"Å eie, det er å ville"

Transkript

1 Rapport Eierskapets betydning for de regionale energiselskapenes utvikling og verdiskaping i regionene

2 Econ-rapport nr , Prosjekt nr. 5Z ISSN: , ISBN TRO/KFI/SFJ/EFO/pil, HTA, 24. september 2009 Offentlig Eierskapets betydning for de regionale energiselskapenes utvikling og verdiskaping i regionene Utarbeidet for Regionale energi- og infrastrukturselskaper Econ Pöyry Pöyry AS, Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING GENERELT OM HVILKEN BETYDNING ET SELSKAP KAN HA FOR REGIONEN DET ER EN DEL AV Selskaper skaper verdi for sine regioner ved å levere samfunnskritiske tjenester og gode tjenester for øvrig Direkte og indirekte ringvirkninger Dynamiske effekter Alle selskaper i en region bidrar til å gjøre regionen attraktiv også for andre Tiltrekking av den kreative klasse bidrar til vekst Selskapenes betydning avhenger av bedriftens størrelse og profesjonalitet, og av hvilket annet næringsliv som finnes i regionen Eierskapet kan ha betydning for selskapets utvikling HISTORISK UTVIKLING AV KRAFTBRANSJEN Særtrekk ved eierskapet i energiindustrien Fra lokale kraftselskaper til regionale kraftkonsern Perioden før Perioden Perioden Perioden etter Etablering av de regionale energi- og infrastrukturselskapene Troms Kraft NTE TrønderEnergi Eidsiva Energi BKK Lyse Energi OFFENTLIG ENERGIPOLITIKK Om statens utøvelse av eierpolitikk i energisektoren Kommunal- og fylkeskommunal eierpolitikk KJENNETEGN VED DE REGIONALE ENERGI- OG INFRASTRUKTURSELSKAPENE I DAG Selskapene har offentlige eiere med et regionalt fokus Selskapene er store i Norge og i sine regioner Verdiskapingen i selskapene er økende Vekst i selskapene er hovedsakelig basert på nye virksomhetsområder Nye virksomhetsområder utnytter eksisterende kompetanse og bidrar til å utvikle ny kompetanse og kultur Økt størrelse og diversifisering krever høyere og mer spesialisert kompetanse Profesjonalisering av virksomhetsstyring DE REGIONALE ENERGI OG INFRASTRUKTURSELSKAPENES BETYDNING FOR SINE REGIONER De regionale selskapene er opptatt av leveringssikkerhet for kraft... 32

4 6.2 De regionale selskapene bidrar til utbygging av høyhastighets bredbånd i hele landet Direkte og indirekte ringvirkninger i regionene Plassering av hovedkontorfunksjonen i regionen har betydning for sysselsettingen og produktiviteten Investeringer i regionalt næringsliv Dynamiske ringvirkninger i regionen Etterspørsel fra selskapene øker tilbudet av spesialiserte leverandører regionalt Energi- og infrastrukturselskapene spiller en viktig rolle for å tiltrekke seg attraktiv arbeidskraft Eierskapets betydning Eierskapets betydning for selskapets utvikling Eierskapets betydning for utvikling i regionen Eierne har høye utbyttekrav, men gir rom for videre vekst Hovedutfordringene i bransjen framover REFERANSELISTE... 41

5 Sammendrag og konklusjoner Resymé På oppdrag fra seks regionale energi- og infrastrukturselskaper har vi belyst hvilken betydning eierskapet har hatt for selskapenes strategiske utvikling og hvilken betydning selskapene har i sine respektive regioner for sysselsetting og verdiskaping. Regional betydning er knyttet til direkte og indirekte ringvirkninger som utbygging av samfunnskritisk infrastruktur, sysselsetting og regionale innkjøp. I tillegg kan plassering av hovedkontoret potensielt spille en stor rolle på grunn av at hovedkontoret i særlig grad har betydning for dynamikken i lokale arbeidsmarkeder. Selskapene er voksende og i økende grad forretningsmessig avanserte selskaper, man kan derfor argumentere for at deres rolle i regionen er økende. Dagens eierskap i disse selskapene bidrar til å sikre en fortsatt plassering av hovedkontoret i regionen. Videre legger eierne vekt på kvalitet på tjenestetilbud, sysselsetting og næringsutvikling når de vurderer forretningsmuligheter i selskapet. Bakgrunn og problemstilling Som et resultat av omstillinger i kraftbransjen gjennom ulike epoker, var det på slutten av 90-tallet etablert store, offentlig eide, vertikalt integrerte, regionale kraftselskaper i Norge. Det siste tiåret har flere av disse selskapene etablert nye virksomhetsområder innen blant annet bredbånd, telekommunikasjon, entreprenørvirksomhet, gass og fjernvarme. Et mer betegnende navn på disse selskapene er derfor nå regionale energiog infrastrukturselskaper. Seks av disse selskapene, TromsKraft, NTE, TrønderEnergi, Eidsiva Energi, BKK og Lyse Energi, har vært oppdragsgivere og deltakere i denne studien. Målsetningen til prosjektet er å belyse hvilken betydning eierskapet har hatt for selskapenes strategiske utvikling og hvilken betydning selskapene har i sine respektive regioner for sysselsetting og verdiskaping. Studien er gjennomført ved litteraturstudier knyttet til selskapers betydning for sine omgivelser, ved intervju av daglig leder/nøkkelpersoner i selskapene og intervju av nåværende eller tidligere styremedlemmer som en representant for eier. I tillegg har vi benyttet informasjon fra offentlig tilgjengelige kilder, som SSB, årsrapporter, nettsider etc. der det har vært behov for det. Konklusjoner De vertikalt integrerte regionale energi- og infrastrukturselskapene har i dag virksomhet innenfor hele den tradisjonelle kraftverdikjeden. Vekst i antall kunder og ansatte er basert på nye virksomhetsområder som bredbånd, tele, gass og varme. Økt grad av konkurranse både på eksisterende og nye virksomhetsområder har bidratt til at selskapene kulturelt sett har beveget seg fra forvaltningsbedrifter til markedsorienterte enheter. Denne utviklingen i retning av større konsern stiller økte krav til spesialisering og profesjonalisering av virksomheten og eiernes virksomhetsstyring. Rapporten konkluderer med at de regionale energi- og infrastrukturselskapene potensielt har stor betydning for regionene og spesielt knyttet til næringsutvikling. Dette er begrunnet med følgende punkter: 1

