TRENGER NORGE EN KLIMALOV?

Transkript

1 TRENGER NORGE EN KLIMALOV? 1

2 I februar 2015 la regjeringen fram nye mål for norsk klimapolitikk for Målene er også Norges bidrag inn mot klimatoppmøtet i Paris i desember i år. Innholdet er sikret flertall i Stortinget gjennom forhåndsforhandlinger med samarbeidspartene Venstre og Kristelig Folkeparti. Regjeringen legger i forslaget opp til at Norge blir en del av EUs klimapolitikk som har mål om å kutte klimagassutslippene med minst 40 prosent fra 1990-nivå innen Selv om en slik avtale vil innebære at Norge bidrar til store utslippskutt i EU, er det usikkert hvor mye av dette som skal skje hjemme. I klimaforliket er det slått fast at to tredjedeler av våre kutt skal skje innenfor egne landegrenser. I sin nye Stortingsmelding om en felles klimapolitikk med EU svarer ikke regjeringen på hva de mener er rett ambisjonsnivå for kutt hjemme når klimaforliket går ut i Det som er omtalt som en ambisiøs klimapolitikk har så langt ikke vært nok. Mens de skulle gått ned, har klimagassutslippene i Norge i stedet økt med 3,7 prosent siden Det er på tide å se på hvilke muligheter som finnes for å ansvarliggjøre norske politikere og forvaltning i større grad enn i dag. En klimalov kan være et slikt virkemiddel. Tankesmien Agenda mener en forpliktende lov kan bidra til å rydde opp i et fragmentert regelverk, synliggjøre hvilke utslippskutt som skal tas hjemme, skape forutsigbarhet både i politikken og næringslivet, og bidra til at klimautfordringene ikke blir et problem vi skyver foran oss. Selv om Norge inngår en avtale med EU er det ingenting i veien for å ha ambisiøse mål og forpliktende mekanismer også på hjemmebane, slik en rekke andre EU-land har i dag. 2

3 Innhold 1. Innledning Bakgrunn: Norske klimamål Nye 2030-mål Liten måloppnåelse på hjemmebane Hvorfor gjøre noe hjemme når kutt ute kan være mer effektivt? Behov for nye virkemidler: Klimalov et egnet tiltak? Hva kan en klimalov være? Hvilken merverdi har en klimalov? Rydde opp i fragmentert regelverk Operasjonalisere langsiktige milepæler i klimapolitikken Sikre forutsigbar og åpen demokratisk prosess Ansvarliggjøre politikerne Forutsigbarhet for næringslivet Konklusjon Sluttnoter

4 1. Innledning Det hevdes at Norge fører en ambisiøs klimapolitikk, men den har ikke gitt oss de resultatene vi ønsket oss. Utslippene i Norge har økt med 3,7 prosent fra 1990 til 2013, til tross for mål om reduksjoner. I februar 2015 presenterte regjeringen nye mål for klimakutt frem mot Regjeringen ønsker å bli en del av EUs klimapolitikk og EU-landenes felles mål om 40 prosent utslippsreduksjon innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå. De nye klimamålene skaper begeistring hos noen, og forvirring hos andre. Det mest omstridte med målene er hvorvidt det innebærer å ta kutt her hjemme, eller om vi kan belage oss på å kjøpe kvoter andre steder i Europa for å oppnå målene. Det er ikke satt noe klart utslippsmål for hvor store klimagassutslippene fra norsk territorium skal være i 2030, verken for kvotepliktig eller ikke-kvotepliktig sektor. Ofte kan det være billigere å kutte klimagassutslipp andre steder enn i Norge. Det har likevel vært bred politisk enighet om at hvert enkelt land har et ansvar for å føre en aktiv politikk for å redusere utslippene av klimagasser nasjonalt, og at Norge også må ta et slikt ansvar. Dette både utfra et moralsk perspektiv og for å sikre troverdighet i internasjonale forhandlinger. I tillegg er et mer langsiktig økonomisk perspektiv viktig: Dersom vi sover i timen mens andre land gjør sine økonomier grønnere, kan vi tape konkurransen i framtiden. I klimaforliket fra 2012, inngått mellom alle partiene på Stortinget bortsett fra Frp (og Miljøpartiet de Grønne, som ikke var representert på Stortinget forrige periode), har man avtalt at om lag to tredjedeler av kuttene skal tas hjemme. Høyre har lovet at de ikke vil droppe innsatsen på hjemmebane selv om en ny EU-avtale skulle åpne for å gjøre store deler av kuttene i EU. 1 En EU-avtale hindrer oss imidlertid ikke i å innføre separate nasjonale mål. Gitt at kutt hjemme skal være et viktig mål for Norge også framover, er det derfor behov for å se på nye forpliktende mekanismer, uavhengig av hva EU-avtalen innebærer. I klimaforliket ble det vedtatt å vurdere hensiktsmessigheten av en egen klimalov som i større grad enn i dag kan forplikte regjering og Storting til å legge kortsiktige delmål på veien mot de store milepælene i klimapolitikken, og kontinuerlig rapportere på oppnåelsen av disse. 2 Regjeringen Solberg fulgte i 2014 opp dette initiativet, og sendte før jul ut et såkalt «konsultasjonsnotat» om en klimalov på høring. I høringsnotatet spør departementet hvilke resultater og handlingsrom en lov kan gi, som ikke allerede kan oppnås gjennom eksisterende lover og regler. Regjeringen har selv ikke flagget sin mening om saken, men notatet er blitt kritisert for å være en lang liste av argumenter mot en lov. Per i dag har blant andre Storbritannia og Danmark en nasjonal klimalov, mens våre naboer i Finland og Sverige er i ferd med å utarbeide slike lover. Våren 2014 gikk Senterpartiet (Sp), Sosialistisk Venstreparti (SV), Miljøpartiet de Grønne (MDG), Venstre og Kristelig Folkeparti (Krf) inn for å støtte en slik lov. Krf, Sp og MDG mener regjeringen går for sakte frem, og har fremmet et eget representantforslag i Stortinget der de ber regjeringen om å utrede og legge fram forslag til klimalov i løpet av inneværende stortingsperiode. I dette policynotatet diskuterer Tankesmien Agenda hvilken merverdi en klimalov kan ha for norsk klimapolitikk. 4

