endringene i politiregisterloven ikke ivaretatt. 3. Vurdering På grunn av endringene i politiregisterloven er det nødvendig å ha et system på plass før endringene trer i kraft. Disse endringene er allerede vedtatt, og securityforskriften må dermed endres slik at endringene i politiregisterloven og politiregisterforskriften ivaretas. I Ot.prp. nr. 108 er personell på flyplasser uttrykkelig nevnt som en persongruppe som vil kunne omfattes av de strenge kravene for å kreve 5 års minimum botid. Det anses derfor forsvarlig å oppstille et slikt krav i securityforskriften. Luftfartstilsynet mener at de foreslåtte endringene bidrar til økt sikkerhet ettersom det i større grad enn etter dagens regelverk vil være mulig å fastslå innholdet i politiattestene til ansatte på sikkerhetsbegrenset område. Endringen bidrar dermed også til å sikre allmennhetens tillit til sivil luftfart, som er et viktig formål bak bestemmelsene i securityforskriften. Vurderingen av attester fra tredjeland har vært utfordrende i lengre tid. Endringene i politiregisterloven som fører til behov for endringer i securityforskriften, vil kunne føre til en bedre og mer effektiv bakgrunnssjekk. Forslag til endringer i securityforskriften vil ikke få konsekvenser for personer som før ikrafttredelse har godkjent bakgrunnssjekk. For førstegangssøkende eller for personer som søker om fornyelse av bakgrunnssjekk etter ikrafttredelsen av disse endringene, vil kravet om botid kunne komme til anvendelse. Dette gjelder også for søknader som ikke er behandlet før 1. juli 2014 fordi dokumentasjonen ikke er komplett. 4. Administrative og økonomiske konsekvenser Luftfartstilsynet kan se at de foreslåtte endringene i noen tilfeller kan vanskeliggjøre rekruttering til arbeid på sikkerhetsbegrenset område, spesielt på små steder med få innbyggere. Luftfartstilsynet har forståelse for at dette kan bli utfordrende i en overgangsfase på noen områder, men er av den oppfatning at aktørene vil kunne gjøre nødvendige tilpasninger slik at endringen ikke vil føre til store økonomiske eller administrative konsekvenser. Vanskeligheten med å vurdere attester fra tredjeland har vært et problem over lengre tid, og endringen vil i stor grad avhjelpe dette. Hensynet til sikkerhet innenfor sivil luftfart er et så viktig samfunnshensyn at dette må prioriteres. Det foreligger ingen store administrative eller økonomiske konsekvenser for norske aktører eller norske myndigheter. II. Nye rettsakter
Luftfartstilsynet Notat 6 av 7 1. Om høringen Følgende EU-regelverk er vedtatt i EU, men ikke gjennomført i norsk rett. Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 278/2014 av 19.3.2014 om endring av forordning (EU) nr. 185/2010 med hensyn til avklaring, harmonisering og forenkling av bruk av utstyr for sporpåvisning av eksplosiver, og Kommisjonens gjennomføringsbeslutning C(2014) 1635 av 17.3.2014 om endring av kommisjonsbeslutning 2010/774/EU med hensyn til avklaring, harmonisering og forenkling av bruk av utstyr for sporpåvisning av eksplosiver. Det vedtatte regelverket foreligger per i dag ikke på norsk. Det er således den engelske versjonen av kommisjonsforordningen som publiseres. Rettsaktene vil bli gjennomført i Norge gjennom oppdatering av forskriftens 3. 2. Innholdet i regelverket a) Beskrivelse av rettsaktene Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 300/2008 etablerer felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart. På securityområdet er de detaljerte tiltakene for gjennomføring av felles grunnleggende standarder for luftfartssikkerhet fastsatt i kommisjonsforordning (EU) nr. 185/2010 og i kommisjonsbeslutning 2010/774/EU. Kommisjonsbeslutning 2010/774/EU inneholder den konfidensielle delen av de detaljerte gjennomføringsbestemmelsene i securityregelverket. Forslag til nytt regelverk utfyller forordning 185/2010 og beslutning 2010/774/EU som allerede er gjennomført i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Gjennomføringsforordning nr. 278/2014 endrer forordning nr. 185/2010. Erfaringer fra implementeringen av forordning 185/2010 har vist et behov for revidering av reglene som omhandler bruk av utstyr for sporpåvisning av eksplosiver, på engelsk omtalt som explosive trace detection (ETD). Hensikten er at de spesifikke sikkerhetstiltakene i luftfarten angående bruk av ETD skal bli avklart, harmonisert og