Perspektivnotat. Perspektivnotat. Et rettferdig skattesystem Innføringen av eiendomsskatt

Transkript

1 Perspektivnotat Et rettferdig skattesystem Innføringen av eiendomsskatt 1

2 Et rettferdig skattesystem Innføringen av eiendomsskatt Skattesystemet er en av de viktigste mekanismene vi har for å hindre utviklingen av et samfunn med store forskjeller. Det er imidlertid flere svakheter ved dagens system. Vi har derfor drøftet hvilke muligheter vi har for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, samtidig som vi sikrer et effektivt og enkelt skattesystem. Erfaringer både fra andre land og vårt eget viser at betydningen av formue og arv stiger. Vi mener derfor formuesbeskatningen bør bestå, selv om innretningen kan endres. Arveavgiften bør gjeninnføres. Solide bunnfradrag vil gjøre ordningene mest mulig omfordelende. Selv med en til nå omfordelende politikk, har forskjellene i Norge økt. Derfor er det nødvendig å se hvilke nye grep vi kan ta for å motvirke utviklingen. Nasjonal eiendomsskatt kan være et slikt grep. Å eie bolig i Norge i dag er en svært fordelaktig investering. Staten subsidierer i 2014 norske boligeiere med over 50 milliarder kroner, spesielt gjennom store rentefradrag på boliggjeld. Samtidig er skatten ved fordelen av å bo i egen bolig avviklet, og man skatter heller ikke på selve boligen. Dette bidrar til et hett boligmarked som hindrer dem med færrest ressurser å komme inn på boligmarkedet. Kapital som kunne vært investert i virksomhet som skaper nye arbeidsplasser, blir i stedet investert i eiendom. Tankesmien Agenda foreslår å gradvis innføre økt eiendomsbeskatning, som en del av framtidas skattesystem. Det er en forutsetning at vi skal skatte smartere, ikke mer. Ved å heve eiendomsskatten til OECD-nivå vil vi kunne få opptil 36,9 milliarder i nye skatteinntekter. Provenygevinsten ved å innføre en slik skatt bør brukes til å senke skattene på inntekt, spesielt hos de lavest lønnede. Dersom vi øker boligbeskatningen til OECD-nivå, kan inntektene gi mulighet til å senke inntektsskatten med tre prosentpoeng og heve minstefradraget med kroner. Tankesmien Agenda foreslår å gjeninnføre arveavgiften, beholde formuesskatten, øke eiendomsbeskatningen og redusere inntektsskatten. 2

3 Innhold 1 Innledning Bakgrunn: Skattesystemet Fordeling gjennom skatt Skattesatser 2014 (noen nøkkeltall) Skattenivå i OECD Endringer med blå regjering Et omfordelende system Formuesskatt Bakgrunn og innretning Formue i Norge Debatten om formuesskatt Diskusjon Arveavgiften Bakgrunn og innretning Arv i Norge Debatt om arveavgift Diskusjon Oppsummering: Formuesskatt og arveavgift Skatt på eiendom Hvorfor eiendomsskatt? Historisk boligpolitikk Boligformuen og behandling i skattesystemet Hvordan beskatte eiendom? Mulig proveny Noen beskatningsmodeller Egen boligskatt Rentefradraget Fordelingseffekt av økt skatt på eiendom Utfordringer ved økt boligbeskatning Bytte formuesskatt mot eiendomsskatt? Oppsummering: Eiendomsskatt Reduksjon i andre skatter Konklusjon: Et omfordelende skattesystem

4 1 Innledning Skatt er en måte å organisere samfunnet på. Vi nyter alle godt av tidligere skattebetaleres investeringer i jernbaner, flyplasser, sykehus, bredbånd, rettstat og forsvar for å nevne noe. Dette er ting vi ikke kan kjøpe hver for oss. Skal vi få det til må alle bidra. Dette sikrer at samfunnsstrukturene våre fungerer, at vi får de velferdstjenestene vi har behov for, og bidrar til investeringer for framtida. Skattesystemet er også en viktig mekanismen for å hindre utviklingen av et samfunn med store forskjeller. Gjennom ulike skatteordninger kan vi omfordele og utjevne en skjev inntektsfordeling blant innbyggere, for å sikre like muligheter fra start. Norge har i dag et samlet skattetrykk på om lag 42 prosent av BNP. Dette er lavere enn Danmark og Sverige, og noe høyere enn gjennomsnittet i OECD. Det er ingen grunn til å senke skattenivået i Norge med tanke på noen av de viktige utfordringene vi står overfor, som en stadig eldre befolkning og behov for store omstillinger for å redusere klimautslippene. Det er heller ikke et krav fra befolkningen. En meningsmåling utført av tankesmien Agenda i oktober 2014 viser at 54 prosent av befolkningen synes skattenivået i Norge er passe. Ti prosent mener vi kan betale mer. «En undersøkelse analyseinstituttet YouGov har gjennomført for Tankesmien Agenda viser at 54 prosent av befolkningen synes skattenivået er passe. Ti prosent mener vi kan betale mer» Det er imidlertid grunn til å se på om innretningen på skattesystemet vårt er optimalt. Tankesmien Agenda ønsker et skattesystem som er enkelt, effektivt og omfordelende. I tillegg ønsker vi et skattesystem som bidrar til riktige miljøvalg. Dette vil vi komme tilbake til i et senere notat. I dette notatet fokuserer vi på skattesystemet som redskap for å redusere ulikhet. Målet om lav ulikhet må alltid veies opp mot andre hensyn for å sikre et bærekraftig skattesystem, som sikrer best mulig samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Så langt har man i Norge greid å gjøre begge deler: Vi er blant verdens likeste land. Samtidig har vi hatt en sterk økonomisk vekst. Stadig mer forskning viser at disse to elementene gjensidig forsterker hverandre. Store forskjeller kan ha negativ effekt på økonomien. 1 I tillegg har land med stor grad av ulikhet mer av en rekke samfunnsproblemer, som mer kriminalitet, kortere forventet levealder, og mindre mellommenneskelig tillit. Små forskjeller kommer imidlertid ikke av seg selv, men krever politisk vilje. Da er det først og fremst viktig å beholde de omfordelende grepene som har virket til nå. Vi diskuterer derfor nedtrappingen av formuesbeskatningen og avviklingen av arveavgiften. 4