6 Selskapenes virksomhetsområder er samfunnskritisk infrastruktur. De regionale energi- og infrastrukturselskapene bygger og drifter kritisk infrastruktur i form av energiproduksjon og -distribusjon, samt infrastruktur for elektronisk kommunikasjon. Forsyningssikkerhet er i hovedsak sikret gjennom lover og forskrifter, men det offentlige eierskapet kan ha en betydning dersom det viser seg at forskriftene ikke tar høyde for alle forhold. Intervjuobjektene i studien legger vekt på at selskapene har et fokus på forsyningssikkerhet ettersom dette er svært viktig for selskapenes omdømme. Gjennom investeringer i bredbåndsvirksomhet har selskapene skapt konkurranse ved å utfordre andre aktører innenfor dette området. For enkelte regioner kan det argumenteres med at bredbåndsdekningen er kommet hurtigere på plass og i en geografisk utstrekning som ikke nødvendigvis andre aktører hadde vært villig til å dekke ved mindre grad av konkurranse. For de regionale selskapene kan dette handle om å innfri eiernes forventninger samtidig som det styrker selskapenes omdømme lokalt. Energi- og infrastrukturselskapene er en betydelig arbeidsgiver i regionene, noe som har størst betydning for næringssvake regioner. En stor andel av arbeidet som utføres i disse selskapene, vil være knyttet til produksjon og utbygging av kraft, og vil dermed ikke kunne flyttes fra regionen så lenge det bygges og produseres kraft der. Det er særlig funksjoner knyttet til hovedkontor som vil være utsatt dersom et selskap skulle bli solgt ut av regionen. Selskapenes hovedkontor spiller en særlig rolle for dynamikken i lokale arbeidsmarkeder. Regionale selskapers hovedkontor bidrar til et mer sofistikert arbeidsmarked for høytutdannet arbeidskraft enn uten slik virksomhet. En eventuell filialisering av selskapet, vil redusere behovet for å ta strategiske beslutninger regionalt, og slik også svekke etterspørselen etter regionalt basert forretningskompetanse. Filialisering kan tilsvarende også redusere etterspørselen etter regionalt baserte støttetjenester til strategiske beslutningsenheter, som følge av at avstand påvirker hvilke tilbydere av støttetjenester som er aktuelle. Intervjuobjektene i studien peker på flere eksempler der selskapene aktivt bidrar til å utvikle lokale tjenesteleverandører. De regionale energi- og infrastrukturselskapene er store selskaper. I flere regioner vil de være av de største, og noen steder eneste, industriselskap med hovedkontor i regionen. Selskapene øker i størrelse og i kompleksitet, noe som bidrar til å øke deres betydning i regionene ytterligere. De regionale energi- og infrastrukturselskapene i denne studien har utelukkende offentlige eiere som i all hovedsak er regionale. Rapporten konkluderer med at dette eierskapet har betydning for utviklingen i selskapet og dermed for rollen de spiller i sin region. Å eie, er å ville er et uttrykk som går igjen når representanter for selskapene omtaler sitt eierskap. Eierskapet bidrar til å sikre regionalt hovedkontor. Som nevnt over, vil hovedkontorfunksjonen spille en særlig rolle for næringsutvikling og kompetanse i regionen. Det regionale, offentlige eierskapet sikrer at hovedkontoret til selskapet forblir i regionen. Man kan vanskelig forestille seg andre regionale eiere enn kommunene og fylkeskommunene som er eiere i dag. Det eneste reelle alternativet vil være andre regionale energi- og infrastrukturselskap eller staten via Statkraft. Begge alternativene vil ta eierskapet ut av regionen. 2

7 Eierne i de regionale energi- og infrastrukturselskapene har mulighet til å ta et regionalt helhetsperspektiv når industrielle veivalg skal tas. Krav til utbytte i selskapene legger føringer for at investeringer skal tas på forretningsmessig grunnlag. Samtidig legger intervjuobjektene vekt på at også andre forhold spiller inn når eierne vurderer nye forretningsmuligheter. Regionale forhold som kvalitet på infrastruktur og tjenestetilbudet, bidrag til næringsutvikling og sysselsetting spiller også en viktig rolle for de offentlige, regionale eierne. Investeringer innen bredbånd, fjernvarme og gass i de regionale energi- og infrastrukturselskapene er som regel begrunnet av flere forhold enn det rent økonomiske. Det er ikke en selvfølge at eiere uten en regional forankring ville tatt slike hensyn. Eiernes langsiktighet og utbyttepolitikk gir rom for fortsatt vekst og industriell utvikling i selskapene. Investeringer knyttet til energi og annen infrastruktur er svært kapitalintensiv og kan vanskelig forsvares uten en langsiktighet i avkastningskravene. Intervjuobjektene opplyser at eierne er opptatt av at utbyttet fra energi- og infrastrukturselskapene skal være mest mulig forutsigbare. Flere av selskapene legger planer for utbytte for flere år framover. Samtidig ønsker de fleste eierne vekst og regionale investeringer, og utbytteplaner balanseres i forhold til dette. Det er spesielt viktig at eierne tar høyde for framtidige investeringsmuligheter i og med at de fleste kommunale og fylkeskommunale eierne ikke vil ha mulighet til å skyte inn kapital dersom de ønsker å utnytte nye forretningsmuligheter. Intervjuobjektene peker på følgende utfordringer knyttet til fortsatt vekst og utvikling i de regionale energi- og infrastrukturselskapene: Avklaring av Statkraft sin rolle i den norske kraftbransjen, herunder strukturendringer i nettselskaper, rolle (via datterselskaper) i utbygging av bredbånd og utenlandssatsinger Utbygging av distribusjonsnett for å unngå innelåsing av kraft både regionalt og nasjonalt Rammebetingelser for utbygging av ny, fornybar kraft Fortsatt konsolidering av selskaper i regionene innenfor produksjon, nett og sluttbrukermarkedet Lønnsom utbygging av bredbånd Fortsatt effektivisering av selskapene og tilgang til kompetent arbeidskraft Problemstillinger knyttet til disse utfordringene for bransjen framover er ikke belyst i denne rapporten. 3

