Forslag til ny ordning

Transkript

1 Godkjenning av helsepersonell utdannet i land utenfor EØS Forslag til ny ordning Helsedirektoratet Postboks 7000 St. Olavs plass, 0130 Oslo Besøksadresse: Universitetsgata 2, Oslo Tlf.: Faks: Org. nr.: [email protected]

2 Innhold 1 INNLEDNING SAMMENDRAG PROBLEMSTILLING FORSLAG TIL NY ORDNING ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER DIREKTORATETS ARBEID AVGRENSING I FORHOLD TIL MANDATET KONTAKT MED INTERESSENTER OG ANDRE LANDS HELSEMYNDIGHETER FORELIGGENDE UTREDNINGER Utredning om godkjenning av leger utdannet utenfor EØS Utredning av generelle juridiske forhold Utredning om autorisasjonssystemet i Norge og enkelte andre land Innspill til godkjenningsordning for tannleger utdannet utenfor EØS SAFHs vurdering av autorisasjonsordningen KORT OM OMFANG OG UTVIKLINGSTREKK GJELDENDE REGELVERK OG AVTALER REGELVERK FOR GODKJENNING AV HELSEPERSONELL SØKERE MED UTDANNING FRA NORDEN OG EØS SØKERE MED UTDANNING FRA LAND UTENFOR EØS Tilleggskravforskriften REGELVERK I ANDRE NORDISKE LAND Sverige Danmark Finland ANDRE INTERNASJONALE HENSYN PROFESJONSGODKJENNING OG AKADEMISK GODKJENNING EUROPEISK ARBEID MED FELLES SYSTEM FOR GODKJENNING AV HØYERE UTDANNING BESKRIVELSE AV DAGENS GODKJENNINGSORDNING GODKJENNING OG JEVNGODHETSVURDERING TILLEGGSKRAV SPRÅK EKSEMPLER PÅ AUTORISASJONSLØP FOR DE ULIKE HELSEPROFESJONENE TILTAK FOR SØKERE SOM FÅR AVSLAG STATENS UTGIFTER VED DAGENS SYSTEM SVAKHETER VED DAGENS SYSTEM JEVNGODHETSVURDERING TILLEGGSKRAV SPRÅKKRAV TILTAK FOR SØKERE SOM FÅR AVSLAG TIDSBRUK FOR ENKELTE GRUPPER

3 7.6 SØKERS RETTSSIKKERHET FORSLAG TIL NY GODKJENNINGSORDNING OPPSUMMERING AV FORSLAGET NIVÅ 1 - ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER NIVÅ 2 - KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE Steg 1: Språkkrav Steg 2: Fagtest Steg 3: Kurs i nasjonale fag Steg 4: Arbeidspraksis NIVÅ 3- AUTORISASJON ET ALTERNATIVT UTDANNINGSLØP TILBUD TIL SØKERE UTDANNET INNENFOR EØS BEHOV FOR ENDRING I LOV OG FORSKRIFT ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER VIDERE PROSESS I ARBEIDET

4 1 Innledning Oppdraget er gitt i Helse- og omsorgsdepartementets tildelingsbrev til Helsedirektoratet av : Helsedirektoratet skal foreta en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell med utdanning utenfor EØS som søker autorisasjon i Norge, og foreslå nødvendige endringer med sikte på et ryddig og forutsigbart system for godkjenning og kvalifisering. Gjennomgangen skal inkludere praktiseringen av forskrift om tilleggskrav for autorisasjon av helsepersonell. Oppdraget er også omtalt i Prop. 1 S ( ): "Helsemyndighetene har igangsatt en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell utdannet i utlandet med tanke på en omlegging av dagens system fra I denne rapporten beskrives og vurderes dagens ordning for godkjenning og kvalifisering av helsepersonell som er utdannet utenfor EØS ved søknad om autorisasjon i Norge. Det blir foreslått en ny modell med nye godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak. Godkjenningsprosedyrene skal regulere saksbehandlingen ved søknad om autorisasjonen, og forslaget inneholder en ny og forbedret metode for vurdering av utdanningsvilkåret. Det foreslås også et forskriftsfestet tilleggskrav med kvalifiseringstiltak, som skal være et standardisert løp for yrkeskvalifisering i Norge. Kvalifiseringsløpet skal omfatte alle de 29 regulerte helseprofesjonene og vil bestå av fire kvalifiseringstiltak: språkkrav, fagtest, kurs i nasjonale fag og arbeidspraksis. Helsedirektoratet vil også tilråde at søkere som er utdannet innenfor EØS-området skal kunne ha muligheten til å gjennomføre de nye kvalifiseringstiltakene, som for eksempel kurs i nasjonale fag og fagtest. Innretningen i den nye modellen ses i sammenheng med formålsbestemmelsen i Lov om helsepersonell: pasientsikkerhet, kvalitet i helsetjenesten og tillit til helsevesenet. Ordningen må ivareta forutsigbarhet og rettssikkerhet for søker og skal være et ensartet system for de ulike helseprofesjonene. Det tilstrebes en størst mulig likhet i ordningene mellom de nordiske landene. Implementering av ordningen krever endring i lov og ny forskrift. Det vil være behov for videre utredning, ikke minst i forhold til utdanningsinstitusjoner og arbeidsgivere. Helsedirektoratet vil vurdere om elementer av modellen kan iverksettes i 2011 ved at det blir gjort mindre tilpasninger av allerede eksisterende tilbud. Ordningen som helhet foreslås gradvis innført fra

5 2 Sammendrag 2.1 Problemstilling Helsedirektoratet har fått i oppdrag av Helse- og omsorgsdepartementet å foreta en gjennomgang av godkjenningsprosedyrer og kvalifiseringstiltak for helsepersonell med utdanning utenfor EØS som søker autorisasjon i Norge. Gjennomgangen skal inkludere praktiseringen av forskrift om tilleggskrav for autorisasjon av helsepersonell. I oppdraget er direktoratet bedt om å foreslå nødvendige endringer med sikte på et ryddig og forutsigbart system for godkjenning og kvalifisering. Godkjenning og kvalifisering av helsepersonell som søker autorisasjon er regulert gjennom helsepersonelloven. Lovens formål er beskrevet i 1: Lovens formål er å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helsetjenesten samt tillit til helsepersonell og helsetjeneste. Autorisasjonsordningen er regulert i 48. Dagens ordning for godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS har flere utfordringer, bl.a.: 1) Det er for store ulikheter og uregelmessigheter i rutiner for saksbehandling, kvalifiseringsordninger og betalingsplikt for de 29 regulerte helseprofesjonene 2) Søkernes rettigheter er ikke godt nok ivaretatt 3) Ordningen er ikke godt nok tilpasset arbeidslivets krav til utenlandsk helsepersonell som skal utøve sitt yrke i Norge, blant annet i forhold til kommunikasjon og kjennskap til norsk helsetjeneste 4) Manglende rettslig hjemmel for prosessuelle regler og språkkrav for å sikre at vilkårene for norsk yrkesutøvelse foreligger Gjeldende regelverk og avtaler beskrives nærmere i kapittel 5. Kapittel 6 presenterer en oversikt over dagens godkjenningsordninger. Svakhetene ved dagens system blir vurdert i kapittel Forslag til ny ordning Forslag til ny ordning for søkere utdannet utenfor EØS. Følgende er vektlagt i ny ordning: a) Det skal være større grad av samsvar i saksbehandlingsrutiner og kostnader for de ulike regulerte helseprofesjonene b) En utvikling av en mer omfattende kvalifiseringsløp for autorisasjon c) Et tilbud om kvalifiseringsløp for søkere utdannet innenfor EØS d) Det tilstrebes størst mulig harmonisering i forhold til de andre nordiske lands ordninger e) Ordningen må ikke være i strid med nasjonale og internasjonale bestemmelser og avtaler, derunder forskrift som implementerer direktiv 2005/36/EF, godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 5