5 Erfaringer både fra andre land og vårt eget viser at betydningen av formue og arv stiger. Samtidig avvikler regjeringen Solberg arveavgiften og kutter dramatisk i formuesskatten, på tross av liten støtte for dette i de økonomiske fagmiljøene. Landets fremste økonomer har vanskelig for å peke ut andre skatter som kan ivareta omfordelingshensyn bedre enn disse to og mener de vil bli enda viktigere i framtiden. Økt skatt på kapital er blant økonomen Thomas Pikettys hovedanbefalinger. 2 OECD anbefaler sine medlemsland å øke skattene på privat eiendom. Det er imidlertid ikke nok kun å ivareta dagens omfordelende løsninger. Selv under en omfordelende politikk har ulikheten økt. Det er nå stor oppmerksomhet og bekymring internasjonalt for økte forskjeller innad i land. Forskjellene i OECD-landene er i dag høyere enn de har vært de siste 50 årene. 3 I nesten alle OECD-land har man de tre siste tiårene sett en utvikling der den rikeste prosenten drar fra resten økonomisk. 4 I Norge har Gini-koeffisienten, som måler ulikhet i befolkningen på en skala fra 0 til 1, steget med 19 prosent de siste 30 årene. 5 Skal vi beholde et samfunn med små forskjeller, kan vi ikke bare videreføre eksisterende løsninger, vi må tenke nytt. Vi har derfor drøftet hvilke muligheter vi har for å gjøre skattesystemet mer omfordelende, med forutsetningen om at det samtidig skal være effektivt og bidra til verdiskapning. Et skatteobjekt det er på høy tid å vurdere, er fast eiendom, og da spesielt boligen. Det er i tråd med råd fra internasjonale organisasjoner som OECD og IMF, og også fra mange norske økonomer. De har uttrykt bekymring over den norske boligpolitikken og utviklingen av boligmarkedet. Staten subsidierer i 2014 norske boligeiere med over 50 milliarder kroner. Det deles ut store rentefradrag på boliggjeld. Samtidig er skatten ved fordelen av å bo i egen bolig avviklet, og det er begrenset skatt på selve boligen. Norge har et langt lavere skattetrykk på dette området enn gjennomsnittet i OECD. Favoriseringen av bolig som investeringsobjekt bidrar til et hett boligmarked som hindrer dem med lite penger å komme inn på boligmarkedet. Det fører også til at penger som kunne blitt brukt på viktige investeringer for landet, i stedet blir plassert i eiendom. Vårt mål med dette notatet er å gå gjennom argumenter, debatt og forskning som ligger bak de ulike skattene vi har presentert i denne innledningen, og komme med en anbefaling til hvordan et mest mulig omfordelende og effektivt skattesystem bør se ut i framtiden. Det vil vi gjøre gjennom først å redegjøre for bakgrunnen for skattesystemet vårt og gå gjennom hva som kjennetegner det. Vi ser videre på ulike sider ved formuesskatten og arveavgiften. Til slutt vil vi drøfte muligheter for økt beskatning av eiendom i Norge. 5

6 2 Bakgrunn: Skattesystemet Skatt defineres som «pengeytelser som fysiske eller juridiske personer er forpliktet til å betale til det offentlige uten å ha direkte krav på motytelser», og skal finansiere kollektive goder som forsvar og rettsvesen, og velferdsgoder som helsevesen og utdanning. 6 Skattesystemet påvirker vår atferd. De fleste skatter får konsekvenser for hvor mye vi velger å jobbe, hvor mye vi velger å spare, hvor mye vi velger å bruke og hvor mye som blir investert. Slike skatter kalles vridende skatter, og kan bidra til samfunnsøkonomisk tap. For eksempel kan høy beskatning av inntekt føre til at man velger å jobbe mindre. Fordi slike skatter kan påvirker atferden vår, er det fra et økonomisk perspektiv ønskelig å bruke minst mulig av slike skatter (det såkalte Ramsey-prinsippet 7 ). For å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet er det nødvendig å utnytte ressursene slik at de samlede forbruksmulighetene til befolkningen blir størst mulig. Fordi beskatning kan vri ressursbruken må man ta hensyn til dette og utforme skattesystemet slik at slik at effektivitetstapet blir minst mulig og effektivitetsgevinsten størst mulig 8. I tillegg til vridende skatter brukes to andre skattemetoder: Effektivitetsfremmende skatter og nøytrale skatter. Miljøavgifter som skal bidra til en mer effektiv ressursbruk i samfunnet ved at de gjør det mindre lønnsomt å forurense, er et eksempel på en effektivitetsfremmende skatt som vrir ressursbruken på en gunstig måte. En nøytral skatt er kjennetegnet ved at skattyteren ikke kan påvirke skatteinnbetalingen gjennom sin egen økonomiske tilpasning. Slike nøytrale skatter brukes i liten grad i praksis. 9 «Helt siden slutten av 1800-tallet har Norge hatt et progressivt skattesystem. Det betyr at de med høy inntekt betaler en større andel av sin inntekt i skatt, enn personer med lav inntekt» Helt siden slutten av 1800-tallet har vi i Norge hatt et progressivt skattesystem. Det betyr at de med høy inntekt betaler en større andel av sin inntekt i skatt, enn personer med lav inntekt. Et slikt system bidrar til omfordeling i et samfunn. Stat, fylkeskommune og kommuner forvalter og omfordeler skatteinntektene. 2.1 Fordeling gjennom skatt Det er ulike politiske syn på hva som er det viktigste målet for utformingen av skatte- og avgiftspolitikken. Mens regjeringen Stoltenberg ved flere anledninger har lagt vekt på viktigheten av skatteinntektene for å finansiere velferdsstaten, har regjeringen Solberg 6

