HR B Rt

Transkript

1 HR B Rt INSTANS: Høyesterett Dom. DATO: DOKNR/PUBLISERT: HR B Rt STIKKORD: (Tolgadommen) Sosialrett. Omsorgslønn. Forvaltningsrett. SAMMENDRAG: Foreldrene til et autistisk barn tilkom omsorgslønn etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene 1-3 annet ledd nr. 4, jfr. 2-1, om lønn og avlastningstiltak for personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid for pleietrengende familiemedlemmer, jfr. nå lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester m.v., 4-2 bokstav e. Uttalt at krav på omsorgslønn ikke med nødvendighet fulgte av foreldrenes omfattende omsorg for barnet. Det skal foretas en bred vurdering. Det er ikke noe vilkår at omsorgen medfører inntektsbortfall. SAKSGANG: PARTER: FORFATTER: Eidsivating lagmannsrett LE A Høyesterett HR B, nr 44/1996. X kommune (Advokat Knut Røstum til prøve) mot A og B (Advokat Ole Jakob Bae). Gussgard, Gjølstad, Bugge, Backer, Skåre. Saken gjelder krav om omsorgslønn etter lov av 19 november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene 1-3 annet ledd nr 4 om lønn og avlastningstiltak for personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid for pleietrengende familiemedlemmer. Ved lovendring 13 desember 1991 ble bestemmelsen erstattet med 4-2 bokstav e i lov om sosiale tjenester m v av samme dato. B og A er foreldre til et autistisk barn, C, født Han har alltid bodd sammen med foreldrene, etter deres ønske. C er svært svakt fungerende og har også epilepsi. Han trenger pleie og omsorg hele døgnet. A er lærer, B er 100% uføretrygdet. Den 29 oktober 1989 sendte ekteparet A og B en søknad til X kommune der de den gang bodde om lønn for sitt omsorgsarbeid. Familien flyttet i 1994 til Y kommune. I søknaden viste de til at de gjennom 18 år hadde utført et stort og belastende arbeid for C og mente at en viss økonomisk støtte nå var et rimelig krav. Kommunen anså det utvilsomt at foreldrene hadde et særlig tyngende omsorgsarbeid, men fant av økonomiske grunner ikke å kunne tilstå omsorgslønn i tillegg til de hjelpetiltak som var satt inn for C dagtilbud, støttekontakt og avlastning i helger og ferier. Etter klage fra foreldrene fattet fylkeslegen i Hedmark 3 oktober 1990 slikt vedtak: "Klagen datert på avslag om omsorgslønn tas til følge. X kommune pålegges å tildele B og A omsorgslønn svarende til 2/3 årsverk som hjemmehjelper. Side 878 Omsorgslønnen gjøres gjeldende fra søknadsdato og så lenge kommunens tilbud er begrenset som anført over." Fylkeslegen la til grunn at C hadde behov for pleie og omsorg 24 timer i døgnet. Kommunens tilbud ble vurdert til gjennomsnittlig 6,5 timer pr døgn, stipulert sovetid 6 timer pr døgn. Til rest sto da 11,5 timer pr websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 1/6

2 døgn da foreldrene hadde omsorgen. Det heter videre i fylkeslegens vedtak: "Omsorgslønn er en såkalt "skal"-tjeneste og omfattes av rettighetsbegrepet i 2-1, jfr. samme lovs 1-3. Tildeling av omsorgslønn forutsetter at kommunen og den omsorgstrengende, vurderer pårørendes omsorg som best og at dette ligger innenfor et omfang som hver kommune ser seg økonomisk i stand til. Kommunens økonomi er et moment som skal tas med i vurderingen, men den kan ikke alene danne grunnlag for avslag på søknad om omsorgslønn. Det må også legges vekt på om kommunen tilbyr dere som pårørende ulike avlastningstiltak i deres pleie- og omsorgsoppgaver for C. C har et stort omsorgs- og tilsynsbehov, og ville uten familiens omfattende omsorgsarbeide antagelig