8 1 Innledning Som et resultat av omstillinger i kraftbransjen gjennom ulike epoker, var det på slutten av 90-tallet etablert store, offentlig eide, vertikalt integrerte, regionale kraftselskaper i Norge. Det siste tiåret har flere av disse selskapene etablert nye virksomhetsområder innen blant annet bredbånd, telekommunikasjon, entreprenørvirksomhet, gas og fjernvarme. Et mer betegnende navn på disse selskapene er derfor nå regionale energi- og infrastrukturselskaper. I denne rapporten brukes begrepet kraftbransjen som en samlebetegnelse for den verdikjede som omfatter produksjon, overføring og salg av strøm. Seks av disse selskapene, TromsKraft, NTE, TrønderEnergi, Eidsiva Energi, BKK og Lyse Energi, har vært oppdragsgivere og deltakere i denne studien. Målsetningen til prosjektet er å belyse hvilken betydning eierskapet har hatt for selskapenes strategiske utvikling og hvilken betydning selskapene har i sine respektive regioner for sysselsetting og verdiskaping. Studien er gjennomført ved litteraturstudier knyttet til selskapers betydning for sine omgivelser og ved intervju av daglig leder/nøkkelpersoner i selskapene, og representanter for eier, ved nåværende eller tidligere styremedlemmer. I tillegg har vi benyttet informasjon fra offentlig tilgjengelige kilder, som SSB, årsrapporter, nettsider etc. der det har vært behov for det. I kapittel 2 gir vi en generell beskrivelse av hvilken betydning et selskap kan ha for sin region, samt hvilke forhold som påvirker hvor stor betydning selskapet har. I tillegg diskuterer vi hva eierskapet betyr for selskapets utvikling. Kapittel 3 beskriver den historiske utviklingen av kraftbransjen og hvordan de enkelte selskapene i denne studien har utviklet seg til de energi- og infrastrukturselskapene de er i dag. Kapittel 4 gir en kort oversikt over hvordan den offentlige eierskapspolitikken er bygd opp. Vi gir en faktabasert beskrivelse av de regionale energi- og infrastrukturselskapene i kapittel 5. I kapittel 6 oppsummerer vi hva som er sagt i intervjuene som kan belyse problemstillingene i denne studien. I tillegg har vi gjennomført noen ringvirkningsanalyser knyttet til mulige sysselsettingseffekter av en flytting av hovedkontoret ut av regionen. 4

9 2 Generelt om hvilken betydning et selskap kan ha for regionen det er en del av I dette kapittelet vil vi belyse generelt på hvilken måte selskaper kan ha betydning for den regionen de er en del av. I kapittel 5 kommer vi tilbake til hvilken betydning disse selskapene selv mener at de faktisk har i sine regioner. Et selskap kan bidra til utvikling i regionen det tilhører ved: Å bidra til gode tjenester i sin region; i denne studien handler dette hovedsakelig om kraft- og energiproduksjon, samt infrastruktur som strømnett og bredbånd Direkte og indirekte ringvirkninger knyttet til sysselsetting, regionale innkjøp og regionale investeringer Dynamiske effekter knyttet til å tiltrekke kompetanse til regionen og andre samvirkegevinster Selskapet selv i form av dets størrelse, kompleksitet og eierskap vil påvirke hvor stor betydning det kan ha i sin region. På samme måte vil sammensetningen av næringslivet i regionen ha betydning for hvilken rolle det enkelte selskapet kan bety i regionen. 2.1 Selskaper skaper verdi for sine regioner ved å levere samfunnskritiske tjenester og gode tjenester for øvrig De regionale energi- og infrastrukturselskapene bygger og drifter kritisk infrastruktur i form av energiproduksjon og -distribusjon, samt infrastruktur for elektronisk kommunikasjon. Kritisk infrastruktur kan defineres på flere måter, men en mulig definisjon er følgende (FFI, 1997): Kritisk infrastruktur defineres som de objekter, systemer og tjenester som er så viktige for samfunnet at deres manglende funksjonalitet eller ødeleggelse vil medføre svekkelse av rikets sikkerhet, alvorlig svekkelse av den nasjonale økonomi, alvorlig svekkelse av statens myndighetsutøvelse, betydelig tap av liv og helse, og/eller betydelig tap av den nasjonale trygghetsfølelse. Kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon representerer to helt sentrale infrastrukturer i ethvert moderne samfunn. Det er en høy grad av gjensidig avhengighet mellom kraft og tele på den ene siden og så å si alle andre typer infrastruktur på den andre siden. I tillegg til sikkerhetsaspektet, er tilgang til disse infrastrukturene avgjørende for etablering av næringsvirksomhet og bosetting i et område. Elektrisitet er en uunnværlig innsatsfaktor i et moderne samfunn. Elektrisitet brukes blant annet som innsatsfaktor i en rekke produksjonsprosesser, til oppvarming, belysning og drift av elektriske apparater. Kostnadene ved avbrudd i forsyningen er svært store, selv ved kortere avbrudd. I kjølvannet av energiloven fra 1991 er det utviklet et omfattende og sammensatt virkemiddelapparat for å ivareta sikkerhetshensyn. Dels består virkemidlene i forskrifter, påbud og retningslinjer som fordeler 5