7 lagt mye vekt på hvorfor de ønsker å redusere skattene. For eksempel innleder regjeringen Solberg innleder Prop 1LS: «Skatt, avgifter og toll 2014» på følgende måte: «Regjeringen vil bruke skattesystemet til å finansiere fellesgoder, sikre sosial mobilitet, oppnå mer effektiv ressursutnyttelse og gi bedre vilkår for norsk næringsliv. Det private eierskapet skal styrkes, og det skal lønne seg mer å jobbe, spare og investere. Regjeringen vil også stimulere til mer miljøvennlig atferd. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å spre makt, øke verdiskapingen og gi større frihet for familier og enkeltmennesker. Regjeringen vil arbeide for å forenkle dagens skatte- og avgiftsregler». Regjeringen Stoltenbergs opprinnelige proposisjon så slik ut: «Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet på en effektiv måte, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet bringer inn mer enn mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør det viktigste grunnlaget for å finansiere velferdsgodene og det sosiale sikkerhetsnettet». Norge kjennetegnes som et land med relativt små forskjeller. En av hovedgrunnene til det er vårt system for sentral lønnsfastsettelse. Et omfordelende skattesystem bidrar til å forsterke dette. Erling Barth (Institutt for Samfunnsforskning) og Kalle Moene (Universitetet i Oslo) har i studien «The equality multiplier» vist at samfunn som det norske omfordeler mer av ressursene gjennom skattesystemet enn samfunn med større forskjeller. Dette på tross av at landene med størst ulikhet har det største behovet for omfordeling gjennom skatteordninger. Barth og Moene forklarer paradokset med at økte ulikheter gjerne fører til at middelklassen distanserer seg fra lavinntektsgrupper. De kan dermed bli mindre villige til å betale skatt for å finansiere en velferdsstat de selv har mindre behov for. Det blir en motsatt selvforsterkende effekt: Store ulikheter kan skape et politisk flertall for mindre omfordeling, noe som vil kunne øke ulikhetene ytterligere Skattesatser 2014 (noen nøkkeltall) I 2013 utgjorde skatter og avgifter totalt milliarder kroner. 11 Skatt på inntekt utgjør i dag den største delen av dette. Deretter følger merverdiavgift, petroleumsskatt og arbeidsgiveravgift. Formueskatt og toppskatt utgjorde henholdsvis rundt én og to prosent av det samlede skatte- og avgiftsnivået i

8 Påløpte skatter og avgifter Mrd kroner Formues- og eiendomsskatt, 23 Toppskatt, 23 Selskapsskatt (fastlandet), 81 Annet, 33 Skatt på alminnelig inntekt 278 Særavgifter og toll 102 Trygdeavgift 111 Merverdiavgift 241 Arbeidsgiveravgift 159 Petroleumsskatt 195 Kilde: Skatter, avgifter og toll 2014 Noen skatter er særlig viktige når det gjelder omfordeling av ressurser. Den viktigste omfordelingen skjer gjennom den progressive inntektsskatten. I dag betaler personlige skatteytere 27 prosent skatt på alminnelig inntekt. I tillegg kommer trygdeavgift og eventuell toppskatt. Bunnfradrag og høye marginalskatter bidrar også til omfordeling: Trygdeavgiften er i 2014 på 8,2 prosent av lønnsinntektene, som betales av inntekt over en nedre grense på kroner. Minstefradraget 12 for lønnstakere er i 2014 maksimalt kroner. I tillegg kommer personfradraget som gis alle inntekter, på kroner for enslige skatteytere. Toppskatt ilegges inntekter over og har en sats på maksimalt 12 prosent. Den høyeste marginalskatten for lønnsinntekter er i 2014 på 47,2 prosent, og gjelder inntekter over kroner. Da betaler man 47,2 prosent skatt av den siste opptjente kronen. Marginalskatten for en gjennomsnittlig industriarbeider ( ) er 35,2 prosent i Frikortgrensen i 2014, altså det beløpet man kan tjene uten å betale skatt, er kroner. 8

9 2.3 Skattenivå i OECD Siden 1970-tallet har skatt i Norge utgjort mellom 40 og 45 prosent av BNP. Dette er over snittet i OECD, som i 2011 lå på 34,1 prosent. Samme år var nivået i Norge på 42,5 prosent. Det er likevel under skattenivået i for eksempel Danmark og Sverige, som i 2011 var på henholdsvis 47,7 og 44,2 prosent. 2.4 Endringer med blå regjering Solberg-regjeringen gikk til valg på å fjerne både arveavgift og formueskatt, og har så langt gjort det første. Formuesbeskatningen er trappet ned, og det er foreslått ytterlige nedtrapping i budsjettet for Totalt øker skattekuttene i takt med inntektene. For eksempel har en person med to millioner i inntekt fått et skattekutt på kroner i året. En gjennomsnittlig industriarbeider «Fire ganger så stor inntekt gir over førti ganger så stort skattekutt» med lønn på får til sammenligning et skattekutt på 900 kroner. Med andre ord: Fire ganger så stor inntekt gir over førti ganger så stort skattekutt. Kilde: Statsbudsjettet 2014 I regjeringens forslag til budsjett for 2015 er forskjellene mellom skattekuttene på bunnen og toppen av inntektsfordelingen enda større. For eksempel øker innslagspunktet for toppskatten med mer (4,7 prosent) enn forventet lønnsvekst (3,3 prosent), og innebærer dermed et skattekutt for de med høye lønninger. 9