5 2. Bakgrunn: Norske klimamål Det første norske klimamålet ble satt i 1989, med målsetting om å stabilisere utslippene på 1989-nivå innen år Med Kyoto-avtalens første periode ( ) forpliktet Norge seg til at våre utslipp i snitt ikke skulle være høyere enn én prosent av norske utslipp i I andre Kyoto-periode ( ) innebærer norske forpliktelser at de gjennomsnittlige årlige utslippene av klimagasser ikke skal overgå 84 prosent av egne utslipp sammenlignet med Kyoto-avtalen inneholder flere fleksible mekanismer som åpner for at kuttene kan gjennomføres for eksempel ved hjelp av internasjonal kvotehandel. Gjennom klimaforliket inngikk et bredt flertall på Stortinget i 2008, og på nytt i 2012, en avtale om nasjonalt mål for utslippskutt frem mot I disse forlikene legges det til grunn at Norge innen 2020 kutter de globale klimagassutslippene tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i Forlikene gir et utslippsmål på mellom millioner tonn CO2-ekvivalenter 3 i Det heter seg at omtrent to tredjedeler av utslippskuttene skal tas nasjonalt, men dette er sammenlignet med referansescenario for 2020, ikke 1990, og som viser hva utslippene ville vært uten flere klimatiltak. For å komme frem til målet på mill. tonn, må man lese det som står med liten skrift i klimaforliket. Utslippene våre i 1990 var ca. 50 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Klimaforlikets mål om at utslippene i 2020 skal være maks. 47 mill. tonn CO2, innebærer dermed bare et kutt på 5 prosent fra Til tross for et forholdsvis lite prosentvis kutt, ser dette målet ikke ut til å bli innfridd, annet enn ved kjøp av kvoter i utlandet. 2.1 Nye 2030-mål Regjeringen og støttepartiene ble i februar 2015 enige om å gå inn for at Norge blir en del av EUs klimapolitikk. Dette innebærer at Norge skal bidra til den felles måloppnåelsen hvor EUs og Norges samlede utslipp reduseres med 40 prosent innen 2030, sammenlignet med Siden Norge dermed forplikter seg til at kutt skal gjøres innenfor EU-sonen, kan ikke Norge lenger kjøpe FN-kvoter gjennom den såkalte «Clean Development Mechanism (CDM)» for å oppfylle 40 prosentmålet. Gjennomføringen av EUs mål for utslippsreduksjon skal fordeles på kvotesystemet og de sektorene som i dag er utenfor kvotesystemet. Kvotepliktig sektor omfatter kraftproduksjon og industri, og norsk fastlands- og petroleumsindustri har vært en del av EUs kvotesystem siden For utslippene som omfattes av det europeiske kvotesystemet, også Norges, er målet at reduksjonen skal være 43 prosent sammenlignet med 2005-nivå i EU har signalisert at alle land vil få et mål for utslippskutt som ligger et sted mellom 0 og 40 prosent, fordelt slik at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU totalt reduseres med 30 prosent. For Norge betyr en harmonisering med EUs klimapolitikk at også ikke-kvotepliktig sektor, som samferdsel, avfall, bygg, og landbruk innlemmes i EU-målet. Målene for hvor store kutt hvert medlemsland i EU skal gjøre i ikkekvotepliktig sektor bestemmes internt i EU, trolig i løpet av EU har signalisert at alle land vil få et mål for utslippskutt som ligger et sted mellom 0 og 40 prosent, fordelt slik at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU totalt reduseres med 30 prosent Gjennom klimaforliket inngikk et bredt flertall på Stortinget i 2008, og på nytt i 2012, en avtale om nasjonalt mål for utslippskutt frem mot EU har signalisert at alle land vil få et mål for utslippskutt som ligger et sted mellom 0 og 40 prosent, fordelt slik at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU totalt reduseres med 30 prosent. Fordelingen vil skje ved hjelp av en såkalt «innsatsfordelingsmekanisme», der bruttonasjonalprodukt per innbygger er sentralt. Rike land vil således bli forventet å bære en større del av byrden. Regjeringen forventer derfor at EU vil sette et høyt kuttmål for Norge. Selv om hvert EU-land skal få egne mål for utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor, legger EU opp til fleksible mekanismer for hvordan disse kuttene kan gjøres. Dette åpner for at Norges kutt kan gjøres ved hjelp av kvotekjøp 5