6 Beskrivelse av den nye ordningen for søkere utdannet utenfor EØS (se figur 1): a) SAFH foretar en jevngodhetsvurdering basert på om søker har: utdanning ved akkreditert utdanningsinstitusjon, jf. NOKUTs oversikt utdanning på rett nivå i forhold til internasjonalt anerkjent gradsstruktur utdanning med tilstrekkelig omfang (varighet i antall år) at utdanningen er rettet inn mot det yrket man søker om autorisasjon for SAFH vurderer om minimumskravet i EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv er tilfredsstilt for de fem harmoniserte yrkene; lege, tannlege, sykepleier, provisorfarmasøyt og jordmor For alle andre grupper skal det foretas en jevngodhetsvurdering basert på ikke vesentlig avvik fra tilsvarende norsk utdanning Til erstatning for dagens kyndighetskriterium foreslås en mer presis unntaksbestemmelse i forhold til ervervede yrkeskvalifikasjoner b) Etablering av standard kvalifiseringsløp for alle søkere: Språkkrav Fagtest Kurs i nasjonale fag Arbeidspraksis Figur 1. Ny modell for profesjonsgodkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS NIVÅ 3 AUTORISASJON Rett til autorisasjon KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE Steg 4: Godkjent arbeidspraksis NIVÅ 2 Steg 3: Bestått Kurs i nasjonale fag Steg 2: Bestått fagtest Steg 1: Dokumenterte norskkunnskaper NIVÅ 1 ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER 6

7 Søkere som har en utdanning vurdert som jevngod med tilsvarende norsk utdanning blir pålagt å gjennomføre kvalifiseringsløpet for å oppnå autorisasjon. Det foreslåtte kvalifiseringsløpet i den nye modellen skal sikre at kandidaten har nødvendige kvalifikasjoner for yrkesutøvelse i Norge. Kvalifiseringsløpet skal følge de samme stegene for alle autoriserte helseprofesjoner, men innholdet skal utarbeides fagspesifikt i samarbeid med de ulike fagprofesjoner. Kvalifiseringsløpet skal også bidra til vurderingen av om søkeren ikke er uegnet for yrkesutøvelse, som er et vilkår i helsepersonelloven. I utgangspunktet foreslås det at ordningen gjelder alle 29 autoriserte helseprofesjonene. Praktisk innretning for de enkelte søkergruppene må vurderes i forhold til forventet nytteverdi med tanke på pasientsikkerhet, søkergruppens størrelse, kostnader og andre forhold. Forslaget til ny godkjenningsordning er nærmere beskrevet i kapittel 8. Et alternativt utdanningsløp Helsedirektoratet foreslår at departementet vurderer behovet for å utrede videre et ettårig kvalifiserende utdanningsløp for autorisasjon ved egnede utdanningsinstitusjoner. I et slikt kvalifiseringsløp i utdanningsinstitusjonene vil søkeren bli tatt opp som student. Dette er et alternativt løp som kan tilbys i tillegg til det foreslåtte kvalifiseringsløpet. Et slikt program ble etablert i Sverige i 2009 for tre profesjonsgrupper. Dette beskrives i avsnitt Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomiske forhold Helsedirektoratet anbefaler at staten bærer de investeringskostnader som omleggingsordningen innebærer, og at kvalifiseringstiltakene har en egenandel for deltakerne på lik linje med i dag. Egenandeler må fastsettes med utgangspunkt i R-112/2006: Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av myndighetshandlinger. Regelendringer Helsedirektoratet foreslår endringer i helsepersonelloven. I tillegg blir det foreslått at dagens tilleggskravforskrift oppheves og erstattes av en ny forskrift med nærmere regulering av godkjenningsordningen. Behovet for regelendringer er beskrevet kort i direktoratets forslag i avsnitt 8.7. Forslag til tekst i nytt regelverk vil bli utarbeidet etter at departementet har tatt standpunkt til forslaget om ny modell Saksbehandlingsforhold Omleggingen vil føre til at alle søknader skal behandles av SAFH i samsvar med helsepersonelloven og presisering gjort av Helse- og omsorgsdepartementet i brev av Tidlig i søknadsprosessen blir det foretatt en vurdering av om søker kan godkjennes for det videre kvalifikasjonsløpet. Dette ivaretar søkers rettssikkerhet. Søker vil få en raskere saksbehandling, og man oppnår et forutsigbart system for alle parter. Implementering Implementering av den nye ordningen vil etter Helse- og omsorgsdepartementets endelige beslutning kreve minst ett års forberedelse. Ordningen foreslås innført gradvis fra Helsedirektoratet og SAFH sikrer leveranser etter gammelt system inntil ny ordning er på plass. Helsedirektoratet vurderer eventuell implementering av deler av kvalifikasjonsløpet allerede i 2011, for eksempel språkkrav. 7

8 3 Direktoratets arbeid 3.1 Avgrensing i forhold til mandatet I en utredning fra Universitets- og høgskolerådet (UHR) pekes det på svakheter i dagens saksbehandling knyttet til administrering av søknader, informasjon til søkere, dokumentvaliditet og innhenting av sakkyndig bistand. 1 Mange av disse utfordringene er fulgt opp i gjennomgangen av og videreutvikling av kvalitetssystemet og risikostyringen i SAFH og inngår ikke i løsningsforlaget til ny modell. Videre blir det i samme utredning påpekt at det mangler felles retningslinjer for kompletterende utdanning. Kompletterende utdanning brukes i enkelte tilfeller der søkerne har for store mangler til å oppfylle vilkårene til autorisasjon. Helsedirektoratet vurderer at systemer for kompletterende utdanning faller utenfor bestillingen fra Helse- og omsorgsdepartementet. Det bør likevel utarbeides felles retningslinjer for alle helseprofesjoner slik at søkere etter avslag fra SAFH kan tilegne seg den kompetansen de mangler. Søkere utdannet utenfor EØS, som allerede har blitt godkjent av andre godkjenningsmyndigheter i EØS, blir beskrevet i forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land ( 23) 2. Slike søkere har rett på godkjenning på lik linje med EØS-borgere dersom de kan fremlegge kvalifikasjonsbevis, har utdanning som oppfyller direktivets minstekrav til utdannelse og har minst tre års attestert yrkeserfaring fra EØS-land som har anerkjent beviset. Søkere som har kvalifikasjonsbevis fra en utdanning tatt utenfor EØS og som har fått autorisasjon i et annet EØS-land, men mangler tre års yrkeserfaring, skal vurderes etter reglene i forskriftens kapittel 3 (vurdering av ikke-harmoniserte utdanninger). Rapporten begrenser seg til vilkårene for å autorisasjon og går ikke nærmere inn på bruk av lisens. Spesialistgodkjenning av leger, tannleger og optikere vil ikke omtales. 3.2 Kontakt med interessenter og andre lands helsemyndigheter Helsedirektoratet har i arbeidet involvert mange interessenter: arbeidsgiverorganisasjoner, fagprofesjoner og utdanningsinstitusjoner, Utlendingsdirektoratet, NOKUT, Universitets- og høgskolerådet, Nasjonalt råd for helse- og sosialfagutdanning, Kunnskapsdepartementet og SAFH. Helsetilsynet og NAV er særskilt invitert til å komme med innspill. Autorisasjonssystemet for tannleger utdannet utenfor EØS har vært organisert som et ettårig kvalifiseringsløp ved Universitetet i Bergen (UiB). En egen arbeidsgruppe med medlemmer fra UiB, Universitetet i Oslo (UiO), SAFH, fylkestannlegenes arbeidsutvalg, Den norske tannlegeforening og Helsedirektoratet har derfor arbeidet særskilt med å vurdere systemet for tannleger. 1 Universitets- og høgskolerådet, Utredning om helsepersonellovens bestemmelser vedrørende autorisasjon av personell med utdanning fra utlandet (juni 2010) 2 Forskrift nr