10 3 Et omfordelende system Debatten i kjølvannet av Thomas Pikettys «Kapitalen i det 21 århundret» har bidratt til stor oppmerksomhet rundt regjeringens kutt i formueskatten og avskaffelse av arveavgiften. Piketty viser til at de aller rikeste er blitt relativt sett mye rikere de siste årene, og anbefaler økt skatt på kapital. Flere norske økonomer har tatt til orde for det samme, blant annet tidligere statsråd for høyre og tidligere rektor ved Norges Handelshøyskole (NHH), økonomiprofessor Victor D. Norman. Han mener de rikeste må skattes hardere hvis interessefellesskapet mellom de rike og vanlige arbeidstakere skal bestå. 13 I en artikkel i VG i slutten av oktober er 18 av 20 av landets høyest rangerte økonomer uenige i fjerningen av arveavgiften. Tre av dem støtter reduksjonen i formuesskatten. Flere peker på at få andre skatter fordeler ressurser like effektivt. Noen peker på at det er vanskelig å komme på skattekutt som er mindre vekstfremmende og mer ulikhetsskapende enn disse. 14 I denne delen av notatet vil vi først drøfte betydningen av formuesbeskatningen og arveavgiften. Vi ønsker å se på rollen disse skattene har i et omfordelende skattesystem, og har konsentrert oss om disse to ettersom det er her regjeringen Solberg har gjennomført de største endringene. Det vil vi gjøre gjennom først å gå gjennom bakgrunnen for og innretning av de to skattene. Så beskriver vi viktige sider ved henholdsvis formuesfordelingen og betydning av arv i Norge i dag. Til slutt tar vi opp sider ved skattens virkning og vurderer argumentene for og mot, slik de blant annet er fremmet i offentlige utredninger og i den løpende debatten. 3.1 Formuesskatt Bakgrunn og innretning Skatten på formue ble innført på slutten av 1800-tallet, som en erstatning for eiendomsskatt. Sammen med inntektsskatt, ble den et avgjørende virkemiddel for å sikre prinsippet om skatt etter evne. 15 Formuesskatten beregnes på grunnlag av en persons nettoformue, og grunnlaget er den økonomiske verdien av alle eiendeler, som for eksempel kontanter, bankinnskudd, aksjer og fast eiendom. Gjeld trekkes fra skattegrunnlaget. Bolig verdsettes langt lavere (primærbolig har 25 prosent ligningsverdi) enn for eksempel bankinnskudd (100 prosent ligningsverdi). Skatten er i dag én prosent av formue på over én million kroner. I forslag til nytt statsbudsjett foreslår regjeringen Solberg å senke skattesatsen til 0,75 prosent, og heve innslagspunktet for når formuesskatten slår inn, til 1,2 millioner kroner. På sikt ønsker regjeringen å avvikle formuesskatten

11 De rikeste har sjelden inntektsskatt. Fjernes formuesskatten vil mange bidra lite, eller ikke i det hele tatt. Hele 80 prosent av skattebelastningen for landets 28 milliardærer er gjennom formuesskatten. Noen betaler bare formuesskatt, for eksempel betaler Norges andre rikeste person kun formuesskatt. 17 Norge er et av få land som skattlegger formue i OECD. Til gjengjeld har de fleste landene høyere skatt på fast eiendom. Norge ligger langt under OECD-gjennomsnittet hvis man ser på summen av skatt på eiendom, formue og arv som andel av samlet skatteinntekt Formue i Norge I dag eier de rikeste ti prosentene omtrent halvparten av samlet formue i Norge. Den rikeste prosenten eier en femtedel av all formue. 19 Fordeling av formue Rikeste 1%: 18% 51% 49 % Rikeste 10 % Resten av befolkningen Kilde: SSB. Hushalda sine inntekter og formue, 2012 Det er vanskelig å si noe om utviklingen i formuesfordelingen 20, grunnet mangelfull data helt fram til 2009, spesielt knyttet til beregningen av boligverdier. Det pågår nå et omfattende forskningsarbeid ved SSB og Universitetet i Oslo for å kartlegge formuer i Norge helt tilbake til 1700-tallet. Det er imidlertid påvist at høy formue og høy bruttoinntekt henger sammen. Blant annet har forskere ved SSB sett på inntektene til dem som betalte formuesskatt i 2012, da 11

12 provenyet av formuesskatten var på 13,1 milliarder kroner. Tallene viser at den prosenten med høyest bruttoinntekt betalte én tredjedel av samlet formuesskatt. De fem prosentene med høyest bruttoinntekt stod for halvparten av den samlede formuesskatten. 21 Det er derfor relevant å se på utviklingen i inntekt. Her finnes det mer data. Forskerne Rolf Aaberge og Jørgen Modalsli ved SSB har sammen med professor Tony Atkinson ved universitetet i Oxford vist at andelen av den totale inntekten i Norge som går til den rikeste prosenten, er nesten doblet mellom 1989 og 2010 (fra 4,1 til 7,7 prosent). I 2010 fikk de rikeste ti prosentene i samfunnet 28 prosent av totalinntekten. 22 Andel av inntekt for rikeste 1 % av befolkningen 7,7 % 4,1 % Kilde: Aaberge, R., T. Atkinson og J. Modalsli: Er rike mennesker alltid rike? Økonomiske analyser 4/ Debatten om formuesskatt Spørsmål om formuesskatt har vært et hett debattema i flere år, og saken tok mye plass under fjorårets valgkamp. Etter årets budsjettforslag, der Høyre og Frp reduserer formuesskatten, vekker saken på ny interesse. Den sterkeste pådriveren blant partiene for å fjerne formuesskatten har vært Høyre. NHO har også vært en sterk aktør i debatten. De argumenterer for at reduksjon og fjerning av formuesskatten vil stimulere til økte investeringer, og dermed skape flere arbeidsplasser. I tillegg legger de stor vekt på en del negative konsekvenser formuesskatten medfører, knyttet til næringsvirksomhet. 23 Et argument er at skatten «tapper bedriftene for egenkapital», og dermed gjør at penger som kunne gått til investeringer, i stedet går til å betale formuesskatt. Det pekes på at formuesskatten belastes eiere av bedrifter basert på verdien av for eksempel bygninger og maskiner, og uavhengig av om bedriften går i 12

