Høringsnotat Forslag til endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester

Høringsnotat Forslag til endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester Høringsfrist 17. juni 2019. 1

Innhold Høringsnotat... 1 Forslag til endringer i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester... 1 1. Innledning... 4 2. Nærmere om bakgrunnen for forslaget... 4 Omfang av reklame fra utlandet... 4 Forebygge spillavhengighet... 4 Utfordringer for enerettsmodellen og ansvarlighetsregimet... 5 Konsultasjonsprosedyren... 6 Politiske føringer.... 7 3. Gjeldende rett... 7 3.1. Grunnloven og EMK... 7 Grunnloven 100... 7 3.2. Direktivet om audiovisuelle medietjenester... 9 3.3. Ehandelsdirektivet/ehandelsloven...10 3.4. Europarådets fjernsynskonvensjon...11 3.5. Kringkastingsloven...12 3.6. Lovgivning på pengespillfeltet...13 3.6.1 Regulering av pengespill i Norge...13 3.6.2 Markedsføringsforbud...13 3.6.3 Forholdet til EØS-retten...15 4. Regulering i andre land...15 4.1. Finland...15 4.2. Sverige...16 4.3. Danmark...17 4.4. Storbritannia...17 5. Departementets forslag...19 5.1. Overordnet om forslaget...19 5.2. Nærmere om forslagets forhold til Grunnloven/EMK...20 5.3. Nærmere om forslagets forhold til EØS-retten...21 5.4. Nærmere om forslaget...24 5.4.1. Hvilke tilfeller skal bestemmelsen ramme?...24 5.4.2. Hvilke distributørledd og distribusjonsformer bør omfattes av forslaget?...25 2

5.4.3. Hvilke forpliktelser skal pålegges dem som omfattes av bestemmelsen?...28 5.4.4. Nærmere om vurderingstema og vilkår for anvendelse av bestemmelsen...29 6. Sanksjoner...31 6.1. Tvangsmulkt...31 6.2. Vurdering av behovet for overtredelsesgebyr...31 7. Økonomiske og administrative konsekvenser...32 8. Forslag til endringer i kringkastingsloven...33 3

1. Innledning Kulturdepartementet legger med dette frem forslag til endring i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester (kringkastingsloven). Departementet foreslår at det lovfestes en bestemmelse som gir Medietilsynet hjemmel til å pålegge den som eier eller disponerer nett som formidler fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til markedsføring for pengespill i strid med norsk rett som formidles i fjernsynskanaler eller audiovisuelle bestillingstjenester. Formålet med lovforslaget er å begrense ulovlig markedsføring av pengespill i audiovisuelle medietjenester som sendes eller gjøres tilgjengelig fra utlandet, av hensyn til sårbare spillere og et ønske om å styrke enerettsmodellen. Bakgrunnen for forslaget er at det har vist seg vanskelig å håndheve det gjeldende forbudet mot markedsføring etter pengespillovgivningen overfor utenlandske pengespillselskaper og audiovisuelle medietjenester som ligger utenfor norsk jurisdiksjon. Det er sterke grunner som taler for at tiltak mot slik markedsføring iverksettes. Departementet har vurdert det nasjonale handlingsrommet, og mener at forslaget i høringsnotatet vil være et egnet og nødvendig tiltak. 2. Nærmere om bakgrunnen for forslaget Det er ulovlig etter norsk rett å markedsføre pengespill som ikke har norsk tillatelse. Den norske reguleringen av pengespill omfatter mange tiltak som har som mål å redusere negative sosiale konsekvenser av pengespill. I dette ligger å forebygge spilleproblemer og redusere skadevirkninger for spillere og andre berørte. Markedsføringsforbudet er ett av disse tiltakene. Bestemmelsene i pengespillovgivningen kan imidlertid ikke anvendes til å håndheve forbudet overfor utenlandske aktører, og favner etter sin ordlyd ikke vidt nok til at Lotteritilsynet kan fatte vedtak rettet mot norske tv-distributører. Dette er nærmere redegjort for nedenfor i punkt 3.6.2. Omfang av reklame fra utlandet Til tross for at det er forbudt etter norsk rett å markedsføre pengespill uten tillatelse, fylles norske TV-skjermer daglig med store mengder reklame for utenlandske spillselskaper. Medietilsynet innhenter årlig reklamestatistikk fra Nielsen Media Research. Statistikken omfatter pengespillreklame sendt av de største tv-kanalene som er tilgjengelige for norske seere. Tallene er anslag for hvor mye spillselskapene i såkalte bruttokroner bruker på pengespillreklame. Det betyr at de reelle summene som brukes på pengespillreklame er langt lavere, fordi spillselskapene får store rabatter fra kringkasterne. Anslagene kan imidlertid si noe om andelen av markedet som er utenlandsk pengespillreklame og hvordan markedet utvikler seg over tid. Markedet for TV-reklame for utenlandske pengespillselskaper har økt kraftig over flere år. I perioden 1. august 2013 til 31. juli 2014 ble markedet for utenlandsk pengespillreklame målt til 403 millioner bruttokroner, mens det for perioden 1. august 2017 til 31. juli 2018 er estimert at utenlandske spillselskap brukte i alt 778 millioner bruttokroner på TV-reklame rettet mot Norge. Norsk Tipping, Norsk Rikstoto og Pantelotteriet brukte til sammen 233 millioner bruttokroner på TV-reklame i samme periode. Reklamemarkedet for utenlandske pengespill falt imidlertid ved undersøkelsen i 2018 med 10 prosent sammenlignet med undersøkelsen fra 2017. Ifølge Medietilsynet er det vanskelig 4