6 eller andre mekanismer for finansiering av kutt i andre EU-land. I sin klimamelding viser regjeringen til at Norges mål, altså hvor mye Norge skal bidra med for den felles måloppnåelsen i EU, vil utarbeides som del av en forhandling med unionen. Regjeringen skriver at den ønsker å benytte EUs fleksible mekanismer på lik linje med andre EU-land når det gjelder kutt i ikke-kvotepliktig sektor. 6 Hva dette vil innebære i praksis, er omdiskutert. I en artikkel i magasinet «Energi og Klima», påpeker Stig Schjølset i Thomson Reuters Point Carbon, at EU sannsynligvis vil videreføre de mekanismer som i dag gjelder for ikkekvotepliktig sektor. Disse gir i stor grad landene selv råderett over hvordan de oppfyller de landvise kuttmålene. Videre skriver han at «ettersom EUs politiske toppledere har bestemt at fleksibiliteten skal økes etter 2020, er det liten grunn til å tro at det vil komme et konkret mål for hvor mye hvert land må kutte nasjonalt. Hele poenget med EUs klimapolitikk er tross alt at et kutt i et annet EU-land regnes som like bra som egne kutt» 7. Andre, som for eksempel styreleder i Brusselkontoret Paal Frisvold, viser til at EU-kommisjonen så langt har satt klare grenser for å «kjøpe seg fri», og at det er sannsynlig at den også vil gjøre det hvis Norge blir en del av EUs klimaboble. 8 Det vises til at flere land, bl.a. Sverige, Storbritannia og Nederland, har fått krav om å gjøre større kutt nasjonalt fremfor å bidra til kutt ellers i EU. Han tror derfor EU vil kreve at Norge også kutter hjemme. 2.2 Liten måloppnåelse på hjemmebane På tross av en målsetning om reduksjon av klimagassutslipp gjennom mange år, har de innenlandske utslippene i Norge økt med 3,7 prosent fra 1990 til Den største økningen har vært i olje- og gassektoren, og i transportsektoren. I samme periode er EUs utslipp blitt redusert med om lag 19 prosent. 9 Til sammenligning har både Sverige, Tyskland og Danmark allerede kuttet over 20 prosent av sine utslipp fra Norske utslipp har imidlertid gått ned hvert år siden I den rødgrønne regjeringens klimamelding fra 2012 vises det til saktere framgang i utvikling av klimavennlig teknologi, høyere kostnader ved klimatiltak innenlands, høyere innvandring og økonomisk vekst og større utslipp fra oljesektoren som faktorer som spiller inn på klimamålenes måloppnåelse. 11 Både Sverige, Tyskland og Danmark allerede kuttet over 20 prosent av sine utslipp fra 1990omtrent de samme i 2030 Utslippene i 2013 var ca. 53 millioner tonn i Norge. Regjeringens framskriving i Nasjonalbudsjettet i fjor sier at utslippene med dagens politikk kommer til å være omtrent de samme i Regjeringen skriver i den nye klimameldingen at «et mål om en utslippsreduksjon på 40 prosent i 2030 sammenlignet med 1990 innebærer at Norge relativt sett må sørge for vesentlig større utslippsreduksjoner enn EU fra dagens nivå. Også i ikke-kvotepliktig sektor er det vesentlige forskjeller mellom Norge og EU. Med en videreføring av dagens virkemiddelbruk anslås utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU å reduseres med 20 prosent fra 2005 til For Norges del er det tilsvarende forventet en utslippsreduksjon på 2 prosent». 13 Dette illustrerer at dagens virkemiddelbruk ikke ser ut til å bidra i tilstrekkelig grad til å gjøre de kutt vi har satt som mål. 3. Hvorfor gjøre noe hjemme når kutt ute kan være mer effektivt? Som vi var inne på i innledningen kan det på mange måter være riktig å bidra til en grønn omstilling i andre land med høyere utslipp enn oss. Det kan være billigere og dermed samfunnsøkonomisk lønnsomt. Som nevnt er det likevel bred politisk enighet om at en stor del av utslippskuttene Norge gjør, skal gjøres hjemme. «Forurenser betaler» - prinsippet har i det norske klimaarbeidet dermed ikke bare betydd å kjøpe seg fri andre steder, men å gjennomføre tiltak der forurensningen faktisk skjer. Dette har noen moralske aspekter. WWF Norges generalsekretær, Nina Jensen, har pekt på at utviklingsland fnyser av vestlige lands krav i klimaforhandlingene og at det er vanskelig å forklare for eksempel en kinesisk forhandlingsleder hvorfor Kinas utslipp bør ned, men ikke Norges: «Nordmenn slipper ut mye mer per hode enn kinesere, og har et mye større historisk klimaansvar. En norsk klimapolitikk som har store ambisjoner på verdens vegne, men 6

7 som ignorerer denne symbolpolitikken, vil oppnå lite», mener hun. 14 At vilje til å kutte hjemme er viktig for å oppnå troverdighet i internasjonale forhandlinger, har også klimaminister Tine Sundtoft uttalt. 15 Kutt hjemme er imidlertid ikke bare symbolpolitikk for å få med seg resten av verden, men viktig også utfra økonomisk rasjonelle argumenter. EU-kvoter er billige i dag, men ventes å stige fram mot 2030, slik blant annet rådgiver Runa Haug Khoury i Bellona viser til: «Dersom Norge kjøper seg ut av alle forpliktelser, mens resten av Europa gjør industrien sin grønnere og mer moderne, hva skjer da med oss den dagen det blir dyrt å forurense? For den dagen vil komme». Hun peker videre på hvordan effektiv klimapolitikk i framtiden må handle om å bli god næringspolitikk: Strenge miljøkrav stimulerer til teknologiutvikling. Khoury viser til at det for eksempel ligger utømt potensiale gjennom offentlige anskaffelser, som kan bidra med å bringe nye teknologier til markedet. Norske elferger er et eksempel på det. Derfor advarer hun mot å basere norsk klimapolitikk på kvotekjøp fremfor utslippsreduserende innovasjon eller tiltak i kvotepliktig sektor, samt å maksimere mulighetene for kutt i andre land enn i Norge gjennom «fleksible mekanismer» i ikke-kvotepliktig sektor: «Det ville snyte norsk næringsliv for den nødvendige omstilling som både politikere og næringslivet selv vet at må komme for å sikre fremtidig verdiskapning.» Omstilling hjemme kan også være et vesentlig bidrag globalt. Norge har for eksempel gått foran med elbilpolitikken, ved å tilrettelegge rammevilkår for private eiere. Det har bidratt til å gjøre Norge til et av verdens største markeder for salg av slike biler. Tysklands satsing på solceller og Danmark på vind er andre eksempler på nasjonal klimapolitikk med ringvirkninger utover egne landegrenser. Disse aspektene ved en hjemlig klimapolitikk har det vært politisk erkjennelse av, og enighet om. Vinterens lave oljepriser har tvunget behovet for omstilling lenger opp på den politiske agenda. I klimameldingen, som klimaforliket fra 2012 bygger på, står det tydelig at målet er at «Norge mot midten av dette århundret skal bli et lavutslippssamfunn» 16, og at en slik omstilling krever økt produksjon av fornybar energi, utfasing av fossil energibruk og utvikling av ny, klimavennlig teknologi. For å få til det må man være innstilt på å gjennomføre klimatiltak hjemme som er dyrere enn tiltak i utlandet: «Det innebærer også at vi bør prioritere tiltak som kanskje ikke gir stor klimaeffekt på kort og mellomlang sikt, men som vil være nødvendige for at vi innen 2050 skal kunne nå et slikt mål» 17, skrev dem daværende regjeringen. Dagens regjering opprettholder målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn og karbonnøytralt innen 2050, i sin klimamelding fra Behov for nye virkemidler: Klimalov et egnet tiltak? Som vi har vist tidligere i notatet, er det omdiskutert hvorvidt en avtale med EU vil pålegge Norge å gjennomføre kutt nasjonalt, eller om det gir oss mulighet til å kjøpe oss fri fra alle nasjonale kutt innenfor EU-området. Uansett hva EU åpner for har norske politikere vært tydelige i debatten om at de fremdeles ønsker å gjennomføre kutt hjemme. Slik vi har sett har imidlertid ikke målene vi har satt oss så langt ført til kutt i utslipp her hjemme. Dette bekrefter regjeringen i sin ferske klimamelding. 19 Riksrevisjonen konkluderte i 2010 med at en viktig årsak til manglende fremdrift i klimapolitikken var ansvarspulverisering på tvers av sektorer. Riksrevisjonen konkluderte i 2010 med at en viktig årsak til manglende fremdrift i klimapolitikken var ansvarspulverisering på tvers av sektorer. De viser til at det er «uklart hvilket ansvar de ulike departementene har for at klimamålene nås og at virkemidler tas i bruk for å redusere utslipp av klimagasser». 20 Grunnet faglig uenighet og sterke sektorinteresser sliter Klima- og miljøverndepartementet med rollen som pådriver. Mye tyder på at i saker hvor klimaspørsmål stilles opp mot andre interesser, har klimasaken ofte måttet vike. Uklarhet om roller og ansvarsfordeling gjør at det er risiko for at målene ikke blir fulgt opp, og at det ikke tas i bruk tilstrekkelige virkemidler i arbeidet med å nå klimamålene. 21 I denne delen av notatet vil vi derfor diskutere hvilken rolle en klimalov kan ha for å sikre bedre måloppnåelse for den hjemlige klimapolitikken. 30. januar gikk høringsfristen for regjeringens konsultasjonsrunde om klimalov ut. 7

