Tirsdag den 15. november 2005 kl 09.00 1. Gi en kort fremstilling EU kommisjonen. 2. Gi en kort fremstilling av begrepet direktiv. Drøft hvilke konsekvenser det kan få for en stat dersom den ikke gjennomfører et direktiv/direktivene eller ikke gjennomfører direktivet/direktivene på en korrekt måte. 1.1 Hva er EU-kommisjonen? EU-kommisjonen er EUs sentrale administrative enhet som representerer og forsvarer EUs allmenne interesse, EU-kommisjonen består av et antall kommissærer og ledes av en president. EU-kommisjonen er det utøvende organet eller regjerringen i Den europeiske union, og har som oppgave å foreslå lover og sette dem ut i livet. EU-kommisjonen består i dag av 25 kommissærer, en kommissær fra hver medlemsstat. Kommissærene har ansvaret for sitt eller sine bestemte politikkområder, og de er den politiske ledelsen for generaldirektoratene, også kalt DG-er, det finnes offisielt 36, men av disse er det bare 32 DG-er som er tilknyttet til et konkret politikkområde. Presidenten i EU-kommisjonen velges av Det europeiske råd, og godkjennes av Europaparlamentet. De øvrige kommissærer utpekes av de enkelte medlemsstater i forståelse med presidenten. Hele EU-kommisjonen må godkjennes av Europaparlamentet for en periode på fem år. Presidenten i EU-kommisjonen er en svært betydningsfull person, ettersom forholdet mellom kommisjonspresidenten og de øvrige institusjonene regnes som avgjørende for at samarbeidet i EU skal fungere. Kommisjonspresidenten vil i mange sammenhenger fremstår som EU utad, og er gjerne den første personen folk ser til når noe er gått galt. 1.2 Hva gjør EU-kommisjonen? EU-kommisjonen har ansvaret for at politikernes løfter og ønsker blir virkelighet for borgerne i medlemslandene, og er på mange måter selve motoren i EU. EU-kommisjonen har tre hovedoppgaver 1. Det første er å utvikle og fremme lovforslag overfor Europaparlamentet og Ministerrådet. Det andre er å administrere og overvåke implementeringen av lovgivningen i medlemslandene, samt være traktatenes vokter og tvinge gjennom fellesskapslovgivningen i samråd med EF-domstolen i Luxemburg. Og den tredje hovedoppgaven er å fungere som EUs representant i internasjonale forhold, særlig det som knytter seg til handel. Kommisjonen skal 1 Hva er EU- Sarastuen og Ystad s.43 1
også representere unionen i internasjonale sammenhenger, herunder EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island som er knyttet til EU gjennom EØS-avtalen. EU-kommisjonen skal også representere EU for de fleste land og internasjonale organisasjoner utenfor EØSområdet, fordi disse ansees som en svært betydelig aktør. 1.3 Slik jobber EU-kommisjonen. Rundt 24 000 mennesker arbeider i EU-kommisjonen, noe som gjør den til unionens største institusjon. Den lovgivende prosessen begynner på toppnivå i de forskjellige DG-ene. Først når EU-kommisjonen er ferdig med et forslag til en sak sendes det til Europaparlamentet og Ministerrådet. Det aktuelle politikkområdet vil bestemme om Europaparlamentet har noen formell innflytelse på resultatet gjennom medbestemmelsesprosedyren. For at sikre effektivitet og kollegialitet i EU-kommisjonens arbeid, skal DG-ene arbeide tett og koordinere sammen i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av kollegiets avgjørelser. 1.4 Hva er EU-kommisjonens rolle i EUs lovgivningsprosess? Som nevnt så ble EU-kommisjonen opprettet for å representere europeiske felles interesser. Det er traktatfestet at EU-kommisjonen har enerett på å fremme lovforslag innenfor Fellesskapet (søyle1). Dette er fordi det er her ekspertisen sitter, arbeidet i EU-kommisjonen er mer kontinuitet ettersom saksbehandlere som er ansatt, ikke utnevnt fra politisk forhold. En annen viktig grunn er at EU-kommisjonen er en europeisk institusjon som tenker helhetlig og ikke på særnasjonale interesser. Men selv om EU-kommisjonen har enerett til å