å si noe sikkert om årsaken til fallet i utenlandsk pengespillreklame, men en mulig forklaring kan være at de utenlandske spillselskapene i større grad benytter andre og mer direkte former for markedsføring. Omfanget av utenlandsk pengespillreklame er imidlertid fortsatt høyt, og anslagene viser at de utenlandske spillselskapene bruker tre ganger så mye som de norske spillselskapene på TV-reklame. Forebygge spilleproblemer Det store omfanget av markedsføring for uregulerte pengespill kan føre til økte spilleproblemer i befolkningen. Dette har flere årsaker: Reklamen fra uregulerte pengespillselskaper gjelder i all hovedsak spill med svært høy risiko for spillavhengighet. Kasinospill, poker og oddsspill hos uregulerte aktører er de spill som hyppigst blir oppgitt som problemspill av de som ringer inn til Hjelpelinjen. 1 Disse aktørene har et mye mindre omfattende ansvarlighetsrammeverk enn hva Norsk Tipping og Norsk Rikstoto har. Videre benyttes det en rekke virkemidler i markedsføringen, som ser ut til å påvirke folk til å spille mer. Dette gjelder særlig finansielle insentiver som jackpot og velkomstbonus. 2 De uregulerte selskapene bruker slike virkemidler i svært stor grad, og knyttet til høyrisikospill. Forskning viser videre at det er personer som har spilleproblemer eller som er i risikosonen for å utvikle slike problemer, som i størst grad lar seg påvirke av pengespillreklame generelt, og særlig av de finansielle insentivene i slik reklame. 3 Det vil si at den generelle befolkningen og særlig de som allerede har problemer med pengespill lar seg påvirke av markedsføringen. Departementet mener derfor at tiltak for å stanse reklamen for uregulerte pengespilltjenester er nødvendig for å motvirke spilleproblemer. Utfordringer for enerettsmodellen og ansvarlighetsregimet I Norge har Norsk Tipping og Norsk Rikstoto enerett til å tilby spillene med høyest omsetning og spillene som medfører høyest risiko for spillavhengighet. I tillegg kan samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner få tillatelse til å tilby lotterier i et begrenset omfang. Det overordnede målet med å regulere pengespillmarkedet i Norge er å sikre at lotteri og pengespill blir tilbudt i trygge og ansvarlige former, for å begrense uheldig spilleatferd. TV-reklamen for pengespill fra utlandet medfører store utfordringer i arbeidet med å forebygge spilleproblemer og sørge for offentlig kontroll med pengespilltilbudet i Norge. Som redegjort for i avsnittet over er omfanget av TV-reklamen svært stort og øker kraftig fra år til år. TV-reklamen blir sendt døgnet rundt, og også barn og unge blir eksponert for denne reklamen. De uregulerte spillselskapene markedsfører stort sett oddsspill, kasinospill og nettbingo. Dette er pengespill som regnes som høyrisikospill når det gjelder spilleproblemer. I tillegg til risikoen ved spillene er det i markedsføringen utstrakt bruk av tilbud om gratisspill og 1 Jf. Hjelpelinjen samtalestatistikk 2017. 2 Jf. Markedsføringens effekt på spilling av pengespill og pengespillproblemer, Rambøll, 2018. 3 https://lottstift.no/wp-content/uploads/2015/11/omfang-av-penge-og-dataspillproblemer-i-norge- 2013.pdf https://lottstift.no/wp-content/uploads/2016/06/web-rapport_befolkningsundersokelsen.pdf 5

bonuser som virkemidler. Gratisspill og bonuser blir ikke benyttet av Norsk Tipping eller Norsk Rikstoto. Norsk Tipping har de siste årene lansert flere spill for å kanalisere spilling fra det uregulerte markedet til et regulert og ansvarlig spilltilbud. Den kraftige økningen i markedsføringen fra uregulerte aktører, og det massive markedsføringspresset som finnes i dag kan medføre at selskapene vil rekruttere flere norske spillere og dermed øke sin markedsandel på bekostning av de regulerte aktørene. TV-reklamen medfører også en legitimering av de utenlandske spillselskapene og bidrar til en oppfatning at det er lovlig å reklamere for pengespill i Norge. Denne utviklingen skaper utfordringer for enerettsmodellen og stiller krav til at norske myndigheter iverksetter nødvendige tiltak for å sikre et trygt og ansvarlig pengespilltilbud i Norge og for å beskytte de regulerte aktørene. Konsultasjonsprosedyren Reklamen for de utenlandske spillselskapene formidles i fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester som er etablert i utlandet, og som retter sendingene sine mot Norge. Flere av disse tilbyderne tilpasser sendingene sine til et norsk publikum. Norske myndigheter har gjort flere forsøk på å stanse pengespillreklamen fra utlandet. På 2000-tallet ble det tatt flere politiske initiativ overfor myndighetene i Storbritannia, uten at dette medførte at TVreklamen ble stanset. Våren 2015 gav departementet Medietilsynet og Lotteritilsynet i oppdrag å kartlegge og dokumentere eventuelle brudd på markedsføringsforbudet i lotteriloven og pengespilloven i TV-reklame fra fjernsynskanaler sendt fra andre EØS-land. Ved påviste lovbrudd skulle Medietilsynet sette i gang den såkalte konsultasjonsprosedyren i AMT-direktivet artikkel 4 nr. 3. Prosedyren gir norske myndigheter anledning til å kontakte senderlandenes myndigheter om brudd på nasjonale regler i mottakerlandet med sikte på å finne en gjensidig løsning på problemet. Kartleggingen av TV-reklamen for pengespill viste at det ble sendt slik reklame fra kringkastere i Storbritannia, Nederland og Spania. Lotteritilsynets gjennomgang av reklameopptak på de tolv utvalgte tv-kanalene avdekket 1457 reklameavbrekk for uregulerte pengespill og lotterier i løpet 24 timer. Alle reklamene var rettet mot nordmenn, blant annet gjennom bruk av norsk språk. På bakgrunn av kartleggingen ble det i september 2015 sendt brev til ansvarlige myndigheter i Storbritannia, Nederland og Spania med anmodning om at tv-kanalene skulle respektere det norske markedsføringsforbudet. I svar fra Storbritannia i november 2015 ble det forklart at de aktuelle tv-selskapene ikke ville etterkomme Norges forespørsel om å respektere det norske markedsføringsforbudet for pengespill. Spanske myndigheter svarte i desember 2015 at de hadde sendt Norges anmodning til det spansk-etablerte tv-selskapet og at selskapet valgte å innrette seg iht. det norske markedsføringsforbudet. Dette medførte at to tv-kanaler som var etablert i Spania stanset TV-reklame for pengespill rettet mot nordmenn. Myndighetene i Nederland svarte i mai 2016 at den nederlandske kringkasteren ikke ønsket å stanse TV-reklame for pengespill på den ene norsk-rettede kanalen som var etablert i landet. 6