13 overskudd eller underskudd. I dårlige tider kan det medføre omstillingsvansker for bedriftseiere som ikke har en solid egenkapital, og for eksempel føre til at bedriftseiere ser seg nødt til å selge eierandeler for å betale skatten. Et annet argument knyttet til næringsvirksomhet er at den kan gjøre det vanskelig å drive gründervirksomhet, blant annet fordi markedet priser aksjene utfra selskapets fremtidige inntjening, og ikke selskapets faktiske inntjening. Høyt potensiale kan dermed gi høyere skattebyrde. At beskatningen av formue kan føre til at kapitaleiere som flytter formuen sin, og kanskje også næringsvirksomhet ut av landet, trekkes også frem som et argument. Videre peker de på at formuesskatten er en «særnorsk skatt» som dermed rammer norske eiere i konkurranse med utlandet. Det vises også ofte til at OECD også har kritisert formuesskatten. I tillegg til diskusjonen om selve skatten, har også en del av debatten dreid seg om utformingen av den. Her er de fleste økonomer enige i at det er et problem at ulike formuesverdier beskattes helt ulikt. At bolig er en svært fordelaktig investering vrir ressursbruken bort fra det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Venstre og Krf ønsker å opprettholde formuesskatten, men har i sine alternative budsjetter foreslått ulike endringer av skatten, blant annet å fjerne den for «arbeidende kapital», og å heve bunnfradraget Diskusjon Det er dessverre forsket lite på hvilke virkninger formuesbeskatningen har på investeringer i næringslivet. Det eneste som finnes av konkrete studier er to masteroppgaver gjennomført ved Senter for skatteforskning på NHH. De viser det motsatte av det regjeringen Solberg framholder, nemlig at formuesskatten ikke har vesentlig negativ effekt på investeringene i bedriftene. 24 Selv Siv Jensens egne kolleger i Finansdepartementet gjør en annen vurdering enn Jensen selv. De slår fast at det ikke er mulig å budsjettere med dynamiske effekter i 2015, og peker på at reduksjon i formuesbeskatningen først og fremst vil føre til mer sparing ikke fremme investeringer. 25 Når det gjelder argumentet om omstillingsvansker og trøbbel for gründervirksomhet, tyder mye på at det er et teoretisk problem. Det er verken tall eller forskning som understøtter påstanden om at mange norske bedriftseiere opplever slike problemer i praksis. Gjennom valgkampen i 2013 trakk Høyre flere ganger frem konkrete eksempler som i etterkant viste seg ikke å stemme. En gjennomgang E24 og VG foretok i fjor av regnskapene og ligningene til bedriftseierne Høyre har brukt i sin argumentasjon mot formuesskatt, viste at bedriftene hadde gått med overskudd i enten to eller tre år av de tre siste årene, og at de enten hadde økt eller hatt samme antall ansatte siden Eierne oppgir heller ikke at de har måttet ta opp lån for å betale formuesskatten. 26 En undersøkelse gjennomført av Menon Business Economics på vegne av Norsk 13

14 Rederiforbund og NHO viser at kun 1,5 prosent av personlige eiere måtte «tappe» bedriften ta ut høyere utbytte enn overskudd for å betale formuesskatt. 27 Dersom en bedrift går dårlig og eieren sliter med å betale formuesskatten vil dessuten noen peke på at en velfungerende markedsøkonomi allokerer kapitalen dit den kaster mest av seg. I lite produktive bedrifter bør det være lite, og ikke mye investeringer. Dersom formuesskatten bidrar til at det investeres mindre i bedriftene som går dårlig er det i samsvar med at kapitalen skal gå dit den kaster mest av seg. En ny undersøkelse fra Verdensbanken viser at Norge er verdens sjette beste land for å drive næringsvirksomhet, og Europas tredje beste når det gjelder skattevilkår for næringslivet. 28 Dersom man likevel er bekymret for skatteregimet for norsk næringsliv, kunne man heller rette kutt direkte mot bedriftene, for eksempel gjennom lavere arbeidsgiveravgift lavere skatt på lønnsinntekt (slik vi foreslår i dette notatet, se kapittel 5), eller lavere selskapsskatt. For inntektene fra formuesskatten slik den har vært utformet, kunne man ifølge professor Jarle Møen ved NHH satt ned selskapsskatten med fem prosentpoeng. 29 «En ny undersøkelse fra Verdensbanken viser at Norge er verdens sjette beste land for å drive næringsvirksomhet, og Europas tredje beste når det gjelder skattevilkår for næringslivet» Den norske selskapsskatten på 27 % ligger noe over gjennomsnittlig selskapsskatt i EU og OECD, men er lavere enn i store økonomier som Frankrike, Tyskland og USA. I mange land diskuteres det imidlertid reduksjoner i denne skatten. Tematikken drøftes her hjemme i Scheel-utvalget, som leverer sin innstilling i november Mange har pekt på at regjeringen burde droppet store innstramminger i formuesskatten før utvalgets konklusjon er kjent. 30 OECD har kritisert den norske formuesskatten, men da spesielt for måten ulike formuesobjekter verdsettes ulikt, noe som favoriserer sparing av bolig. 31 Det er ikke et godt argument for å fjerne formuesskatten, men derimot et argument for å øke ligningsverdien på bolig. Da ville man løst problemet. OECD har videre bedt Norge om å undersøke hvorvidt formuesskatten bidrar til skatteunndragelse eller fører til signifikant reduksjon i økonomisk vekst. Dersom det er tilfellet, bes norske myndigheter senke eller avvikle formuesskatten og heller øke skattene på gaver og arv. 32 Det finnes imidlertid så langt ingen undersøkelser som påviser eller indikerer sammenhengen OECD stiller spørsmål ved. 14