8 Hele 210 høringssvar er kommet inn. Det overordnede bildet i fagmiljøet og blant miljøorganisasjonene er et positivt syn på en klimalov. Noen stiller imidlertid spørsmål ved hvor effektiv den vil være Hva kan en klimalov være? En overordnet klimalov kan lovfeste vedtatte klimamål. Tanken er å sikre at man får en sektorovergripende politikk og en langsiktig forpliktelse hjemme. Man ser for seg at en klimalov kan plassere ansvaret for oppfølging av utslippskutt på ulike sektorer, en fordeling av vedtatte kutt på disse og deres tilhørende departementer. På denne måten sikres klimainteresser innflytelse i alle ledd og politikkområder regjeringen forvalter, og gir klima- og miljøministeren økt reell innflytelse. Det vil fortsatt være opp til politikerne å bestemme over virkemiddelbruken. Ifølge en rapport fra London School of Economics har mer enn 60 land lovgivning som omhandler klima. 23 Storbritannia var de første til å vedta en klimalov, den så kalte «Climate Change Act» fra Mexico og Danmark vedtok lover for klimapolitikken i henholdsvis 2012 og Både Finland og Sverige er for tiden i gang med lignende prosesser. Lovene er svært ulikt utformet. Den danske klimaloven inneholder ikke noe mål, mens utkastet til finsk lov bare har et langsiktig «horisont»-mål. Den britiske er den mest omfattende. Loven er bindene for regjeringen og parlamentet, og inneholder følende hovedelementer: Lovfesting av mål for 2020 og 2050 og 5- årige karbonbudsjetter (bindende maksimalgrenser for klimagassutslipp), som tar utgangspunkt i anbefaling fra en uavhengig komité «Committee of Climate Change». Klimaministeren er juridisk ansvarlig for måloppnåelse, og må årlig rapportere til parlamentet om fremdrift. Den uavhengige komiteen leverer også årlig en slik rapport. 24 Erfaringene fra Storbritannia er gode. Storbritannia har nådd målet om 23 prosent utslippsreduksjon sammenlignet med 1990-nivå i det første karbonbudsjettet ( ) 25. Fridtjof Nansens Institutt har utredet effektene av klimaloven i Storbritannia. Forskerne peker på at loven har ført til mer langsiktighet i beslutninger i Storbritannia i de fem årene loven har virket, samtidig som klimahensyn frem til 2050 er bedre integrert i alle prosesser. De mener videre klimaloven og klimakomitéen har bidratt til å ansvarliggjøre politikerne i klimapolitikken. 26 Den kanskje viktigste grunnen til at loven har gitt resultater er at den gjør det vanskeligere for regjeringer å skyve utslippskutt over på senere regjeringer. Med klare utslippsmål på lang sikt og karbonbudsjetter som delmål på kort sikt, er det tydelig hva politikerne måles på. I tillegg har en sterk, uavhengig og permanent ekspertkomite, som gir en vurdering av virkemiddelbruk og fremdrift, vært en viktig ansvarliggjøringsmekanisme. Forskerne viser også til at «til tross for økonomiske nedgangstider er britene på god vei til å makte å etablere prosjekter for kommersiell karbonfangst og -lagring, med 10 milliarder kroner i statsstøtte» Hvilken merverdi har en klimalov? I sitt høringsnotat viser regjeringen til at Norge har et mer omfattende lovverk for miljøspørsmål enn mange andre land. Blant annet trekker de fram forurensningsloven, klimakvotelovgivningen, plan- og bygningsloven, petroleumslovgivningen, energilovgivningen og særavgiftsloven. De oppsummerer at myndighetene i dag i stor grad har hjemmel til å «gjennomføre tiltak overfor norske utslippskilder og samfunnsaktiviteter gjennom samfunnsplanlegging, konsekvensutredninger og direkte reguleringsvedtak og mulighet for bruk av økonomiske incentiver». 28 I tillegg har Norge innført EUs kvotehandelsdirektiv. Derfor er de spørrende til om en klimarammelov kan gi noen merverdi. I denne delen av notatet diskuterer vi noen aspekter ved å innføre en egen klimalov. Blant annet ser vi på hvordan det kan bidra til å rydde opp i et fragmentert regelverk, hvordan det kan operasjonalisere langsiktige milepæler i klimapolitikken, hvordan det kan bidra til å sikre en forutsigbar og åpen demokratisk prosess og hvordan den kan ansvarliggjøre politikerne i større grad enn i dag 8

