Høringsnotat om forslag til endringer i klimakvoteforskriften Forslaget til endringer av klimakvoteforskriften innebærer å utvide adgangen til å omgjøre vedtak om tildeling av vederlagsfrie kvoter ved endringer i EUs klimakvoteregelverk, utvidet informasjonsplikt om endringer ved virksomhetene av relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter, presiserte krav til opplysninger fra virksomheter med vesentlige kapasitetsendringer og virksomheter som blir delvis nedlagt. Det presiseres i forskriften at virksomheter som har hatt en vesentlig kapasitetsreduksjon eller er delvis nedlagt i løpet av det foregående året, først mottar kvotene på sin konto i kvoteregisteret når tildelingsvedtaket er omgjort i henhold gjeldende regler. Videre endres kravet om bruk av politiattest i Det norske registeret for klimakvoter, fra utvidet til ordinær politiattest. Vedlagt er forslag til endringsforskrift. Høringsfrist er 15. september 2016. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 Bakgrunn Miljødirektoratet foreslår endringer i forskrift av 23. desember 2004 nr. 1851 om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteforskriften). De foreslåtte endringene gjelder enkelte bestemmelser der det er avdekket avvik mellom klimakvoteforskriften og EUs klimakvoteregelverk, samt presiseringer av noen uklarheter i forskriften. Under følger en nærmere beskrivelse av de enkelte endringsforslagene. 1.1 Utvidet adgang til å omgjøre tildelingsvedtak Miljødirektoratet fatter vedtak om tildeling av vederlagsfrie kvoter til kvotepliktige virksomheter for perioden 2013-2020, jf. klimakvoteforskriften 3-6 første ledd. Tildelingsvedtaket fastsetter grunnlaget for antall vederlagsfrie kvoter virksomheten er berettiget til i perioden. Den årlige tildelingen av kvoter beregnes deretter på bakgrunn av grunnlaget fastsatt i tildelingsvedtaket og ulike faktorer vedtatt av EU. Den årlige utdelingen av kvoter innebærer ikke et enkeltvedtak. Klimakvoteforskriften 3-6 andre og tredje ledd gir hjemmel til å omgjøre vedtak om tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2013-2020 i enkelte tilfeller. Dette gjelder dersom en virksomhet har hatt vesentlig kapasitetsreduksjon etter 30. juni 2011, dersom virksomheten blir delvis nedlagt eller nedlagt, jf. 3-6 andre ledd. Vedtak kan også omgjøres på bakgrunn av EFTAs overvåkingsorgan sin vurdering av vedtaket, samt ved fastsettelsen av en felleseuropeisk korreksjonsfaktor i henhold til direktiv 2003/87/EF artikkel 10a nr. 5, som innlemmet i EØS-avtalen, jf. 3-6 tredje ledd. 1
Gjeldende klimakvoteforskrift gir ikke hjemmel til å omgjøre tildelingsvedtak av andre grunner. Miljødirektoratet har avdekket at dette er problematisk sett hen til våre forpliktelser etter EØS-avtalen. Dersom EU vedtar endringer i kvoteregelverket med betydning for tildelingen av vederlagsfrie kvoter, er Norge forpliktet til å følge dette overfor norske kvotepliktige virksomheter, og ev. omgjøre tildelingen av vederlagsfrie kvoter slik at norske virksomheter behandles likt som virksomheter i EU. Et eksempel på endringer i kvoteregelverket som kan få en slik betydning er endringer i listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer fastsatt av EU. Med karbonlekkasje menes at kostnader forbundet med klimavirkemidler fører til at næringsvirksomhet og utslipp flyttes til land som ikke er regulert av et kvotesystem, noe som igjen kan medføre økte utslipp. I henhold til EUs kvotedirektiv (2003/87/EF), kan virksomheter i sektorer som anses utsatt for vesentlig risiko for karbonlekkasje, få tildelt en høyere andel vederlagsfrie kvoter. Klimakvoteforskriften vedlegg 15 inneholder en liste over karbonlekkasjeutsatte sektorer. Listen implementerer EUs beslutninger om hvilke virksomheter som skal anses utsatt for karbonlekkasje. Endringer i vedlegg 15 ble fastsatt i klimakvoteforskriften 16. september 2015 basert på kommisjonsbeslutningen om å