Politiske føringer. I St. Meld. nr. 12 (2016-2017) "Alt å vinne ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk", gav departementet følgende anbefaling, som også Stortinget sluttet seg til 2. mai 2017: "Departementet vil greie ut handlingsrommet for nasjonale tiltak mot pengespelreklame i TV-sendingar frå andre EØS-land, og parallelt arbeide for at det blir teke inn eit eksplisitt unntak for pengespelreklame i AMTdirektivet." I Innst. 14 S (2017 2018) uttrykte komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, "bekymring for fremvekst av ulovlige utenlandske spillselskapers aggressive markedsføring i Norge." Det fremgår av Granavollplattformen at regjeringen vil føre en politikk som legger til grunn det sosiale ansvaret og hensynet til spilleavhengige, og at enerettsmodellen skal videreføres. 3. Gjeldende rett 3.1. Grunnloven og EMK Ytrings- og informasjonsfriheten er vernet i Grunnloven 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10, som vil bli redegjort for nedenfor. Grunnloven 100 De grunnleggende rammene for ytringsfriheten i norsk rett er nedfelt i Grunnloven 100. I bestemmelsens første ledd fastslås prinsippet om at "[y]tringsfrihet bør finne sted". Grunnloven 100 tar som utgangspunkt at ytringsfriheten skal verne tre grunnleggende prosesser: sannhetssøking, demokratiet og individets frie meningsdannelse. Andre ledd i bestemmelsen regulerer konkret muligheten til å holde noen "rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap". I henhold til andre ledd kan man bare holdes rettslig ansvarlig for ytringer dersom dette "lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse". Dermed er det nødvendig å vurdere hvordan en begrensning i ytringsfriheten konkret vil påvirke de prosessene som ytringsfriheten skal verne om. Kommersielle ytringer vil normalt ha liten påvirkning på disse prosessene, og derfor ha et svakere vern. I St. meld nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven 100, uttales det: "Kommersielle ytringer vil i utgangspunktet befinne seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde. Institusjonelle og reguleringsmessige inngrep fra myndighetene kan derfor lettere forsvares overfor denne typen ytringer. I visse tilfeller vil det dessuten være nødvendig at det offentlige regulerer slike ytringer, for eksempel for å motvirke eventuelle skadevirkninger. Den eksisterende lovgivning inneholder forbud mot kommersiell reklame for tobakk og alkohol og mot kjønnsdiskriminerende reklame. Dette har ikke har vært ansett for å komme i strid med Grunnloven." 7

Det må altså vurderes hvor tungt hensynet til ytrings- og informasjonsfriheten veier i det enkelte tilfellet. Hvor langt ytringsfriheten rekker vil også bero på en avveining mot andre beskyttede interesser, der det må vurderes hvor tungtveiende interesser som taler for at en begrensning i ytringsfriheten kan forsvares. Grunnloven 100 tredje ledd gir et særlig sterkt vern av politiske ytringer, som er i kjernen av ytringsfriheten. Etter tredje ledd må begrensninger av retten til "[f]rimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand" være klart definert og forankret i særlig tungtveiende hensyn som også må la seg forsvare holdt opp mot ytringsfrihetens begrunnelser. Det fremgår av fjerde ledd at "forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler" som den klare hovedregel er forbudt. Femte ledd gjelder allmennhetens rett til innsyn. Sjette ledd gjelder statens ansvar for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. EMK artikkel 10 EMK artikkel 10 nr. 1 slår fast at enhver har rett til ytringsfrihet. Retten omfatter frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. I bestemmelsen ligger det både en negativ forpliktelse til å ikke gripe inn i ytringsfriheten, og en positiv forpliktelse til å tilrettelegge og sikre borgernes ytringsfrihet, jf. også infrastrukturkravet i Grunnloven 100 som er nevnt ovenfor. Ytringsfriheten er ikke absolutt. Det følger av artikkel 10 nr. 2 at staten kan begrense ytringsfriheten dersom det skjer for å oppfylle et bestemt formål, inngrepet har hjemmel i "lov" og er nødvendig i et demokratisk samfunn. De hensyn som kan begrunne inngrep er knyttet til "den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet". Begrepet "lov" dekker både skrevne og uskrevne rettsregler. I kravet om at inngrepet må ha hjemmel i lov ligger to ulike aspekter; for det første stilles det krav til rettsreglenes tilgjengelighet, for det andre stilles det krav til forutsigbarhet og presisjon. Tilgjengelighet innebærer at borgeren kan finne ut om han er i en posisjon som kan gi grunnlag for inngrep i hans ytringsfrihet. Forutsigbarhet innebærer at regelen må være noenlunde presist formulert for å sikre mot misbruk. I nødvendighetskriteriet ligger at inngrepet i ytringsfriheten må svare til et tvingende samfunnsmessig behov, og det må stå i forhold til det målet man søker å oppnå veid opp imot inngrepets konsekvenser for ytringsfriheten. Det må dessuten kunne gis en relevant og tilstrekkelig begrunnelse for inngrepet. Statene er her innrømmet en viss skjønnmargin avhengig av hvilke type ytringer det er snakk om. Ytringer som gjelder spørsmål av offentlig interesse eller politiske spørsmål nyter generelt en høy grad av beskyttelse under artikkel 10, og skjønnsmarginen for statene er derfor liten. Når det gjelder ytringer som omhandler moral eller kommersielle ytringer, er beskyttelsesnivået derimot lavere, og statenes skjønnsmargin videre. 8

3.2. Direktivet om audiovisuelle medietjenester Europaparlaments- og rådsdirektiv 2010/13/EU om audiovisuelle medietjenester (AMTdirektivet) har til formål å sikre fri bevegelse av audiovisuelle medietjenester i EØS-området, beskytte forbrukere samt fremme kulturelt mangfold og frie medier. Iht. AMT-direktivet nr. 1. bokstav a) omfatter samlebegrepet audiovisuell medietjeneste fjernsyn (dvs. en lineær audiovisuell medietjeneste), jf. artikkel 1 bokstav a), audiovisuell medietjeneste på bestilling (dvs. en ikke-lineær medietjeneste), jf. artikkel 1 bokstav g) og audiovisuell kommersiell kommunikasjon, jf. artikkel 1 bokstav h). Begrepet audiovisuell kommersiell kommunikasjon er et samlebegrep som omfatter kommersielle ytringer som er regulert av direktivet. 4 Direktivet er gjennomført i norsk rett i [bl.a.] lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester (kringkastingsloven) og forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester (kringkastingsforskriften) Direktivet inneholder to grunnleggende prinsipper: - Senderlandsprinsippet: innebærer at audiovisuelle medietjenester kun kan være underlagt jurisdiksjonen i det landet de er etablert. 5 - Prinsippet om fri videreformidling: innebærer at et EØS-land (mottakerland) i utgangspunktet ikke kan hindre videresending av fjernsynskanaler fra tilbydere etablert i et annet EØS-land (senderland). 6 Senderlandsprinsippet og prinsippet om fri formidling innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan hindre sendinger fra fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester som har etablert seg i et annet EØS-land med lempeligere regler, og som retter sendingene eller tjenestene sine mot Norge (dvs. tilpasser sendingene/tjenestene sine til et norsk publikum). Prinsippene har likevel enkelte unntak. For det første er plikten til å sikre videresending iht. artikkel 3 nr.1 avgrenset til "reasons which fall within the fields coordinated by this Directive". Det åpnes motsetningsvis for at statene kan hindre videresending av andre grunner (reasons) som ikke er koordinert av direktivet (se. nærmere om dette i pkt. 5.2. under). For det andre åpner direktivet for at en stat kan fastsette strengere eller mer detaljerte regler overfor tjenestetilbydere underlagt egen jurisdiksjon. Selv om utgangspunktet er at slike strengere regler ikke kan gis anvendelse overfor tjenestetilbydere etablert i andre EU/EØSland, åpner likevel direktivet for at det kan treffes egnede tiltak mot fjernsynskanaler i senderlandet. Dette er imidlertid betinget av at de berørte statene ikke finner en gjensidig løsning etter en såkalt konsultasjonsprosedyre i artikkel 4 nr. 2 b). Videre kreves blant annet at det aktuelle foretaket har etablert seg i senderlandet med den hensikt å omgå strengere 4 Dette omfatter bl.a. fjernsynsreklame, sponsing, telekjøp og produktplassering. Grunnforutsetningen for at det skal dreie seg om audiovisuell kommersiell kommunikasjon er at det foreligger en markedsføringshensikt og betaling av vederlag eller at markedsføringen skjer av selvfremmende formål, jf. artikkel 1 bokstav h). 5 Jf. AMT-direktivets fortale pkt. (34) 6 Jf. AMT-direktivet art. 3 nr. 1. 9