måtte forpleies i en heldøgns institusjon. Fylkeslegen finner etter en samlet vurdering at Xs totale pleie- og omsorgstilbud ikke tilsvarer det nødvendige behov for omsorg og tilsyn som C har behov for. Fylkeslegen finner av hensyn til kommunal økonomi det ikke rimelig å tilstå full dekning for det utførte omsorgsarbeidet." Kommunen foretok flere henvendelser til fylkeslegen med sikte på å få vedtaket endret. Saken ble tatt opp med Helsedirektoratet og Sosialdepartementet. Departementet ga i brev av 26 januar 1993 uttrykk for at kommunen var forpliktet til å utbetale omsorgslønn. Slik lønn ble utbetalt til 1 oktober Det var da ikke flere midler på budsjettet, og tilleggsbevilgning ble ikke gitt. Ved stevning av 18 februar 1994 anla B og A sak mot X kommune for å få utbetalt omsorgslønn som fastsatt av fylkeslegen. Nord-Østerdal herredsrett avsa dom i saken 13 juni 1994 med slik domsslutning: "1. X kommune frifinnes. 2. Hver av partene bærer sine egne saksomkostninger." Herredsretten la avgjørende vekt på at fylkeslegen ikke hadde trukket klagernes økonomiske stilling inn i sin avgjørelse, noe retten mente måtte medføre opphevelse av vedtaket. B og A påanket dommen til Eidsivating lagmannsrett. Lagmannsretten anså fylkeslegens vedtak gyldig og avsa dom 24 oktober 1995 med slik domsslutning: Side 879 "1. X kommune dømmes til å betale omsorgslønn til A og B fra 1 oktober 1991 til 1 juni 1994, med tilsammen tohundreognittitusennihundreogførtito kroner med tillegg av 18 atten prosent årlig rente av de enkelte terminer i perioden 1 oktober 1991 til 1 januar 1994, deretter 12 tolv prosent årlig rente av de enkelte terminer fram til 1 juni 1994, deretter 12 tolv prosent årlig rente av tohundreognittitusennihundreogførtito kroner fram til betaling skjer. 2. I saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett betaler X kommune til A og B etthundreogfemtitusenfemhundreogfemtiåtte kroner. 3. Til saksomkostningene for herredsretten, sekstitotusenogtrettifem - kroner, legges 12 tolv prosent årlig rente fra 29 juni 1994 fram til betaling skjer. 4. Oppfyllelsesfristen er 2 to -uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom." Om saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere retter viser jeg til dommene. X kommune har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. For Høyesterett har kommunen frafalt tidligere anførsler om at avslag på søknad om omsorgslønn ikke var gjenstand for klage, at Cs foreldre ikke i noe tilfelle hadde klagerett, at fylkeslegen ikke hadde full kompetanse i klageomgangen, og at vedtaket ikke kunne tillegges rettsvirkning helt frem til 1 juni websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 2/6

3 Saken fremstår således noe annerledes for Høyesterett enn for de tidligere retter. X kommune har i hovedsak anført: C har behov for døgnkontinuerlig pleie, og foreldrene har gjort og gjør en meget stor innsats for ham. Hans behov for ulike tjenester ble nærmere utredet i forbindelse med HVPU-reformen. Foreldrene ønsket at han fortsatt skulle bo hjemme noen år, og spørsmålet om egen bolig for ham ble derfor stilt i bero. Kommunen har vært villig til å øke sine avlastingsytelser, men foreldrene mente at dette ikke ville være til hans beste. Kommunen oppfatter fylkeslegens vedtak på samme måte som lagmannsretten. Det er basert på at 2/3 omsorgslønn som hjemmehjelper i tillegg til kommunens øvrige ytelser oppfyller den minstestandard kommunen plikter å yte, uavhengig av sin økonomi, jf Rt , "Fusadommen". Fylkeslegen