ta de valgene som den ansees som nødvendige for å nå de sine mål, må de fleste forslagene ha juridiske forpliktelser, tekniske krav eller godkjent av en annen institusjon, en medlemsstat og parter som ble berørt av dette. Et forslag som kommer fra EU-kommisjonen skal være av felles europeisk interesse og overholde nærhetsprinsippet. Dette betyr at EU-kommisjonen skal arbeide for EU som helhet og ikke for enkelte medlemsstater eller interessegrupper. Det gjennomfører hele tiden hyppige kontroller, slik så de parter som lovgivningen har betydning for kan få innflytelse på innholdet av lovgivningen. Under disse kontrollene foretar det også ofte en vurdering av de økonomiske, miljømessige og sosiale virkninger av de foreslåtte lovgivningsforslagene. Det som her viktig er at EU-kommisjonen skal kun fremsette forslag til EU-lovgivning, hvis det er mest effektivt å handle på EU-plan, og forslagene skal kun være så omfattende, som det er 2
nødvendig for å nå de målene som er satt. Prosessen 2 før et lovforslag er klar for behandling i Europaparlamentet og Ministerrådet, kan deles inn i tre faser, forberedelsesfasen, koordineringsfasen og beslutningsfasen. Hvert trinn følger nøye nedskrevne regler for håndtering. Dette er for og sikre at alle parter er hørt, og at mest mulig komplette lovforslag sendes ut fra EU-kommisjonen. I tillegg til å komme med nye lovforslag har EU-kommisjonen også ansvaret for å implementere vedtak som er fattet. De fleste nye forordninger, direktiver og beslutninger fra EU kommer som følge av at EU-kommisjonen fremmer spesifikasjoner med røtter i allerede vedtatte lover i EU. Dette kan man kalle delegert myndighet. En viktig del av implementeringsfasen er de såkalte komitologikomiteene. Disse komiteene utgjør en stor og sentral del av EUs daglige drift og består av delegater fra medlemslandene som skal påse at EU-kommisjonen ikke går for langt i å presse frem en overnasjonal agenda som medlemslandene føler fratar dem for mye styringsevne. 1.5 Hvor og når møtes Europakommisjonen? Europakommisjonen møtes i praksis hver onsdag i Brussel, men møtene avholdes også i Strasbourg i de ukene som Europaparlamentet har planforsamling. Møtene er ikke offentlige, men dagsordener og protokoller er tilgjengelige på Generalsekretariatets hjemmeside. På dette onsdagsmøtet forsøker man å løse interessekonflikter mellom de ulike generaldirektoratene. EU-kommisjonen fatter avgjørelser i fellesskap etter forslag fra et eller flere medlemmer av EU-kommisjonen. Avgjørelsene fattes ved simpelt flertall. Hvis det ender likt etter avstemning, er det presidentens stemme som er avgjørende. Ut over de faste ukentlige møter kan EU-kommisjonen om nødvendig avholde ekstraordinære møter for eksempel for å ta stilling til et spørsmål umiddelbart før eller under et viktig møte i Ministerrådet. Ved siden av disse ekstraordinære møtene kan i hastverkstilfeller også EUkommisjonens presidenten på eget initiativ eller etter forespørsel fra et eller flere medlemmer innkalles til nye møter. 2 Hva er EU. Sarastuen og Ystad s.75 3
1.6 Konklusjon Vi har nå fått et lite innblikk på hva EU-kommisjonen er, dens oppbygging, hva den gjør og hvordan den som institusjon fungerer. Vi har også fått med oss at EU-kommisjonen er det utøvende organet eller regjerringen i EU. Samtidig som EU-kommisjonen har enerett på å fremme lovforslag innenfor Fellesskapet. Videre nå skal vi se nærmere på direktivet som er en lovgivningsform i EU, jeg skal også redegjøre for hvilke rolle EU-kommisjonen har for eksempel i utarbeidelsen av et direktiv. 