regler i den andre staten (i dette tilfellet Norge), jf. artikkel 4 nr. 3. Merk at omgåelsesprosedyren, som er gjennomført i kringkastingsloven 4-5 bokstav e og kringkastingsforskriften 4-6, kun gjelder fjernsyn. Når det gjelder audiovisuelle bestillingstjenester oppstiller direktivet en særskilt unntaksregel for slike tjenester i artikkel 3 nr. 4. I henhold til artikkel 3 nr. 4 (a) kan det gjøres unntak fra prinsippet om fri videreformidling dersom en audiovisuell bestillingstjeneste skader eller det er tungtveiende risiko for skade på følgende samfunnshensyn: - den offentlige orden, særlig forebygging, etterforskning, avsløring og forfølgning av straffbare forhold herunder beskyttelse av mindreårige, oppfordring til hat og krenkelse av enkeltpersoners menneskeverd - vern av folkehelsen - den offentlige sikkerhet, herunder vern av den nasjonale sikkerhet og forsvar, eller - forbrukere og investorer så langt disse er forbrukere Tiltakene må stå i et rimelig forhold til de berørte interesser. For øvrig oppstiller artikkel 3 nr. 4 (b) følgende prosedyrekrav: - mottakerlandet må ha anmodet senderlandet om å iverksette tiltak, uten at dette har vært tilstrekkelig - ESA og senderlandet må ha blitt underrettet om tiltakene Rådet og parlamentet har nylig vedtatt et revidert AMT-direktiv 7. Direktivet trådte i kraft i desember 2018. Det reviderte direktivet er foreløpig ikke tatt inn EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. 3.3. Ehandelsdirektivet/ehandelsloven Ehandelsloven er en gjennomføring av direktivet om elektronisk handel. Formålet med direktivet er å sikre fri bevegelse av informasjonssamfunnstjenester mellom medlemsstatene. Informasjonssamfunnstjenester er iht. loven 1 andre ledd definert som: "a) enhver tjeneste som vanligvis ytes mot vederlag og som formidles elektronisk, over avstand og etter individuell anmodning fra en tjenestemottaker, samt 7 Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2018/1808 av 14. november 2018 om endring av direktiv 2010/13/EU om samordning av visse bestemmelser, fastsatt ved lov eller forskrift i medlemsstatene, om utøvelse av audiovisuelle medietjenester (direktivet om audiovisuelle medietjenester) i lys av endrede markedsforhold 10

b) enhver tjeneste som består i å gi tilgang til, eller overføre informasjon over, et elektronisk kommunikasjonsnett, eller i å være nettvert for data som leveres av tjenestemottakeren." På individuell anmodning fra en tjenestemottaker utelukker fjernsyn fra lovens virkeområde. Audiovisuelle bestillingstjenester er derimot omfattet av lovens virkeområde. Ansvarsfrihetsreglene i ehandelsloven 16-18 omfatter internettilbydere som overfører eller gir tilgang til informasjon over et elektronisk kommunikasjonsnett, eller lagrer annen persons informasjon. Reglene innebærer at internettilbyderne på nærmere vilkår er beskyttet fra å bli gjort straffe- eller erstatningsrettslig ansvarlige for sin befatning med ulovlig informasjon. Ansvarsfrihetsreglene innskrenker gjeldende straffe- og erstatningsbestemmelser, slik at mellomleddene fritas for ansvar som de ellers ville kunne ilegges. Dette gjelder særlig ansvarsbegrensningen for lagringstjenester (hosting) i ehandelsloven 18. Det er hovedsakelig i medvirkningssituasjoner ansvarsfrihetsreglene begrenser ansvaret som kan ilegges. Ansvarsfrihetsreglene er bl.a. begrunnet i hensynet til informasjons- og ytringsfriheten. Det er ikke ønskelig at mellomleddene selv skal foreta de til dels vanskelige vurderingene av om innhold er lovlig eller ikke. Mellomleddene har nødvendigvis heller ikke kompetanse til å foreta slike rettslige vurderinger, og de har sjelden noen selvstendig interesse i å forsvare innholdet som formidles. Det er ingen automatikk i at en internettilbyder kan ilegges ansvar selv om tilbyderens handlemåte ikke omfattes av ansvarsfriheten i ehandelsloven. Hvorvidt en tilbyder vil kunne gjøres ansvarlig, vil avhenge av annen regulering. Etter ehandelsloven 20 er ikke ansvarsfrihetsreglene i 16-18 til hinder for at en domstol eller forvaltningsmyndighet på annet rettsgrunnlag enn ehandelsloven krever at tjenesteyteren bringer en overtredelse til opphør eller hindrer den. En domstol eller forvaltningsmyndighet kan altså gi pålegg overfor en internettilbyder. Slike pålegg kan bl.a. utformes som krav om at krenkelsen bringes til opphør eller forhindres, ved fjerning av den ulovlige informasjonen eller ved at tilgangen til den hindres. Ifølge Ot.prp. nr. 4 (2003-2004) side 34 er ansvarsfrihetsreglene heller ikke til hinder for at myndighetene fastlegger prosedyrer for fjerning eller hindring av tilgang til informasjon. Adgangen til midlertidig forføyning påvirkes ikke av reglene i ehandelsloven. 3.4. Europarådets fjernsynskonvensjon Europarådskonvensjonen av 1989 om fjernsyn over landegrensene er ratifisert av 31 land, blant dem Norge. Konvensjonen er i hovedsak materielt sammenfallende med AMTdirektivet. Formålet med fjernsynskonvensjonen er å gi et internasjonalt rammeverk for fjernsynstjenester på tvers av landegrenser. Hovedprinsippet er at myndighetene i mottakerlandet ikke kan begrense videresending av fjernsynssendinger som er i samsvar med reglene i avsenderlandet. 11

