Høringsnotat - endringer i reglene om føring av fravær 1. Bakgrunn Utdanningsdirektoratet er i oppdrag 18-14 fra Kunnskapsdepartementet bedt om å vurdere Barneombudets innspill om reglene for føring av fravær på vitnemål/kompetansebevis. Barneombudet ønsker en vurdering av om reglene om føring av fravær av helsemessige grunner kan endres. De ønsker en vurdering spesielt med tanke på ungdom i utsatte livssituasjoner som er avhengig av langvarig behandling hos for eksempel Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP). Barneombudet ønsker også en presisering av rektors mulighet til bruk av skjønn, etter gitte kriterier, når fraværet gjelder ungdom i spesielt utsatte situasjoner. Utdanningsdirektoratet påpeker at Barneombudets innspill er til gjeldende regelverk, og ikke tar i betraktning forslaget om innføring av en fraværsgrense. Vi vil se innspillet både opp mot gjeldenderegelverk og forslaget om innføring av en fraværsgrense. Vi presiserer at det er viktig å skille mellom manglende grunnlag for vurdering som følge av fravær, forslaget om en fraværsgrense og føring av fravær på vitnemål/kompetansebevis. Barneombudets innspill gjelder særlig føring av fravær i videregående opplæring. I det følgende behandles imidlertid både fraværsføring i ungdomsskolen og i videregående skole. 2. Gjeldende regelverk Skolen skal ha et forsvarlig system for føring av fravær, jf. forskrift til opplæringsloven 3-39. Det følger av forskrift til opplæringsloven 3-41 og 3-47 at alt fravær i utgangspunktet skal føres på vitnemål og kompetansebevis. Fraværet skal føres i dager og enkelttimer, og enkelttimer kan ikke konverteres til dager. Alt fravær som følge av helsegrunner skal føres, uavhengig av om årsaken er psykisk eller fysisk sykdom. Fravær fra opplæringen som følge av oppfyllelse av rettigheter som følger av opplæringsloven skal regnes som en del av skoledagen, og skal derfor ikke føres som fravær. Dette gjelder f.eks. tid hos PP-tjenesten og sosial-pedagogisk rådgivning. I tillegg presiseres det i 3-47 sjuende ledd at organisert studiearbeid og skoleadministrative gjøremål etter avtale, ikke skal regnes som fravær. Medisinsk behandling hos lege, tannlege og BUP skal føres som fravær. Eleven kan kreve at årsaken til fraværet skal føres på et vedlegg til vitnemålet. Eleven kan i så fall kreve at årsaken beskrives som f. eks. «sykdom». Det er ikke nødvendig å angi hvilken sykdom. Dette omtales nærmere under punkt 5. Elev eller foreldre på ungdomsskolen kan kreve at fravær i inntil 10 skoledager i et opplæringsår ikke føres på vitnemålet hvis det er dokumentert at fraværet kommer av helsegrunner, eller eleven er innvilget permisjon fra opplæringen etter opplæringsloven 2-11. I videregående opplæring kan elev eller foreldre kreve at inntil 10 skoledager fravær per år ikke skal føres på vitnemål eller kompetansebevis, dersom det kan dokumenteres at fraværet skyldes helse- og velferdsgrunner, arbeid som tillitsvalgt, politisk arbeid, hjelpearbeid, lovpålagt oppmøte eller representasjon i arrangement på nasjonalt og internasjonalt nivå. Fravær som skyldes helsegrunner skal alltid 1
dokumenteres med legeerklæring dersom det skal kunne unntas føring på vitnemål/kompetansebevis. Vi påpeker at fravær ut over disse 10 dagene uansett skal føres på vitnemål og kompetansebevis. Fravær som skyldes helsegrunner kan kun strykes fra og med fjerde fraværsdag. Der det er en dokumentert risiko for fravær på grunn av funksjonshemming eller kronisk sykdom, kan fraværet strykes fra første dag. Det innebærer at dersom en elev har fravær en dag som følge av behandling hos BUP, på grunn av f.eks. en psykisk lidelse som ikke er kronisk, så skal fraværet føres. Timesfravær skal føres uansett årsak. Det er fastsatt tilsvarende regler om føring av fravær i forskrift til privatskoleloven 3-37 og 3-46. Der det vises til forskrift til opplæringsloven under, må det legges til grunn at omtalen også gjelder private skoler med rett til statstilskudd, uten at forskrift til privatskoleloven omtales spesifikt. I forskrift til opplæringsloven kapittel 4 om individuell vurdering i grunnopplæring særlig organisert for voksne er det ikke fastsatt regler om føring av fravær på vitnemål/kompetansebevis. 