10 ansvar og plikter for beredskap og sikkerhet mellom myndigheter og selskaper (Econ Pöyry, 2009). Stortingsmelding nr 25 ( ) 1 slår fast at tilgang til bredbånd for alle innbyggerne er en forutsetning for at alle skal få delta i den omveltningen av samfunnet som Internett representerer. Det omfatter forenkling av offentlige tjenester, utdanning og informasjon, salg av varer og tjenester, og nye kommunikasjons og underholdningskanaler. Å ikke ha tilgang til bredbånd vil i praksis gjøre at friheten til bosetning ikke er reell. Nasjonale og internasjonale studier viser at tilgang til bredt bredbånd bredbånd med høy kapasitet gir økt verdiskaping og produktivitet i næringslivet og er en viktig forutsetning for innovasjon og bærekraftig vekst. 2.2 Direkte og indirekte ringvirkninger Direkte ringvirkninger fra energi- og infrastrukturselskapenes virksomhet er i all hovedsak knyttet til tre områder: sysselsetting i bedriften, innbetalte skatter og lokale innkjøp. I tillegg vil investeringer i lokale bedrifter bidra til næringsutvikling i regionen forutsatt at dette blir gjort på forretningsmessige premisser. Gjennom sysselsetting bidrar et selskap til å skape lønnsinntekter i en region, som igjen bidrar til regional vekst ved at de ansatte betaler skatter og gjør lokale innkjøp. Sysselsetting bidrar dessuten til å opprettholde bosettingen dersom det er få alternative selskaper i området. Figuren under viser hvor kraftbransjen bidrar mest til sysselsettingen i området. Dette er i stor grad i samsvar med de kommunene hvor de ulike selskapene har lokalisert sine hovedkontorfunksjoner. De tyngste er Oslo (Statkraft, Statnett, E-CO og Hafslund), Bergen (BKK), Kristiansand (Agder Energi) og Trondheim (TrønderEnergi, Trondheim Energi). Blant de litt mindre tunge er Stavanger (Lyse Energi), Porsgrunn (Skagerak Energi), Hamar (Eidsiva Energi) og Steinkjer (NTE). 1 St.meld.nr 25 ( ): Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distrikts- og regionalpolitikken. 6

11 Figur 2.1 Sysselsetting i kraftbransjen fordelt på kommuner (2002) Kilde: Bedrifts- og foretaksregisteret. Tilrettelagt av Econ Pöyry Vi ser altså at flere av disse selskapene er lokalisert i byer som har et variert og mangfoldig næringsliv, som Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger. Det er neppe her energiselskapenes betydning for det lokale næringsmiljø er størst. Betydningen er trolig større for kommuner som for eksempel Hamar, Steinkjer og Tromsø, hvor det lokale næringsmiljø er mer begrenset. Sysselsettingen innen kraftbransjen er viktig i alle de kommunene som huser hovedkontorfunksjonen til de regionale energi og infrastrukturselskapene. En reduksjon i sysselsettingen i regionen vil også ha kort- eller langsiktig påvirkning på næringsstrukturen. De regionale energi- og infrastrukturselskapene er i mange tilfeller den største alternative arbeidsplassen innen produktiv sektor. En eventuell reduksjon i aktiviteten vil dermed kunne endre næringsstrukturen ved en vekst i offentlig sektor relatert til produktiv sektor. Også skatter og avgifter gir direkte ringvirkninger i regionen der selskapet er lokalisert. Eksempler på dette er inntektsskatt, eiendomsskatt og konsesjonsskatt. Disse skatteinntektene øker kommunenes totale inntekter og bidrar til å øke offentlig tjenesteproduksjon innen skole og helse etc. Dette vil føre til indirekte ringvirkninger ved økt antall ansatte i kommunene, som igjen vil gi skatteinntekter og bidra til økte lokale kjøp av varer og tjenester. Sysselsetting i regionene skapes også gjennom kraftbransjens kjøp av varer og tjenester. Kraftbransjen kjøpte varer og tjenester for 16,6 milliarder kroner i Innkjøp 2 SSBs kryssløpstabell

12 knyttet til bredbånd og gassvirksomhet kommer i tillegg til dette. Kjøpene fra kraftbransjen kan i hovedsak deles i tre: 1. Kjøp og videresalg av kraft fra andre kraftleverandører 2. Kjøp av varer og tjenester i forbindelse med utbygging og vedlikehold av kraftverk 3. Kjøp av varer og tjenester til hovedkontorfunksjonen, herunder varer og tjenester knyttet til drift og utvikling av kommersielle tjenester. Som det fremgår av figuren under, er i overkant av 25 prosent av kraftbransjens innkjøp knyttet til videresalg av kraft fra andre produsenter. Kjøp knyttet til utbygging og vedlikehold av kraftproduksjon fordeler seg på bransjer som industri, bygg og anlegg, varehandel osv. Samlet sett utgjør dette om lag like mye som kjøp og videresalg av kraft. Kjøp av varer og tjenester til hovedkontorfunksjonen er i hovedsak knyttet til næringene forretningsmessig tjenesteyting, finansiell tjenesteyting, post- og telekommunikasjon m.v., noe som utgjør om lag 15 prosent av kraftselskapenes innkjøp fra andre næringer. Figur 2.2 Kraftbransjens kjøp av varer og tjenester Prosent Kraftforsyning Forretningsmessig tjenesteyting Industri Bygg og anlegg Varehandel reprasjon av kjøreøy m.v Finansiell tjenesteyting Post og telekommunikasjon Hotell og restaurant Kilde: SSBs kryssløpstabell Kraftbransjen kjøper i dag varer og tjenester innen næringer som har vist sterk vekst de senere år, og bidrar dermed til en ytterligere vekst innenfor disse næringene. Sysselsettingen innen forretningsmessig tjenesteyting og finansiell tjenesteyting har vokst fra om lag til om lag sysselsatte i perioden , og har dermed passert industri målt i antall sysselsatte. 8