Selv om det er mange likhetstrekk mellom konvensjonen og AMT-direktivet, er det på enkelte viktige punkter ikke sammenfall mellom de to regelsettene. For det første regulerer fjernsynskonvensjonen kun fjernsyn, mens AMT-direktivet regulerer både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. For det andre er det en ulik regulering av fri formidling over landegrensene. Konvensjonen åpner i noe større grad enn direktivet for at det enkelte land kan nekte videresending av fjernsynskanaler. Når det gjelder reklame, følger det av konvensjonen artikkel 16 at en fjernsynssending med reklame som er særskilt rettet mot et annet land, forutsatt at visse vilkår er oppfylt, kan pålegges å følge mottakerlandets reklameregler. Konvensjonens unntak fra fri formidling/senderlandsprinsippet er reflektert i kringkastingsforskriften 4-4 andre ledd. Unntaket gjelder kun fjernsynskanaler som er etablert i stater som utelukkende omfattes av fjernsynskonvensjonen. Unntaket gjelder med andre ord ikke for fjernsynskanaler som er etablert i EU/EØS-stater. 3.5. Kringkastingsloven Kringkastingsloven 4-5 første ledd inneholder en bestemmelse som gir Medietilsynet hjemmel til å forby videresending av fjernsynskanaler som: a) sender reklame i strid med norsk lov b) sender program med pornografi eller vold i strid med norsk lov eller andre program som i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling c) sender program som kan være skadelige for mindreårige, med mindre det ved valg av sendetid eller ved tekniske tiltak sørges for at mindreårige normalt ikke kan se eller høre slike sendinger d) sender program som norsk rett har funnet stridende mot straffeloven 185, eller e) er etablert i et annet EØS-land for å omgå bestemmelser som ellers ville fått anvendelse dersom fjernsynsselskapet hadde vært etablert i Norge. Kringkastingsforskriften 4-4 fastslår at bokstav a) ikke gjelder for fjernsynskanaler som omfattes av EØS-avtalens fjernsynsdirektiv (AMT-direktivet). Den gjelder for fjernsynskanaler som omfattes av Europarådets konvensjon om fjernsyn over landegrensene kun dersom kanalen bringer reklame som særskilt og jevnlig er rettet mot norske seere. For fjernsynskanaler som er etablert i andre EØS-land, gir kringkastingsloven 4-5 kun hjemmel til å nedlegge forbud mot videresending av ulovlig reklame dersom fjernsynskanalen har etablert seg i et annet EØS-land med formål om å omgå bestemmelser som ville fått anvendelse dersom kanalen hadde vært etablert i Norge, jf. kringkastingsloven 4-5 bokstav e. I kringkastingsforskriften 4-5 og 4-6 er det gitt nærmere regler for hvilke prosedyrer som må følges for å forby videresending av fjernsynskanaler etter kringkastingsloven 4-5 første ledd. Vilkårene i kringkastingsforskriften 4-6 gjennomfører vilkårene i AMT-direktivets omgåelsesregler, som er angitt i direktivet artikkel 4 nr. 3 og 4. Kringkastingsloven inneholder ingen bestemmelser som gir hjemmel til å iverksette tiltak mot audiovisuelle bestillingstjenester, slik AMT-direktivet artikkel 3 nr. 4 åpner for. 12

3.6. Lovgivning på pengespillfeltet 3.6.1 Regulering av pengespill i Norge Det norske lotteri- og pengespillmarkedet er underlagt et nasjonalt og et internasjonalt rettslig rammeverk. Nasjonalt er markedet regulert gjennom følgende lover: Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven) Lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven) Lov 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorloven) Det rettslige utgangspunktet etter norsk rett er at det er forbudt å tilby, markedsføre og formidle lotterier og pengespill i Norge uten tillatelse. De tre lovene på området åpner for at bestemte aktører kan gis tillatelse til å tilby visse former for lotterier og pengespill. Pengespilloven gir Norsk Tipping enerett til å tilby nærmere bestemte pengespill. Oddsspill, nettkasino og spill på utbetalingsautomater er alle spilltyper som er underlagt Norsk Tippings enerett. Totalisatorloven og tilhørende forskrifter, retningslinjer og spilleregler regulerer totalisatorspillene som Norsk Rikstoto er gitt enerett til å tilby i Norge. Dette gjelder pengespill på hesteløp som V4, V75, Dagens Dobbel, Vinner og 5+ m.m. I tillegg til de to enerettsaktørene, er det åpnet for et privat lotterimarked av begrenset størrelse. Lotteriloven og tilhørende forskrifter regulerer det private lotterimarkedet i Norge, og legger til rette for at samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner kan gis tillatelse til å tilby ulike former for lotterier med begrenset omsetning. Uten tillatelse etter en av disse tre lovene er det forbudt å tilby, markedsføre og formidle pengespill i Norge. 3.6.2 Markedsføringsforbud Markedsførings- og formidlingsforbudet for lotteri, pengespill og totalisatorspill som ikke har tillatelse i Norge fremgår av lotteriloven 11, pengespilloven 2 tredje ledd og forskrift om totalisatorspill 1 tredje ledd. Selv om de tre bestemmelsene har ulik ordlyd blir de tolket tilnærmet likt. Markedsførings - og formidlingsforbudet rammer vidt, og omfatter «all aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av utenlandske lotteri og pengespill», og som tilsiktes å ha direkte virkning i Norge. 8 Dette vil blant annet omfatte reklame, sponsing og produktplassering på TV for pengespill som ikke har tillatelse i Norge, både på tv-kanaler som sender fra Norge og på tv-kanaler som sender fra utlandet og som er rettet mot norske seere. Lotteritilsynet benytter en rekke indikatorer for å vurdere hvorvidt utenlandske pengespillselskap retter seg mot Norge, og tilsvarende hvorvidt markedsføringen av slike selskaper tilsiktes å ha direkte virkning i Norge. Lotteritilsynet vurderer blant annet om spillselskapet: - har stor utbredelse i Norge 8 Jf. Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) «Om lov om endringer i pengespill - og lotterilovgivningen» side 45. 13

