Innst. 44 S (2015 2016) Innstilling til Stortinget fra familie- og kulturkomiteen Dokument 8:102 S (2014 2015) Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om representantforslag fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold og Rigmor Aasrud om en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk Til Stortinget Sammendrag Forslagsstillerne viser til at det norske spillmonopolet og Norsk Tipping ble opprettet i 1948 med utgangspunkt i myndighetenes behov for å bekjempe spillavhengighet og sosiale utfordringer som følge av spill og gambling. I tråd med pengespilloven skal Norsk Tipping avholde og formidle pengespill i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser, samtidig som det gjennom rasjonell drift skal legges til rette for at mest mulig av overskuddet kan gå til samfunnsnyttig og humanitært arbeid, idrett og kultur. Forslagsstillerne viser til at det er bred politisk enighet om at enerettsmodellen bør ligge fast, men det er ulike syn på hvilke og hvor store endringer som kan innføres uten at enerettsmodellen trues og mister sitt juridiske grunnlag. Forslagsstillerne mener det er svært problematisk å åpne for flere private lotterier samtidig som Norsk Tippings enerett videreføres. Pengespilloven gir Norsk Tipping enerett til å avholde enkelte pengespill og lotterier. Eneretten er begrunnet i sosialpolitiske hensyn og er derfor lovlig etter EØS-avtalen. Lotteriloven tillater at private aktører kan avholde lotterier i begrenset omfang. Disse kan bare avholdes til inntekt for samfunnsnyttige eller humanitære forhold. Etter EØS-avtalen kan et begrenset privat lotterimarked tillates samtidig som en monopolmodell beholdes, men det er ingen klar avgrensning i EØSretten av hvor stort det private lotterimarkedet kan bli før det utfordrer enerettsmodellen. Forslagsstillerne fremmer følgende forslag: «1. Stortinget ber regjeringen inkludere Extraspillet under enerettsmodellen og Norsk Tipping, samt avklare statusen til pantelotteriet. Dette for å videreføre og styrke enerettsmodellen. 2. Stortinget ber regjeringen beskytte enerettsmodellen ved ikke å etablere nye store lotterier utenfor tippenøkkelen. 3. Stortinget ber regjeringen om ikke å innføre en ny lisensordning for pengespill som åpner for utenlandske spillselskaper. 4. Stortinget ber regjeringen sikre at Norsk Tippings spill faktisk bidrar til en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk. 5. Stortinget ber regjeringen vurdere innføring av spillkort og registrering knyttet til alle digitale spill. 6. Stortinget ber regjeringen utrede hvordan kommisjonærers praksis med utlån av spillerkort kan forhindres i større grad enn i dag. 7. Stortinget ber regjeringen iverksette tiltak for å hindre utenlandsk internettrafikk også på spillområdet. 8. Stortinget ber regjeringen forsterke enerettsmodellen ved å hindre reklame for ulovlige spill på norske kanaler gjennom bruk av omgåelsesparagrafen. 9. Stortinget ber regjeringen vurdere et tak for administrasjons- og markedsføringsutgifter i det norske spillmarkedet. Dette bør gjøres for å sikre at overskudd fra spill i sin helhet går til frivillige og humanitære formål.»