13 2.3 Dynamiske effekter De regionale energi- og infrastrukturselskapenes betydning for regional næringsvirksomhet bør trolig ses i en sammenheng med dynamiske ringvirkningseffekter. Deres bidrag til å utvikle større regionale kunnskapsmiljøer er trolig klart viktigere enn deres direkte ringvirkninger knyttet til sysselsetting etc Alle selskaper i en region bidrar til å gjøre regionen attraktiv også for andre Det meste av økonomisk virksomhet foregår i geografisk avgrensede næringsmiljøer - i byer og tettsteder. Årsakene til at slike miljøer er etablert kan være mange og varierte. Et interessant spørsmål er: hva kan forklare at miljøer som i utgangspunktet er fulle av virksomhet, forblir attraktive og fortsetter å tiltrekke seg bedrifter? Bedrifters valg av lokalisering vil normalt avspeile kostnader og markedstilgang. Ved lik markedstilgang vil bedriften foretrekke lokalisering der produksjonskostnadene blir lavest mulig, og ved samme kostnadsnivå vil man foretrekke lokalisering så nær kundene som mulig. Kostnadsforhold tilsier lokalisering nær råvarekilder, i områder der infrastrukturen er godt utbygd eller der tilgangen på viktige innsatsfaktorer eller innsatsvarer er god. Markedstilgang tilsier lokalisering nær kundene, i praksis nær større befolkningskonsentrasjoner. Lokalisering av hovedkontorfunksjonen til de regionale energi- og infrastrukturselskapene er et eksempel på dette. Én forklaring er at slike næringsmiljøer typisk preges av at det eksisterer en form for samvirkegevinster produktiviteten, og dermed lønnsomheten, i én bedrift påvirkes positivt av det å ligge i nærheten av andre bedrifter. Bedriftenes evne til å innovere og gjøre ting smartere (produktivitet) blir høyere jo større næringsmiljøet er. Markedskoblinger dvs. positive virkninger som følge av at én bedrift etablerer seg nær en annen, gir mulige markedsgevinster. Dette kan være fordi den bidrar til å skape et større marked for sluttprodukter, innsatsvarer eller nøkkelressurser som arbeidskraft og kapital. Det er imidlertid viktig å ha klart for seg at det må være tale om noe mer enn bare vanlige ringvirkninger. For at markedskoblinger skal skape samvirkegevinster, må det være stordriftsfordeler et eller annet sted i verdikjeden, slik at markedets størrelse er en reell begrensning på konkurransegrad eller vareutvalg. Tilgangen på høyt kvalifisert arbeidskraft er således en god forklaring på hvorfor hovedkontorene til de regionale selskapene ligger i de største byene i sin region. Gjennom denne plasseringen får de regionale selskapene mulighet til å dele kostnaden på høyt kvalifisert arbeidskraft med andre aktører i byen. Videre får bedriftene lavere kostnader ved å lokalisere seg i et område der tilgangen på innsatsvarer er god. Ved å være lokalisert til de større byene får de regionale energi- og infrastrukturselskapene på den ene side tilgang til flere alternative kunnskapsmiljøer som konkurrerer om leveranser. På den annen side er nettopp etterspørselen fra de regionale kraft- og infrastrukturselskapene noe av grunnlaget for at det kan eksistere flere alternative bedrifter. Effekten av kjøpene fra de regionale energi- og infrastrukturselskapene er således selvforsterkende. Videre bidrar dette til at det også for 3 ECON (2002): Levedyktige regionale selskaper. 9

14 andre bedrifter vil være lettere å etablere seg i området, nettopp fordi det i byen eksisterer flere alternative leverandører med spesialisert kompetanse Tiltrekking av den kreative klasse bidrar til vekst Den økonomiske veksten har i de senere år i stor grad vært drevet frem av vekst i tjenestenæringene. Veksten i tjenestenæringen kan forklares dels ved økende etterspørsel etter tjenester etter hvert som samfunnet blir mer velstående og dels gjennom fremvekst av innovative og kreative nye tjenester. Amerikaneren Richard Florida (2008), som er en anerkjent forsker innen regional utvikling, mener i forlengelsen av dette at fremtidig økonomisk vekst vil drives frem av den såkalte kreative klasse. Den kreative klasse er den gruppen i befolkningen som jobber i innovative og kreative yrker. De kreative er de som skaper nye ideer, produkter og tjenester. Florida oppfatter den kreative klassen som større enn hva en intuitivt kan lese av ordet kreativ, og omfatter ikke bare kunstnere, designere og artister, men også ingeniører, næringsdrivende gründere og akademikere. Samtidig er den kreative klasse svært mobil, den flytter dit hvor de gode og kreative jobbene er, hvor det er urbant, sosialt, tolerant og vakkert, til byer med et arbeidsmarked hvor en har flere alternative arbeidsgivere og hvor en eventuell partner også kan få en interessant jobb. Floridas (2008) tese er at de byer og regioner som klarer å tiltrekke seg den kreative klasse vil oppleve vekst og nyetablering og vil være vinnerne i morgendagens økonomi. Energiselskapene framstår i dag i økende grad som dynamisk forretningsvirksomhet. Markedskunnskap, strategivalg og innovasjonsevne blir stadig viktigere for inntjeningsog vekstmuligheter. Dette gjør energiselskapenes hovedkontorer og strategiske enheter til spennende arbeidsplasser, ikke minst for arbeidstakere med høyere utdanning. 2.4 Selskapenes betydning avhenger av bedriftens størrelse og profesjonalitet, og av hvilket annet næringsliv som finnes i regionen Naturlig nok, vil en stor aktør i en næringsfattig region ha større betydning for regionen enn en liten aktør i en storby. Desto større selskapet er, desto større vil både de direkte og indirekte ringvirkningene være. De dynamiske effektene er derimot ikke bare knyttet til størrelse, men også til hvor avanserte selskapene er. Profesjonelle selskaper som stiller strenge krav til sine underleverandører bidrar samtidig til å utvikle kompetanse hos underleverandørene og dermed gjøre dem mer konkurransedyktige. Både kompleksiteten og størrelsen har en betydning for hvilken kompetanse selskapene har behov for. Avanserte selskaper vil bidra til å utvikle høy kompetanse, rekruttere slik kompetanse, og dermed bidra til å øke kompetansen i sine regioner. Kraftbransjen er en viktig næringssektor i Norge. Kraftproduksjonen utgjorde om lag 3,1 prosent av verdiskapingen i Fastland-Norge i 2008 og 0,6 prosent av samlet sysselsetting i Størrelsen på kraftbransjen kan ved første øyekast virke liten. Imidlertid er dette betydelig mer enn jordbruk (0,9 prosent) og fiske (1 prosent) til sammen, og mer enn viktige næringer som hotell og restaurant (1,8 prosent) og utenriks sjøfart (1,8 prosent). 4 SSB Nasjonalregnskapet. 10