- bruker norsk språk og tilbyr norske spillobjekter - tilbyr betaling i norsk valuta - markedsfører seg aktivt i Norge på norske eller norskinnrettede internettsider og/eller norskrettede tv-kanaler - har norske kontaktpersoner eller ansatte som promoterer selskapet i Norge. Etter lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven kan Lotteritilsynet gi pålegg til den «ansvarlige» om å rette ulovlige forhold, eller pålegg om at den ulovlige virksomhet skal opphøre eller stenge. 9 Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser i lovene kan også straffes. 10 Det er ikke nærmere angitt hvem som kan regnes som ansvarlig for overtredelsen. I forarbeidene 11 står det at med begrepet «ansvarlig» menes den som er nærmest til å bære ansvaret for overtredelsen. Videre fremgår det at Lotteritilsynet må bygge vurderingen av hvem som anses som nærmest til å bære ansvaret på de faktiske forhold som foreligger, og på hvem som er nærmest til å rette opp det ulovlige forholdet. Det legges til grunn at «ansvarlig» vil være den som er nærmest til å bære ansvaret etter alle tre lovene. Lovene på lotteri- og pengespillområdet skiller ikke mellom hovedansvarlig og andre ansvarlige. Lotteritilsynet har lagt til grunn at dette gir mulighet til å reagere også mot andre enn spillselskapet. Dersom flere kan holdes ansvarlig for den ulovlige aktiviteten gir dette Lotteritilsynet mulighet til å velge hvilken aktør de vil reagere mot. Dette vil som regel være den aktøren som står nærmest til å ta ansvar for den konkrete aktiviteten som innebærer brudd på loven. I saker om ulovlig markedsføring og formidling etter lotteriloven 11, pengespilloven 2 tredje ledd og forskrift om totalisatorspill 1 tredje ledd, vil ofte den som har iverksatt og driver reklame for ulovlige pengespillselskap være nærmest til å bære ansvaret. Dette vil typisk være spillselskapet som det reklameres for. I tillegg vil for eksempel avisredaksjoner som inntar ulovlig pengespillreklame kunne holdes ansvarlig etter lovens ordlyd. Når det gjelder ulovlig pengespillreklame på tv, vil også tv-selskapet som eier kanalen være omfattet av lovens ordlyd, og kan holdes ansvarlig. TV-kanalene som i dag sender pengespillreklame rettet mot norske forbrukere, er etablert i utlandet, og underlagt lovverket i det landet de sender fra. Lotteritilsynet kan ikke håndheve det norske regelverket direkte overfor disse aktørene. De norske tv-distributørene videreformidler tv-kanalenes sendinger til norske forbrukere. I tillegg gjøres tv-kanalenes nett-tv tjenester tilgjengelig via norske internettleverandører. Ettersom det dreier seg om norske selskaper, er TV-distributørene og internettleverandørene underlagt norsk lov. Disse aktørene har imidlertid ikke redaksjonell kontroll over innholdet i de enkelte TV-kanalene og tjenestene, men opptrer kun som mellomledd. Disse aktørene er det ikke naturlig å anse som "ansvarlige" for å "drive" markedsføring for pengespill etter ordlyden i pengespillovgivningen. Det er derfor tvilsomt at tv-distributører og internettleverandører som sender ulovlig 9 Jf. lotteriloven 14a, pengespilloven 15 og forskrift om totalisatorspill 5 10 Jf. lotteriloven 17, pengespilloven 16 og totalisatorloven 3. 11 Ot.prp. nr. 84 (1998-1999) pkt. 9.2.3.2 14

pengespillreklame er omfattet av den kretsen av subjekter som markedsførings- og formidlingsforbudet i lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven rammer. 3.6.3 Forholdet til EØS-retten Internasjonalt utgjør EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av tjenester og etableringsretten i EØS-området det mest sentrale regelverket. Utformingen av regelverket i Norge for lotterier og pengespill er i utgangspunktet en nasjonal oppgave, men EØS-avtalens regler legger overordnede føringer for hvordan regelverket utformes. Pengespill er ikke særskilt regulert i EU- og EØS-retten. Pengespill er et område hvor det er store kulturelle, politiske og moralske ulikheter mellom EØS-landene. De enkelte statene har derfor en skjønnsmargin som gir rom for å velge hvilket beskyttelsesnivå som etterstrebes når det gjelder forbrukervern, folkehelse, beskyttelse av samfunnsordenen og andre legitime hensyn. Den norske enerettsmodellen legger opp til et høyt beskyttelsesnivå. En slik regulering utgjør en restriksjon på etableringsretten og den frie bevegeligheten for tjenester som følger av EØS-avtalen artikkel 31 og 36. Det er imidlertid slått fast av EFTA-domstolen 12 at den norske enerettsmodellen, med de restriksjonene den innebærer, ligger innenfor den skjønnmarginen som statene er tilkjent, og kan rettferdiggjøres på grunnlag av tvingende allmenne hensyn. Restriksjonene er begrunnet i hensynet til å: forebygge spilleproblemer holde omfanget av pengespill på et moderat og samfunnsmessig forsvarlig nivå kanalisere spillebegjæret inn i ansvarlige former og sikre forbrukervern verne offentlig orden og forebygge kriminalitet og misligheter lede overskuddet fra pengespill over til humanitære og samfunnsnyttige formål hindre drift av pengespill fra å være en kilde til privat profitt Markedsføringsforbudet er en integrert del av den norske pengespillmodellen. EFTAdomstolen har slått fast "staten [har] rett til å forby formidling og markedsføring av pengespill fra utlandet, uavhengig av om spillene er lovlige i deres hjemstat eller ikke." 13 4. Regulering i andre land 4.1. Finland Finland har en enerettsmodell for hele det nasjonale pengespillmarkedet. Det er bare det statlige selskapet Veikkaus som kan tilby pengespill. Fram til 2017 var det også to andre selskaper på markedet, nemlig Ray, som drev kasino og spilleautomater og Fintoto, som drev hestespill. Selskapene kunne også tilby spill på Internett. 12 Ladbrokes (E-3/06) 13 Ladbrokes (E-3/06), avsnitt 87. 15

I Finland så man at digitalisering av spill førte til uklare grenser for hvilke spill de ulike selskapene kunne tilby, og en uønsket konkurranse mellom selskapene. For å verne om og styrke enerettsmodellen, ble Veikkaus OY, Ray og Fintoto sammenslått til ett selskap, samtidig som man gjorde andre regelverksendringer, blant annet for å gi tilsynsmyndighetene flere verktøy. Formålet med endringene er å sikre en mer konsistent pengespillpolitikk, som i større grad forebygger negative konsekvenser av pengespill. Den nye ordningen trådte i kraft 1. januar 2017. Markedsføring av pengespill er forbudt for andre aktører enn de som har særskilt tillatelse jfr. Lotterilagen 14 62 nr. 2). Det er den finske Polisstyrelsen (National Police Board) som fører tilsyn med markedsføringsforbudet for pengespill. Det kreves konsesjon for å kringkaste i det digitale bakkenettet for tv i Finland. Dette gjelder både for finske kringkastere, men også for kringkastere etablert i andre land som ønsker å bli distribuert i dette bakkenettet. Slik konsesjon gis av den finske mediemyndigheten FICORA 15, eller i særskilte tilfeller av regjeringen i statsråd. Statsrådet kan i slike tilfeller sette særlige vilkår i konsesjonen for å fremme mangfold eller ivareta særskilte allmenne hensyn. I juni 2017 ble det av regjeringen fremmet et forslag om at FICORA skulle ha mulighet til å nekte å utstede konsesjon til kringkastere der det forelå skjellig grunn til å mistenke at aktøren markedsførte pengespill i strid med lotterioven. Dette forslaget ble ikke tatt til følge. Det ble imidlertid innført en adgang for FICORA til å helt eller delvis trekke tilbake konsesjonen for kringkasting dersom kringkasteren grovt eller gjentatte ganger har brutt markedsføringsforbudet for pengespill, jf. Lag om tjänster inom elektronisk kommunikation 32. 16 Denne lovendringen trådte i kraft1. juni 2018, og FICORA har ikke hatt en slik sak til vurdering ennå. 4.2. Sverige Sverige omregulerer pengespillmarkedet sitt fra 2019. Tidligere hadde det statlige selskapet Svenska Spel enerett til å tilby lotteri, gevinstautomater, kasino og sportsspill. Selskapet ATG hadde enerett til å tilby hestespill. Private operatører kunne drive landbaserte kasinospill. Det var i tillegg flere former for lotterier til inntekt for gode formål, inkludert bingo og skrapelotteri. Postkodelotteriet er det største lotteriet i Sverige som er drevet av private operatører. Spellagen 17 trådte i kraft 1. januar 2019 og deler pengespillmarkedet i Sverige opp i en konkurranseutsatt del, en del som forbeholdes pengespill til inntekt for allmennyttige formål 14 Lotterilagen av 23. november 2001 https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2001/20011047?search%5btype%5d=pika&search%5bpika%5d =lotteri#l9p62 15 Finnish communications regulatory authority 16 https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2014/20140917?search%5btype%5d=pika&search%5bpika%5d =L%2068%2F2018#highlight5 17 Spellag (2018:1138) 16

