Oktober 2010 Prosjektplan. Engagement letter. Utgreiing - sak om etablering/organisering av næringslivsfond

Transkript

1 Oktober 2010 Prosjektplan. Engagement letter. Utgreiing - sak om etablering/organisering av næringslivsfond

2 Innhald 1. Innleiing Føremål og problemstillingar Avgrensing Revisjonskriterium Kommunelova Stiftelsesloven Offentleglova Forvaltningslova Eigarskapsmelding for Kvinnherad kommune Metode Prosjektteam Tid og ressursbruk...10 side 1 av 11

3 1. Innleiing Deloitte har med utgangspunkt i førespurnad frå kontrollutvalet, ved sekretariatet, utarbeidd ein prosjektplan for vurdering av problemstillingar knytt til sak om etablering / organisering av næringslivsfond. 2. Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet er å utgreie og vurdere problemstillingar kring styring, kontroll og tilsyn knytt til planlagd organisering av næringslivsfondet som stifting. Dessutan å vurdere spørsmål om habilitet til varaordførar. Kontrollutvalet har bede om at følgjande tema blir vurdert: 1. Etablering / organisering av nytt næringslivsfond sett ut frå eit kontroll- og tilsynsperspektiv, særleg ut frå kommunelova, offentleglova, forvaltningslova m.m. 2. Om dei prinsipp som er nedfelt i Eigarskapsmelding for Kvinnherad kommune godt nok teke i vare. 3. Habilitet til varaordførar. 2.1 Avgrensing Revisjonen vil foreta ei overordna analyse av problemstillingane i pkt. 1 og 2. Utover habilitetsspørsmålet vil vi ikkje vurdera sakshandsamingsprosessen i kommunen. 3. Revisjonskriterium Følgjande regelverk vil vera sentralt i arbeidet: Kommunelova, Stiftelsesloven, Offentleglova og Forvaltningslova med tilhøyrande forskrifter. Også andre lover, paragrafar og regelverk kan bli tatt inn i vurderinga. Nedanfor omtalar vi relevante paragrafar med utgangspunkt i dei tema som skal vurderast i prosjektet. 3.1 Kommunelova 1. Lovens formål. Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard. 2. Lovens virkeområde. side 2 av 11

4 Denne lov gjelder for kommuners og fylkeskommuners virksomhet, herunder kommunal og fylkeskommunal virksomhet i medhold av andre lover. 59. Lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v. 1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, jf. 31, og avgjørelser om habilitet. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed er ikke gjenstand for lovlighetskontroll. 2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. 60a. Kapitlets virkeområde Statlig tilsyn med kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov skjer etter reglene i dette kapittel når ikke annet følger av lovgivningen ellers. Reglene i dette kapittel er avgrenset til tilsyn med plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene. Bestemmelsen i 60 e gjelder likevel for alt statlig tilsyn rettet mot en kommune eller fylkeskommune. 3.2 Stiftelseslova 2. Definisjon Med stiftelse forstås en formuesverdi som ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon selvstendig er stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, kulturell, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art. En rettsdannelse som oppfyller vilkårene i første punktum, er en stiftelse etter denne loven, uavhengig av om den er betegnet som legat, institusjon, fond eller annet. 3. Rådighet over formuesverdien Når stiftelsen er opprettet, jf. 2, har oppretteren ikke lenger rådighet over formuesverdien som er overført til stiftelsen. 19. Utdeling Utdeling av stiftelsens midler vedtas av styret. Utdelingene skal være i samsvar med stiftelsens formål. Det kan ikke foretas utdelinger til oppretteren, til oppretterens nærstående etter 5 bokstav a, eller til selskap der noen av disse hver for seg eller til sammen har slik bestemmende innflytelse som nevnt i 4 tredje ledd. Hvis det foreligger særlige grunner, kan Stiftelsestilsynet gjøre unntak fra første punktum. Er det skjedd utdelinger fra stiftelsen i strid med reglene i første eller annet ledd eller andre bestemmelser i loven, skal mottakeren tilbakeføre det som er mottatt. Aksjeloven 3-7 første ledd annet punktum og annet ledd gjelder tilsvarende. 26. Styret side 3 av 11