3. Direktoratets vurderinger 3.1 Bør mer fravær kunne unntas? Timesfravær skal alltid føres på vitnemål/kompetansebevis. Det kan være aktuelt å vurdere om også noe timesfravær skal kunne unntas ført, dersom årsaken er en av de opplistede grunnene ovenfor. Dette vil typisk være timesfravær etter begravelse, eller som følge av behandling hos lege, tannlege eller BUP. Dette er fravær som lett kan dokumenteres. Hvis man først skal unnta timer fra føring, kan det vurderes om man ikke kun skal åpne for å unnta et større antall timer, og ikke dager. Et eksempel kan være at totalt 60 timer dokumentert fravær kan unntas føring på vitnemålet/kompetansebeviset, og at dager regnes om til timer. Dager i seg selv vil da ikke kunne unntas føring. En positiv effekt ved dette kan være at elever heller velger å dra tilbake på skolen etter å ha vært borte i noen timer, enn å være borte hele dagen. På den annen side vil elevene trolig heller ønske å unnta et stort timefravær fra føring på vitnemålet enn å unnta dagsfravær. Vitnemålet vil da kunne gi et noe annet inntrykk av elevens dokumenterte fravær, enn det som faktisk er tilfelle. Etter gjeldende rett kan kun de som har en dokumentert risiko for fravær pga. kronisk sykdom eller funksjonshemming få strøket fravær av helsegrunner fra første dag. For mange oppfattes det som urimelig dersom ikke deres sykefravær skal kunne unntas, fordi de ikke har en slik dokumentert risiko og ikke har vært borte i mer enn tre dager. Dersom det åpnes for at timesfravær også skal kunne unntas føring, vil det fremstå som urimelig dersom to timers fravær pga. besøk hos lege kan unntas føring, men ikke en hel dags fravær. Det kan være et alternativ å åpne for at ti dager og eventuelt ti timer med fravær unntas fra føring fra første dag, dersom årsaken til fraværet dokumenteres. I likhet med en fraværsgrense som kun omfatter udokumentert fravær, se høringsnotat om fraværsgrenser punkt 5.3.1, vil fravær som kan unntas ført fra første dag eller time dersom det er dokumentert, føre til at elever i større grad enn i dag vil oppsøke lege, selv ved kortvarig sykdom. På den annen side kan trolig timesfravær av helsegrunner kunne dokumenteres ved brev/sms om innkalling til behandling. 2
En løsning kan være å åpne for at 10 timer dokumentert fravær kan unntas ført på vitnemålet. Denne endringen bør i tilfelle begrenses til de årsakene som er opplistet i 3-41 fjerde ledd og 3-47 femte ledd. Dersom en går for en slik løsning bør også fravær av helsegrunner unntas fra føring på vitnemålet/kompetansebeviset fra første dag. Dagens regelverk for fraværsføring er imidlertid allerede ganske komplisert, og innebærer en del arbeid for lærere og administrasjon. Å åpne for at noe fravær også kan unntas fra føring i timer, vil verken gjøre regelverket mindre komplisert eller frigjøre tid for lærere og administrasjon. Dette gjelder særlig dersom det innføres en fraværsgrense. Vi påpeker at uansett om fraværet kan unntas føring på vitnemålet/kompetansebeviset, vil alt fravær i utgangspunktet telle ved en eventuell fraværsgrense. 3.2 Bør alt fravær føres på vitnemål/kompetansebevis uten unntak? Når noe fravær kan unntas fra føring på vitnemålet, vil alltid spørsmålet om ikke også annet fravær bør kunne unntas, komme opp. De ti dagene fravær fra opplæringen, som på vitnemålet likevel ikke trenger å føres som fravær, har tidligere skapt en del debatt. Utgangspunktet om føring av fravær er viktig. Fravær er fravær. Et alternativ er derfor at alt fravær skal føres uten unntak. Dette vil være lettere å kombinere med en fraværsgrense som i utgangspunktet gjelder alt fravær. Skoleadministrasjonen og enkeltlærere vil dessuten ikke måtte vurdere hva som kan og ikke kan unntas fra føring. I tillegg vil det føre til mindre arbeid for lærere og administrasjon i forbindelse med føring av fravær