og en del som forbeholdes staten. Den konkurranseutsatte delen omfatter i hovedsak online kasino-, bingo- og oddsspill samt landbaserte oddsspill. Allmennyttige formål kan tilby lotterier og bingo, mens landbaserte kasinoer og spilleautomater fortsatt skal være underlagt et statlig monopol. Det betales 18 % skatt på lisenspliktige pengespill, mens pengespill til inntekt for allmennyttige formål fremdeles skal være skattefrie. Det er Spelmyndigheten 18 som gir lisenser. Det skal vises måtehold ved markedsføring av pengespill til forbrukerne. Spellagen har et eksplisitt forbud mot reklame i radio og tv for pengespill som mangler lisens etter det svenske regelverket. Det er straffbart å fremme deltagelse i spill som mangler nødvendig lisens. Spelmyndigheten fører tilsyn med markedsføringsreglene som følger av Spellagen. Den svenske mediemyndigheten 18 kan gjøre tiltak overfor aktører som har et redaksjonelt ansvar og er etablert i Sverige. Mediemyndigheten har ikke adgang til å gjøre tiltak overfor aktører som formidler ulovlig pengespillreklame rettet mot Sverige sendt fra andre land. 4.3. Danmark I Danmark har det statlige selskapet Danske Spil enerett til å tilby store nasjonale lotteri, bingo og hestespill. Selskapet kan også tilby disse spillene på Internett. Det er innført et begrenset lisenssystem for online sports- og kasinospill som åpner for at private operatører kan tilby slike spill. I tillegg har Danmark landbaserte kasino og gevinstautomater som blir drevet av private operatører. Danske Spil har lisens til å tilby online odds- og kasinospill og gevinstautomater i konkurranse med private operatører gjennom datterselskap som er opprettet for å skille denne virksomheten fra spillene de har enerett til å tilby. For å verne det lisensierte danske spillmarkedet har myndighetene rett til å blokkere pengespillene som de uregulerte spilloperatørene tilbyr på Internett. Markedsføring av spill og spilloperatører som ikke har lisens i Danmark er forbudt. Forbudet omfatter all markedsføring og innebærer f.eks. at aviser, radio- og tv-stasjoner og magasiner ikke kan inneholde markedsføring for ulisensierte spilloperatører. Mediemyndigheten 19 i Danmark har ikke tatt særskilte initiativ overfor aktører som formidler ulovlig pengespillreklame fra fjernsynsselskaper etablert i andre land. 4.4. Storbritannia Storbritannia har et lisenssystem for alle pengespill og lotterier, inkludert bingo, betting, gevinstautomater og kasino. I henhold til en lisens som legges ut på anbud hvert sjuende år, er det det private selskapet Camelot som har enerett til å tilby store nasjonale lotterier. Alle spill i Storbritannia kan tilbys på Internett. Det kreves at utenlandske pengespilloperatører 18 Tidligere Lotteriinspektionen 19 Slots- og Kulturstyrelsen 17

som retter et spilltilbud mot britiske forbrukere, må ha lisens fra spillmyndigheten i Storbritannia. Reglene innebærer også at spillselskaper skal betale skatt til Storbritannia selv om selskapet driver virksomheten fra et annet land. Tilbydere av pengespill og lotterier er regulert gjennom Gambling Act 2005 20. Denne regulerer kun britisk lisensierte aktører, og gjelder ikke for pengespilloperatører utenfor Storbritannia. Gambling Commission fører tilsyn med denne loven. Markedsføring av pengespill er regulert i The UK Code of Broadcast Advertising (BCAP Code) kapittel 17 21. Reglene etter disse bestemmelsene har som formål å sikre at reklame for pengespill er sosialt ansvarlig, særlig når det gjelder å beskytte mindreårige og særlig sårbare grupper. Blant annet kan ikke denne type reklame rette seg særskilt mot unge under 18 år. Det er ikke satt regler for begrensning på sendetidspunkt (vannskille) for pengespillreklame etter disse retningslinjene. ASA (The Advertising Standards Authority) fører tilsyn med bestemmelsene i BCAP Code etter avtale med Ofcom. ASA er et uavhengig bransjeorgan som fører egeninitiert tilsyn med bestemmelsene, i tillegg til å behandle klager fra publikum. Denne ordningen har vært etablert siden 2004. Bestemmelsene i BCAP Code fastsettes av The Commitee of Advertising Practice (CAP). CAP er sammensatt av representanter fra reklamebransjen, medieeiere og reklamebyråer. Begge organisasjonene er finansiert av reklamebransjen. Selv om Ofcom har delegert det daglige tilsynet med reklamebestemmelsene til ASA, har de fortsatt det overordnede ansvaret etter Communications Act 2003. 22 Ofcom fungerer kun som en «legal back-stop», det vil si at Ofcom har myndighet til å gripe inn i tilfeller der bransjen ikke innretter seg etter pålegg fra ASA. Slik kan ordningen i Storbritannia best beskrives som et samreguleringssystem. I tillegg til ASA, har pengespillselskapene opprettet Industry Group for Responsible Gambling (IGRG). 23 Dette organet ble opprettet i 2014 med det formål å sørge for sosialt ansvarlig markedsføring av pengespill i alle sektorer i Storbritannia. IGRG er bransjesammensatt og selvfinansierende. Organet fastsatte retningslinjer for sosialt ansvarlig markedsføring av pengespill i 2007, etter at pengespillregelverket ble liberalisert i lovgivningen. Disse retningslinjene har senere blitt revidert, senest i 2017. Formålet med retningslinjene er å supplere BCAP reglene. Gambling Commission har ikke noe overordnet ansvar for disse retningslinjene, men har inntatt en generell henvisning i lisensvilkårene som gis til 20 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/19/contents 21 https://www.asa.org.uk/type/broadcast/code_section/17.html 22 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents 23 http://igrg.org.uk/wp/home/ 18