9 Direktoratet har også besøkt relevante myndigheter i Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. 3.3 Foreliggende utredninger Det er gjort en systematisk gjennomgang av autorisasjonssystemet i flere utredninger bestilt av Helsedirektoratet. Utredningene konkluderer med at det er behov for endringer i dagens system Utredning om godkjenning av leger utdannet utenfor EØS En rapport utarbeidet ved Det medisinske fakultet ved UiO anbefaler en generell kvalitetsheving av godkjenningsprosessen gjennom en mer helhetlig vurdering av kandidatens kompetanse. 3 Behov for omlegging blir særlig begrunnet med endret legerolle og en ny type søkere. Utvalget foreslår følgende godkjenningsløp: Videreføring av fagspråkkurs med opplæring i kommunikasjon, språk og kultur. Stasjonseksamen (OSCE-test) for bedre testing av ferdigheter. Test av medisinsk kunnskap og ferdigheter gjennom en kombinasjon av praktisk og teoretisk eksamen. Skandinavisk samarbeid i testing av teoretisk kunnskap, samt obligatorisk, stasjonsbasert klinisk eksamen. Videreføring av nasjonale fag, men oppgrading av innhold og utvidet timeantall. Videreføring av obligatorisk forpraksisperiode på seks måneder for å observere kandidaten over tid, med mulighet for korrigering og veiledning. Ordningen må ha klare retningslinjer for å redusere variasjon mellom praksissteder, og oppfølging og evaluering må forbedres. Forslag om obligatoriske oppgaver, bl.a. dokumenterte veiledningssamtaler, studiebesøk, foredrag, skriftlige arbeider, som leveres inn i form av mappevurdering. Det anbefales at sykehusene får betalt per kandidat. Forslaget er i stor grad en videreføring av eksisterende tilbud, men med særlig fokus på å forbedrede kvaliteten på tester og vurderingsformer Utredning av generelle juridiske forhold I det interne juridiske notatet Godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området (2009) utarbeidet i Helsedirektoratet, konkluderes det med behovet for et mer helhetlig, forutsigbart system med større grad av likhet for alle søkergrupper. Anbefalingene er: Samordne prosedyrer for alle grupper slik at systemet blir forutsigbart, ensartet og oversiktlig Sikre likhetsprinsipp i forhold til testing, kurs og finansiering for gruppene Regulere kursinnhold og testing i større grad og sikre tilbudet til søker Utvide tilleggskravforskriften Ha klare retningslinjer for vurdering av jevngodhet og bruk av tester/saksyndighetsvurdering Tydeligere skille mellom kvalifiseringstiltak og kompletterende tiltak 3 Knut Kvernebo og Tobias Skylstad Kvernebo (red.): Norsk godkjenning for leger utdannet utenfor EØS. Forslag til endringer av dagens ordning. (Oslo 2007) 9

10 3.3.3 Utredning om autorisasjonssystemet i Norge og enkelte andre land I UHRs foreløpige utredning om det norske autorisasjonssystemet blir blant annet følgende tiltak anbefalt: 4 Endring av helsepersonelloven 48, tredje ledd a: Søkerens eksamen skal være en del av det som undersøkes Nye samarbeidsavtaler med utdanningsinstitusjonene ift sakkyndighetsvurdering, med tydeliggjort ansvar, samt rutiner, verktøy og veileder for vurdering. Tett oppfølging av avtalene Utvidelse av tilleggskravforskriften til å gjelde alle grupper - Utvikling av gode og helhetlige pakkeløsninger for test, kurs, praksis osv., med inntak minst en gang i året - Opprette en arbeidsgruppe som kan utrede ny modell for nasjonale fag. UHR foreslår i sin rapport basis for nasjonale fag - Utarbeide et strukturert opplegg for prøveperiode med veiledning og evaluering. Prøveperiode bør skje i regi av utdanningsinstitusjon - Språkkrav til alle med utdanning fra land utenfor EØS som krav til autorisasjon Innspill til godkjenningsordning for tannleger utdannet utenfor EØS Som en del av Helsedirektoratets generelle vurdering av autorisasjonssystemet har en egen arbeidsgruppe utarbeidet et omleggingsforslag for tannleger. 5 Det er foreslått et autorisasjonsløp i tre ledd: Vurdering av utdanningen i SAFH. Dokumentbasert realitetsbehandling av alle søknader basert på prinsippet om jevngod utdanning. Søknaden skal inneholde dokumenterte norskkunnskaper. Søkere med jevngod utdanning informeres om videre krav. Tester, kurs og veiledet praksis. - Fagspesifikt språkkurs og praktisk prøve av kommunikasjonsferdigheter (enten som egen test eller som ledd i fagtesten) - Fagtest. Kunnskapstest gjennom stasjonseksamen og test av manuelle ferdigheter (propedeutisk arbeid). Testen skal gjennomføres før praksis og kandidaten har to forsøk. - Nasjonale fag. Felles basismodul og egen særmodul for tannleger. Utrede muligheten for nettbaserte kurs. - Veiledet praksis. Gjennomføres i den offentlige tannhelsetjenesten etter at de andre kravene er bestått. SAFH godkjenner praksissted og gir midlertidig lisens. Det må avklares om søker selv skal skaffe praksissted, antall praksissteder, godkjenning av praksis og veileder. Autorisasjon. Etter å ha gjennomført tester, kurs og praksis, får søker autorisasjon. 4 Universitets- og høgskolerådet, Utredning om helsepersonellovens bestemmelser vedrørende autorisasjon av personell med utdanning fra utlandet (juni 2010) 5 Turid Album Alstad (red.) Innspill til omlegging av godkjennings- og kvalifiseringsordning for helsepersonell utdannet i land utenfor EU/EØS tannleger (2010) 10

11 Arbeidsgruppen påpeker at et nytt løp vil være ressurskrevende både for søker og myndigheter, og at kostnadsnivå og krav vil påvirke antall søkere SAFHs vurdering av autorisasjonsordningen SAFH har selv utarbeidet et notat med forslag til forbedringer av dagens ordning. 6 I gjennomgangen foreslås det at det gis klar rettslig hjemmel for prosessuelle regler, utover generell forvaltningsrett, for vurdering av søknader om autorisasjon eller lisens som helsepersonell. Slik hjemmel må sikre de testprosedyrer som finnes per i dag for leger og tannleger. Hjemmelen bør også gi adgang til forenklede prosedyrer for alle helsepersonellgrupper som omfattes av autorisasjonsordningen. SAFH foreslår forenklede standardiserte prosedyrer som øker muligheten for at autorisert helsepersonell med utdanning fra land utenfor EØS-området kan være i stand til å ivareta sin rettslige forpliktelse etter helsepersonelloven 4. SAFH mener dette er et vesentlig krav som må stilles til den fremgangsmåte man ønsker å benytte for vurdering av kandidatene. Dette kravet er ikke sikret ved lesning av saksdokumenter alene. SAFH mener det er vesentlig med enkle, klare og forutsigbare regler på dette området. Flere hensyn kan ivaretas best med enkle prosessuelle regler: Prosessøkonomiske hensyn Hensyn til planlegging (for kandidatene, universitetene, arbeidsplassene og helsemyndighetene) Hensyn til et godt resultat (faglig holdbare vurderinger) Hensyn til rettsikkerhet for autorisasjonssøkere (likebehandling, raskt resultat) SAFH foreslår at det gis prosessuelle regler som sikrer adgang til å fatte avslagsvedtak eller avvisningsvedtak dersom det er åpenbart at søker ikke er kvalifisert til autorisasjon. SAFH mener at Norge har forpliktelser i forhold til det felles nordiske arbeidsmarked og EØSavtalen. Norge bør unngå å ha regler som kan komme i konflikt med internasjonale forpliktelser. Norske vurderingsmåter av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området bør ikke avvike vesentlig fra andre EØS-lands vurderingsmåter. 6 Statens autorisasjonskontor for helsepersonell, Om helsepersonell utdannet utenfor EØS-området som søker om autorisasjon i Norge (Brev , ref.09/8486) 11