justere listen over karbonlekkasjeutsatte sektorer 1 som ble tatt inn i EØS-avtalen 10. juli 2015. I praksis medførte oppdateringene i listen til få endringer i hvilke norske virksomheter som anses som utsatt for karbonlekkasje sammenlignet med listen gjeldende for 2013 og 2014 2. Produksjon av finérplater og andre bygnings- og møbelplater av tre anses etter endringene ikke lenger å høre til en karbonlekkasjeutsatt sektor. Dette påvirker én norsk virksomhet som tilhører denne sektoren. Denne virksomheten skal i henhold til EUs beslutning om endringer i karbonlekkasjelisten få lavere tildeling av vederlagsfrie kvoter i inneværende tildelingsperiode (2013-2020). Miljødirektoratet har imidlertid per i dag ikke hjemmel i klimakvoteforskriften til å omgjøre vedtaket om tildeling av vederlagsfrie kvoter på denne bakgrunn, og følger dermed ikke våre forpliktelser etter EØS-avtalen. På bakgrunn av det ovennevnte foreslås det å endre 3-6 tredje ledd slik at tildelingsvedtak framover også kan omgjøres på bakgrunn av endringer i EUs kvoteregelverk. Endringen i klimakvoteforskriften vil gjøre at endringer i EUs tildelingsregelverk kan implementeres også for norske virksomheter idet de inntreffer. Dette vil bidra til å gjøre Norges forvaltning av kvoteregelverket omforent med EUs. 1.2 Informasjon om endringer ved virksomheten Miljødirektoratet foreslår å utvide informasjonsplikten for kvotepliktige virksomheter i klimakvoteforskriften 3-7, som fastslår når endringer ved virksomheten med relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter skal rapporteres til Miljødirektoratet. 1 Commission Decision 2014/746/EU of 27 October 2014 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage, for the period 2015 to 2019. 2 Commission Decision 2010/2/EU of 24 December 2009 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposedto a significant risk of carbon leakage. 2
I henhold til EUs tildelingsregelverk (kommisjonsbeslutning 2011/278/EU) artikkel 24-1, skal både planlagte og faktiske endringer knyttet til kapasitet, aktivitetsnivå eller drift ved virksomheten opplyses om til kompetent myndighet innen 31. desember hvert år. Grunnet en nyanseforskjell i utformingen av klimakvoteforskriften 3-7, omfatter informasjonsplikten per i dag kun planlagte endringer i kapasitet, aktivitetsnivå eller drift ved virksomheten og informasjon om gjennomføring av slike endringer. Slik bestemmelsen er utformet omfatter imidlertid informasjonsplikten ikke eksplisitt faktiske endringer i kapasitet, aktivitetsnivå eller drift ved virksomheten som ikke var planlagt på forhånd. Dette kan for eksempel være redusert produksjon av et produkt, grunnet redusert tilgang på råvarer, som er omfattet av en delinstallasjon med utslippsstandard for produkt. Miljødirektoratet foreslår å endre 3-7 slik at informasjonsplikten gjelder både planlagte og faktiske endringer ved virksomheten av relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter. Dette vil bidra til en harmonisering med EUs kvoteregelverk og likebehandling overfor virksomheter i Europa. 1.3 Søknad om tildeling av vederlagsfrie kvoter skal være verifisert av en uavhengig tredjepart Det følger av klimakvoteforskriften 3-16 at nye virksomheter og virksomheter med vesentlig kapasitetsøkning etter 30.juni 2011 kan søke om vederlagsfrie kvoter fra en felleseuropeisk kvotereserve for stasjonære industrivirksomheter. Krav til søknadens innhold er gitt i klimakvoteforskriften vedlegg 21. Miljødirektoratet kan også kreve at virksomheten leverer inn ytterligere opplysninger enn det som fremgår av vedlegget, jf. 3-16 tredje ledd. Virksomheten skal ved en slik søknad benytte søknadskjema og en mal for underlagsrapport som Miljødirektoratet har gitt anvisning på. I henhold til EUs tildelingsregelverk (kommisjonsbeslutning 2011/278/EU) artikkel 17-5, 18-2 og 20-2 skal søknader om vederlagsfrie kvoter basere seg på informasjon som er verifisert