pengespilloperatørene om at aktøren oppfordres til å følge de relevante bransjefastsatte retningslinjene, især retningslinjene fastsatt av IGRG. 24 Retningslinjene punkt 30 til 34 fastsetter et vannskilleprinsipp for markedsføring av pengespill på fjernsyn. 25 Med enkelte unntak, kan pengespillreklame på fjernsyn ikke vises før etter klokken 21. Pengespill knyttet til sportsarrangement er likevel tillatt før klokken 21, gitt at de har en nær tilknytning. 5. Departementets forslag 5.1. Overordnet om forslaget Som det fremgår av punkt 2 om bakgrunn, har det vist seg vanskelig å håndheve forbudet mot markedsføring av pengespill i tilfeller der markedsføringen skjer i fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester etablert i utlandet, men som er rettet mot norske seere. På bakgrunn av de store skadevirkningene av slik markedsføring (som er redegjort for i pkt. 2) har departementet vurdert det nasjonale handlingsrommet, og vil foreslå en bestemmelse for å styrke mulighetene for håndheving av markedsføringsforbudet i disse tilfellene. Hovedpunktene i forslaget er: - Det gis en ny bestemmelse i kringkastingsloven. Bestemmelsen gir Medietilsynet hjemmel til å gi pålegg om å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til ulovlig markedsføring av pengespill som formidles i fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester. - Slikt pålegg kan ilegges overfor den som formidler fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester der den ulovlige markedsføringen inngår (dvs. overfor distributørleddet). - Bestemmelsen utformes slik at Medietilsynet "kan" gi pålegg når vilkårene er oppfylt. I tilsynets vurdering av om pålegg skal gis i det enkelte tilfellet, skal det vurderes om dette vil være uforholdsmessig. I vurderingen av forholdsmessigheten kan flere momenter tas i betraktning. - Medietilsynet skal innhente en rådgivende uttalelse fra Lotteritilsynet før vedtak treffes. I uttalelsen skal Lotteritilsynet vurdere om den aktuelle markedsføringen er i strid med pengespillregelverket. Departementet vil nedenfor redegjøre nærmere for forslaget. Forslaget vurderes i forhold til Grunnloven og EMK i punkt 5.2, og EØS-retten i punkt 5.3. I punkt 5.4 vurderes ulike spørsmål knyttet til utformingen av forslaget, bl.a. hvilke tilfeller bestemmelsen skal omfatte, og hvilke distributører og distribusjonsformer den skal gjelde. 24 In particular Ordinary Code provision 5.1.6 states that "Licensees should also follow any relevant industry code of practice on advertising, notably the Gambling Industry Code for Socially Responsible Advertising." 25 http://igrg.org.uk/wp/wp-content/uploads/2017/10/gicodev3.pdf 19

5.2. Nærmere om forslagets forhold til Grunnloven og EMK Departementet har redegjort for ytrings- og informasjonsfriheten etter Grunnloven 100 og EMK artikkel 10 ovenfor. Etter departementets vurdering oppstår det ingen konflikt mellom ytrings- og informasjonsfriheten og bestemmelsen som foreslås i høringsnotatet. Dette begrunnes kort nedenfor. Utgangspunktet er at det i norsk rett finnes et forbud mot markedsføring av pengespill mv. Slik markedsføring er kommersielle ytringer, som i sin alminnelighet er lite beskyttelsesverdige og helt i yttergrensen av ytringsfriheten. Det vises til fremstillingen i punkt. 3.1. ovenfor. Tilsvarende finnes det også forbud mot alkohol- og tobakksreklame i norsk lov, som ikke er ansett å komme i strid med Grunnloven. Forslaget er bare en oppfølgning av markedsføringsforbudet som allerede finnes. Det er tungtveiende grunner som taler for at det bør kunne gis pålegg om å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til slik markedsføring, som har store skadevirkninger. Departementet vil her fremheve hensynet til å beskytte sårbare spillere og hindre at enerettsmodellen undergraves, jf. redegjørelsen for bakgrunnen for forslaget i punkt 2 ovenfor. Videre vil pålegg etter forslaget bare kunne gis etter at Medietilsynet har foretatt en konkret vurdering og funnet at det ikke vil være uforholdsmessig å gi pålegg. I denne vurderingen kan også hensynet til ytrings- og informasjonsfriheten tas i betraktning. Når det gjelder forbudet mot forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler i Grunnloven 100 fjerde ledd, nevner departementet at kringkastingsloven 4-5 ble vurdert i forhold til denne bestemmelsen i St. meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven 100. I den forbindelse uttalte Justisdepartementet bl.a. på s. 132: "Departementet legger til grunn at muligheten for inngrep med hjemmel i kringkastingsloven 4-5 kan oppfordre til en form for sensur fra private. I ytringsfrihetssammenheng er dette et viktig argument mot bestemmelsen. Etter departementets syn kan bestemmelsen likevel forsvares fordi den muliggjør håndheving her i landet av ulovlige ytringer samt programmer med et innhold som kan være skadelige for barn og unge når videresendingen skjer på tidspunkt der barn eller unge er en dominerende seergruppe. Departementet viser dessuten til at bestemmelsen har vært brukt med varsomhet." Med forhåndssensur etter Grunnloven 100 fjerde ledd menes at ytringer underlegges forhåndskontroll før de offentliggjøres. Det er grunn til å påpeke at kringkastingsloven 4-5 er en mer vidtfavnende hjemmel enn bestemmelsen som foreslås i dette høringsnotatet. Etter kringkastingsloven 4-5 kan Medietilsynet forby videresending av fjernsynskanaler, mens et pålegg etter forslaget vil være knyttet til nærmere angitt markedsføring for pengespill mv. i fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester. Det er ikke tale om å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til fjernsynskanalen eller tjenesten i sin helhet, men bare til den ulovlige markedsføringen. Pålegg vil altså ikke ramme redaksjonelt innhold. Hjemmelen er slik sett langt snevrere. I tillegg er 4-5 en sekkebestemmelse som ikke bare gjelder reklame, men også omhandler en rekke andre forhold. Når 4-5 må anses som forenelig med Grunnloven 100 fjerde ledd, kan utfallet vanskelig bli et annet ved vurderingen av bestemmelsen som foreslås her. For øvrig viser 20