15 Regjeringens argumenter om å fjerne formuesskatten har lite støtte i det økonomiske miljøet i Norge. Som vi nente innledningsvis viser en undersøkelse VG har gjort blant landets høyest rankede norske økonomer at kun tre av 20 mener det er riktig å fjerne formuesskatten. 33 Flere av de ledende økonomene mener det eneste man i dag kan si med sikkerhet at vi ved å fjerne formuesbeskatningen mister et viktig fordelingspolitisk verktøy. 34 Å fjerne ordningen vil innebære et enormt skattekutt til noen få. De 845 nordmennene med en formue på 100 millioner eller mer, får i regjeringens nye forslag til å senke «Fem prosent av befolkningen får femti prosent av de totale skattekuttene i regjeringens budsjett» formuesskatten fra 1,0 prosent til 0,75, et samlet skattelette på 900,9 millioner kroner. 35 Regjeringens budsjett gjør at fem prosent av befolkningen får femti prosent av de totale skattekuttene. 36 Tar man bare kuttene i formuesskatten, som er på 4,1 milliarder kroner, går nesten tre fjerdedeler av summen til fem prosent av dem med formue. 37 Som vist innledningsvis betaler flere av Norges rikeste kun formuesskatt. Å fjerne formuesskatten kan medføre at noen blir nullskatteytere. Professor Terje Rein Hansen ved NHH har pekt på hvordan skattereformen i 2006 gjorde at en del av de rikeste i landet tok ut store skattefrie aksjeutbytter i perioden , som de videre skjøt inn som ny aksjekapital i selskapene sine. For noen overstiger denne «skattefrie reserven» en milliard kroner. Det gjør at de i all overskuelig fremtid kan ta ut nok midler skattefritt til å dekke bo- og levekostnader. Fjerner man formuesskatten vil disse ikke betale skatt. 38 På tross av at Høyre tidligere har lovet at fjerning av formuesskatten ikke vil gi noen nullskatteytere 39, ingen så langt funnet en løsning for hvordan man skal klare det. Det er også et argument for formuesskatten at den kan avlaste bruken av andre skatteog avgiftsformer. Ifølge økonomisk teori er det mest effektivt å ha relativt lave skattesatser på mange områder framfor høye skattesatser på få, fordi effektivitetstapet av skatt øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen. Et skattesystem basert på flere ulike skattegrunnlag gir derfor et mindre samfunnsøkonomisk effektivitetstap enn et skattesystem basert på få grunnlag. 40 Fordi skattebyrden spres på flere grunnlag kan formuesskatten derfor bidra til å redusere kostandene av beskatning. Formuesskatten begrunnes derfor også ut fra effektivitetshensyn. 41 Selv om få støtter regjeringens ønske om å på sikt å fjerne formuesskatten, er flere ville til å se på utformingen av formuesskatten. Å øke bunnfradraget, slik blant annet Krf og Venstre foreslår, kan bidra til å gi formuesskatten en bedre sosial profil i dag. Dersom man samtidig øker skattesatsen noe, kan man beholde dagens proveny, eller eventuelt provenyet formuesskatten gav før nedtrappingen fant sted, og fremdeles sikre den viktige fordelingspolitiske effekten av formuesbeskatningen. 15

16 Det finnes flere mulige endringer. Økonomiavisen E24 gjorde med bakgrunn i skattelistene for 2013 noen beregninger der de vurderte en endret innretning av formuesskatten: Ved å øke bunnfradraget til 2,7 millioner kroner og ha en skattesats på 1,1 prosent ville antallet som betaler formuesskatt blitt redusert med nesten personer, til personer. I alt ville personer fått mer i skattekutt enn det de får med regjeringens foreslåtte budsjett for Bunnfradraget ville blitt økt til 2,7 millioner kroner - altså kunne man hatt en formue på 2,7 millioner før formuesskatten slo inn, mot 1,2 millioner med regjeringens forslag for Kun nordmenn med formuer over seks millioner kroner, ville kommet dårligere ut enn med regjeringens budsjettforslag Arveavgiften Bakgrunn og innretning Avgift på arv er i likhet med formuesskatten en gammel skatt, innført på slutten av tallet. 43 Regjeringen Solberg fjernet arveavgiften i sitt første budsjett. Inntil da hadde arv inntil vært skattefritt, mens det deretter ble ilagt en skattesats på 6 prosent. Arv over ble ilagt en skattesats på 10 prosent. Arv til samboer/ektefelle var ikke skattepliktig. Provenyet for 2012 var anslått å være 1,7 milliarder kroner. 44 Begrunnelsen for arveavgiften har i likhet med formuesskatten vært å spre skattlegging på flere grunnlag. Den har også blitt begrunnet utfra fordelingshensyn, gjennom å bidra til å forhindre at forskjeller forsterkes mellom generasjonene, og at formuer samler seg på få hender. I tillegg har skatten reflektert synet på at man bør skatte etter evne, siden arv av betydelige verdier gir økt skatteevne. Arveavgiften har også blitt sett som et substitutt for inntektsskatt på gaver og arv Arv i Norge I boken «Kapitalen i det 21.århundret» viser Thomas Piketty at arv i økende grad spiller en viktig rolle. Han viser for eksempel til at gaver og arv fra foreldre i dag i mye større grad er avgjørende for om man kommer seg inn på boligmarkedet. Også i norsk økonomi blir arv og gaver viktigere. Fordelingsutvalget (2009) peker på at arv gir opphav til formue og dermed påvirker levekårene. 46 Det har professor i sosiologi, Marianne Nordli Hansen tydelig vist: Mens 26 prosent av de én prosent rikeste i 1993 hadde foreldre som også hadde vært blant de mest formuende i landet, så var denne andelen i 2010 økt til 42 prosent. 47 I en fersk masterstudie som SSB-forsker Elin Halvorsen har veiledet, pekes det på at betydningen av formue øker, fordi den samlede kapitalen i Norge har steget mer enn de samlede inntektene. Størrelsen på de årlige arvestrømmene er mindre i Norge enn i land som Frankrike, Storbritannia og Sverige, men SSB-forskeren tror vi vil se større utslag i framtiden