2.1 Hva er et direktiv? Et direktiv er en form for lovgivning, og som er et av de viktigste instrumentene i EF-retten. Direktivene går sammen med vedtak, forordninger, rekommandasjoner og uttalelser under samlebetegnelsen rettsakter. Grunnen til at jeg har listet opp alle disse instrumentene i EFretten var for å få et helhetlig bilde av den sekundærelovgivningen i EU. Direktiver er en lovgivningsform som fattes av Ministerrådet som er EUs lovgivende organ. Et direktiv er ikke en tradisjonell lovtekst, men bare et krav til medlemsstatene om å vedta nasjonale regler av et bestemt innhold. Man kan med andre ord si at direktivene angir regler, men ikke bestemmelser. I motsetning til for eksempel forordninger som minner mer om vanlig lovgivning, skal direktivene være bindende for medlemsstatene med hensyn til sin målsetting, men som overlater til hvert enkelt medlemsland selv å avgjøre hvilken form direktivet skal ha i den nasjonale lovgivningen, og hvordan det skal iverksettes. Grunnen til at jeg her satt direktivene opp mot en annen lovgivningsform som er forordninger var for å vise forskjellen og mellom disse to lovgivningsformene. 2.2 Hvordan utarbeides et direktiv? Et direktiv utarbeides ved at generaldirektoratenes tjenestegren har det overordnede ansvaret med å lage et utkast til direktivet, så skal dette utkastet først gjennom en intern høring av de andre involverende generaldirektoratene i EU-kommisjonen, deretter skal det videre til ekstern høring av nasjonale myndigheter og de berørte parter. Hvilke beslutningsprosedyrer man skal bruke i forbindelse med lovgivningen, er avhengige av bestemmelsen i traktaten på det området som direktivet berører. Men i de fleste tilfeller brukes det en felles 4
beslutningsprosedyre, som sier at et formelt forslag som er vedtatt av kommissærkollegiet skal til behandling i Europaparlamentet og Ministerrådet, de har i fellesskap rollen som EUs lovgiver. Ved denne felles beslutningsprosedyren skal forslaget gjennom opptil tre behandlinger hos EUs lovgiver, EU-kommisjonen skal her fungere som megler og kontrollere at rettsakten er av felles europeisk interesse før forslaget blir vedtatt. Etter at lovgivningen er blitt vedtatt skal den sendes til den nasjonale lovgivningen og gjennomføres i praksis av EUkommisjonen og medlemsstatene 2.3 Direktivets krav og krav til gjennomføring. Kravene på hvordan et direktiv skal være er som oftest ganske generelle, noen ganger kan direktivet gi anvisning på alternativer som statene kan velge mellom, mens andre ganger er de klare og detaljerte, slik at statene må bruke dem ordrett slik de er i nasjonal retten sin. Noen direktiver har en tidsfrist for gjennomføring, tidsfristen kan være mellom seks måneder og ett år. Selv om det etter artikkelen 249 sier at det i utgangspunktet er opp til den enkelte medlemsstat selv å bestemme hvordan direktiver skal gjennomføres, så har EF-domstolen etter hvert kommet med visse ulovfestede krav. Og hovedkravet er at et direktiv må gjennomføres på en slik måte at det fremstår klart for borgerne hvilke rettigheter og plikter dette medfører, slik at de skal kunne beregne sin rettstilling. Medlemsstatene står fritt til å velge om de vil gjennomføre direktivet som en lov eller forskrift, men uansett hva de velger må direktivets regler fremgår klart av teksten. Setter vi dette i forhold til norsk rett der reglene kan fremgå i forarbeidene, er det i EU ikke adgang til å vedta en vag og generell lov eller forskrift. 2.4 Direktivets direkte virkning. Hovedregelen 3 om at direktiver må gjennomføres nasjonalt for å bli gjeldende rett er ikke tilfellet, fordi her gjelder ett unntak etter den såkalte læren om direktivers direkte virkning. Bakgrunnen til dette er at medlemsstatene ikke alltid gjennomfører direktiver korrekt eller i rett tid. Dette gjør at rettstilstanden kan bli ulik i de ulike medlemsstatene. Derfor har EFdomstolen formulert en lære om at direktiver i visse tilfelle kan gis virkning i nasjonal rett, selv om de ikke er gjennomført av nasjonale myndigheter. Og vilkårene her er for det første at tidsfristen for gjennomføringen er utløpt. For det andre må teksten i direktivet være så klar og 3 EØS-RETT 2.utg. Sejersted, Arnesen, Rognstad, Foyn, Kolstad. s.49 5