bygde på at kommunen pliktet å dekke Cs totale omsorgsbehov opp til en viss minstestandard. Når dette ikke var gjort, oppstod et rettskrav på omsorgslønn for å dekke opp det manglende. Omsorgslønn for de timene foreldrene hadde omsorgen, ble betraktet som en rettighet. Dette beror på en uriktig lovforståelse. Uttrykket "nødvendig helsehjelp" i kommunehelsetjenesteloven 2-1 første ledd omfattet ikke omsorgslønn. Dette var en ytelse til den som utførte omsorgsarbeid. Krav på slik lønn kunne ikke gjøres gjeldende for domstolene som en rettighet, og det var da ikke grunnlag for å anse dette som en del av den minstestandard C kunne kreve oppfylt. Ved vurderingen av om Cs omsorgsbehov var tilfredsstilt, skulle fylkeslegen ha lagt til grunn den faktiske omsorgssituasjon som foreldrene frivillig hadde valgt. Hvorvidt omsorgslønn skulle tilståes, måtte da bero på en Side 880 bred helhetsvurdering, der kommunens økonomi ville være av meget stor betydning. Ut fra dette må fylkeslegens vedtak anses ugyldig på grunn av uriktig forståelse/anvendelse av minstestandarden i relasjon til kommunens plikt til å yte tjenester. Den feil som foreligger, er så vesentlig at den må føre til ugyldighet selv om det vil være til skade for den private part. Det er vist til prinsippet i forvaltningsloven 41. Subsidiært anføres at fylkeslegen ikke hadde anledning til å pålegge omsorgslønn som en supplerende delytelse. Det er vist til bestemmelsens forarbeider og senere uttalelser fra departementet om at omsorgslønn er avhengig av kommunens økonomi. Bestemmelsen om omsorgslønn ble ved lovendring i 1991 overført til sosialtjenesteloven 4-2 bokstav e. Den inngår ikke blant de tjenester en hjelpetrengende kan påberope seg etter 4-3. I Ot.prp.nr.29 ( ) er det uttalt at flyttingen til sosialtjenesteloven ikke innebar noen endring når det gjaldt retten til slik ytelse. Dersom omsorgslønn anses å inngå i minstestandarden og være et rettskrav i de tilfellene der den pleietrengende bor hjemme, slik at minstestandarden ikke kan anses fullt ut oppfylt ved hjelpetiltak fra kommunens side, vil dette få store økonomiske konsekvenser for kommunesektoren. Ordningen vil da få status som en rettighet og et omfang som den ikke var tiltenkt. Vedtaket må forstås slik at inntektssvikt for foreldrene ikke var et relevant moment ved vurderingen av om omsorgslønn burde tilstås, slik også lagmannsretten er kommet til. Dette er en uriktig rettsoppfatning og må føre til at vedtaket anses ugyldig. X kommune har nedlagt slik påstand: "1. X kommune frifinnes. 2. X kommune tilkjennes saksomkostninger for lagmannsrett og Høyesterett." B og A har i hovedsak anført: Lagmannsrettens dom er riktig. websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 3/6

4 Det er store problemer knyttet til omsorgen for C. De har hele tiden ment at det beste for ham var å bo sammen med dem og søsknene. Han reagerer sterkt på skifte av omgivelser og omsorgspersoner, og det er derfor ikke lett å ta imot økte avlastingstilbud. Det er riktig at hans behov ble utredet i forbindelse med HVPU-reformen, men kommunen kom aldri frem til noen endelig tiltaksplan for ham. Planene fremsto som utkast og var for dårlig utredet. Til slutt fant de av hensyn til C å måtte flytte til en annen kommune. Med en overgangsperiode på noen år er det mulig at han vil kunne bo i egen bolig. C er over 18 år, og omsorgen for ham er et kommunalt ansvar. Foreldrene har spart X kommune for store utgifter. De er enige i at kommunehelsetjenesteloven