2 Innst. 44 S 2015 2016 Komiteens merknader Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Hege Haukeland Liadal, Sonja Mandt, Arild Grande og Anette Trettebergstuen, fra Høyre, lederen Svein Harberg, Kårstein Eidem Løvaas og Mette Tønder, fra Fremskrittspartiet, Laila Marie Reiertsen og Ib Thomsen, og fra Kristelig Folkeparti, Geir J ø r g e n B e k k e v o l d, viser til representantforslag, Dokument 8:102 S (2014 2015) om en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk som foreslår å inkludere Extraspillet under enerettsmodellen og Norsk Tipping, samt avklare statusen til Pantelotteriet. K o m i - t e e n viser til at det i forslaget foreslås å beskytte enerettsmodellen ved ikke å etablere nye store lotterier utenfor tippenøkkelen og at det ikke innføres en ny lisensordning for pengespill som åpner for utenlandske spillselskaper. Videre ønsker forslagsstillerne en innføring av spillekort/registrering knyttet til nettspill. Forslagsstillerne ønsker i sin helhet å styrke enerettsmodellen. K o m i t e e n merker seg at et begrenset privat lotterimarked, ifølge EØS-avtalen, kan tillates samtidig som en monopolmodell beholdes, og at det ikke er en klar avgrensning i EØS-retten av hvor stort det private lotterimarkedet kan bli før det utfordrer enerettsmodellen. K o m i t e e n understreker viktigheten av å videreføre en politikk som ivaretar hensynet til spilleavhengige og at man fortsatt sikrer at inntekter fra pengespill i Norge skal tilfalle ideelle formål. K o m i t e e n ser at mye makt ligger hos den globale kunden på Internett. K o m i t e e n mener at den politiske prosessen for Norges fremtidige spillpolitikk må baseres på fakta og kunnskap, og på hva fremtiden faktisk krever av en ansvarlig spillpolitikk. K o m i t e e n s råd er at regjeringen legger fram en faktabasert utredning om pengespillpolitikk, og at en eventuell reform ikke gjennomføres hastig. Arbeidet bør baseres på en stortingsmelding om pengespillpolitikk som tar for seg alle sider ved det norske spillmarkedet. K o m i t e e n registrerer at alle aktørene i høringsprosessen ønsker en ansvarlig spillpolitikk, men at innspillene til hva som faktisk er en ansvarlig politikk på området, varierer noe. Komiteens medlemmer fra Arbeiderp a r t i e t o g K r i s t e l i g F o l k e p a r t i viser til at representantforslaget om en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk er lagt fram først og fremst som et initiativ til en helhetlig gjennomgang i Stortinget av pengespillpolitikken. Forslagsstillerne peker på behovet for en bred og helhetlig debatt om norsk spillpolitikk. D i s s e m e d l e m m e r viser til at statsråden i sitt svarbrev til komiteen (vedlagt) opplyser at regjeringen har besluttet at det skal utarbeides en stortingsmelding om pengespillpolitikken. D i s s e m e d l e m m e r mener statsrådens råd til Stortinget om å avvente den helhetlige gjennomgangen av politikkområdet i stortingsmeldingen før Stortinget tar stilling til enkelttiltak på pengespillfeltet, er klokt. D i s s e m e d l e m m e r vil påpeke at det likeledes vil være hensiktsmessig at regjeringen gjennomfører en helhetlig og prinsipiell gjennomgang av pengespillpolitikken og lytter til Stortingets innstilling til meldingen før regjeringen tar stilling til eller faktisk gjennomfører liberaliseringer på feltet. D i s s e m e d l e m m e r viser til at forslagsstillerne understreker de sosialpolitiske elementene ved spillpolitikken. Myndighetene har et ansvar for å bekjempe spilleavhengighet og sosiale utfordringer som følge av spill og gambling. D i s s e m e d l e m m e r viser til at flere instanser på komiteens høring om representantforslaget understreket behovet for en ansvarlig spillpolitikk som sikrer at spillemidlene akkumuleres på en forsvarlig måte. LNU Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, skriver i sitt høringsnotat: «Som mottakere av overskudd fra spill er det avgjørende for oss at de negative konsekvensene av spill minimeres, og ansvarligheten er det aller viktigste. Barne- og ungdomsorganisasjonene kan ikke stå som mottakere av penger som har skapt sosiale problemer. For oss er en viktig del av det å motta penger fra spill å være en aktør som jobber for ansvarlighet i spillpolitikken, selv når det reduserer våre egne inntekter. Som et eksempel kan det nevnes at LNU er bekymret for om beløpsgrensene i Norsk Tippings nettkasino er innenfor et ansvarlig spillregime eller ikke.» D i s s e m e d l e m m e r viser videre til at rusfeltets samarbeidsorgan Actis i sitt høringssvar