som tilfredsstillende av en uavhengig tredjepart. Miljødirektoratet ønsker å presisere i vedlegg 21 at opplysninger i søknadskjemaet og relevant bakgrunnsinformasjon ved søknad om tildeling av vederlagsfrie kvoter fra den felleseuropeiske kvotereserven skal være verifisert av en uavhengig tredjepart. Relevante data verifiseres per dags dato vanligvis av en uavhengig tredjepart. I enkelte tilfeller har imidlertid Miljødirektoratet selv verifisert slike data. Miljødirektoratet mener det er hensiktsmessig at verifikasjonen fremover alltid gjøres av en ekstern uavhengig tredjepart før søknaden sendes inn til oss. Dette vil gi tilsvarende praksis som i resten av Europa. Videre vil Miljødirektoratet fjerne kravet om at det skal benyttes en fastsatt mal for underlagsrapport, da vi anser at søknadskjemaet med tilhørende vedlegg vil være dekkende for informasjonen som kreves. 1.4 Påkrevd informasjon av relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter ved vesentlig kapasitetsreduksjon hos virksomheter skal være verifisert av uavhengig tredjepart Det følger av klimakvoteforskriften 3-25 at for virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon etter 30. juni 2011 skal tildelingen reduseres tilsvarende 3
kapasitetsreduksjonen. Redusert årlig tildeling for hver delinstallasjon skal beregnes etter den metodikk som fremgår av 3-18 til 3-22. Aktivitetsnivået skal bestemmes kun for den reduserte kapasiteten til de aktuelle delinstallasjonene. Virksomheten skal fastsette redusert kapasitet og ny installert kapasitet etter kapasitetsreduksjonen. I henhold til EUs tildelingsregelverk (kommisjonsbeslutning 2011/278/EU) artikkel 21-1, skal den reduserte kapasiteten og ny installert kapasitet, som benyttes ved beregning av redusert tildeling, være verifisert som tilfredsstillende av en uavhengig tredjepart. Miljødirektoratet foreslår å regulere i klimakvoteforskriften vedlegg 21 hvilken informasjon virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon skal sende Miljødirektoratet. Gjeldende vedlegg 21 omhandler krav til søknadens innhold for nye virksomheter og virksomheter med vesentlig kapasitetsøkning etter 30. juni 2011. Miljødirektoratet foreslår at vedlegget endres slik at også påkrevd informasjon fra virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon etter 30.juni 2011 omfattes. I tillegg foreslår vi å tilføye et nytt tredje ledd som fastslår at alle søknader og skjema som sendes inn til Miljødirektoratet skal være verifisert av en uavhengig tredjepart. Det presiseres i 3-25 nytt siste ledd at virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon skal sende Miljødirektoratet informasjon som angitt i vedlegg 21. 1.5 Påkrevd informasjon av relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter ved delvis nedleggelse av virksomhet skal være verifisert av uavhengig tredjepart Det følger av klimakvoteforskriften 3-26 at tildelingen til en virksomhet som delvis legges ned, skal reduseres med virkning for det påfølgende året. Øker aktivitetsnivået igjen, til over 25 % i forhold til opprinnelig aktivitetsnivå, vil tildelingen økes det påfølgende året. Miljødirektoratet ønsker å fastslå i klimakvoteforskriften at virksomheter som er delvis nedlagt, eller har gjenopprettet sitt aktivitetsnivå på over 25 % i forhold til opprinnelig aktivitetsnivå, skal sende Miljødirektoratet informasjon om aktivitet og drift ved bruk av et standard skjema. I tillegg foreslår vi at informasjonen skal være verifisert av en uavhengig tredjepart før innsendelse til Miljødirektoratet, slik vi har foreslått for søknader om tildeling til nye virksomheter og virksomheter med vesentlig kapasitetsøkning (punkt 1.3). Innsending av etterspurt informasjon via anvist skjema vil være nødvendig for å kunne endre tildelingen til virksomheten. At dataene skal være verifisert av en uavhengig tredjepart vil i tillegg kunne bidra til kortere saksbehandlingstid for Miljødirektoratet. 1.6 Endret krav om bruk av politiattest i Det norske registeret for klimakvoter Det følger av klimakvoteforskriften 7-4 at den som ønsker å opprette eller disponere konto i Det norske registeret for klimakvoter, skal levere uttømmende politiattest til Miljødirektoratet. Dette gjelder også den som gir fullmakt til disponering av auksjonsleveringskonto, personkonto, handelskonto og ekstern plattformkonto i registeret. 4