på vitnemålet/kompetansebeviset, og ev. lærebedrifter og arbeidsgivere får muligheten til å se elevens reelle fravær. Det har i svært mange år eksistert en mulighet for å unnta noe fravær fra vitnemålet/kompetansebeviset i videregående skole, hvilket kan tale i retning av at vi bør beholde en slik mulighet. På den annen side har vi fått tilbakemeldinger fra lærere og administrasjon om at det er mye unødvendig arbeid som går med til å unnta noe fravær fra føring på vitnemålet/kompetansebeviset. Vi er også kjent med at det er noe ulik praksis ved skolene, noe som kan skyldes at regelverket er utfordrende å praktisere. Andre steder er ikke regelen kjent for alle elever, hvilket fører til forskjeller mellom de som kjenner til og ikke kjenner til unntakene for fraværsføring. Videre vil informasjon om årsaken til fraværet fortsatt kunne vedlegges vitnemålet/kompetansebeviset. Et forslag om å føre alt fravær uten unntak på vitnemålet/kompetansebeviset, henger ikke sammen med ønsket fra Barneombudet, fordi behandling i BUP ikke vil kunne unntas føring. På den annen side er hovedargumentasjonen at slik behandling må kunne sammenlignes med annen behandling og sykdom. Hvis alt fravær uansett føres, vil alt fravær behandles likt når det gjelder føring på vitnemål og kompetansebevis. Det forventes at en slik endring særlig vil kunne oppfattes som urimelig av elever med kronisk sykdom. På den annen side har føring av fravær på vitnemålet, særlig i ungdomsskolen, ikke noen funksjon for senere skolegang. Isolert fra læringsutbyttet vil mye dokumentert fravær på vitnemålet fra grunnskolen ikke få en negativ virkning for elevene. Fravær som ikke kommer av bl.a. helsegrunner vil fortsatt behandles ulikt i forhold til karakterer i orden og oppførsel, jf. skolens ordensreglement. 3
3.3 Bør fravær i det hele tatt føres på vitnemål og kompetansebevis? Fravær skal etter gjeldende regelverk føres på vitnemål og kompetansebevis, men selve føringen av fravær har i seg selv ikke innvirkning på inntak til Vg2, Vg3 eller høyere utdanning. Fraværsføring på vitnemålet kan gi en signaleffekt på elevenes fravær, men særlig på studieforberedende utdanningsprogram har fraværsføringen i seg selv liten praktisk betydning. Forslaget i høringsnotatet om innføring av en fraværsgrense, vil imidlertid medføre nærmere oppfølging av elevenes fravær. Foreldre til ikke-myndige elever har dessuten etter gjeldende regelverk rett på varsel om elevens fravær etter reglene om foreldresamarbeid i 20-4. Sett i sammenheng, kan det være grunnlag for å fjerne regelen om at fravær skal føres på vitnemål og kompetansebevis, dersom det innføres nærmere regler for oppfølging av fravær, eller en fraværsgrense. Forskning viser at tidlig og bred oppfølging kan bidra til å holde elevene på skolen, se høringsnotat om innføring av en fraværsgrense punkt 5.7. Det betyr ikke at skolen ikke skal føre fravær. Skolen har en plikt til å føre fravær i et forsvarlig system, jf. forskrift til opplæringsloven 3-39. Dette alternativet går ut på at det fraværet som føres, ikke skal fremgå av vitnemål/kompetansebevis. I mens karakterene har klart størst betydning på studieforberedende, betyr informasjon om fravær på kompetansebeviset mye for muligheten til å skaffe seg læreplass på yrkesfaglige utdanningsprogram. Føring av fravær på vitnemål og kompetansebevis kan slik sett virke preventivt på disse elevene, og få dem til å møte på skolen. I tillegg er informasjon om fravær på vitnemål/kompetansebevis på yrkesfaglige utdanningsprogram ansett som et viktig kunnskapsgrunnlag for bedriftene, som de ønsker å beholde. På den annen side kan stort fravær på grunn av sykdom føre til at en elev ikke får læreplass, og i neste omgang føre til at eleven blir en del av frafallsstatistikken. For øvrig i arbeidslivet er det ikke tillatt å diskriminere pga. sykdom. Også på yrkesfaglige utdanningsprogram vil en eventuell innføring av en fraværsgrense og øvrig oppfølging kunne begrense fraværet. Fravær skal fortsatt føres, selv om det foreslås at det ikke