9 4.2.1 Rydde opp i fragmentert regelverk I sitt høringssvar til regjeringens sondering om klimalov stiller Universitetet i Oslo spørsmål ved den innledende påstanden om at Norge har et godt regelverk uten vesentlige mangler. De mener det i dag ikke finnes noen «klimarelevante, sektorovergripende, helhetlige, og langsiktige rettslige føringer i Norge» 29, og at regelverkbildet både er «uskarpt og mangelfullt» og at det neppe kan sies å «gi et avklart og solid grunnlag for gjennomføring av en helhetlig og konsistent klimapolitikk». De peker på at mange relevante lover gir adgang til å ta klimahensyn, men at de ikke innebærer en plikt til å ta klimahensyn eller gir regler om hvor tungt klimahensyn skal veies mot andre hensyn. Gjennom Grunnlovens sikres norske borgere retten til et bærekraftig miljø, blant annet gjennom paragrafens første ledd «Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten», og annet ledd «Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd». Tredje ledd slår fast at «statens myndigheter iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger» - det er vanskelig å se for seg at statens myndigheter kan oppfylle sine plikter etter grunnlovsbestemmelsen uten korresponderende lovgivning. Selv om norsk miljølovgivning er omfattende, er den fragmentert. Naturmangfoldsloven (sikrer biologisk mangfold) og Forurensningsloven (lokal og ovenfor konkrete forurensningskilder) er helhetlige lover som setter ambisjoner, mål og virkemidler for å nå dem. I tillegg er petroleumssektoren regulert eksempelvis med CO2-avgift og som del av EUs kvotemarked. Klimaområdet kan i tillegg til de overnevnte områdene sees på som en naturlig del av retten til et bærekraftig miljø. Her er imidlertid lovverket fragmentert og styringsmidlene av uklar karakter, slik jurist og stipendiat ved Universitet i Oslo, Jon Chr. Fløysvik Nordrum, påpekte under Klima- og miljøverndepartementets høringsmøte om saken 12. januar. 31 En klimalov, med konkrete utslippsmål, vil kunne rette seg mot totale utslipp i Norge, og dermed kunne fylle et tomrom i norsk lovgivning. Det vil være en oppfølging av kravene Grunnlovens paragraf 112 setter. Klimaloven vil kunne bidra til at klimapolitikk blir et overgripende tema inn i alle politikkområder. En klimalov, med konkrete utslippsmål, vil kunne rette seg mot totale utslipp i Norge, og dermed kunne fylle et tomrom i norsk lovgivning Operasjonalisere langsiktige milepæler i klimapolitikken På oppdrag fra WWF har advokatfirmaet Hjort ved advokat Alexandra Bech Gjørv gjort en gjennomgang av de juridiske aspektene ved en norsk klimalov. De gir regjeringen rett i at myndighetene i stor grad har hjemmel til å gjennomføre tiltak for klimagassreduksjoner i de viktigste utslippssektorene. De mener imidlertid det kreves «alvorlige veivalg av politisk natur» for at en mer kraftfull klimapolitikk skal kunne gjennomføres, og viser blant annet til avveiningene mellom samfunnskostnad og fordeling av ansvar for å gjennomføre tiltak mellom ulike sektorer. For å presse fram slike beslutninger mener de det «antagelig er nødvendig» i større grad å operasjonalisere de langsiktige milepælene i klimaforliket ned i mer kortsiktige mål for klimagassreduksjon. Advokatfirmaet Hjort konkluderer med at bekymringen for fremdriften, slik den blant annet fremsettes i Riksrevisjonens rapport, gjør at en klimalov er en hensiktsmessig tilnærming for å presse fram disse veivalgene. I rapporten vises det til at Storbritannias lov kan tjene som et utgangspunkt for et lovarbeid i Norge Sikre forutsigbar og åpen demokratisk prosess Noen avviser lovfesting av ulike politiske mål som unødvendig byråkrati. Et svar på det er at styring gjennom spredt lovgivning skaper nettopp byråkrati, og at løsningen derfor kan være en klar og oversiktlig lov som samler det viktigste. Dessuten er Grunnloven innrettet slik at politikk skal gjennomføres nettopp ved lov og budsjettforslag. Det er også tilfellet for en rekke nyere forlik som for eksempel barnehageforliket, rovdyrforliket og privatskoleforliket. Det er ikke normen å styre gjennom politiske avtaler alene og det er følgelig overraskende å skulle argumentere for hvorfor lov skal brukes for politikkgjennomføring, påpekte Fløysvik Nordrum under høringen i departementet. 33 Han argumenterte videre for at fordelen med en lov sammenlignet med en politisk avtale er at en lov har en «avklart konstitusjonell, rettslig og politisk betydning». 34 Den har dessuten «forutsigbare endrings- 9