understreker at de menneskelige tragediene som kan følge i kjølvannet av spilleavhengighet, er alvorlige, og at det derfor er viktig med en spillpolitikk som har som mål å begrense antallet som får problemer med spill. Actis peker på at Norge har en etablert tradisjon for at ansvarlighet settes først i spillpolitikken, og ønsker at dette prinsippet også skal være førende i framtiden. Disse medlemmer merker seg at Actis mener dette prinsippet nå utfordres av endringer i spillpolitikken som gjennomføres denne stortingsperioden, som fjerning av forbudet mot poker og åpning for nye lotterier. D i s s e m e d l e m m e r viser til at organisasjonen Voksne for Barn på høringen kom med noen viktige og betimelige råd om å øke fokuset på barns livsvilkår i spilleavhengige familier. Det er svært viktig å anerkjenne at spilleavhengighet ikke bare rammer den spilleavhengige selv, men hele familien, også
Innst. 44 S 2015 2016 3 barna. Spilleavhengighet er ofte forbundet med tabu, skam, samlivsbrudd, arbeidsledighet og en vanskelig økonomisk situasjon for hele familien. Voksne for Barn påpeker behovet for informasjon og holdningskampanjer om barns problemer ved foreldres spilleavhengighet, samt kartlegging, forskning og faglig oppdatering på feltet. Disse medlemmer vil vise til at også Blå Kors skriver i sitt høringsnotat at rundt hver pasient som kommer for å få behandling for problematisk spilleadferd, står det en fortvilet og rådvill familie som er berørt i en slik grad at livssituasjonen deres er preget av det. Disse medlemmer vil videre vise til at Akan kompetansesenter i sitt høringssvar peker på felles konsekvenser av rusmiddel- og spillproblematikk: «I vårt daglige arbeid ser vi at spillproblematikk har konsekvenser for arbeidslivet i form av at ansatte mister jobben, fravær, redusert konsentrasjon og arbeidsevne, samt risiko for skader og ulykker.» Akan påpeker imidlertid at spilleproblemer kan være enda verre enn rusproblemer, da spilleproblemer ofte utvikler seg svært raskt og da konsekvensene for enkeltpersoner og arbeidsplassen kan bli mer dramatiske, eksempelvis med økonomisk utroskap og i verste fall selvmord. Akan påpeker at ikke bare problemspillere, men også de som spiller med moderat og lav risiko, kan oppleve problemer som har konsekvenser for arbeidet. Disse medlemmer vil understreke behovet for intensivert arbeid med spillpolitikk i arbeidslivet og vise til at Akan med mye erfaring og kompetanse på feltet er en viktig bidragsyter i det videre arbeidet. Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser også understreket behovet for en forutsigbar politikk på området, da større eller mindre andeler av aktørenes budsjetter inneholder spillemidler. En svært viktig konsekvens av dagens enerettsmodell er at Norsk Tipping sørger for inntekter til idrett, kultur og frivillige organisasjoner. Disse medlemmer merker seg at Kreftforeningen i sitt høringsnotat uttrykker bekymring for «den stadige reguleringen av spillmarkedet som skaper usikkerhet rundt inntektsgrunnlaget for samfunnsnyttige organisasjoner og aktiviteter i Norge.» Disse medlemmer viser til at statsråden i sitt svarbrev orienterer om at Stortinget vil oversendes en lovproposisjon om Extraspillets fremtid. D i s s e m e d l e m m e r viser videre til at statsråden i sitt brev orienterer om at Pantelotteriets fremtid avgjøres av søknadsprosessen rundt de fem nye lotteriene regjeringen har lyst ut. D i s s e m e d l e m m e r viser til at Pantelotteriet som en konsekvens av dette risikerer å miste sin konsesjon til tross for at lotteriet vanskelig kan ses å utfordre dagens enerettsmodell, og heller ikke er et spill som fører til spilleavhengighet. Disse medlemmer mener regjeringen bør vurdere hvordan Pantelotteriet kan videreføres og reguleres som det ikke-aggressive, ikke-vanedannende og ikke pengeinnsats-baserte spillkonseptet det er. D i s s e m e d l e m m e r viser til at statsråden i sitt brev orienterer om at regjeringen anser spørsmålet som tas opp i forslag 2, hvorvidt det skal etableres nye store lotterier utenfor tippenøkkelen, for avsluttet. Statsråden skriver at regjeringen ikke vil ta opp spørsmålet om private lotterier i stortingsmeldingen. Disse medlemmer stiller seg uforstående til at regjeringen i forkant av en helhetlig og prinsipiell gjennomgang av pengespillpolitikken velger å gjennomføre store og kontroversielle liberaliseringer på feltet. Disse medlemmer mener en naturlig og fornuftig tilnærming vil være å sette denne pågående prosessen i bero og ikke ta beslutninger og gjennomføre