I henhold til den sjette registerforordningen 3 jf. artikkel 22-2b og 24-5b, kan nasjonale registeradministratorer nekte å opprette en konto, eller å legge til kontorepresentanter, eller tilleggsrepresentanter på en konto i Det norske kvoteregisteret. Kriteriet for å nekte dette er hvis vedkommende som søker om konto, eller tilgang til en konto, er under etterforskning eller har blitt domfelt de siste fem årene for svindel som involverer kvoter eller Kyotoenheter, hvitvasking av penger, terrorfinansiering eller hvor konto i kvoteregisteret kan benyttes som virkemiddel i andre alvorlige forbrytelser. Miljødirektoratet vurderer det slik at straffbare forhold som ikke er så alvorlige at de faller innenfor politiregisterloven 4 40-7, og der dom eller forelegg ligger mer enn tre år tilbake i tid, ikke bør være til hinder for å kunne opprette eller disponere konto i kvoteregisteret. Miljødirektoratet har dermed ikke behov for å motta informasjon om slike forhold gjennom en uttømmende politiattest, og ønsker å begrense kravet i klimakvoteforskriften 7-4 til innhenting av en ordinær politiattest. 1.7 Tildeling av vederlagsfrie kvoter til virksomheter som har hatt en vesentlig kapasitetsreduksjon eller er delvis nedlagt Miljødirektoratet deler hvert år ut det antallet vederlagsfrie kvoter den enkelte kvotepliktige er berettiget til etter vedtak i medhold av 3-6, 6-2 eller 6-3, jf. klimakvoteforskriften 10-1. Utdelingen av kvoter skjer ved at Det norske registeret for klimakvoter innen 28. februar hvert år overfører et gitt antall kvoter til den kvotepliktiges konto i registeret. Videre følger det av 9-1 at årlig utdeling av kvoter forutsetter at gebyr for kvoter utstedt av staten er betalt. For virksomheter som har hatt en vesentlig kapasitetsreduksjon eller er delvis nedlagt det foregående året, er systemet i EU-regelverket slik at kvotene ikke skal deles ut før tildelingsvedtaket er omgjort og tildelingen redusert i henhold til klimakvoteforskriften 3-25 og 3-26. Dette presiseres i fortalen til den sjette registerforordningen. For Norges del må den endrede tildelingen også godkjennes av ESA før kvotene kan deles ut. Dette kommer imidlertid ikke tydelig nok frem av klimakvoteforskriften i dag. Miljødirektoratet ønsker derfor å endre klimakvoteforskriften 10-1 slik at det tydeliggjøres i forskriften at utdelingen til virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon/delvis nedleggelse først skjer når tildelingen er redusert iht. 3-25 eller 3-26. 3 Commission Regulation 389/2013 of 2 May 2013 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, Decision No 280/2004/EC and No 406/2009/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Commission Regulations (EU) No 920/2010 and No 1193/2011, establishing a Union Registry. 4 Lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven), 28. mai 2010 nr.16. 5
2 Økonomiske og administrative konsekvenser Forslaget om endringer i klimakvoteforskriften innebærer harmonisering med EUs regelverk. Samlet sett vurderer Miljødirektoratet at endringene ikke vil medføre vesentlige økte administrative og økonomiske konsekvenser for de kvotepliktige virksomhetene. Innføring av en utvidet omgjøringsadgang av tildelingsvedtak basert på endringer i EUs kvoteregelverk, vil på det nåværende tidspunkt påvirke én norsk virksomhet. Denne virksomheten vil få redusert tildeling av vederlagsfrie kvoter for perioden 2017-2020, ettersom produksjonen ikke lenger anses å tilhøre en karbonlekkasjeutsatt