5 Enhver stiftelse skal ha et styre. I stiftelser som har en grunnkapital på tre millioner kroner eller mer, skal styret ha minst tre medlemmer. Styret skal ha en leder. Styrelederen velges av styret, hvis ikke noe annet er bestemt i vedtektene. 27. Krav til styrets sammensetning Juridiske personer kan ikke være styremedlemmer, jf. likevel 21 annet ledd annet punktum. Det samme gjelder umyndige og personer som det har inntrådt slik hindring for som nevnt i konkursloven 142. Minst halvdelen av styrets medlemmer skal være bosatt i riket, likevel med unntak for statsborgere i stater som er part i EØS-avtalen når de er bosatt i en slik stat. Følgende personer kan ikke hver for seg eller sammen være de eneste medlemmer av styret: a) den som har avgitt en formuesverdi som inngår som grunnkapital i stiftelsen, b) nærstående av den som har avgitt en formuesverdi som inngår som grunnkapital i stiftelsen, c) person som har tillitsverv i, eller står i et ansettelses- eller underordningsforhold til den som har avgitt en formuesverdi som inngår som grunnkapital i stiftelsen, d) hvis den som har avgitt en formuesverdi som inngår som grunnkapital i stiftelsen, er en juridisk person, person som har slik innflytelse som nevnt i 4 tredje ledd over den juridiske personen, og hans eller hennes nærstående. Har styret bare to styremedlemmer, kan person som nevnt i tredje ledd, heller ikke være styrets leder. Stiftelsestilsynet kan ved enkeltvedtak gjøre unntak fra bestemmelsene i annet, tredje og fjerde ledd. Lovens regler om styremedlemmer gjelder så langt de passer, også for varamedlemmer og observatører. 30. Styrets myndighet og ansvar Styret er stiftelsens øverste organ. Forvaltningen av stiftelsen hører under styret. Styret skal sørge for at stiftelsens formål ivaretas, og at utdelinger foretas i samsvar med vedtektene. Styret skal påse at regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. 31. Styrets saksbehandling Styrets leder skal sørge for behandling av aktuelle saker som hører inn under styret. Styremedlemmene og daglig leder kan kreve at styret behandler bestemte saker. Styremøter og annen styrebehandling varsles på hensiktsmessig måte og med nødvendig frist. side 4 av 11