12 4 Kort om omfang og utviklingstrekk Det er i dag betydelig internasjonal migrasjon av helsepersonell. 7 Norge er blant landene som opplever økt tilstrømning av helsepersonell med utdanning fra utlandet. Det omfatter både norske og utenlandske statsborgere. Blant de nordiske landene gir Norge flest autorisasjoner til helsepersonell med utdanning fra ikke-nordiske land (figur 2). Figur 2. Antall autorisasjoner i Norden til søkere med ikke-nordisk utdanning (2009) Norge Sverige Danmark Finland Island Kilde: Nordisk arbetsmarknad för sjukvårdspersonal, årsrapport Nordisk Ministerråd. I alt 40 prosent av alle autorisasjoner i 2009 ble gitt til helsepersonell med utdanning fra utlandet. Blant helsepersonell med utdanning fra utlandet, er personer med utdanning fra andre nordiske land den største gruppen som får autorisasjon i Norge (se figur 3). Det er også denne gruppen som har størst vekst. Det ble i 2009 gitt 5799 autorisasjoner til søkere med utdanning fra EØS-området. Av disse var 77 prosent utdannet i Norden. Det har vært en gjennomsnittlig årlig økning på ca. 20 prosent i antall autorisasjoner gitt til EØS-søkere utenom Norden siden Helsedirektoratet, Migrasjon og helse. Utfordringer og utviklingstrekk (Oslo 2009),

13 Figur 3. Antall autorisasjoner i Norge, etter søkers utdanningsland Antall autorisasjoner Kilde: SAFH Norden EØS Utenfor EØS I 2009 fikk 772 personer med utdanning tatt utenfor EØS autorisasjon i Norge. Dette utgjorde 12 prosent av det totale antall autorisasjoner gitt til søkere med utenlandsk utdanning. SAFH har ikke tall på antall avslåtte søknader. Fra 2001 til 2009 har Norge hatt en gjennomsnittlig årlig økning av autorisasjoner for denne gruppen på 25 prosent. Figur 4 viser antall autorisasjoner fra 2001 til Figur 4. Antall autorisasjoner til søkere utdannet utenfor EØS, Kilde: SAFH 13

14 Det ble i 2009 gitt flest autorisasjoner hjelpepleiere, sykepleiere og leger, slik tabell 1 viser. Disse utgjør ca. 85 prosent av autorisasjonene som ble gitt til søkere med utdanning utenfor EØS i Det er særlig hjelpepleiere som har økt i antall de siste årene. Tabell 1. Profesjoner med flest autorisasjoner gitt til søkere utdannet utenfor EØS (2009) PROFESJON Hjelpepleier 373 Sykepleier 180 Lege 99 Fysioterapeut 28 Kiropraktor 15 Apotektekniker 11 Bioingeniør 11 Reseptarfarmasøyt 11 Tannlege 10 Provisorfarmasøyt 7 Psykolog 7 ANTALL AUTORISASJONER 14

15 5 Gjeldende regelverk og avtaler 5.1 Regelverk for godkjenning av helsepersonell Hjemmel for godkjenning av helsepersonell er helsepersonelloven 8 kapittel 9: Vilkår for autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning. Autorisasjonsordningen må ses i lys av helsepersonellovens formål ( 1), ved at den skal bidra til å ivareta pasientenes sikkerhet og kvalitet i helsetjenesten på en slik måte at befolkningen har tillit til helsepersonell og helsetjeneste. I Norge er det 29 regulerte helsepersonellgrupper. I tillegg omfattes profesjonene lege, tannlege og optiker av offentlig spesialistgodkjenning. Spesialistgodkjenning vil ikke bli videre omtalt. Autorisasjon Vilkårene for å få autorisasjon, er regulert av helsepersonelloven 48 andre og tredje ledd. 48 andre ledd lyder: Rett til autorisasjon etter søknad har den som: a) har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring, b) har gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet, c) er under 75 år og d) ikke er uegnet for yrket. Alternativer til vilkåret om eksamen ved norsk utdanningsinstitusjon er regulert i 48 tredje ledd bokstav a-c, som lyder: Rett til autorisasjon etter søknad har også den som: a) har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, b) har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter 52, eller c) på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet. Bestemmelsen gir søkere som er utdannet utenfor Norge og som oppfyller vilkårene rett til norsk autorisasjon. I tillegg må de øvrige vilkårene i 48 andre ledd b-d være oppfylt. I det norske regelverket er det avgjørende hvor kvalifikasjonene er ervervet, ikke søkers statsborgerskap. To hovedhensyn er avgjørende for om det i en konkret sak skal gis autorisasjon: hensynet til pasientsikkerhet og søkerens rettssikkerhet. På den ene siden har søker rettskrav på autorisasjon hvis vedkommende kan dokumentere nødvendige teoretiske og praktiske kvalifikasjoner for å utøve yrket, og oppfyller øvrige vilkår gitt i lov eller forskrift. På den andre siden skal autorisasjon ikke gis søkere som ikke anses skikket eller egnet. Dette er et vanskelig vurderingstema, i hovedsak fordi det foreligger få opplysninger om dette i søknaden. Profesjonsgodkjenningen innebærer både en vurdering av søkerens utenlandske utdanning og i prinsippet en kontroll av skikkethet og egnethet. Mens norske utdanningsinstitusjoner skal 8 Lov 2. juli 1999 nr 64 om helsepersonell m.v (helsepersonelloven) 15

16 foreta en skikkethetsvurdering av sine studenter etter universitets- og høyskoleloven, får SAFH sjelden tilgang til opplysninger om egnethet og skikkethet for utenlandsk utdannete søkere. Helsepersonelloven 48, andre ledd bokstav a Hovedvilkåret for autorisasjon er bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring. Med vedkommende fag skal forstås at den aktuelle utdanningen er direkte innrettet på å gi teoretisk og praktisk kompetanse til yrkesutøvelse i en konkret profesjon som inngår i autorisasjonsordningen. Lisens Personer som ikke har rett til autorisasjon, kan gis lisens etter 49. Første til tredje ledd lyder: Helsepersonell som ikke har rett til autorisasjon etter 48, kan gis lisens etter søknad. Lisens kan bare gis til helsepersonell som er skikket ut fra lisensens art og omfang. Lisens kan også gis til helsepersonell med utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter 52. Lisensen kan begrenses i tid, til en bestemt stilling, til visse typer helsehjelp eller på annen måte. I motsetning til for autorisasjon, har ikke søker rettskrav på lisens. Linsen kan gi ulike begrensninger i yrkesutøvelsen jf. 49. Helsepersonell utdannet i utlandet som får avslag på søknad om autorisasjon pga mangler i yrkeskvalifikasjoner, kan gis lisens dersom disse manglene ikke er vesentlige, ofte som ledd i å kunne tilegne seg den manglende kompetanse. 5.2 Søkere med utdanning fra Norden og EØS Helsepersonelloven 48 tredje ledd bokstav b omtaler utdanning og yrkeskvalifikasjoner ervervet i et annet EØS-land. To internasjonale avtaler regulerer godkjenning av helsepersonell med utenlandsk utdanning/yrkeskompetanse: Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for visse personalgrupper innen helsevesenet og veterinærvesenet 9 Direktiv 2005/36/EF, godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 10 Norge har implementert direktivet gjennom forskrift som regulerer vilkår for godkjenning av helsepersonell utdannet innen EØS-området. 11 Den nordiske overenskomsten Den nordiske overenskomsten regulerer gjensidig godkjenning av helsepersonell utdannet i et nordisk land. Overenskomsten skal bidra til å redusere grensehindringer i Norden, øke mobilitet og bidra til at de nordiske landene har en så ensartet utdanning og lovgivning som mulig for de i 9 Overenskomst av 14.juni 1993 om felles nordisk arbeidsmarked for yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer (Arjeplogavtalen) og Avtale mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige av 11.november 1998 om endring i Overenskomst om felles nordisk arbeidsmarked for yrkesgrupper innen helsevesenet og for veterinærer. 10 Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner 11 Forskrift nr 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land 16