skal føres på vitnemålet/kompetansebeviset. Med en slik ordning vil utgangpunktet, også på yrkesfaglige utdanningsprogram, være at fremtidige arbeidsgivere må forholde seg til elevenes kompetanse i faget når de skal velge hvem de vil tegne lærekontrakt med. Det kan foruten fraværsføringen fastsettes i ordensreglementet at ubegrunnet fravær vil kunne påvirke karakteren i orden- og eller oppførsel. Orden og oppførselskarakteren vil dermed gi uttrykk for skulk, forsentkomming e.l., som lærebedriftene kan ta med i sin vurdering av hvilken lærling/lærekandidat de skal velge. Ev. problemstillinger knyttet til føring av fravær på kompetansebevis på yrkesfaglige utdanningsprogram vil ikke stå seg på ungdomsskolen, der fraværet på vitnemålet i seg selv ikke vil ha noe å si for inntaket til videregående opplæring. Det utelukkes imidlertid ikke at føring av fravær på vitnemål i ungdomsskolen kan ha en preventiv effekt, og motivere elever til å møte til pliktig opplæring. Føring av fravær på vitnemålet i ungdomsskolen kan dessuten hjelpe til med oppfølging av fraværsadferd når elevene begynner på videregående skole. 3.4 Dokumentasjon av fravær Barneombudet viser til at et vedlegg til vitnemålet som beskriver årsakene til fraværet, for noen utsatte elever vil kunne være et uheldig signal til noen arbeidsgivere og være svært vanskelig for eleven. I 3-41 andre ledd og 3-47 tredje ledd står det at eleven kan kreve at årsaken til fraværet kan føres på et vedlegg til vitnemålet. Utdanningsdirektoratet ser at dette, som Barneombudet beskriver, kan 4
oppleves som en belastning. Poenget her er imidlertid ikke nødvendigvis at skole eller arbeidsgivere skal få vite alt om eleven og årsaken til fraværet, men at man skal kunne vise til at fraværet er dokumentert. Det er ikke nødvendig å utdype nærmere hva som er årsaken. Dersom eleven ikke ønsker at dokumentasjonen skal utdypes, holder det at det fremgår at fraværet er pga. helsegrunner. Et vedlegg som angir årsaken til fraværet er kun en mulighet for eleven, og ikke noe eleven må ha dersom han eller hun ikke ønsker et slikt tillegg. For bl.a. politisk aktiv ungdom kan det være positivt å vise nærmere til fraværsårsaken. Dersom fraværsreglene endres, slik at fravær ikke lenger føres på vitnemål eller kompetansebevis, vil det heller ikke være behov for et vedlegg til vitnemålet der fraværet begrunnes. Dersom man ender opp med at fravær fremdeles skal føres på vitnemål og kompetansebevis, foreslår vi at elevene fortsatt skal kunne velge å dokumentere fraværet i form av et vedlegg til vitnemålet/kompetansebeviset. 3.5 Rektors skjønnsmulighet Barneombudet viser også til at de ønsker at vi presiserer rektors mulighet til å bruke skjønn etter gitte kriterier, hvis fraværet gjelder ungdom i spesielt utsatte situasjoner. Her oppfatter vi det som om argumentasjonen vel så mye gjelder fravær som grunnlag for manglende vurdering etter gjeldende regler, som selve føringen av fraværet. Om rektor skjønnsmessig skal kunne unnta fravær fra føring er en helt annen problemstilling enn om elevene skal få mulighet til å få vist sin kompetanse til tross for høyt fravær. Rektor har i dag ingen mulighet til å vurdere skjønnsmessig om fravær bør føres på vitnemål/kompetansebevis eller ikke, og Utdanningsdirektoratet ser heller ikke at det bør være adgang til dette. Vi mener det bør være relativt klare rammer for hvilket fravær som skal kunne unntas ført på vitnemål og kompetansebevis. Noe annet vil føre til store forskjeller fra skole til skole. Økt skjønnsmulighet for rektor henger heller ikke godt sammen med innføringen av en fraværsgrense. Ved svært spesielle omstendigheter kan Utdanningsdirektoratet vurdere å gi dispensasjon etter forskrift til opplæringsloven 23-1. Psykiske helsegrunner som Barneombudet viser til, vil omfattes av unntaket fra en fraværsgrense som foreslås, og vil ikke utelukke karakterer i fag dersom fraværet overskrider fraværsgrensen og det kan dokumenteres at dette kommer av helsegrunner. Forslaget om å gå bort fra føring av fravær på vitnemålet, vil føre til at det ikke gis informasjon om dette fraværet så lenge læreren har tilstrekkelig vurderingsgrunnlag. I tillegg vil det subsidiære forslaget om å endre reglene for føring av fravær slik at alt sykdomsfravær kan føres fra første dag, og at også noen timer kan unntas føring, omfatte psykiske helsegrunner. 