6 Styret skal behandle saker i møte, hvis ikke styrets leder finner at saken kan forelegges skriftlig eller behandles på annen betryggende måte. Styrets leder skal sørge for at styremedlemmene så vidt mulig kan delta i en samlet behandling av saker som behandles uten møte. Styremedlemmene og daglig leder kan kreve møtebehandling. Styrebehandlingen ledes av styrelederen. Deltar verken styrelederen eller varalederen, velger styret en leder for styrebehandlingen. Daglig leder har rett og plikt til å delta i styrets behandling av saker og til å uttale seg, hvis ikke noe annet er bestemt av styret i den enkelte sak. Det skal føres protokoll over styrebehandlingen. Protokollen skal minst angi tid og sted, deltakerne, behandlingsmåten og styrets beslutninger. Styremedlem eller daglig leder som ikke er enig i styrets beslutning, kan kreve sin oppfatning innført i protokollen. Protokollen skal underskrives av alle de medlemmer som har deltatt i styrebehandlingen. 33. Flertallskrav En beslutning av styret krever at flertallet av de styremedlemmer som deltar i behandlingen av en sak, har stemt for. Ved stemmelikhet gjelder det som møtelederen har stemt for. Ved valg eller ansettelser anses den valgt eller ansatt som får flest stemmer. Styret kan på forhånd bestemme at det skal holdes ny avstemning dersom ingen får flertall av de avgitte stemmer. Står stemmetallet likt ved valg av styreleder eller møteleder, avgjøres valget ved loddtrekning. I andre tilfeller av stemmelikhet gjelder det møtelederen har stemt for. I vedtektene kan det fastsettes strengere stemmeregler enn det som følger av denne paragrafen og gis avvikende regler om følgen av stemmelikhet. 36. Vedtektsbestemmelser om at stiftelsen skal ha andre organer enn styre og daglig leder I vedtektene kan det bestemmes at stiftelsen skal ha andre organer enn styre og daglig leder. Vedtektene kan fastsette at slike organer skal ha myndighet til: a) å velge styremedlemmer og til å avsette styremedlemmer når vilkårene i 29 annet ledd er til stede. Dette gjelder likevel ikke styremedlem som skal velges eller er valgt av de ansatte; b) å fastsette styremedlemmenes godtgjørelse; c) å føre tilsyn med stiftelsens virksomhet; d) å avgi uttalelse om årsregnskapet og årsberetningen; e) å beslutte gransking; f) å velge stiftelsens revisor; g) å beslutte omdanning av stiftelsen etter forslag fra styret; h) å avgi uttalelse til styret eller annet organ i stiftelsen. Vedtektene kan også fastsette at stiftelsen skal ha et saksforberedende, rådgivende eller besluttende organ som fullt ut er underlagt styrets omgjørings- og instruksjonsmyndighet. Annen myndighet enn det som følger av annet ledd, kan ikke legges til slike organer. side 5 av 11

7 37. Inhabilitet Et styremedlem eller en daglig leder må ikke delta i behandlingen eller avgjørelsen av spørsmål som har slik særlig betydning for ham eller henne selv eller for hans eller hennes nærstående, at vedkommende må anses for å ha en fremtredende personlig eller økonomisk særinteresse i saken. Et styremedlem eller en daglig leder kan heller ikke delta i saksbehandlingen eller avgjørelsen når han eller hun har stilling eller tillitsverv i en privat eller offentlig institusjon, organisasjon eller et foretak som har økonomisk eller annen fremtredende særinteresse i saken, eller når han eller hun i slik egenskap tidligere har deltatt i behandlingen av saken. Første punktum er likevel ikke til hinder for at et styremedlem eller en daglig leder som har offentlig stilling eller verv, deltar i saksbehandlingen eller avgjørelsen av spørsmål som i det vesentlige gjelder bruken av midler som stiftelsen har fått stilt til rådighet fra det offentlige. 47. Innholdet av omdanningsvedtaket Når omdanningen gjelder stiftelsens formål eller en annen bestemmelse som det må antas at det ble lagt vesentlig vekt på ved opprettelsen av stiftelsen, skal omdanningen så langt som mulig tilpasses det opprinnelige formålet eller det siktemålet som det må antas at lå til grunn for bestemmelsen. Innebærer omdanningen at stiftelsen oppheves etter 52, skal kapitalen som er igjen etter at kreditorenes krav er dekket etter den nevnte bestemmelsen, brukes på en måte som samsvarer med stiftelsens formål eller et beslektet formål. Hvis dette ikke er mulig, skal kapitalen i stedet gå til et allmennyttig formål. 59. Gransking Stiftelsestilsynet kan beslutte å granske opprettelsen av en stiftelse, forvaltningen av den eller nærmere angitte forhold ved forvaltningen eller regnskapene. Stiftelsestilsynet skal gi stiftelsen eller i tilfelle den som granskingen ellers vil omfatte, anledning til å uttale seg før avgjørelsen treffes. Stiftelsestilsynet kan gjennomføre granskingen selv, eller oppnevne en eller flere granskere til å gjennomføre gransking på vegne av Stiftelsestilsynet. Stiftelsens ledelse skal sørge for at Stiftelsestilsynet, eventuelt granskeren, gis anledning til å foreta nødvendige undersøkelser i stiftelsen, og at de gis nødvendige opplysninger eller annen bistand. Særskilt oppnevnt gransker har taushetsplikt etter forvaltningsloven 13 flg. Det skal avgis skriftlig beretning om granskingen. Beretningen skal sendes stiftelsen og andre som er berørt av granskingen. Stiftelsestilsynet kan pålegge stiftelsen helt eller delvis å dekke det offentliges utgifter ved granskingen. 3.3 Offentleglova 1. Formål side 6 av 11