17 overenskomsten 22 yrkesgruppene som er regulert. Ot prp nr 13 ( ) 12 legger til grunn at det er av vesentlig betydning at godkjenningsreglene i Norge harmoniserer med de øvrige nordiske land, fordi utveksling av helsepersonell er et av de viktigste områdene for arbeidsmobilitet i Norden. Direktiv 2005/36 om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner Gjennom å regulere godkjenning av yrkeskvalifikasjoner skal direktiv 2005/36/EF bidra til å fjerne hindringer for fri bevegelighet av personer og tjenester mellom medlemsstatene. Som medlem av EFTA og avtalepart i EØS er Norge forpliktet til å følge de direktiver som gjøres til en del av EØS-avtalen. Dette innebærer bl.a. å påse at norsk regulering av godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ervervet i en annen medlemsstat er i overensstemmelse med det aktuelle direktiv i forhold til krav om ikke-diskriminering, gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og krav til utdanningenes innhold. Gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innebærer en rett til å utøve eller etablere egen virksomhet i andre medlemsstater innen visse yrker. Direktivet innebærer at dersom en profesjon/et yrke er regulert i et medlemsland, har EØS-borgere med utdanning/kvalifikasjoner for yrket fra et annet medlemsland, rett til på nærmere vilkår å få denne utdanningen mv godkjent og rett til å utøve samme yrke på lik linje med de som er utdannet og har kvalifikasjoner fra landet (artikkel 1). Direktivet inneholder ikke krav om at bestemte profesjoner skal være gjenstand for regulering, for eksempel gjennom en autorisasjonsordning. Dette reguleres av det enkelte lands nasjonale lovgivning. Forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land Når det gjelder godkjenning av helsepersonell, har Norge implementert sine forpliktelser etter direktivet gjennom forskrift nr 1130 om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land. Virkeområdet er regulert i 2: Forskriften gjelder rett til autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning for søker som har tilegnet seg yrkeskvalifikasjoner i et annet EØS-land og som skal utøve yrke som nevnt i helsepersonelloven 48 første ledd. Forskriften gjelder også helsepersonells rett til midlertidig tjenesteyting i Norge. Enkelte utdanninger er harmonisert 13 innen EØS-området. Dette betyr at utdanningene må tilfredsstille visse minimumskrav for nivå, lengde og innhold, som er regulert i direktivet. For de harmoniserte yrkene foretas ingen vurdering av yrkeskvalifikasjonen så fremt søkeren har et gyldig yrkeskvalifikasjonsbevis. De harmoniserte yrkene er regulert i forskriften kapittel 2 Alle andre yrker følger den generelle ordningen etter forskriften kapittel 3. Søker som kan legge fram kvalifikasjonsbevis som kreves i en annen medlemsstat for der å kunne utøve et lovregulert yrke har rett på autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, 13. Godkjenning kan gjøres betinget av en prøveperiode eller egnethetsprøve hvis søkers utdanning er minst ett år kortere enn norsk utdanning eller vesentlig forskjellig fra den norske 12 Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven) 13 Gjelder grunn- og spesialistutdanning for lege og tannlege, og utdanning som sykepleier i generell sykepleie, jordmor og farmasøyt. 17

18 utdanningen, eller yrkesutøvelsen er vesentlig forskjellig, 15. Dette er en speiling av direktiv 2005/36 artikkel 14, der begrepet vesentlig forskjellig er definert slik: når søker mangler kunnskap på områder som er avgjørende for utøvelsen av yrket og søkers utdanning viser viktige forskjeller med hensyn til varighet eller innhold sammenlignet med utdanning som kreves i Norge (artikkel 14, andre ledd) Forskriften 15, femte ledd bestemmer at før vedtak om prøveperiode eller egnethetstest treffes må det vurderes om kunnskap søker har ervervet ved yrkeserfaring, helt eller delvis oppveier det vesentlige avviket i og mellom utdanningene. Dette innebærer at det er søkerens samlede kvalifikasjoner som skal vurderes, og ikke bare utdanningen. 5.3 Søkere med utdanning fra land utenfor EØS 14 Det er ingen harmonisering av utdanning utenfor EØS-området. Innholdet i de ulike utdanningene, utdanningsnivå og varighet er til dels varierende, og det er ulikheter i organiseringen av helsevesenet og yrkesgruppenes funksjon og oppgave. Når det gjelder godkjenning av utdanning fra land utenfor EØS innen de fem yrkene som er harmonisert innenfor EØS-området, skal godkjenningen imidlertid skje i overensstemmelse med minstekravene som oppstilles i forskriften 23, jf direktivet artikkel 2 nr 2. Vurderingen vil ikke skille seg vesentlig fra en jevngodhetsvurdering i og med at Norge oppfyller direktivets minstekrav. For annet helsepersonell utdannet i land utenfor EØS foretas en konkret vurdering av søkers utdanning opp mot lovens krav til at utdanningen skal være jevngod med tilsvarende norske utdanning. Dette innebærer ikke at utdanningen skal være identisk med tilsvarende norske, men at utdanningen skal være på et visst nivå, av en viss varighet og omfatte teoretisk og praktisk kunnskap og erfaring på de fagområder som må anses som helt nødvendige for å kunne utøve yrket forsvarlig ut fra de krav som gjelder i det norske helsevesenet. Som bidrag til vurderingen blir det ofte innhentet råd fra relevant utdanningsinstitusjon. Det presiseres at dette ikke er det samme som en akademisk/faglig jevngodhetsvurdering etter universitets- og høyskoleloven. Dersom utdanningen ikke er jevngod, skal det foretas en vurdering av om søker på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet ( 48 tredje ledd c). Det skal foretas en konkret vurdering av om søker kan dokumentere og innfri dette vilkåret. Hvis søkers utdanning blir vurdert å ha mangler som ikke anses som grunnleggende, og dette ikke allerede er kompensert gjennom yrkeserfaring, annen utdanning e.l., kan søker få råd om å gjennomføre kompenserende tiltak i form av teori eller praksis. Vurderinger av om manglene eller ulikhetene er så vesentlige at de ikke lar seg kompensere er til en viss grad skjønnsmessige. 14 Helsepersonelloven 48 tredje ledd bokstav a, utdanning jevngod med/yrkeskvalifikasjoner ervervet i et tredjeland 18