17 «Størrelsen på mottatt arv øker både med hensyn til bruttoinntekt og nettoformue» Til tross for klare svakheter i dagens system når det gjelder verdsettelse av ulike eiendeler, viser tallene at størrelsen på mottatt arv øker både med hensyn til bruttoinntekt og nettoformue. Beregninger Fordelingsutvalget gjorde på bakgrunn av arveavgiftsstatistikken for 2005 og selvangivelsesstatistikken for 2004 viser at det er den tidelen av arvemottakerne med henholdsvis høyest inntekt og høyest skattmessige formue som mottar mest arv. 49 Ettersom arveavgiften anses som et fordelingspolitisk virkemiddel er det interessant å vise til OECD. De har nylig slått fast at den rikeste delen av befolkningen i Norge i dag drar fra resten mye fortere enn i land som Frankrike, Nederland og Spania. Den rikeste prosenten i Norge, mer enn personer, har økt sin andel av den totale inntektsveksten fra 1975 og fram til finanskrisa i 2008 i større grad enn det den rikeste prosenten i eksempelvis Danmark, Portugal, Sverige og Italia har gjort Debatt om arveavgift Som begrunnelse for å fjerne avgiften peker regjeringen på at den har vært uheldig for generasjonsskifter i familieeide bedrifter, i tillegg til at den har usosiale sider som rammer «vanlige folk». 51 Videre anføres ofte argumentet om at arveavgift er en dobbelbeskatning, ettersom arveobjektet allerede er skattlagt gjennom for eksempel inntektsskatten, og at arveavgiften dermed er urettferdig. 52 Arveavgiften kan skape likviditetsproblemer, altså at de som arver ikke har råd til å beholde gjenstanden de har arvet. Som Arveavgiftsutvalget (2000), ledet av professor i rettsvitenskap Frederik Zimmer peker på, er dette spesielt ille i situasjoner der arveobjektet er gjenstander det er knyttet affeksjons- og slektsverdi til. 53 I tillegg har flere økonomer pekt på at arveavgiften ikke fungerte godt slik den var utformet. Blant annet var den lett å omgå, slik at de rikeste ofte slapp unna. «I praksis betalte de virkelig rike ingen avgift, og da hjelper det ikke», har professor Jarle Møen uttalt. 54 En av utfordringene er i likhet med diskusjonen rundt formuesskatten knyttet til verdsetting av skattegrunnlaget. Hovedregelen i skattesystemet er at alle objekter og verdier skal verdsettes til markedsverdi. Under arveavgiften ble blant annet ikkebørsnoterte aksjer gitt betydelig skatterabatt. Noen mener også at den var for lav og gav beskjedne inntekter til staten Diskusjon Arveavgiftsutvalget konkluderer med at arveavgiften bør videreføres og at den kan spille en større rolle i det norske skattesystemet. Selv om provenyet fra arveavgiften er beskjedent sammenlignet med andre skatteinntekter, viste utvalgets beregninger likevel 17

18 at det ikke er et ubetydelig beløp: Dersom man avskaffet arveavgiften og hentet provenyet inn ved formuesskatten, måtte sistnevnte økes med rundt 20 prosent. 56 Når det gjelder argumentet om manglende likviditet, er det interessant å merke seg hva slags type objekter som dominerer arvestatistikken. Ifølge Finansdepartementet utgjorde boliger i 2011 omtrent halvparten av arveavgiftsgrunnlaget. Bankinnskudd/kontanter utgjør rundt 30 prosent. Arv av kontanter og bankinnskudd medfører naturlig i de fleste tilfeller i seg selv likviditet til å innfri avgiften. For dem som arver andre objekter, for eksempel dyre boliger, og ikke har likvide midler til å betale en arveavgift, finnes det imidlertid tekniske muligheter for å tilpasning. For eksempel kan man tenke seg at innfrielse av arveavgiften knyttes til omsetting av objektet. Man må imidlertid huske at økte tilpasningsmuligheter også gir økt rom for å unnslippe avgiften. Derfor peker Arveavgiftsutvalget på at en bedre løsning er at den som mottar arven og ikke har likvide midler belåner arveobjektet for å innfri avgiften ved arveovertakelsen. Når det gjelder regjeringens andre argument, om at det er vanlige folk som har mest å tjene på fjerningen av arveavgiften, viser Finansdepartementets egne vurderinger at bortfallet av arveavgiften isolert sett gir de største lettelsene for høyinntektsgruppene, selv om lavinntektsgruppene betaler mer arveavgift enn høyinntektsgruppene målt i forhold til inntekten. 57 Arveavgiftsutvalget peker på at arveavgiftens rolle som fordelingspolitisk virkemiddel er spesielt viktig i betraktningen av «arve- og gaveerverv viser seg gjennomgående å lede til akkumulasjon av formue i allerede velstående familier». De understreker at arveavgiften bare delvis oppveier akkumulasjon av formue blant de velstående, men konkluderer med at en «arveavgift vil bidra til å redusere virkning av arv og gave på formuesfordelingen er ( ) godt begrunnet ut fra fordelingshensyn». 58 Effekten kan øke med progressive satser, men utvalget konkluderer imidlertid med at «hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet og rettferdig fordeling bør utformes på et bredt beregningsgrunnlag og med lave satser» 59, og videre at «avgiftssatsen skal være proporsjonal over ett bunnfradrag» 60. De peker på at høye marginale satser gir press for unntaksregler og dermed insentiver til planlegging. Erfaring viser at det er dem med mest ressurser som kan nyttiggjøre seg best av slike muligheter. Når 18 av Norges 20 ledende økonomer er kritiske til regjeringens avskaffelse av arveavgiften, er det også fordelingshensyn som ligger til grunn. Flere peker på at arveavgiften er en effektiv skatt som gir god omfordeling uten for store kostnader. 61 Som nevnt i avsnittet om formuesskatt, er OECD bekymret for konsekvensene av at en liten andel rike i befolkningen drar fra de andre, og foreslår derfor økt skatt på all eiendom. De mener også arveavgift, som mange land har avskaffet, bør gjeninnføres. 18