forenklet for å tydeliggjøre og standardisere bruken av regelverket. Endringene er vedtatt for å sikre best mulig implementering av de felles grunnleggende standarder for luftfartssikkerhet. Bruk av ikke-metalliske forbudte gjenstander er en trussel for sivil luftfart, og bruken av ETD er ment å skulle forhindre bruken av slike gjenstander. ETD-utstyr hindrer ikke innførsel av metalliske gjenstander gjennom sikkerhetskontrollen, utstyret detekterer kun eksplosiver. ETD-utstyr kan kun brukes som en supplerende metode ved sikkerhetskontroll av passasjerer og håndbagasje. Dette er presisert i den nye gjennomføringsforordningen. For frakt og post vil bruk av ETD kunne være en selvstendig kontrollmetode. For sikkerhetskontroll av forsyninger til flygingen og forsyninger til lufthavnen vil bruk av ETD kunne bli brukt i kombinasjon med en visuell kontroll. Rettsaktene omhandler tiltak som beskriver den tillatte bruken av ETD overfor sikkerhetskontroll av passasjerer, andre personer enn passasjerer, håndbagasje, innsjekket bagasje, frakt, post, forsyninger til flygingen og forsyninger til lufthavner. I tillegg beskrives de tekniske kravene for ETDutstyr og kravene til ytelse. Implementeringsdatoen for bruken av ETD er satt til 1. september 2015. Kommisjonens gjennomføringsbeslutning C(2014) 1635 endrer kommisjonsbeslutning 2010/774/EU og inneholder de bestemmelsene knyttet til ETD som er konfidensielle og vil derfor ikke bli publisert eller kommentert.
Luftfartstilsynet Notat 7 av 7 Tillegget til regelverket inneholder bestemmelser for bruk og testing av utstyret. b) Administrative og økonomiske konsekvenser Luftfartstilsynet ser at innføring av ETD, forutsatt at utstyret benyttes korrekt, vil kunne medføre en styrking av luftfartssikkerheten. ETD gir økt deteksjonskapasitet mht eksplosiver, og vil derfor kunne medvirke til å avverge medbringelse av sprenglegemer som ikke inneholder metall. ETD har tidligere normalt ikke vært benyttet i forbindelse med sikkerhetskontroll av passasjerer i Norge. Ettersom teknologien utvikler seg kan det komme lettelser i bruk av håndsøk på passasjerer i sikkerhetskontrollen, noe som kan være positivt for de som arbeider i sikkerhetskontrollen og for passasjerene. Rettsaktene kan få økonomiske og administrative konsekvenser for norske lufthavnoperatører ettersom de må kjøpe inn ETD-utstyr og følge opp med blant annet opplæring og vedlikehold. ETDutstyret som skal anvendes i EU skal godkjennes og sertifiseres av ECAC (European Civil Aviation Conference) sommeren 2014. Ettersom dette ikke er gjennomført, er det problematisk å stipulere kostnaden av utstyret. Etter en forsiktig antagelse kan utstyret anslås å koste 250-350.000 kroner per maskin. Ettersom det er 52 lufthavner i Norge, er det et stort antall ETD-maskiner som må anskaffes. Dersom man antar at hver lufthavn kjøper en maskin, kan kostnaden bli 13-18 millioner kroner totalt. Ved store flyplasser kan det være nødvendig med flere maskiner. For eksempel er det 25 sikkerhetskontrollsluser på Gardermoen lufthavn, slik at en stykkpris på 250-350.000 kroner kan føre til økonomiske konsekvenser for lufthavnen. Luftfartstilsynet ser at rettsaktene kan føre til en økonomisk konsekvens også for Luftfartstilsynet, da innkjøp av testutstyr for ETD vil kunne føre til en kostnad på omtrent 30.000 kroner. Dette vil være en engangsutgift. 3. Gjennomføring i norsk rett Regelverket må besluttes innlemmet i EØS-avtalen før det kan inntas i norsk rett. Gjennomføring i norsk rett vil bli gjort ved at relevant regelverk gjennomføres i forskrift 1. mars 2011 nr. 214 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. 3. Se for øvrig vedlagte utkast til endringsforskrift. III. Høringen Høringsnotat, utkast til endringsforskrift og kommisjonsforordning kan lastes ned fra vår internettside http://www.luftfartstilsynet.no/aktuelt/hoeringer/. De høringsinstanser som har et berettiget behov for innsyn i kommisjonsbeslutningen, jf. kommisjonsbeslutning C(2010)774, kan få beslutningen tilsendt på forespørsel til Luftfartstilsynet. Eventuelle kommentarer bes sendt per e-post til postmottak@caa.no. Gjelder kommentarene kommisjonsbeslutningen, bes kommentarene sendt skriftlig til Luftfartstilsynet, Postboks 243, 8001 Bodø. Vennligst merk eventuelle innspill med referanse 14/01294. Kommentarer må være mottatt senest 26.6.2014.