15 Det kan også være at den sterke strukturelle og industrielle endringen som har vært i energi- og infrastrukturselskapene, øker energiselskapenes relative betydning 5. Størrelsen på et næringsmiljø kan være avgjørende for om samvirkegevinster slår positivt eller negativt ut for regionen det er en del av. Er miljøet lite taler eksistensen av samvirkegevinster for at bedrifter, søker å etablerere seg i sterkere miljøer. Dette gjelder særlig kunnskapsbedrifter. Studier av virkninger av samvirkegevinster tyder dessuten på at næringsmiljøer krever en minste størrelse før gevinstene blir sterke nok til at miljøet generelt blir attraktivt for nye bedrifter 6. Etter hvert som stadig flere markeder integreres på tvers av regioner og land, er lokalisering av de ulike bedriftsfunksjoner gjenstand for kontinuerlig vurdering i de fleste bedrifter og i de fleste bransjer. For mellomstore næringsmiljøer utenfor de største byene kan det ikke utelukkes at lokaliseringsbeslutninger i enkelte større selskaper kan ha stor betydning for om regionene kommer inn i en positiv eller negativ spiral. Der hvor regionale kraftkonsern utgjør en av få sentrale pilarer i sitt lokale næringsmiljø, kan utviklingen i energiselskapene få virkninger for langt flere lokale bedrifter enn selskapenes sysselsettingsmessige størrelse skulle tilsi Eierskapet kan ha betydning for selskapets utvikling Det er to sider ved eierskapet som kan diskuteres når det gjelder energi- og infrastrukturselskapene i denne studien. Det ene aspektet er det offentlige eierskapet, og det andre at selskapene er eid regionalt. Offentlige reguleringer og virkemidler er utformet slik at forsyningssikkerheten for kraft skal ivaretas uavhengig av eierform 7. I svært spesielle tilfeller kan det likevel ha en betydning for de beslutninger som tas. Eierskap gir residual styringsrett over beslutningene til bedriften. Med residual styringsrett menes retten til å fatte beslutninger om forhold som ikke er regulert gjennom lover og regler eller avtaler mellom bedriften på den ene siden og kunder, myndigheter, långivere og andre interessenter på den andre siden. For offentlig eide bedrifter som lever i konkurranse, har samfunnet altså mulighet til å påvirke bedriftens beslutninger direkte gjennom å bruke sin styringsrett som eier. Næringspolitikk blir utformet både på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå. Offentlig næringspolitikk på ulikt nivå kan dermed pålegges offentlig eide selskaper som et alternativ til å gjøre dette gjennom offentlige investeringsfond etc. En grunn til å gjøre dette, er at selskapet har bedre forretningsmessige forutsetninger for å avgjøre hvilke selskaper man bør investere i og hvilke synergier med eget selskap som kan utnyttes til beste for begge selskapene. Videre har selskaper med offentlige eiere mulighet til å ta hensyn til flere forhold når man skal ta beslutninger angående investeringer eller utvikling av et selskap. Arbeidsplasser, kvalitet på tjenestetilbud og som nevnt, næringsutvikling, kan være viktige aspekter for en offentlig eier ECON (2002): Levedyktige regionale kraftselskaper. Norman (2000): Lokalisering av næringsvirksomhet ECON (2005): Kritisk infrastruktur og offentlig eierskap 11

16 Regionale eiere vil ha god innsikt i regionale forhold knyttet til geografi, næringsstruktur etc. og ha en bedre forutsetning enn eiere utenfor en region til å se og utnytte lokale forretningsmuligheter innen regionen. Når det gjelder energi- og infrastrukturselskapene i denne studien, vil det offentlige eierskapet være en forutsetning for å sikre at eierskapet forblir regionalt. Virksomheten er svært kapitalintensiv, og det er vanskelig å se for seg hvilke andre regionale eiere som har tilstrekkelig kapital til å kjøpe seg opp i selskapene. Det er få selskaper i regionen som er større enn de regionale energi- og infrastrukturselskapene, i flere regioner ingen. Det offentlige eierskapet vil trolig ikke ha noe å si for graden av tjenesteproduksjon hos eier. De regionale energi- og infrastrukturselskapene utbetaler utbytte til sine eiere. Eierne bruker dette utbytte til å øke den offentlige tjenesteproduksjonen innen eksempelvis helse, skole, vei etc. Vi antar imidlertid at et eventuelt salg av energi- og infrastrukturselskapet i liten eller ingen grad vil påvirke offentlig tjenesteproduksjon som er finansiert av utbytte til eier. Bakgrunnen for dette er en antakelse om at salgssummen på en god måte reflekterer fremtidig inntjening, og dermed også utbytte. En forutsetning for dette vil være at man klarer å sette riktig pris på selskapet ved et eventuelt salg. 12