tydelig at den skal kunne fungere som lov, og for det tredje kan ikke-gjennomførte direktiver bare gi private rettssubjekter rettigheter overfor staten, slik at det ikke kan pålegge de plikter verken overfor staten og hverandre. Derfor må dette formuleres på en slik måte at direktiver bare kan ha direkte virkning vertikalt mellom stat og borger, og bare en vei oppover. Direktiver kan ikke ha direkte virkning horisontalt, mellom borgerne. I midten av 1970-tallet oppstod en debatt om hvorvidt ikke-gjennomførte direktiver også bør ha horisontal virkning 4, slik at de også skal kunne pålegge borgerne plikter overfor hverandre. Ut i fra et rettsikkerhetssynspunkt er dette langt mer betenkelig enn vertikal virkning. Motargumentet for dette er at dagens situasjon skaper ulik rettstilstand i medlemsstatene, noe som vil svekke EU-rettens forutberegnlighet, og gjør at borgere kan lide tap når de på grunn av statens mislighold ikke får rettigheter overfor hverandre. Men for å bøte på dette har EFdomstolen foretatt tre grep. Det første grepet var å innføre en vid tolkning av hva som regnes som offentlige organer, og dermed gitt den vertikale vidd utbredelse. Det andre grepet var å skape et prinsipp om direktivkonform tolkning, som pålegger nasjonale domstoler å strekke seg meget langt for å tolke nasjonal rett i pakt med det ikke-gjennomførte direktivet. Og det tredje og grepet var å skape en regel som sier at nasjonale myndigheter kan bli erstatningsansvarlige for tap borgerne lider på grunn av manglende gjennomføring. 2.5 Sondringen mellom to ulike typer lovgivning. 5 I hoveddelen av lovgivningen er det tilstrekkelig med direktiver som rettsakt siden direktivene er mer fleksible. Og ettersom de er mer fleksible fører de til mindre innhugg i statenes suverenitet. Direktiver har også den fordelen av at de ved å omskrives glir inn i nasjonal rett som en naturlig del av denne, og samtidig også fremstår som nasjonal rett med den autoritet og legitimitet dette gir. Bruken av direktiver kamuflerer på en måte den overnasjonale EUretten, og får den til å se nasjonal ut. Direktiver brukes på områder der medlemsstatene selv forvalter EU-retten, slik at man skal kunne oppnå en grad av samkjøring, men ikke nødvendigvis full homogenitet. Sammenligner vi forordninger og direktiver for å se forskjellen i bruken av disse to lovgivningsformer, så kan vi se at forordninger brukes når det er nødvendig å ha helt ensartede bestemmelser i hele EU. Dette gjelder for eksempel områder der EU-kommisjonen forvalter EU-retten direkte 4 EØS-RETT 2.utg. Sejersted, Arnesen, Rognstad, Foyn, Kolstad. s.50 5 EØS-RETT 2.utg. Sejersted, Arnesen, Rognstad, Foyn, Kolstad. s.50 6
overfor private rettssubjekter som blant annet konkurranseretten. Tidligere har forordninger også en tendens til å være klarere formulert og mer detaljerte enn direktiver, men i den senere tiden har utviklingen gått mot en viss tilnærming mellom disse to formene. Gjennom læren om direkte virkning har direktiver fått noe av den samme gjennomslagskraften som forordninger. Slik at det er blitt mer vanligere å formulere direktivene klart og detaljert, og ofte så klart og detaljert at medlemsstatene kan kopiere teksten slik den er. I EF-traktatens forskjellige hjemmelsbestemmelser er det ofte angitt hvilken lovform som skal brukes på ulike områder. Både forordninger og direktiver kan normalt gis både av Ministerrådet og av EU-kommisjonen, og da vil det likevel være slik at Ministerrådets rettsakter trer foran EUkommisjonens. 2.6 EØS-rettens krav og forpliktelsene. 