liberaliseringer før alle premisser er på bordet og Stortinget har hatt anledning til å foreta en helhetlig gjennomgang. D i s s e m e d l e m m e r viser videre til forslagsstillernes forslag om å sikre at Norsk Tippings spill faktisk bidrar til en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk. Disse medlemmer viser til at Blå Kors på høringen pekte på at det er få problemer forbundet med Norsk Tippings tallspill, mens andre spill som oddsen, automatene og spillene på nett er forbundet med høyere risiko for å skape problematisk og risikofylt spilleadferd. Blå Kors mener de nye spillene som innføres viser at Norsk Tippings inntjeningskrav ofte veier tyngre i overordnet regulering av spillmarkedet enn ivaretakelsen av helseperspektivene. Blå Kors mener at det er behov for å styrke den sosiale ansvarligheten i Norsk Tipping, og at det bør sikres kunnskap og kompetanse også om spilleavhengighet i Norsk Tippings styre, i tillegg til forretningsdriftskompetansen. Disse medlemmer viser til at blant andre LNU har uttrykt bekymring om hvorvidt beløpsgrensene i Norsk Tippings nettkasino er innenfor et ansvarlig spillregime eller ikke. Disse medl e m m e r viser til at også Actis støtter forslagsstillerne i at lavere premienivå og mindre oppmerksomhet på de få høye gevinstene kan være positivt. D i s s e m e d l e m m e r viser til at Norges Idrettsforbund (NIF) er en av flere høringsinstanser som påpeker at virkemidlene for å stanse spill fra utenlandske spillselskap finnes allerede i dag. Actis påpeker i sitt høringssvar at det i dag er 15 EU-land som blokkerer nettsider fra utenlandske spillselskaper, og Actis anbefaler at også Norge benytter seg av muligheten til å blokkere utenlandske spillselskaper uten løyve i Norge. Disse medlemmer viser til at det er ulik praksis for hvordan EU-medlemsstater praktiserer blokkering av nettsider eller finansielle transaksjoner relatert til pengespill på Internett. Ifølge EU-
4 Innst. 44 S 2015 2016 kommisjonen rapporterer flere av medlemsstatene om at nettsideblokkering har vist seg å være et effektivt tiltak. Danmark mener for eksempel at nettsideblokkering har vist en god effekt på å redusere uregulerte spilleaktiviteter. At Norge benytter seg av dette virkemiddelet anbefales også av Lotteritilsynet samt flere andre aktører. Dette er et utdrag fra Lotteritilsynets svar på oppfølgingsspørsmål av 5. juni 2015: «Hamarutvalget vurderte i sin rapport blokkering av nettsider som tilbyr pengespill til nordmenn som et mulig tiltak for å møte konkurransen fra utlandet. Formålet med en eventuell norsk blokkering vil være tredelt: Gjøre det vanskeligere for uregulerte operatører å tilby spillene sine til nordmenn. Nå ut med informasjon til spillerne om at disse operatørene ikke har lov til å tilby spill i Norge. Informere om at disse spillene ikke blir kontrollert av norske myndigheter.» D i s s e m e d l e m m e r viser til at statsråden i sitt svarbrev omtaler regjeringens allerede påbegynte arbeid med utfordringene med reklame for ulovlige spill på norske kanaler. D i sse medlemmer vil rose regjeringen for dette arbeidet og oppfordre til videre arbeid med å hindre ulovlig reklame, samt korrigering av oppfatningen av at pengespill hos utenlandske aktører er tillatt. Også Actis påpeker utfordringen med at ulovlig reklame er med på å legitimere de utenlandske spillselskapene. Rapporten fra Hamar-utvalget slår fast at 42 prosent av oss tror at reklamepraksisen er lovlig, og at 60 prosent er usikre på om utenlandske spillselskap har lov å tilby pengespill i Norge. D i sse medlemmer viser til at NIF mener myndighetene må ta i bruk de muligheter for sanksjonering som allerede finnes overfor brudd på reklameforbudet i Norge. Disse medlemmer viser til at 90 prosent av TV-reklamen for spill rettet mot norske seere, ifølge Actis, er fra selskap som ikke er lovlige i Norge. D i s s e m e d l e m m e r vil understreke rådet til regjeringen om å avstå fra nye og liberaliserende initiativer i spillpolitikken. En helhetlig gjennomgang før eventuelle endringer vil være av stor betydning for alle parter. D i s s e m e d l e m m e r mener at representantforslaget bør vedlegges protokollen i påvente av den varslede stortingsmeldingen fra regjeringen, og med en forventning om at representantforslaget og innstillingen tas med som en del av grunnlaget for utarbeidelsen av en helhetlig gjennomgang av spillpolitikken som legges fram for Stortinget. Komiteens medlemmer fra Høyre er tilfredse med at regjeringen har gjennomført en nødvendig opprydding i