17 3 Historisk utvikling av kraftbransjen 3.1 Særtrekk ved eierskapet i energiindustrien Eierskapet til den norske kraftbransjen er i dag i hovedsak offentlig, det vil si norske kommuner og fylker i tillegg til staten gjennom Statkraft og Statnett. I tillegg til å være en samfunnskritisk råvare er vannkraften en evigvarende og klimavennlig energiressurs som omsettes i et internasjonalt marked uten noen form for mellomledd. I en verden hvor klimautslipp prises dyrt vil den norske vannkraften være en særdeles verdifull ressurs i overskuelig fremtid. I fremtiden kan andre typer fornybar energi få tilsvarende betydning. Den største eieren av vannkraft i Norge er staten gjennom sitt eierskap i Statkraft. Statkraft disponerer ca. 33 prosent av produksjonskapasiteten. Samlet er ca. 12 prosent av produksjonskapasiteten eid av private selskaper som Norsk Hydro 8, Elkem og Hafslund 9. Det øvrige (54 prosent) eies av kommuner og fylkeskommuner. Myndighetene har lenge kjempet en politisk kamp med EU angående det å sikre offentlig norsk eierskap av vannkraften. Gjennom de endringer i Industrikonsesjonsloven som ble implementert den 25. september 2008, har norske myndigheter sikret at den fremtidige kontrollen med eierskapet av vannkraften skal være offentlig. Norske vannkraftprodusenter er dermed gitt en evigvarende konsesjon, mens de fleste privateide vannkraftverk vil hjemfalle. Dette tilsier at den offentlige eierandelen av norsk vannkraft vil øke etter hvert som privateide vannkraftverk kjøpes av offentlige eiere eller hjemfaller til staten. Som et resultat av dette, planlegger Elkem å legge ut sine kraftverk for salg. 10 Eierskapet til nettinfrastrukturen fra produsentene til forbrukerne er delt i tre ulike nivåer, basert på spenningen i nettene. Sentralnettet (de store overføringsforbindelsene) eies og driftes hovedsakelig (88 prosent) av Statnett. Regional og distribusjonsnettene, som fører strøm frem til sluttbrukerne, eies hovedsakelig av kommuner og fylker. Distribusjon av strøm er en monopolvirksomhet som ikke er underlagt samme type eierskapsbegrensninger som produksjon av vannkraft. Denne virksomheten er til gjengjeld grundig regulert i forhold til både lønnsomhet og kvalitet. Til tross for at eierskapet i nettselskaper ikke er regulert, er det hovedsakelig offentlig eiere av denne type virksomhet i dag. Dette har trolig bakgrunn i både et samfunnsansvar og i de verdiskapingsmuligheter denne type virksomhet representerer for små og store lokalsamfunn i hele Norge. De fleste kraftselskapene er vertikalt integrerte virksomheter. Dette innebærer at de dekker hele den tradisjonelle kraftverdikjeden fra produksjon, via distribusjon og til sluttbrukeromsetning. De vertikale kraftselskapene varierer mye i størrelse, men det har etter hvert vokst frem noen større regionale selskaper. I tillegg finnes en rekke mindre selskaper som i mange tilfeller kun driver med distribusjon og salg av strøm Staten eier 43,82 prosent av Norsk Hydro. Oslo kommune eier 53,7 prosent av Hafslund. Europower

18 3.2 Fra lokale kraftselskaper til regionale kraftkonsern Det har vært en langsiktig politisk målsetting å etablere regionale energi- og infrastrukturselskaper for å sikre en effektiv og hensiktsmessig bransjestruktur. Dette har skjedd i ulike faser og med ulike virkemidler som vist i figuren under. Disse fasene beskrives kort i dette kapittelet 11. I tillegg beskrives etableringen av de seks selskapene som er en del av denne studien: Troms Kraft, NTE, TrønderEnergi, Eidsiva Energi, BKK og Lyse Energi. Figur Epoker i norsk kraftbransje dd Regional strukturering basert på kritisk størrelse Statlig fremprovosert fylkesvise vertikalt integrerte verk Markedet og regulering sanerer antall enheter Fra regionale kraftselskaper til regionale energi og infrastrukturkonsern Kilde: Econ Pöyry, Perioden før 1970 Fra tidlig av tallet, ble den norske elektrisitetsforsyningen til alminnelig forbruk et kommunalt ansvar. Det ble organisert innen en enkelt kommune, gjennom interkommunalt samarbeid eller av fylkeskommuner. Konsesjonsloven ble bruk som aktivt virkemiddel og staten var pådriver av kraftutbygging gjennom statsstøtte til elektrifisering av områder som manglet strøm. Etter andre verdenskrig engasjerte staten seg også som kraftutbygger, hovedsakelig for å sikre kraft til utbygging av storindustri. Fra 50- tallet bygde staten også ut kraft til alminnelig forbruk, etter press fra kommuner og fylkeskommuner. Kraftforsyningen bestod i all hovedsak av små organisasjoner med lokalt eierskap, begrensede forsyningsområder og minkende andeler egenprodusert kraft. I 1960 var det i alt 827 e-verk i Norge, i gjennomsnitt mer enn et e-verk per kommune. I 50- og 60- årene ble antall e-verk redusert ved sammenslåinger av kommuner. Utover 60-tallet pågikk det også en politisk diskusjon om hvordan kraftforsyningen kunne skje mest mulig rasjonelt og effektivt for å sikre lave strømpriser til forbrukerne. Flere utredninger fra NVE viste til at det beste ville være en sammenslåing av e-verk til interkommunale eller fylkesvise e-verk. TrønderEnergi og NTE ble etablert i denne perioden. 3.4 Perioden Tre hendelser ble viktig for den videre strukturelle utviklingen av de norske e-verkene: Ny konsesjonslov i 1969, nye regler for statsstøtte i 1972 og ferdigstillelsen av det landsdekkende kraftnettet. Størstedelen av landet var nå integrert i et felles kraftsystem gjennom overføringslinjer mellom regionene og Sverige. I 1970 ble det opprettet en felles samkjøring av kraftverkene i Norge. Dette gjorde det mulig for myndighetene å koordinere utbyggingen for 11 Historien før 1991 er i stor grad basert på Svendsen (1998). 14