8 Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon. 2. Verkeområdet til lova Lova gjeld for a) staten, fylkeskommunane og kommunane, b) andre rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, c) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet, og d) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet. Bokstavane c og d gjeld ikkje rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. For verksemder som etter offentleg oppkjøp eller liknande kjem inn under bokstavane c eller d, gjeld lova frå og med fjerde månadsskiftet etter den månaden da vilkåra vart oppfylte. 3.4 Forvaltningslova 1. (lovens generelle virkeområde). Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan regnes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Endret ved lover 27. mai 1977 nr. 40, 12 jan 1995 nr. 4 (i kraft 1 april 1995). 2. (definisjoner). I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; c) forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer; d) offentlig tjenestemann, en embetsmann eller annen som er ansatt i statens eller en kommunes tjeneste; e) part, person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. f) dokument: en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring, overføring eller lignende. side 7 av 11

9 g) skriftlig: også elektronisk melding når informasjonen i denne er tilgjengelig også for ettertiden; h) nedtegning, nedskriving og protokollering: også elektronisk nedtegning når dette oppfyller hensynene bak nedtegningen i like stor grad som nedtegning på papir. Avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff eller tilstå ham pensjon. Kongen kan bestemme hva som i tvilstilfelle skal regnes som enkeltvedtak etter dette ledd, eller at andre saker om offentlige tjenesteforhold skal regnes som enkeltvedtak. Som enkeltvedtak reknes også avgjørelser som gjelder avvising av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak. Et forvaltningsorgan likestilles med privat rettssubjekt ved anvendelse av første ledd dersom organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha. 6. (habilitetskrav). En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete. Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen. side 8 av 11