10 og vedtaksprosedyrer, markerer tradisjon, høytidelig, autoritet og viktighet». Videre har en lov en «demokratisk funksjon. ( ) [D]en forstås av borgerne, er tilgjengelig for dem og blir til i en åpen, tilrettelagt og etablert demokratisk prosess». Samlet mener han dette bidrar til styringseffektivitet på lang sikt, og at det nettopp er forsøk på å styre uten tradisjonelle styringsvedtak som skaper rot. Fløysvik Nordrum konkluderer på bakgrunn av dette med at en klimalov vil gi konsolidering, presisering og opprydding på området. 35 En forskjell på en lov og en politisk avtale er at sistnevnte kan tolkes politisk, utfra ulike politiske hensyn og skiftende politiske klima. Vi har nylig sett problemene dette kan medføre, blant annet i saken om iskanten 36 og i asylavtalen mellom regjeringen, Krf og Venstre. En lov skal tolkes juridisk. Det gir mindre rom for ulike politiske tolkninger, og gir mer forutsigbarhet. Et annet aspekt ved en lov er at det vil være naturlig å etablere og regulere rapporteringsmekanismer mellom regjering og Storting. Dette binder de politiske partiene i større grad enn i dag til oppfølging av et felles politisk mål uavhengig av hvem som sitter i regjering. Oljedirektoratet mener, i likhet med regjeringen, at det allerede i dag finnes et omfattende lovverk, spesielt for petroleumssektoren, og rapporteringskrav. De viser til at Norge allerede i dag er underlagt omfattende rapportering gjennom FNs klimakonvensjon og etter Kyotoavtalen. 37 Men både Riksrevisjonen og revisjonsteamet utpekt av FNs klimakonvensjon, som reviderer rapportene Norge leverer til klimakonvensjonen, har påpekt behovet for mer systematisk måling av effekten av tiltak og virkemidler i klimapolitikken 38. En klimalov med konkrete klimamål vil være bindende for forvaltningen som skal gjennomføre klimapolitikken. Det betyr at departementer og etater må ta direkte stilling til kravene i loven når de utfører tiltak som kan ha konsekvenser for klimaet. At Stortinget involveres i å følge måloppnåelsen gjør at de ikke mister klimapolitikken av syne Ansvarliggjøre politikerne Et argument mot en klimalov er at det ikke er lett å lovfeste utslipp og at man ikke vil ha gode nok sanksjoner mot brudd på disse. En klimalov handler, satt på spissen, ikke om å skulle sette en klimaminister i «fengsel» for ikke å oppnå utslippsmålene. En klimalov vil være et verktøy som bidrar til at man kan tydeliggjøre ansvar for reduksjon i klimagassutslipp. Regjeringen konkluderer i sitt høringsnotat med at en klimalov ikke vil ha konstitusjonelle konsekvenser. Etter Ansvarlighetsloven 11 er imidlertid statsråder og stortingsrepresentanter underlagt konstitusjonelt ansvar som gjør at de ikke kan bryte norsk lov. 39 Juridisk er det derfor en konsekvens av loven at Stortinget kan gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende. Det omfatter både sterk kritikk fra Stortinget, undersøkelser og mer drastisk mistillit mot et regjering eller statsråd som med viten og vilje setter i gang tiltak som bryter med pliktene i en klimalov. Riksrett er også en potensiell konsekvens, dog mer usannsynlig. Trolig vil lovfesting av pliktene være nok i seg selv, uten behov for sanksjonering. Det ville være temmelig oppsiktsvekkende hvis en regjering lot være å rapportere til Stortinget i strid med en lovbestemt plikt om dette. Symboleffekten som ligger i muligheten til å konstatere lovbrudd når regjeringen ikke oppfyller målene og dette blir mer synlig, er viktig. I sitt høringssvar til klimalov påpeker Miljødirektoratet at «klimautfordringen er så alvorlig og særegen at det ( ) er behov for mekanismer som kan bidra til å forhindre at vi skyver viktige beslutninger om utslippsreduksjoner foran oss.» 40 De mener det kan gi merverdi å lovfeste langsiktige mål og hovedelementene i rapporteringssystemet. I høringssvaret kommer det også fram at Miljødirektoratet har bestemt seg for å starte en grundig klimarapportering, som også kan være et godt virkemiddel for budsjettplanlegging framover. At langsiktige milepæler for klimaet operasjonaliseres ned og evalueres løpende, gjør det vanskeligere for en regjering å skyve utslippsreduksjoner over på senere regjeringer. En fare ved å vedta en klimalov er at den kan bli en sovepute. Klimalovene i eksempelvis Storbritannia og Danmark er veldig forskjellige, og det finnes ingen ferdig mal for hvordan en klimalov bør være. Hvis man ikke setter mål som er ambisiøse nok for nasjonale kutt vil man heller ikke oppnå noen merverdi med en klimalov. 10