6 EØS-avtalen ble inngått mellom landene i EU og EFTA, herunder Norge. Formålet med denne avtalen er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom landene med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler med sikte på å opprette et ensartet europeisk økonomisk samarbeidsområde. EØS-avtalen er en folkerettslig avtale, unntatt den myndighet som er tillagt EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolens overprøving av beslutninger i overvåkingsorganet. EØS-avtalen ble ved EØS-loven derved en del av Norges folkerettslige forpliktelser, men regelverket ble ikke automatisk en del av intern norsk rett. Når det gjelder, vedtas disse i EU etter høring også i EFTA-systemet. EUs direktiver som faller inn under EØS-avtalens område blir behandlet i EØS-komiteen og gjort gjeldende i alle EØS land. Disse landene er deretter forpliktet til å gjennomføre dem innen fastsatte frister. Det er overlatt til de nasjonale myndigheter å bestemme formen på og midlene for gjennomføringen. Den prinsipielle hovedforskjellen mellom EF/EU-samarbeidet og EFTA/EØS-samarbeidet er at EF/EU-samarbeidet i stor grad bygger på overnasjonale bestemmelser, det vil si at viktige deler av EF/EUs regelverk med direkte virkning gjelder som lov i de enkelte medlemsstatene. Mens EFTA-statene ved EØSavtalen folkerettslig har forpliktet seg til å gjennomføre avtalen i nasjonal rett. For Norge skjer dette ved lovvedtak i Stortinget eller ved forskrift med hjemmel i lov. Først etter formell ikrafttredelse har det direkte rettsvirkninger som lov eller forskrift i Norge. 2.7 Konsekvenser som kommer av å ikke gjennomføre direktiver. 7 6 Domssamling i EU/EØS-rett. Høgskolen i Bodø. S. 55 7
EU-kommisjonen skal påse at EU-lovgivning er anvendt korrekt i alle medlemslandene. Dersom EU-kommisjonen oppdager ulydighet eller slurv kan den kreve at medlemslandene bøyer seg for EU-lovgivningen, EU-kommisjonen kan også skrive ut bøter, ilegge erstatningsansvar eller bringe saken for EU-domstolen, hvis domsavsigelse er bindende for medlemslandene og for EU-institusjonene. Selv om man opererer med domstol er det likevel sjelden at saker går helt til EF-domstolen i Luxemburg, fordi før man kommer så langt vil EU-kommisjonen og medlemsstatene forsøke å rydde opp i problemene, dette er av hensyn til politisk sensibilitet. Det som er mer vanlig er at EU-kommisjonen gir medlemsstatene en advarsel og en tidsfrist til å etterfølge regelverket. I de fleste tilfeller ved uriktig gjennomføring av rettsakter eller lovgivning i strid med EF-retten skal det innen EF fastslå et erstatningsansvar på nærmere konkrete vilkår dersom verken overnasjonale forrang, direkte virkning eller direktivkonform tolkning gir det resultatet som er hensikten med rettsakten. Vilkårene for erstatning etter EF/EU-retten er for det første at staten må ha foretatt et kvalifisert brudd på fellesskapsretten, for det andre at direktivet må ha til hensikt å gi borgerne rettigheter, og for det tredje må det foreligge årsakssammenheng mellom statens brudd og borgernes tap, og at dette kvalifiserte bruddet må vurderes uavhengige av landenes bruk av culpabegrepet. Det som er viktig i et hvert tilfelle av uriktig eller unnlatt gjennomføring er at det skal legges vekt på om direktivene ga staten skjønnfrihet ved gjennomføringen. I tillegg skal det også legges vekt på om bruddet på direktivene skjedde forsettlig eller uaktsom. På en annen side kan det å pålegge en stat erstatning der nasjonens lov ikke er i samsvar med direktiver, være en faktor som påvirker statens til korrekt og hurtig å foreta de nødvendige endringer, for å imøtekomme EF-retten eller EØS-avtalens generelle målsetting om et dynamisk og ensartet marked. Det er vanlig i teorien å skille mellom unnlatt og uriktig gjennomføring, men det må ikke trekkes materielle slutninger fra skillet. Ansvaret ved unnlatt gjennomføring er et uttrykk for en generell hovedregel om at overtredelse av en klar forpliktelse vil begrunne ansvar. EFdomstolen opererer heller ikke med et skille mellom unnlatt og uriktig gjennomføring. Derfor vil det også være av betydning og se på hvordan EF-retten har vurdert en slik tilsvarende norm tidligere. Da dette kan være med å påvirke beslutningene om sanksjoner på andre 7 Domssamling i EU/EØS-rett. Høgskolen i Bodø. S. 60-66 8