19 OECD tar opp utfordringer rundt dobbeltbeskatning, men mener konsekvensene av akkumulering av kapital, at makt og privilegier blir videreført til yngre generasjoner, gjør at beskatning på eiendom og arv likevel må økes. 62 Også Arveavgiftsutvalget diskuterer dobbeltbeskatning under en arveavgift, men mener dette neppe er noe annet enn det som skjer ved en rekke andre skatter: at de verdier som treffes av for eksempel merverdiavgift og særavgifter ved forbruk vil også ha vært inntektsbeskattet tidligere. Dessuten viser de til at arvemottakeren som regel ikke vil ha blitt beskattet for verdiene, for eksempel verdistigningen på boligeiendommer. 63 «OECD mener konsekvensene av akkumulering av kapital, at makt og privilegier blir videreført til yngre generasjon, gjør at beskatning på eiendom og arv må økes» Argumentet om at et bredt skattegrunnlag er bra for den samfunnsøkonomiske effektiviteten, kan også anføres i spørsmålet om arveavgift. Den antas dessuten å ha få vridningseffekter 64, og er dermed et bedre og mindre kostnadskrevende alternativ enn mange andre skatter. 3.3 Oppsummering: Formuesskatt og arveavgift Vi har i dette kapittelet gått gjennom bakgrunnen for og innretningen av formuesskatt og arveavgift, og drøftet de mest sentrale argumentene regjeringen har benyttet i sine endringer av disse to elementene i skattesystemet. Vi har vist at formuesfordelingen er skjev i Norge, og at arv de siste årene har fått større betydning. Det betyr at både skatt på formue og arv vil være viktige for i framtiden å motvirke en utvikling der noen få på toppen drar fra de andre. Regjeringens politikk er i strid med både internasjonale og nasjonale anbefalinger. Norske økonomer mener det finnes svært få andre skatter som direkte omfordeler så effektivt som formuesskatten og arveavgiften, og mener de bør være viktige deler av et framtidig skattesystem. Selv om de fleste er uenige i at det er en god idé å fjerne og gjøre drastiske reduksjoner i disse to skattene, er det imidlertid flere innsigelser knyttet til innretningen av dem, både når det gjelder hensyn til likebehandling av skattegrunnlag og i spørsmål som bunnfradrag. Hensynet til fordeling kan gjøre at man bør reformere skattene slik at de innrettes mer progressivt enn de har virket de siste årene. 4 Skatt på eiendom Det er ikke nok å kun ivareta ordningene vi har hatt inntil i dag for å sikre et omfordelende skattesystem i framtida. Først vil vi presentere de viktigste argumentene for skatt på eiendom. Videre går vi gjennom den politiske debatten rundt eiendomsskatt, før vi presenterer dagens boligformue og behandling i skattesystemet. 19

20 I dag skattlegges bolig gjennom formuesskatten, og lokalt gjennom den kommunale eiendomsskatten. Totalt utgjør skatt på eiendom imidlertid lite av våre totale skatteinntekter. Vi har sett på hvilket provenypotensiale som ligger i å øke boligbeskatningen, og gjort ulike beregninger for hvordan en slik skatt kan slå ut for husholdningene. Vi vil også drøfte innretningen og mulige fordelingsvirkninger av et slikt forslag. I tillegg diskuterer vi utfordringer ved å innføre eiendomsskatt. Fordi vi ikke har funnet gode estimater på markedsverdien av næringseiendom i Norge, er det primære fokuset for denne analysen husholdningenes primæres formuesobjekt, boligen Hvorfor eiendomsskatt? Når en norsk økonom får spørsmål om økt beskatning av bolig er en nødvendig del av framtidas skattesystem, er svaret nesten alltid ja. Argumentene kan oppsummeres i et slags kinder-egg: «Når en norsk økonom får spørsmål om økt beskatning av bolig er en nødvendig del av framtidas skattesystem, er svaret nesten alltid ja» 1. Det vil gi et mer harmonisert og effektivt skattesystem som gjennom å redusere verdien av bolig som investeringsobjekt, kan kjøle ned boligmarkedet. Det er makroøkonomisk gunstig også fordi det betyr mer penger til andre investeringer. 2. Skatt på lite mobile skatteobjekter er viktig i en tid med økt økonomisk integrasjon. Man kan ikke flytte med seg huset ut av landet, eller skjule det på en enkel måte, for eksempel. Det er derfor også mikroøkonomisk gunstig Innrettet på riktig måte kan eiendomsskatt også spille en viktig omfordelende rolle. Mange økonomer trekker fram eiendomsskatten på spørsmål om det finnes andre skatter enn arveavgift og formuesskatt som kan sikre at de aller rikeste bidrar etter evne til finansieringen av fellesutgiftene. 67 Anbefalinger om at økt skatt på bolig ikke bare er en god idé, men høyst nødvendig, kommer fra flere hold. OECD er blant dem som har påpekt at Norge bør innføre eiendomsskatt. I sin økonomiske analyse av Norge i 2012 peker de på at Norges skattesystem generelt sett er velstrukturert, men at skattleggingen av kapital fremdeles skaper skjevheter når det gjelder sparing. De mener lav boligskatt og forskjellsbehandling av formuesobjekter er problemet. OECD foreslår derfor mer nøytralitet i skattesystemet, gjennom å harmonisere skattenivået på kapitalinntekter som løsning. De understreker imidlertid at progressiviteten må beholdes