sektor. Regelverksendringen vil føre til at virksomheten likebehandles med tilsvarende virksomheter i samme sektor i EU. Det følger av gjeldende regelverk at virksomheter skal sende oss informasjon om planlagte endringer i kapasitet, aktivitetsnivå eller drift ved virksomhetene innen 31. desember hver år. Vi anser ikke at det medfører en nevneverdig økning verken i de økonomiske eller administrative byrdene for virksomhetene at de nå skal sende med relevant informasjon om de faktiske endringene ved virksomheten. Dette vil typisk kunne være kortfattet informasjon sendt per e-post om endringer ved virksomheten, eksempelvis defekt produksjonsutstyr, som kan påvirke kapasitet, aktivitetsnivå eller drift ved virksomhetene. Miljødirektoratet vurderer at det vil medføre marginale administrative og økonomiske konsekvenser for virksomhetene at det presiseres hvilken informasjon virksomheter må sende inn ved søknad om tildeling fra kvotereserven og ved endringer i tildeling av vederlagsfrie kvoter på grunn av vesentlig kapasitetsreduksjon eller delvis nedleggelse, og at denne informasjonen skal være verifisert av en uavhengig tredjepart. Relevante data verifiseres per dags dato vanligvis av en uavhengig tredjepart. I enkelte tilfeller har imidlertid Miljødirektoratet selv verifisert slike data. At data er verifisert av uavhengig tredjepart før innsending av søknad til Miljødirektoratet vil gi tilsvarende praksis som i resten av Europa, og vil kunne bidra til redusert saksbehandlingstid. Endring av kravet om bruk av politiattest i Det norske registeret for klimakvoter fra utvidet til ordinær politiattest, jf. klimakvoteforskriften 7-4, anses ikke å ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser for berørte personer. Innhentingen av politiattest vil foregå på tilsvarende måte som tidligere. At utdelingen av vederlagsfrie kvoter til virksomheter med vesentlig kapasitetsreduksjon/delvis nedleggelse først skjer når tildelingen er redusert iht. 3-25 eller 3-26, jf. klimakvoteforskriften 10-1, vil ikke medføre en endring i de nåværende økonomiske eller administrative byrder for virksomhetene. Forslaget til endring av klimakvoteforskriften 10-1 er kun en presisering av gjeldende implementering av EUregelverket. 6
3 Foreslåtte endringer i klimakvoteforskriften Miljødirektoratet foreslår følgene endringer av klimakvoteforskriften: I kapittel 3, 3-6 tredje ledd, innføres en ny hjemmel til å omgjøre tildelingsvedtak basert på endringer i EUs kvoteregleverk. I kapittel 3, 3-7 utvides informasjonsplikten for virksomheter til å inkludere faktiske endringer knyttet til kapasitet, aktivitetsnivå eller drift av virksomheten som har relevans for tildeling av vederlagsfrie kvoter. I kapittel 3, 3-16 siste ledd fjernes kravet om bruk av mal for underlagsrapport ved innsending av søknad om vederlagsfrie kvoter til Miljødirektoratet. I kapittel 3, 3-25 i nytt siste ledd inkluderes det et krav til at virksomhetene skal sende inn informasjon om kapasitet og drift angitt i vedlegg 21 på skjema anvist av Miljødirektoratet. I kapittel 3, 3-26 i nytt siste ledd inkluderes det et krav om at virksomhetene skal sende inn informasjon om aktivitet og drift på skjema anvist av Miljødirektoratet, og at innsendte data skal være verifisert av en uavhengig tredjepart. I kapittel 7, 7-4 endres kravet om bruk av politiattest i Det norske registeret for klimakvoter, fra utvidet til ordinær politiattest. I kapittel 10, 10-1 andre ledd presiseres det at virksomheter som har hatt en vesentlig kapasitetsreduksjon eller er delvis nedlagt i løpet av det foregående året, først mottar kvotene på sin konto i kvoteregisteret når tildelingsvedtaket er omgjort i henhold til 3-6 andre og tredje ledd. Vedlegg 21 utvides til også å gjelde for virksomheter med signifikant kapasitetsreduksjon. Videre presiseres det i nytt tredje ledd at innsendte data skal være verifisert av en uavhengig tredjepart. 7