19 5.3.1 Tilleggskravforskriften Enkelte grupper helsepersonell utdannet utenfor EØS må i tillegg til vilkårene i 48 tredje ledd a og c, også tilfredsstille vilkårene i forskrift om tilleggskrav for autorisasjon 15 for å få autorisasjon. Forskriften stiller krav om gjennomført kurs i oppbygging og organisering av helsetjenesten, legemiddelhåndtering og kulturforståelse og nasjonale satsningsområder 16. Forskriften gjelder for leger, tannleger, farmasøyter og sykepleiere. Hjelpepleiere er ikke lenger omfattet av forskriften ettersom helsefagarbeidere nå erstatter hjelpepleiere Regelverk i andre nordiske land Prosedyrene som benyttes i Sverige, Danmark og Finland i forbindelse med godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området har vesentlige likhetstrekk. Både Sverige og Danmark innfører nytt regelverk på området i 2010 og Sverige Lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område regulerer blant annet vilkår for godkjenning av helsepersonell. Loven erstattes med Patientsäkerhetslag (2010:659). Godkjenning av helsefaglig utdanning fra utlandet er regulert av lag (1998:531) der 12 lyder: Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att den som utomlands genomgått utbildning skall få legitimation eller särskilt förordnande att utöva yrke. Förordning (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, gitt med hjemmel i 12, gir nærmere regulering av vilkår mv for godkjenning av helsepersonell utdannet i utlandet. Forordningens 7. kapittel er implementering av direktiv 2005/36/ godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, mens 8. kapittel regulerer vilkår for godkjenning av annen utenlandsk utdanning i 1 som lyder: Den som har genomgått annan utbildning utomlands än som avses i 7 kap skall på ansökan få kompetensbevis för ett yrke inom hälso- och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel för vilket det finns bestämmelser om legitimation eller behörighet här i landet om den sökande 1. har genomgått den kompletterande utbildning och fullgjort den praktiska tjänstgöring som behövs för att kunskaperna och färdigheterna skall motsvara de svenska kraven, 2. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska författningar, och 3. har för yrket nödvändiga kunskaper i svenska, danska eller norska språket. Förordning (2006:65). 15 Forskrift nr 460 om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell; omfatter lege, tannlege, sykepleier, hjelpepleier reseptar- og provisorfarmasøyt 16 Fritak fra tilleggskrav kan gis ved dokumentasjon av tilsvarende kunnskap, forskriften 3, andre ledd. 19

20 Socialstyrelsen har etter 4 myndighet til å meddela ytterligare föreskrifter om kraven på utbildning, praktisk tjänstgöring, kunskaper i svenska författningar och språkkunskaper för dem som genomgått sådan utländsk utbildning som avses i erstattes fra årsskiftet med 4 kapittel 11 i Patientsäkerhetslagen (lag 2010:659). Riksdagen har valgt å være mer generelle i den nye loven og overlater til regjeringen å fastsette nærmere bestemmelser om utenlandsk utdanning i en egen forordning. En ny forordning blir etter planen vedtatt i november/desember Det forventes at denne i vesentlig grad vil videreføre bestemmelsene i kapittel 7 og 8 i dagens forordning Danmark Hjemmel for autorisasjon av helsepersonell er lov om autorisasjon av sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed, lovbekendtgørelse nr 1350 af 17. december Helsepersonell med utdanning fra land utenfor EU/EØS-området kan gis autorisasjon forutsatt at utdanningen kan sidestilles med tilsvarende danske utdanning. Det er adgang til å begrense autorisasjonen tidsmessig eller for utøvelsen av yrket. Det er Sundhedsstyrelsen som har ansvar for å motta og fatte vedtak om autorisasjon, kap 2, 3, stk. 2. Våren 2010 ble det besluttet å innføre nye regler for autorisasjon av leger som er statsborgere i og/eller utdannet i land utenfor EU/EØS. Nytt regelverk ble vedtatt i desember 2010 og trår i kraft 1. januar Det nye regelverket innebærer en innstramning av kravene. Regelverket stiller at krav til bestått prøve i dansk språk. Videre blir det stilt krav til bestått skriftlig og muntlig fagtest, samt kurs i helselovgivning. Leger som oppfyller disse kravene får 12 måneders evalueringspraksis ved sykehus eller i allmennpraksis. Utdanningen godkjennes dersom søkers/legens grunnutdanning vurderes å i det vesentlige tilsvare en dansk medisinsk embetseksamen. Det forventes at regler for godkjenning av tannleger vil foreligge våren Disse vil utarbeides etter samme modell som de varslete reglene for leger Finland Godkjenning av helsepersonell er regulert av Lag om yrkesutbildade personer innom hälso- och sjukvården 28.juni 1994/559 og Förordning om yrkesutbildade personer innom hälso- och sjukvården 28.juni 1994/564. Godkjenningsmyndighet er VALVIRA (tidligere Rettsskyddscentralen for Hälsovården). Finland skiller mellom søkere ut fra statsborgerskap (finsk/eu/eøs-borgerskap og andre) og om utdanningen er gjennomført i Finland eller i eller utenfor EU/EØS- området. Yrkeskvalifikasjoner ervervet innen EU/EØS-området EU/EØS-borger med harmonisert utdanning som lege, tannlege, sykepleier, jordmor og farmasøyt) gis automatisk godkjenning. Annet personell blir vurdert etter direktivets generelle ordning. Bestemmelsene som gjelder EU/EØS-borgere utdannet innen EU/EØS-området tillempes også ved godkjenning av yrkeskvalifikasjoner ervervet i EØS-land av personer med statsborgerskap fra land utenfor EØS. 20

21 Yrkeskvalifikasjoner ervervet utenfor EU/EØS-området EU/EØS-borger: Dersom utdanningen er godkjent av VALVIRA og søker oppfyller kompetansekrav ihht forordningen, dvs. at utdanningen er bestått, får EU/EØS-borger utdannet som lege eller tannlege tillatelse til å utøve yrket som legitimert yrkesutdannet person under veiledning og tilsyn av en legitimert yrkesutdannet person. Yrkesutøvelsen er knyttet til et nærmere bestemt arbeidssted (11, loven) i toårsperioden når søker kvalifiserer seg til autorisasjon. Bortsett fra bestemmelsen om arbeidssted, gjelder tilsvarende for søkere med utdanning innen de øvrige legitimerte helsepersonellgruppene. VALVIRA har myndighet til å fastsette vilkår for godkjenning av EU/EØS-borger utdannet utenfor EU/EØS. Statsborger i og utdannet utenfor EU/EØS: Valvira kan av särskilda skäl og på de vilkår VALVIRA bestemmer gi statsborgere i land utenfor EØS, som også er utdannet utenfor EØS, tillatelse til å utøve yrket forutsatt at søker har den kompetanse som oppgaven forutsetter og som besluttes gjennom forordning, og har tilstrekkelige språkkunnskaper (13 ). Yrkesutøvelsen er knyttet til et nærmere bestemt arbeidssted (11, loven) i toårsperioden når søker kvalifiserer seg til autorisasjon Andre internasjonale hensyn Norge har også andre internasjonale forpliktelser som er relevante i forhold til systemet for godkjenning av helsepersonell utdannet i utlandet. Lisboakonvensjonen (1997) ble ratifisert av Norge i 1999, og gjelder for medlemslandene i Europarådet og UNESCOs europeiske region, samt enkelte land utenfor disse områdene 17. Konvensjonen har som mål å legge til rette for akademisk mobilitet og skape rammer for godkjenning av kvalifikasjoner. Utgangspunktet er prinsippet om at søkere skal få anerkjent sin utdanning, med mindre det er vesentlige forskjeller i kvalifikasjonene. WHOs Global Code of Practice for International Recruitment of Health Personnel (2010) er ikke bindende for medlemsstatene, men Norge forplikter seg til å unngå aktiv rekruttering fra land som har alvorlig underdekning av helsepersonell, jf. St.prp nr. 1 ( ) og Nasjonal helseplan Samtidig understreker koden enkeltindividets rettigheter i forbindelse med ansettelse i et annet land. Ved bedre å samordne godkjennings- og kvalifiseringsordninger med de andre nordiske landene, vil Norge redusere en uønsket tiltrekningskraft gjennom i forhold til helsepersonell fra land med underdekning. I henhold til koden oppfordres medlemsstatene til å ha ordninger for godkjenning og kvalifisering som sikrer utenlandsk utdannede kandidater rettigheter på lik linje med innenlandsk utdannet personell i forhold til utvikling av sin kompetanse. 18 Den nye modellen for godkjenning og kvalifisering sikrer søkere et godt faglig fundament for yrkesadgang, fremtidig arbeidsforhold og eventuell videreutdanning. 17 USA og Canada er blant de ikke-europeiske landene som har ratifisert konvensjonen. 18 Koden fastslår bl.a. i artikkel 4.6. at Member States and other stakeholders should take measures to ensure that migrant health personnel enjoy opportunities and incentives to strengthen their professional education, qualifications and career progression, on the basis of equal treatment with the domestically trained health workforce subject to applicable laws. All migrant health personnel should be offered appropriate induction and orientation programmes that enable them to operate safely and effectively within the health system of the destination country. 21