11 4.2.5 Forutsigbarhet for næringslivet Forutsigbarhet i politikken er også viktig for næringslivet. Dette er noe som i seg selv kan bidra til økt måloppnåelse, slik Fridtjof Nansens Institutt viser til i sin høringsuttalelse: «Det er grunn til å tro at den politiske forutsigbarheten for industri og næringsliv vil kunne øke på overordnet nivå når det er snakk om måloppnåelse på lang sikt». 41 Transportsektoren er et eksempel på at skiftende politisk klima har bidratt til å gjøre mål utydelige og politikken mer uforutsigbar. I sitt høringssvar til regjeringens sonderingsrunde om klimalov argumenterer Transportøkonomisk institutt (TØI) for hvorfor kvantifiserte klimamål for sektoren er nødvendig: «Selv om klimaforliket har satt klimamålene tydelig på agendaen, ser disse ikke ut til å være presise eller konkrete nok til å kunne fungere forpliktende for handling eller bli høyt nok prioritert i praksis i møte mot andre hensyn». 42 Transport utgjør omtrent halvparten av utslippene i ikke-kvoteregulert sektor. Men selv om hensyn til miljø og klima er ett av fire hovedmål for transportpolitikken, har ikke klimautslippene gått ned: Mens Norges samlede klimagassutslipp har økt med 3,7 prosent siden 1990 har transportsektoren økt utslippene med 28 prosent i samme tidsrom. Istedenfor å forsterke innsatsen, har i stedet det tallfestede målet om reduksjon i klimagassutslippene for denne sektoren blitt fjernet fra styringsdokumentene. TØI gir regjeringen rett i at en klimalov vil innsnevre myndighetenes handlingsrom, men at nettopp dette er hensikten med den, og at det er derfor den vil virke. De mener, i likhet med Sp, Krf, SV og Venstre, at regjeringen bør sette i gang med en grundig utredning. 5. Konklusjon Flertallet på Stortinget har forpliktet seg til å føre en offensiv klimapolitikk gjennom Klimaforliket som ble videreført i Langvarig politisk tilslutning til målet om å redusere klimautslipp har imidlertid ikke ført til en reduksjon av de norske klimagassutslippene. Det er ikke slik at alt vi har gjort i klimapolitikken her hjemme har mislykkes. Trolig ville utslippene vært langt høyere dersom vi ikke hadde gjort noe. Vi kommer likevel ikke vekk fra at utslippene har økt betydelig, i et tidsrom der de skulle reduseres. Man kan selvsagt diskutere om målene er ambisiøse nok. Riksrevisjonens gjennomgang av måloppnåelsen slår fast at det først og fremst er gjennomføringen det skorter på. Nylig leverte Solberg-regjeringen en ny klimamelding. Den største nyheten er at de ønsker å integrere norsk klimapolitikk i EU-systemet. EU ligger godt an til å overoppfylle sine mål for Dersom et partnerskap med våre europeiske naboer om å nå felles klimamål gjør oss mer ambisiøse, er det selvsagt positivt for vår klimaforpliktelse. Om Norge får inngå en slik avtale med EU er imidlertid ikke sikkert. Det er også svært uklart hva en slik avtale vil bety, spesielt når det gjelder utslippene her hjemme. Et viktig prinsipp i klimaforliket har vært at en andel av de totale kuttene skal tas hjemme. Regjeringen Solberg har forsikret om at dette prinsippet videreføres. En ny EU-avtale vil på ingen måte hindre oss i å etablere et nasjonalt regelverk i tillegg, for å sikre at vi på veien mot lavutslippssamfunnet også forplikter det norske samfunnet direkte. Her vil det trolig være mest å hente innen ikke-kvotepliktig sektor. Det har vært bred tilslutning om at nasjonale mål er viktige. Ikke bare av moralske årsaker, men også fordi kutt hjemme tvinger fram innovasjon og teknologisk utvikling som er helt nødvendig for at Norge skal konkurrere med et stadig grønnere Europa. Mangel på nasjonale mål og store muligheter for kvotekjøp kan gjøre at man ikke gjennomfører nødvendige tiltak som må gjøres tidlig for å ha effekt på sikt. Det blir også uforutsigbart for vårt næringsliv. Gode intensjoner og enighet har ikke gitt gode nok resultater. Hvis partiene fremdeles ønsker at vi skal kutte klimagassutslipp også hjemme, trenger vi mer forpliktende mekanismer også på hjemmebane. Gode intensjoner og enighet har ikke gitt gode nok resultater. Hvis partiene fremdeles ønsker at vi skal kutte klimagassutslipp også hjemme, trenger vi mer forpliktende mekanismer også på hjemmebane. En klimalov er en slik mulighet. Det vil sette klimahensyn aktivt og kontinuerlig på dagsorden, og på den måten gi disse økt politisk og allmenn oppmerksomhet. Mer enn 60 land har lovgivning som omhandler klimaet, mange av 11

12 dem i tillegg til sine internasjonale forpliktelser. Mange av landene med egen klimalov er EU-land og følger derfor EUs lovgivning på området i tillegg. I dette notatet har vi gått gjennom hvilken merverdi en slik lov kan ha. Ifølge Grunnloven er norske borgere sikret retten til et bærekraftig samfunn. Den samme loven krever at denne retten skal følges opp av myndighetene med konkrete tiltak. Lovgivning er statens fremste reguleringsverktøy. For klima finnes det ingen helhetlig lovregulering, kun fragmenterte virkemidler. Det er for eksempel krav om å ta miljø- og klimahensyn i alle offentlige anskaffelser. Problemet er at hensynet sjeldent veier tyngst. En ny lov vil således kunne dekke et hull i det eksisterende lovverket. Det avgjørende er ikke at vi får en lov som regulerer våre klimaforpliktelser, men hva slags innhold en slik lov får. En klimalov uten konkrete utslippsmål eller andre bindinger av politikken vil være symbolpolitikk, og vil kunne virke som en sovepute, slik noen frykter. Den vil heller ikke medføre store endringer fra dagens situasjon for politikerne. En sterk klimalov, med lovfestede tiltak og overvåkningsmekanismer kan derimot virke skjerpende. Derfor mener vi Storbritannia er et godt eksempel: Her inneholder loven klare utslippsmål, bidrar til fordeling mellom ansvarlige sektorer, en plan for rapportering og en ordning for overvåking. Erfaringene er gode. Man trenger en grundig utredning som kan undersøke hvilke effekter en slik lov kan få i Norge, slik Sp, MDG og Krf har foreslått. En klimalov kan være en mer ryddig og gjennomsiktig måte å binde de politiske partiene til et felles politisk mål, uavhengig av hvem som sitter i regjering og styrkeforholdet mellom partiene. Å rydde opp i et i dag fragmentert regelverk kan sikre at klimainteresser skal spille en rolle på alle politikkområder. Det vil også i langt større grad enn i dag ansvarliggjøre både politikere og byråkrati. Også for borgerne kan en klimalov oppleves som en mer tilgjengelig, synlig, tydelig og bindende ramme for klimapolitikken enn en politisk avtale mellom partiene. Ved å operasjonalisere de store klimamålene ned i konkrete og forpliktende planer for hvordan de skal nås, vil både Storting og allmennheten bedre få oversikt over hva som faktisk gjøres på et av vår tids viktigste politikkområder. Krav om rapportering og kontinuerlig evaluering av et uavhengig organ gjør det vanskeligere å bortforklare manglende resultater. At man holdes konstitusjonelt ansvarlig for å overholde loven, vil kunne virke disiplinerende og sørge for at klimainteresser får forrang i situasjoner der de i dag ikke gjør det. Noen er bekymret for at vi vil nedjustere ambisjonene i frykt for å ikke nå dem. Det er selvsagt ikke slik at dersom man lovfester noe, så gjennomføres politikken over natta. Samtidig er det vanskeligere å bryte lover enn politiske forlik. Vi tror ikke en klimalov vil løse alle problemer og at det i seg selv er en garanti for økt måloppnåelse i klimapolitikken. Alternativet er imidlertid å fortsette som før, eller som en gruppe forskere ved Fridtjof Nansens Institutt skriver i en artikkel for magasinet Energi og Klima: «Det er ikke opplagt at en norsk klimalov blir ( ) vellykket men det kan vanskelig bli svakere enn dagens situasjon». 43 Det er bred politisk enighet om at Norge må ta ansvar for å flytte verden i en grønnere retning. Det innebærer også at vi må gjennomføre kutt i klimagassutslippene her hjemme. Det er på tide å forsøke mer forpliktende ordninger. Dette notatet er skrevet av Helga Rognstad, Hannah Gitmark og Thor Steinhovden (Tankesmien Agenda) februar 2015, med bidrag fra professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen, Eirik Holmøyvik. Tankesmien Agenda står ansvarlig for alle eventuelle feil og mangler i dokumentet. Ta gjerne kontakt dersom du finner slike. Vi vil rette en stor takk til flere som har tatt seg tid til å svare på spørsmål og kommet med innspill: Jon Chr. Fløysvik Nordrum, Universitet i Oslo Torbjørg Jevnaker, Tor Håkon Inderberg og Jørgen Wettestad, Fridtjof Nansens Institutt Runa Haug Khoury, Marit Sjøvaag Marino og Sirin Engen, Bellona Anders Bjartnes, Norsk Klimastiftelse Ragnhild Elisabeth Waagaard, WWF Også for borgerne kan en klimalov oppleves som en mer tilgjengelig, synlig, tydelig og bindende ramme for klimapolitikken enn en politisk avtale mellom partiene. 12