ikke ga noe ubetinget krav på omsorgslønn, men kommunen pliktet å ha et slikt tilbud. Rettigheten tilkom den pleietrengende etter 2-1 første ledd. Det er vanskelig å se reelle grunner til at omsorgslønn skulle stå i noen annen stilling enn de øvrige hjelpetiltak det kunne bli tale om fra kommunens side. Hvorvidt en anser omsorgslønn som del av minstestandarden, anses ikke som så viktig, fordi også Side 881 ytelser uten rettighetskarakter må kunne tas i betraktning i forhold til denne. Omsorgslønn er for C et nærliggende bidrag til en god omsorgssituasjon. I relasjon til begrepet nødvendig helsehjelp foretok fylkeslegen en samlet vurdering av det tilbudet kommunen ga, og kom til at omsorgslønn burde tilstås. Det er ikke noe i vedtaket som tyder på at fylkeslegen har lagt en uriktig lovforståelse til grunn. Det ble tatt hensyn til kommunens økonomi. Omsorgspersonenes personlige økonomi må være uten betydning. Subsidiært er anført at en eventuell feil i fylkeslegens rettsanvendelse ikke kan gjøre vedtaket ugyldig. B og A har nedlagt slik påstand: "1. Lagmannsrettens dom stadfestes. 2. A og B tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett." Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten. Jeg vil innledningsvis peke på at slik saken er anlagt, er X kommunes forpliktelse til å oppfylle ekteparet A og Bs krav avhengig av at fylkeslegens vedtak er gyldig, noe som må avgjøres prejudisielt. Som nevnt har kommunen for Høyesterett frafalt visse innsigelser mot vedtaket, blant annet knyttet til klagerett og til fylkeslegens kompetanse. Partene er enige om at foreldrene rettmessig har påklaget kommunens avgjørelse på Cs vegne i medhold av kommunehelsetjenesteloven 2-3 annet ledd, og at fylkeslegen hadde full kompetanse som klageinstans, jf forvaltningsloven 34 annet ledd. Dette er jeg enig i og går ikke inn på de prosessuelle spørsmål som kunne reises etter at kommunen hadde frafalt disse anførslene. Et annet spørsmål er om kommunen i det hele tatt kunne unnlate å etterkomme klageinstansens her fylkeslegens vedtak før det var endret, eventuelt gjennom søksmål og da forutsetningsvis med kommunen som saksøker. Ut fra det resultat jeg er kommet til, finner jeg imidlertid heller ikke grunn til å gå inn på dette. Bestemmelsen om lønn og avlastingstiltak til familiemedlemmer med særlig tyngende omsorgsoppgaver kom inn i kommunehelsetjenesteloven etter forslag fremsatt av sosialkomitéen i Innst.O.nr.56 ( ) side 5. Komitéens merknader til forslaget er sparsomme og bidrar i liten grad til å belyse de mange og vanskelige spørsmål som reiser seg i forbindelse med bestemmelsen. Som begrunnelse for forslaget uttalte komitéen: "Pleie og omsorg som utføres av nære pårørende representerer en verdifull og nødvendig innsats i vårt velferdssamfunn. Familiepleiere som påtar seg krevende omsorgsoppgaver kan dessuten bli avskåret fra å delta i det øvrige yrkesliv. Komiteen mener derfor det er viktig at det ytes lønn til familiepleiere som hjemmehjelpere i den kommunale hjemmehjelpsordningen Komiteen mener at kommunen i hvert enkelt tilfelle kan vurdere hvor mange timer som må legges til websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 4/6