lotteriregelverket, etter at ESA i fjor åpnet sak med bakgrunn i at aktørene på lotterifeltet opplevde forskjellsbehandling. Disse medl e m m e r har merket seg at oppryddingen var nødvendig som følge av inkonsistent regelverk med uryddig praktisering under forrige regjering, og at en utsettelse av dette ville kunne sette hele den norske enerettsmodellen i fare. D i s s e m e d l e m m e r anerkjenner utfordringen i å finne den rette balansen mellom å tillate et større lotterimarked og å sikre at enerettsmodellen kan bestå. D i s s e m e d l e m m e r mener regelverket som ble fastsatt i vinter, balanserer disse ulike hensynene på en god måte. Et viktig element i denne balansen er det faktum at det kun vil være et begrenset antall private lotteriaktører som vil kunne etablere seg på det norske markedet. Selv om disse medlemmer er kjent med at Pantelotteriets tillatelse til drift delvis var årsak til at ESA åpnet sak mot Norge, ønsker disse medlemm e r å fremheve at det i dette lotteriet ikke spilles med penger. Innsatsen er tomme flasker og bokser, og gjenspill med premiene er ikke mulig. Pantelotteriet har dermed ingen avhengighetsskapende elementer, og det er ikke de siste fem årene registrert henvendelser til Hjelpelinjen for spilleavhengige som knytter spilleavhengighetsproblemer til Pantelotteriet. Det er en forutsetning for de fem nye lotteriene som regjeringen har bestemt kan tillates på markedet, at disse ikke er avhengighetsskapende. Dette kriteriet er oppfylt hos Pantelotteriet. Disse medlemmer vil vise til at regjeringen har utlyst fem lisenser for ikke-vanedannende lotterikonsepter, og merker seg at Pantelotteriet vil kunne ivaretas dersom det tildeles lisens i denne ordningen. Disse medlemmer ber likevel om at denne type lotterier som ikke er vanedannende, har høy andel bidrag til humanitært arbeid, ikke gir mulighet for gjenspill på gevinst, og i tillegg ikke har penger som innsats, ses særskilt på i den varslede stortingsmeldingen om spillpolitikk. D i s s e m e d l e m m e r vil understreke at målet med det nye regelverket, i tillegg til å ha gode regler for å ivareta hensynet til spilleavhengige, er å sikre likebehandling av aktørene på det private lotterimarkedet og å gi inntektsmuligheter for frivilligheten. Komiteens medlemmer fra Frems k r i t t s p a r t i e t viser til at det ikke spilles med penger i Pantelotteriet. Innsatsen er returpant hvor gjenspill med premien ikke er mulig. Pantelotteriet har derfor ingen av de avhengighetsskapende elementene man finner i andre spill på nett og i det øvrige norske spillmarkedet. D i sse medlemmer viser til at det i de siste fem årene ikke er registrert henvendelser til Hjelpelinjen for spilleavhengige som knytter spilleavhengighetsproblemer til Pantelotteriet.
Innst. 44 S 2015 2016 5 Disse medlemmer mener en videreføring av Pantelotteriet utenfor den nye lotteriordningen ikke vil utfordre Norsk Tippings ESA-godkjente enerettsmodell. Disse medlemmer viser til at regjeringen i Sundvolden-erklæringen ønsker å skille mellom vanedannende pengespill og ikke-vanedannende lotterikonsepter. Regjeringen ønsker videre å styrke inntektene til frivilligheten og de store humanitære organisasjonene gjennom ikke-vanedannende lotterikonsepter. Pantelotteriet genererer betydelige allmennyttige inntekter til Røde Kors. Disse medlemmer viser således til at Pantelotteriet representerer en ønsket politisk utvikling, bort fra aggressive spillkonsepter og over på ufarlige, ikke-vanedannende lotterier som genererer viktige inntekter til humanitært arbeid. Disse medlemm e r kan heller ikke se at EØS-retten ikke skal kunne unnta Pantelotteriet fra den nye modellen. Disse medlemmer vil be regjeringen finne en løsning som sikrer Pantelotteriets framtid. D i s s e m e d l e m m e r vil vise til at én løsning kan være å forskriftsfeste en særregel som innvilger lotterier, som ikke er vanedannende og der penger ikke brukes som innsats, en varig tillatelse forutsatt humanitært formål. D i s s e m e d l e m m e r mener at dette først og fremst er et politisk valg. Komiteens tilråding K o m i t e e n viser til representantforslaget og til sine merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt vedtak: Dokument 8:102 S (2014 2015) om representantforslag fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold og Rigmor Aasrud om en ansvarlig og solidarisk spillpolitikk vedlegges protokollen. Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den 10. november 2015 Svein Harberg leder Ib Thomsen ordfører
www.stortinget.no 07 Media 07.no