13 6. Sluttnoter 1 Dagens Næringsliv (2015), «Vi skal ikke kjøpe oss fri», 5. februar, 2 Meld. St. 21 ( ), «Norsk klimapolitikk», Klima- og miljødepartementet, /id679374/?docId=STM DDDEPIS&ch=1&q 3 CO2-ekvivalent er en enhet som brukes i klimaregnskap og tilsvarer effekten en mengde CO2 har på den globale oppvarmingen over en gitt periode, vanligvis 100 år. Det finnes flere typer drivhusgasser, og utslipp av disse gassene omregnes til CO2-ekvivalenter i henhold til deres oppvarmingspotensial: 4 For hele resonnementet og utregningen, se: 5 Viktige deler av industrien, bl.a. ferrolegering og aluminium, kom imidlertid ikke med før i Meld. St. 13 ( ), «Ny utslippsforpliktelse for 2030 en felles løsning med EU», Klima- og miljødepartementet, 7 Stig Schjølset (2015), «Velkommen til EUs klimaboble», Energi og Klima, 11 februar, 8 Paal Frisvold (2015), «EUs klimakrav og EØS-blinde Norge», Energi og Klima, 15. februar, 9 Meld. St. 13 ( ), «Ny utslippsforpliktelse for 2030 en felles løsning med EU», Klima- og miljødepartementet, s. 18, 10 European Commission (2014), «Progress towards achieving the Kyoto and EU 2020 objectives», fra s. 39, 11 Meld. St. 21 ( ), «Norsk Klimapolitikk», Klima- og miljødepartementet, s. 10, fs.pdf 12 Meld. St. 1 ( ), Nasjonalbudsjett 2015, Finansdepartementet, s , 13 Meld. St. 13 ( ), «Ny utslippsforpliktelse for 2030 en felles løsning med EU», Klima- og miljødepartementet, s. 18, 14 WWF (2012), «Norge er et klimapolitisk annerledesland», 14. februar, 15 Teknisk Ukeblad (2013), «To tredjedeler av klimakuttene skal tas i Norge», 8. november, 16 Meld. St. 21 ( ), «Norsk Klimapolitikk», Klima- og miljødepartementet, s. 5, fs.pdf 17 Idem. 18 Meld.St.13 «Ny utslippsforpliktelse for 2030 en felles løsning med EU», Klima- og miljødepartementet, s. 18, 19 Idem. 13

14 20 Riksrevisjonen (2010), «Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse i klimapolitikken - Dokument 3:5 ( )», s. 23, 21 Ibid. 22 Klima og miljødepartementet (2014), «Offentlig høring - Perspektiver på en klimalov», 3. november, 23 GLOBE International (2014), «The GLOBE Climate Legislation Study A Review of Climate Change - Legislation in 66 Countries», fjerde utgave, 24 Klima- og miljøverndepartementet (2014), «Perspektiver på en klimalov», 3. november, limalov_ pdf 25 Committee on Climate Change (2014), Meeting Carbon Budgets 2014 Progress Report to Parliament», [Lesedato: ] 26 Jevnaker m.fl. (2014), «Klimalov bør utredes grundig en kjapp høring holder ikke», Energi og Klima, 28. november, 27 Ibid. 28 Klima og miljødepartementet (2014), «Offentlig høring - Perspektiver på en klimalov», 3. november, s. 4, 29 Universitetet i Oslo (2014), «Perspektiver på en klimalov, høringssvar fra Universitetet i Oslo», [Lesedato: ] 30 Kongeriket Norges Grunnlov, kap. 6, 31 Ca inn i filmen. Videoklipp: Nordrum har lang erfaring med lovrådgiveransvar som ansatt i Justisdepartementets lovavdeling. For tiden er han stipendiat ved Institutt for offentlig rett. 34 Ca. 2 min inn i filmen. Videoklipp: 35 Idem. 36 Stavanger Aftenblad (2015), «Sterke reaksjoner mot flytting av iskanten», 20. januar, 37 Oljedirektoratet (2015), «Høring Perspektiver på klimalov», 38 Miljødirektoratet (2015), Høringsuttalelse perspektiver på klimalov, [Lesedato: ] 39 Lov av 5. februar 1932 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett [ansvarlighetsloven], 40 Miljødirektoratet (2015), Høringsuttalelse perspektiver på klimalov, [Lesedato: ] 14

15 41 Fridtjof Nansens Institutt (2015), «Perspektiver på en klimalov - høringsinnspill fra Fridtjof Nansens Institutt», 42 Transportøkonomisk Institutt (2015), «Høringsuttalelse om ny klimalov», 43 Jevnaker m.fl. (2014), «Klimalov bør utredes grundig en kjapp høring holder ikke», Energi og Klima, 28. november, 15