22 5.6 Profesjonsgodkjenning og akademisk godkjenning Profesjonsgodkjenning av helsepersonell er hjemlet i og følger helsepersonellovens bestemmelser. Profesjonsgodkjenningen innebærer en godkjenning av at søker gjennom sine yrkeskvalifikasjoner (eksamen, praksisperioder, statseksamen mv) har nødvendig faglig kompetanse til å utøve et bestemt, lovregulert yrke med tillatelse til å benytte beskyttet tittel. Akademisk godkjenning (akademisk gradsvurdering) er hjemlet i og regulert av Lov om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven) LOV ( 3-2 flg). Et formål med akademisk godkjenning er å godkjenne en akademisk grad på bakgrunn av utdanning ervervet i Norge eller utlandet. Universitets- og høyskoleloven kapittel 3 inneholder bestemmelser om akkreditering av studietilbud og institusjoner, grader, yrkesutdanninger og titler, generell godkjenning og godskrivning og faglig godkjenning. NOKUT har ansvar for akkreditering ( 3-1) og generell godkjenning ( 3-4). Generell godkjenning innebærer at utdanning fra utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning. Utdanningsinstitusjonene har ansvar for å godskrive beståtte fag, eksamener mv fra andre akkrediterte utdanningsinstitusjoner, kan gi fritak for deler av annen utdanning og avgjør søknad fra enkeltpersoner om godkjenning av annen høyere utdanning som faglig jevngod med utdanning som tilbys ved den enkelte institusjon ( 3-5). Ved behandling av autorisasjonssaker fra søkere utdannet/kvalifisert i utlandet er det ofte behov for å innhente sakkyndig råd fra utdanningsinstitusjoner. SAFH har derfor inngått avtaler med diverse utdanningsinstitusjoner om rådgivning. Samtlige avtaler presiserer at vurderingene skal skje i henhold til helsepersonellovens, ikke universitets- og høyskolelovens regler: Rådgiver skal vurdere om søkers utenlandske eksamen er jevngod med tilsvarende norske eksamen jf helsepersonelloven 48 tredje ledd bokstav a. Med eksamen forstår SAFH utdanning som et hele Lovens kriterium som skal vurderes er den rettslige standarden om utenlandske eksamen er jevngod med tilsvarende norske eksamen Det ska m.a.o foretas en sammenligning mellom søkerens dokumenterte utdanning og den tilsvarende norske. Forholdet til akademisk godkjenning etter universitets- og høyskoleloven er beskrevet som følger: SAFH treffer sine avgjørelser rettslig sett uavhengig av utdanningsinstitusjonenes avgjørelser om akademisk godkjenning etter universitetsloven De avgjørelser utdanningsinstitusjonene har tatt om akademisk godkjenning er imidlertid relevant informasjon som en del av saksgrunnlaget i saker om autorisasjon og lisens. 5.7 Europeisk arbeid med felles system for godkjenning av høyere utdanning I likhet med yrkeskvalifikasjonsdirektivet har EUs direktiver som omhandler utdanning og akademisk godkjenning som formål å bidra til fri bevegelighet av personer mellom medlemsstatene. Bestemmelser som regulerer medlemslandenes godkjenning av utdanning ervervet helt eller delvis i en annen medlemsstat vil gjøre det mulig å oppnå eller overføre en 22

23 akademisk grad medlemslandene imellom. Dette bidrar til økt mobilitet av studenter, kompetanse osv. I Europa pågår det et arbeid med å få et felles, ensartet system/verktøy som skal forenkle godkjenning av høyere utdanninger over landegrensene. Innføring av bachelor, master og doktorgradsnivå er en del av dette. EQF og IQF European Qualifications Framework (EQF) er et EU-initiativ som skal forenkle vurderingen av utdanning tatt i andre EU-land. Rammeverket ble vedtatt i Målet er å øke mobiliteten mellom medlemslandene. Samtidig pågår et arbeid med kvalifikasjonsrammeverket, Integrated Qualifications Framework (IQF). Dette er et overordnet rammeverk for kvalifikasjoner i Det europeiske området for høyere utdanning (EHEA) med bakgrunn i Bologna-prosessen. I alt 46 land deltar i arbeidet. Forholdet mellom profesjonsgodkjenning og akademisk godkjenning i EU Det europeiske arbeidet med harmonisering av utdanning (Lisboatraktaten, Bolognaprosessen, EQF, IQF) og arbeidet med EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv er ulike prosesser. I praksis vil likevel profesjonsgodkjenningen på bachelor- og masternivå i stor grad bygge på den akademiske gradsvurderingen. Akademisk godkjenning av utenlandsk utdanning, inkludert godkjenning av akademisk grad, vil kunne være aktuell ved godkjenning av helsepersonell. For enkelte helseprofesjoner er det visse likhetspunkter mellom godkjenning av akademisk grad og autorisasjon, uten at vurderingene er identiske. En jevngodhetsvurdering som ledd i profesjonsgodkjenning følger helsepersonelloven. Tolkingsmomenter vil være lovens formål (pasientsikkerhet og tillit), og formålet med godkjenningen (yrkesutøvelse). Det er andre elementer som vurderes ved faglig jevngodhetsvurdering etter universitets- og høyskoleloven. En slik vurdering er i større grad knyttet til gradsvurdering, godskrivning av eksamener og lignende. En akademisk godkjenning er ikke nødvendigvis en nødvendig og/eller tilstrekkelig forutsetning for autorisasjon. Til forskjell fra akademisk godkjenning som vurderer de aktuelle utdanningene opp mot hverandre, vurderes autorisasjon (profesjonsgodkjenning) i tillegg på bakgrunn av de samlete kvalifikasjoner søker har ervervet seg for å utøve yrket gjennom grunnog videreutdanning, kurs og praktisk erfaring. Selv om det i de konkrete enkeltsakene kan være en liten forskjell mellom profesjonsgodkjenningens vurdering av utdanning/kvalifikasjoner og utdanningssystemets godkjenning, er det likevel to ulike systemer, vurderingstemaer, regelsett og formål. 23