4. Oppsummering og anbefaling Utdanningsdirektoratet sender tre alternative forslag til endringer av reglene om føring av fravær på vitnemålet på høring. Et forslag innebærer at alt fravær uansett grunnlag skal føres på vitnemål og kompetansebevis. En fordel med en slik ordning er at det fører til mindre arbeid for lærere og administrasjon ved at de 5
ikke må behandle krav om å få fravær unntatt fra føring på vitnemålet/kompetansebeviset. I tillegg vil informasjon om elevens reelle fravær komme frem på vitnemålet/kompetansebeviset. En slik endring vil imidlertid kunne oppleves som urimelig av elever med bl.a. kronisk sykdom. Et annet forslag går ut på at reglene for føring av fravær på vitnemål og kompetansebevis endres, slik at inntil 10 timer og 10 skoledager dokumentert fravær kan unntas føring på vitnemålet/kompetansebeviset fra første dag/time. Dette vil imidlertid føre til en noe større pågang på helsesektoren enn i dag, gi en vanskeligere tilgjengelig regel og ta mer tid for lærere og administrasjon å følge opp. Et tredje forslag går ut på at det ikke skal være et krav om at fravær skal føres på vitnemål eller kompetansebevis. Dette fører ikke til at fravær ikke skal registreres eller at fravær ikke skal følges opp. Vitnemålet vil da kun gi informasjon om karakterer i fag og orden og oppførsel. Det er også karakter som er grunnlaget for videre skolegang. Informasjon om fravær har i dag i praksis stor betydning når elever skal formidles til læreplass. For noen elever vil et slikt fokus kunne ha en preventiv virkning på fraværet. For andre elever, som har stort fravær pga. helsegrunner, vil denne informasjonen kunne føre til at de ikke får læreplass. Selv om det ikke kreves at fravær føres på vitnemålet/kompetansebeviset, må skolen fortsatt registrere og følge opp fravær. Dette må ses opp mot forslagene i høringsnotatet om innføring av fraværsgrenser, der i blant forslaget om økt oppfølging og rådgivning av elever med fravær. Det påpekes at det kan være grunner til at reglene for føring av fravær på vitnemålet ikke nødvendigvis bør være like på ungdomsskolen og i videregående. Det er f.eks. mulig at fravær føres som i dag i videregående, mens alt eller ingenting føres i ungdomsskolen. En endring i dette regelverket vil kunne føre til utilsiktede eller uønskede virkninger. Det er ikke veldig lenge siden det ble foretatt endringer i bestemmelsene. Regelen om føring av fravær i ungdomsskolen ble innført med stor oppslutning i 2010, og det ble foretatt enkelte endringer i 3-47 på samme tid. Utdanningsdirektoratet mener det er et poeng å la endringene virke i sektor over tid før vi foretar ytterligere endringer. Utdanningsdirektoratet foreslår derfor at det ikke gjøres endringer i regelverket om føring av fravær på vitnemålet/kompetansebeviset. 5. Økonomiske og administrative konsekvenser Dersom regelverket ikke endres vil det heller ikke ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser. En regel der også timesfravær kan unntas fra føring vil trolig medføre økte administrative konsekvenser for skolene, mens de øvrige forslagene vil føre til behov for mindre ressurser til føring av fravær på vitnemål/kompetansebevis. Spørsmål til høringsinstansene: Bør det gjøres endringer i reglene om føring av fravær på vitnemål/kompetansebevis? Bør også inntil 10 timer kunne unntas føring på vitnemålet/kompetansebeviset? Bør fravær av helsegrunner kunne unntas ført på vitnemålet /kompetansebeviset fra første dag? Bør alt fravær føres på vitnemålet/kompetansebeviset, uten unntak? 6
Bør fravær i det hele tatt føres på vitnemål/kompetansebevis? Kan det være aktuelt å ha ulike regler om føring av fravær på ungdomsskole og videregående skole? 7