10 3.5 Eigarskapsmelding for Kvinnherad kommune Selskapsformer i kommunal sektor Aktuelle selskapsformer Kommunane har ulike motiv for å oppretta eit selskap eller gå inn i ei etablelt selskapsordning. Det er også stor fridom til å organisera tenestene slik ein finn det formålstenleg, enten som del av kommunen som juridisk person eller gjennom etablering av sjølvstendige rettssubjekt. I hovudsak er det tre organisasjonsformer som er aktuelle for kommunane ved utskilling av verksemd: aksjeselskap etter lov om aksjeselskap, samt interkommunale selskap og føretak etter kommunelova. I vedlagt dokument frå KS Eierforum er desse selskapsformene omtalt. Eigarstrategi og selskapsform Det er kommunen (eigar) sitt ansvar å sikra ei selskapsform som er tilpassa verksemda sitt føremål, eigar sitt styringsbehov, marknadsmessige tilhøve og konkurranseregelverk. Dersom eit selskap er i ein konkurransesituasjon og målet er økonomisk avkastning, så talar dette for val av AS- forma. Dersom ønskje er god politisk og demokratisk kontroll og styring, så bør verksemda haldast innan vanleg kommunal organisasjonsstruktur, evt. Bør det veljast 27 organisering etter kommunelova dersom det gjeld samarbeid mellom fleire kommunar. For verksemder som både har eit finansielt og samfunnsmessig fokus, og samstundes er i ein konkurransesituasjon, så må ein vurdera om KF (kommunalt føretak) er best eigna. Vurdering og val av selskapsform - konsekvens for eigarstyringa Kommunen står i prinsippet fritt ti val av selskapsform, så framt det ikkje følgjer avgrensingar i lover og forskrifter for oppgåveområdet. Val av selskapsform har imidlertid betydning for kommunen sine tre ulike roller som utøvar av mynde, eigar og tenesteprodusent. Mellom anna gjeld dette i kva grad selskapet skal delegerast oppgåver, omsynet til konkurransereglement, omsynet til offentlegheit m.m. 1.3 Kvinnherad kommune sine retningsliner for eigarskap, leiing og kontroll av selskap Med utgangspunkt i KS Eierforum sine 19 råd om eigarskap, samt gjeldande lovverk og etablerte rutinar og ordningar i kommunen, så vert det i denne meldinga lagt fram eit samla oversyn over prinsipp, reglar og rutinar som i hovudsak skal leggjast til grunn for Kvinnherad kommune sin eigarskapspolitikk. Nr. 4 Vurderingar og val av selskapsform Det er eiers ansvar å sikre en selskapsform som er tilpasset virksomhetens formåi, eierstyringsbehov, markedsmessige forhold og konkurranseregelverket. Skal selskapet ta risiko og operere i et marked, bør det etableres et selskap med begrenset ansvar. Der selskapet skal yte tjenester til eierne i egenregi, kan både interkommunale selskap og foretak være hensiktsmessige former. Stiftelser er ikke anbefalt for virksomhet som krever eierstyring. Før det vert teke endeleg stilling til om aktivitetar skal selskapsorganiserast og til val av selskapsform, så skal desse tilhøva vera vurdert for å sikra at den vedtekne selskapsforma står i høve oppgåver, formål og funksjonar for selskapet: Vilkåra for og behovet for direkte og reell politisk styring og utøving av strategisk eigarskap. Økonomisk ansvar; plikter som kommunen tek på seg i høve selskapet. side 9 av 11

11 Risikovurderingar; økonomisk, marknad, miljø og samfunnstryggleik, kvalitet og kvantitet på den kommunale tenesta og tihøvet til sluttbrukar/innbyggjar. Selskapet sin økonomiske fridom; forpliktingar i forhold til eit seiskap kontra det å behalda eige beslutningsmynde når det gjeld prioritering av ressursbruk. Tilhøvet mellom kommunen si rolle som eigar og som myndighetsutøvar. Muligheter og begrensningar m.o.t. delegasjon av mynde. Fleksibiltet - endring av eigarforhold/samarbeid med private. Forholdet til forvaltningslov/offentlighetslov. Skatte. og avgiftsmessige tilhøve. Anskaffelsesreglane. Arbeidsgiverpolitisk strategi 4. Metode Prosjektet vil hovudsakeleg bli gjennomført ved bruk av dokumentanalyse. Dokument i form av mellom anna lover og lovforarbeid, undersøkingar og teori på det aktuelle feltet, samt anna informasjon av relevans for utgreiinga vil bli nytta som bakgrunnsdata, revisjonskriterium og faktagrunnlag. I den grad det er naudsynt for å få saka tilstrekkeleg opplyst vil vi gjennomføra samtalar med relevante personar i kommunen. 5. Prosjektteam Else Holst Larsen vil være oppdragsansvarlig partner på prosjektet. Advokat Erlend Øen vil gjennomføra dei juridiske utgreiingane. 6. Tid og ressursbruk Med utgangspunkt i i dei tema som skal utgreiast og vurderast, er det stipulert at det vil ta 20 timer å gjennomføre prosjektet Rapport kan leverast innan utgangen av oktober i samsvar med ønskje frå kontrollutvalet. Fakturering av kostnadene ved prosjektet vil skje i samsvar med avtale mellom Kvinnherad kommune og Deloitte. Bergen, 11. oktober 2010 Else Holst Larsen Ansvarleg partner side 10 av 11