19 å sikre at utbygging av ny produksjon og nye overføringslinjer kunne skje mest mulig økonomisk og rasjonelt. Den nye konsesjonsloven ga rom for å vurdere distriktenes behov for elektrisk kraft og om anlegget fremmet en rasjonell kraftforsyning før det ble tildelt konsesjon. Dermed kunne myndighetene bestemme hvem som skulle gjennomføre en utbygging og stille krav til organisasjonsmessige endringer i selskaper som søkte konsesjon. Nye regler for statsstøtte til e-verk dro i samme retning; det ble stilt krav til at e-verk som mottok statsstøtte skulle forplikte seg til å gå inn i større sammenslutninger dersom det var den mest rasjonelle løsningen for elektrisitetsforsyningen. Dette medførte at enkelte regionale selskaper ble etablert gjennom en konsolidering av aktører. Troms Kraft ble etablert i denne perioden, og TrønderEnergi kjøpte opp flere kommunale e-verk for å bli et vertikalt integrert kraftselskap. 3.5 Perioden Daværende olje- og energiminister Arne Øien la frem et forslag til ny energilov i 1989 med sikte på å fremskynde prosessen med å etablere fylkesvise regionale kraftselskaper. Sentralt i Øiens forslag var et mål om å redusere distribusjonskostnadene gjennom å etablere større og mer rasjonelle enheter. Idealet var fylkesvise integrerte verk. Forslaget møtte sterk lokal politisk motbør da mindre selskaper ikke ønsket å bli presset inn i større enheter, selv om det skulle føre til prisutjevning mellom bygd og by. Forslaget ble derfor ikke vedtatt, men allerede året etter var Eivind Reiten blitt olje- og energiminister og fremmet et nytt forslag til energilov som ble vedtatt av Stortinget i Den nye energiloven, som trådte i kraft 1. januar 1991, inneholdt ingen pålegg om strukturendringer, men baserte seg i stedet på en grunnleggende reform av systemet for omsetning av kraft. Etableringen av et kraftmarked, tredjeparts adgang i nettet og etter hvert et krevende nettreguleringsregime som skulle sikre økt effektivisering av nettvirksomheten ga nye utfordringer til kraftbransjen. Dette var bl.a. bakgrunnen for fusjoner mellom mindre, kommunale e-verk. BKK, Lyse Energi, og Skagerak Energi ble etablert i denne perioden. Etableringen av de regionale energi- og infrastrukturselskapene vi ser i dag, var et resultat av frivillige strukturelle prosesser. En av de viktigste drivkreftene i disse strukturprosessene var å etablere robuste offentlig eide enheter innen definerte regioner av en viss størrelse som effektivt kunne håndtere de langsiktige utfordringer og investeringsbehov energisektoren stod ovenfor. I tillegg var det viktig for regionene å få etablert attraktive kompetansearbeidsplasser og å unngå filialisering, slik tilfellet har vært i mange andre bransjer. En del kommuner valgte i perioden å frigjøre kapital underveis i disse prosessene gjennom helt eller delvis nedsalg av aksjer. Dette var spesielt aktuelt i tidsperioden rundt årtusenskiftet, hvor kraftprisen var svært lav. I denne situasjonen var det mange kommunepolitikere som var usikre på om det fortsatt var rett å ha plassert så store verdier i en sterkt konkurranseutsatt virksomhet som kraftbransjen etter hvert hadde blitt. Dette resulterte i at store eierposter i enkelte av de nylig etablert regionale energi- og infrastrukturselskapene ble lagt ut for salg. Statkraft spilte i denne perioden en rolle knyttet til oppkjøp av kommunale eierandeler for å opprettholde fortsatt norsk eierskap. Dette medførte at Statkraft ble en betydelig eier i selskaper som Agder Energi, Skagerak Energi, BKK og at de overtok 100 prosent av eierskapet i Trondheim Energi. Oppkjøpene som Statkraft gjennomførte i denne 15

20 perioden var dermed et direkte resultat av at staten gjennom sine bevilgninger uttrykte en politisk vilje til at Statkraft skulle ta en aktiv rolle i den pågående restruktureringen av den norske kraftbransjen. I tillegg til direkte bevilgninger i denne perioden gjorde også staten klare prioriteringer i forhold til konkurransepolitiske hensyn, slik at transaksjonene lot seg gjennomføre. Videre føringer for Statkrafts eierskap i de regionale selskapene ble ikke etablert. 3.6 Perioden etter 2002 Etter 2002 har salg av eierandeler i kraftbransjen stoppet opp. Statkrafts (og datterselskapers) muligheter til å kjøpe eierandeler i norske kraftselskaper er sterkt begrenset av konkurransemessige hensyn, økte kraftpriser har gjort det mer lønnsomt å sitte som eier og hjemfallsreglene har lagt kraftige begrensninger på mulighetene for å selge kraftproduksjon til andre enn offentlige eiere. Ute i regionene er det til dels motstand mot en videre fusjonering av selskaper, bl.a. av frykt for å miste kontroll, ønske om å beholde hovedkontorfunksjoner lokalt og dermed hindre tap av arbeidsplasser. Dette er tilfellet i Nord-Norge, Trøndelag og på Vestlandet. I Innlandet derimot gjorde ikke slike hensyn seg gjeldende og Eidsiva Energi ble etablert i denne perioden. Heller ikke etter 2002 har staten som eier gitt noen presise signaler om hvilken rolle Statkraft skal ha i den videre utviklingen av kraftbransjen utover det som følger av Eierskapsmeldingen 12. I 2008 ble det, gjennom lovgivning knyttet til hjemfall, slått fast at norske vannkraftanlegg skal ha norske eiere. Rollen som Statkraft hadde for å opprettholde norsk eierskap i vannkraftanlegg før 2002, vil dermed ikke være nødvendig i framtiden. De regionale energi- og infrastrukturselskapene har i perioden etter 2002 i økende grad satset på nye virksomhetsområder som for eksempel bredbånd, vindkraft, fjernvarme og gassnett, i tillegg til de tradisjonelle områdene innen vannkraft og nettvirksomhet. De nye satsningsområdene er til dels et resultat av politiske signaler fra så vel sentralt som regionalt hold. Satsing i utlandet er også et tydelig trekk i selskapene i dag, gjennom investeringer i vannkraft i utlandet, salg av vannkraftkompetanse og strømsalg i Norden. 3.7 Etablering av de regionale energi- og infrastrukturselskapene For å belyse utviklingen av de regionale energi- og infrastrukturselskapene nærmere gir vi nedenfor en kort gjennomgang av de seks deltakende selskapene i denne studien Troms Kraft Troms Kraft ble dannet i 1972 ved en fusjon mellom Tromsø Elektrisitetsverk og Troms fylkes kraftforsyning. Dette innebar en fusjon mellom et sterkt by-elektrisitetsverk og et fylkesverk, noe som inntil da ikke hadde vært gjort mange steder i landet. Tre år før fusjonen, i 1969, ble Lyngen Kraftlag og Torsken kommunale e-verk fusjonert inn i Troms Fylkes kraftforsyning. NVE var en viktig pådriver i disse prosessene. Statlige virkemidler var vilkår for statlige støttemidler og konsesjonslovgivningen. Troms Kraft ble etablert som et interkommunalt selskap eid 60 prosent av fylket og 40 prosent av 12 Se St.meld. nr. 13 ( ) Et aktivt og langsiktig eierskap, kap