5 grunn for betaling for slikt omsorgsarbeid. Komiteen vil derfor påpeke at den enkelte pårørende ikke har en ubetinget rett til lønn som hjemmehjelper. Avtale om lønn er begrenset av at kommunen og Side 882 den pleietrengende vurderer den pårørendes omsorg som best og nødvendig og at dette ligger innenfor et omfang som hver kommune ser seg økonomisk i stand til." Kommunehelsetjenesteloven 1-3 første ledd lister opp de oppgaver som helsetjenesten i kommunene skal omfatte. Annet ledd pålegger kommunene å sørge for nærmere bestemte deltjenester for å løse disse oppgavene. Fra 1988 til lovendringen i 1991 gjaldt dette også "lønn og avlastningstiltak for personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid for pleietrengende familiemedlemmer". Etter mitt syn gikk også disse tjenestene inn under den rett enhver har til "nødvendig helsehjelp" etter 2-1 første ledd. Jeg legger vekt på at omsorgslønn ikke var utskilt som et særegent tiltak, men gjort til en del av de mer ordinære helsetjenestene. Det er også naturlig å se de ulike tjenestene i sammenheng. Alle har sin bakgrunn i at det foreligger et behov for helsehjelp. Avlastingstilbud og omsorgslønn er virkemidler som både vil kunne styrke og sikre den pleietrengendes omsorgstilbud. Slik er bestemmelsen ifølge St.meld.nr.36 ( ) også blitt forstått i praksis se side 112. Fylkeslegen har i sitt vedtak gitt uttrykk for at omsorgslønn gikk inn under 2-1, en lovtolking jeg som nevnt er enig i. Tilståelse av omsorgslønn ville da måtte bero på en bredt anlagt vurdering, der tyngden av omsorgsarbeidet og kommunens økonomi ville være de mest sentrale faktorer. I fylkeslegens vedtak er redegjort for at det skal tas hensyn til kommunens økonomi, og at dette er gjort, kommer klart til uttrykk. Jeg forstår vedtaket slik at fylkeslegen på bakgrunn av det tyngende omsorgsarbeid som hvilte på Cs foreldre og under hensyntagen til de hjelpetiltak som var satt inn og kommunens økonomi generelt fant det rimelig å pålegge kommunen en plikt til å betale omsorgslønn i et visst omfang. Jeg kan ikke se at vedtaket viser at fylkeslegen har lagt noen uriktig lovforståelse til grunn. Slik jeg forstår vedtaket, er det foretatt en skjønnsmessig vurdering basert på relevante momenter. Hensett til den ankende parts prosedyre og noen bemerkninger i lagmannsrettens dom, vil jeg tilføye at jeg er enig med den ankende part i at krav på omsorgslønn ikke med nødvendighet fulgte av foreldrenes omfattende omsorg for C. Jeg understreker at det skulle foretas en bred vurdering, ikke bare et regnestykke der fordelingen av omsorgsarbeidet mellom foreldrene og kommunen var de avgjørende faktorer. At omsorgslønn bare kunne tilstås der omsorgen medførte inntektsbortfall, er ikke anført, og slik kan loven heller ikke leses. Hvorvidt omsorgspersonenes personlige økonomi var et moment det kunne tas hensyn til, finner jeg noe uklart. I vår sak hadde foreldrene ikke lenger forsørgelsesplikt overfor C, idet han var over 18 år. Deres inntekter i form av lærerlønn og uføretrygd var helt ordinære. Ikke under noen omstendighet kan jeg anse det som en feil som kan medføre ugyldighet at fylkeslegen ikke har trukket deres inntektsforhold inn i sin vurdering. Etter dette blir lagmannsrettens dom å stadfeste. Ankemotpartene har krevd saksomkostninger for Høyesterett. Kravet tas til følge med kr Herav er kr utgifter. Jeg stemmer for denne dom: Side Lagmannsrettens dom stadfestes. 2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler X kommune til B og A etthundreogtrettitotusenfemhundreogfemtiseks - kroner. 3. Oppfyllelsesfristen er 2 to uker fra forkynnelsen av Høyesteretts dom. websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 5/6

6 Sist oppdatert 27. september 2013 websir.lovdata.no/cgi-lex/wiftzsok?bas=hrsiv+hrstr&emne1=tolga&button=s%f8k&sok=fast 6/6