tilsvarende lovbrudd i ettertid. Det er ikke lett å dømme et brudd ut i fra forskjeller knyttet til tilfeller som gjelder for eksempel unnlatt/forsinket gjennomføring eller uriktig gjennomføring av direktiver. Dette er fordi det er en glidende overgang mellom disse gruppene idet uriktig gjennomføring kan være delvis unnlatt gjennomføring. Men dersom det er bevisst unnlatt gjennomføring så krever ikke særlig grad av tilleggsbegrunnelse for normalt å kunne bli klassifisert som et tilstrekkelig kvalifisert brudd. 2.8 Hva sier EØS-avtalen ved mangler og uriktig gjennomføring av direktiver? 8 EØS-avtalen forteller at det er et erstatningsansvar for staten ved manglende eller uriktig gjennomføring av direktiver, dette gjør seg gjeldende såfremt direktivet har til formål å gi borgere eller foretak rettigheter, og at det foreligger årsakssammenheng samtidig som at overtredelsen er tilstrekkelig kvalifisert. Vi kan her se at det er vesentlige likheter i begrunnelsen for erstatningsansvar innen EØS- og EF-retten. Dette får betydning for spørsmålet om vilkåret om at bruddet må være tilstrekkelig kvalifisert, skal tolkes på samme måte innen EF-retten og EØS-retten. Både erstatningsansvar innen EF-retten og EØSretten er begrunnet i at staten har brutt sin gjennomføringsforpliktelse og et ønske om å sikre borgernes rettigheter. I EF-retten forankres dette i prinsippet om direkte virkning, mens det innen EØS-retten er knyttet til avtalens struktur og formål. Det skal ikke settes likhetstegn mellom erstatningsansvar og direkte virkning. Erstatningsansvaret er gjennomført i lov og kan oppheves ved lov. En lov som klart gir uttrykk for at staten ønsker å bryte sin EØSforpliktelse, vil måtte forstås slik at den også opphever erstatningsansvaret etter EØS-retten. Oppsummering av innholdet i det EØS-rettslige erstatningsansvaret indikerer følgende, der det foreligger en beskyttet interesse og årsakssammenheng, utløser manglende korrekt gjennomføring av et direktiv erstatningsansvar for staten såfremt det overtrådte direktivet er rimelig klart i sitt innhold, og det ikke foreligger stor grad av skjønnsfrihet. Unntatt i saker der skaden er uvesentlig for den som rammes, eller der kravet er basert på en juridisk grenseovergang vedrørende rekkevidden av EØS-regelverket. 8 Domssamling i EU/EØS-rett. Høgskolen i Bodø. S.49 9
2.9 Konklusjon og avslutning Min konklusjon etter dette blir at selv om direktivene er formulert på en klar måte, kan det likevel i mange tilfeller være vanskelig å begrunne skyldspørsmål på brudd av direktivene, dette er fordi mye av problematikken her går på skjønn og hvordan man tolker en sak i forhold til en annen. Problemet ligger på for eksempel grenseområde der en stat delvis unnlater gjennomføring av et direktiv eller om det er forsinkelse i gjennomføringen. I tillegg skal det også legges vekt på om bruddet på direktivene skjedde forsettlig eller uaktsom. Men selv om det på den ene siden hevder at man med direktiver har konkrete mål som landene må innfri innen bestemte frister, og at det er opp til hver enkel stat å bestemme hvordan gjennomføringen skal skje. Så kan man på den andre siden se at teorien sett forhold til praksisen imidlertid ikke er fullt så enkelt som formuleringene skulle tilsi. Men med EFdomstolens rådgivende uttalelse lagt til grunn. Vil jeg dermed konstatere med at hvis det er tilfeller ved uriktig gjennomføring av rettsakter eller lovgivning i strid med EF-retten skal det innen EF fastslå et erstatningsansvar på nærmere konkrete vilkår dersom verken overnasjonale forrang, direkte virkning eller direktivkonform tolkning gir det resultatet som er hensikten med rettsakten. 10