24 6 Beskrivelse av dagens godkjenningsordning 6.1 Godkjenning og jevngodhetsvurdering I dagens system for jevngodhetsvurdering vurderer SAFH om søkerens eksamen er jevngod med tilsvarende norsk eksamen ved å sammenligne innholdet i utdanningen med norsk rammeverk eller fagplan. Det kan også vurderes om søkeren på annen måte kan dokumentere å ha den nødvendige kyndighet for yrket. I dette ligger en individuell vurdering av søkers faglige kompetanse sammenlignet med en norskutdannet. Ved behov innhenter SAFH faglige råd fra utdanningsinstitusjoner. For enkelte personellgrupper brukes fagtest som et ledd i jevngodhetsvurderingen. Testen inngår som et blant flere faktagrunnlag for å fatte vedtak, ikke som et ledd i en kvalifiseringsordning. Eksempler på ulik praksis for vurdering av søkers jevngodhet beskrives nærmere i punkt 6.4. UiO har i dag avtale med Helsedirektoratet om å levere en modifisert OSCE-test for å vurdere leger med utdanning fra land utenfor EØS. Testen blir brukt som et element i vurderingen av om søker har eksamen jevngod med tilsvarende norsk eksamen. UiO mener det ikke er mulig å gi sakkyndighetsvurdering bare ut fra dokumentgjennomgang. SAFH og UiO rapporterer om høy strykprosent ved testing av leger. I 2009 strøk 50 prosent til modifisert OSCE-test. En høy strykprosent kan bety at man lar for mange ukvalifiserte kandidater forsøke seg på testen. På oppdrag fra SAFH gjennomfører HiO en fagtest til bruk for søkere om autorisasjon som sykepleier i de tilfeller hvor en jevngodhetsvurdering har vært vanskelig basert på dokumenter. På samme måte fortar SAFH ingen dokumentvurdering av kvalifikasjoner og utdanning for tannleger utdannet i land utenfor EØS. UiB mener det er utilstrekkelig med dokumentgjennomgang. Disse søkerne henvises direkte til UiB som vurderer om søkeren kan bli tatt opp ved kvalifiseringsprogrammet. 6.2 Tilleggskrav Tilleggskravforskriften 19 gjelder for fem helseprofesjoner: tannleger, leger, sykepleiere, farmasøyter og hjelpepleiere. Forskriften skal sikre at de som omfattes av forskriften får kunnskap om nasjonale forhold av vesentlig betydning for utøvelsen av yrket i Norge. Med tilleggskrav menes krav som stilles utover vurderingen av at en søker er funnet å ha en eksamen som er jevngod med norsk eksamen eller på annen måte har dokumenter å ha nødvendig kyndighet. Forskriften pålegger søkere som er utdannet i land utenfor EØS kurs i blant annet norsk helse- og sosiallovgivning og nasjonale satsningsområder på helsefeltet. 19 FOR nr 460. Ikrafttredelse

25 Av de 772 søkerne som ble gitt autorisasjon i 2009, var 662 omfattet av tilleggskravforskriften. Den største gruppen, 373 personer, var hjelpepleiere. Denne gruppen utdannes ikke lenger og er erstattet av helsefagarbeider. Helsefagarbeidere er ikke omfattet av tilleggskravforskriften. I tillegg har EU-utvidelsen i 2005 ført til at en rekke søkere nå har rettigheter etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet og ikke lenger kan pålegges tilleggskrav. I 2003 omfattet tilleggskravforskriften 22 prosent av det totale antall helsepersonell med utenlandsk utdanning som fikk autorisasjon i Norge. I 2009 var dette redusert til ca. 11 prosent. Andelen helsepersonell utdannet i utlandet som er omfattet av tilleggskravforskriften reduseres ytterligere i 2010, antagelig til ca. 5 prosent. Kurs i nasjonale fag gir søkere en godkjent gjennomgang av de faglige områdene som beskrives i tilleggskravene. Kursene er organisert separat for hver enkelt profesjon. I dag tilbys kurs i nasjonale fag for leger, sykepleiere og farmasøyter. For tannleger er kurs i nasjonale fag en integrert del av kvalifiseringsprogrammet ved UiB. Oslo kommune tilbyr og bekoster egne kurs i nasjonale fag for hjelpepleiere utdannet utenfor EØS. Kurset er et tilbud til ansatte som allerede har fått autorisasjon. I tillegg tilbyr og bekoster kommunen dagskurs i juridiske emner for ulike grupper helsepersonell utdannet i EØS-land. Til tross for at tilleggskravforskriften med ett unntak stiller samme krav til opplæring for alle de fem gruppene 20, varierer kursene i utforming og innhold. Det er store variasjoner i kostnadene pr. kandidat til kurs i nasjonale fag. Slik tabell 2 viser, varierer kostnadene fra ca. kr til kr pr. kandidat. Tabell 2. Finansiering av kurs i nasjonale fag i 2009 (kroner) KURS- ARRANGØR PERSONELL- GRUPPE 21 ANTALL STUDENTER STATLIGE TILSKUDD EGENANDEL KOSTNAD PR. STUDENT HiO Sykepleiere HiB Sykepleiere HiVE Sykepleiere HiNT Sykepleiere UiS Sykepleiere UiO Farmasøyter NTNU Leger Unntaket er at det ikke stilles krav om at hjelpepleiere skal ha medikamenthåndtering. 21 Det blir ikke holdt egne kurs i nasjonale fag for tannleger. Opplæringen gis som en del av kvalifiseringsprogrammet ved UiB. 25

26 6.3 Språk Helsemyndighetene stiller i dag ingen krav om dokumenterte kunnskaper i norsk språk som vilkår for autorisasjon. Helsedirektoratets leverandører av kurs i nasjonale fag og fagtester krever at kursdeltakerne behersker norsk språk. Dokumenterte kunnskaper i norsk stilles som krav for påmelding. Det stilles med andre ord indirekte språkkrav til leger, sykepleiere, farmasøyter og tannleger, uten at dette er regulert av helsemyndighetene. Leger må i tillegg ta fagspråkkurs ved Institutt for lingvistiske og nordiske studier ved UiO før de kan melde seg opp til modifisert OSCE-test. Dette stilles som krav av UiO. Kurset betales av deltakerne selv, kr pr. kandidat. 6.4 Eksempler på autorisasjonsløp for de ulike helseprofesjonene Profesjoner som omfattes av tilleggskrav: Leger Tidligere var praksis at søkere ble henvist direkte til et kvalifiserende utdanningsprogram ved UiO. I 2008 presiserte Helse- og omsorgsdepartementet at det er SAFH som skal vurdere om vilkårene for godkjenning foreligger, eventuelt etter innhenting av faglig bistand. 22 Dersom det er vanskelig å vurdere om søker oppfyller vilkår for godkjenning, kan SAFH tilby søker å melde seg opp til en modifisert OSCE-test. I praksis henvises de fleste søkerne til UiO for test. UiO stiller krav til fagspråkkurs for å melde seg opp til testen. For å bli tatt opp til fagspråkkurs, må søker dokumentere norskkunnskaper, for eksempel bestått Test i norsk høyere nivå ( Bergenstesten ). Etter bestått OSCE-test skal søkere ta kurs i nasjonale fag, før evt. turnus. Tannleger SAFH primærbehandler bare unntaksvis søknadene, og henviser søkerne til UiB. UiB vurderer opptak til et ettårig kvalifiseringsprogram ved Det medisinsk-odontologiske fakultet, hvor kapasiteten er inntil åtte kandidater per år. Programmet betales med ca 0,5 mill kroner pr kandidat over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. Tannleger har ingen tilbud om kurs i nasjonale fag utover UiB-programmet. Det er usikkert hvor stort antall søkere om autorisasjon til tannlege som ikke får sin søknad vurdert av UiB og SAFH. Sykepleiere SAFH behandler søknadene, primært uten å innhente utdanningsfaglig sakkyndig råd. Enkelte søkere blir henvist til fagtest ved HiO. Det er krav om kurs i nasjonale fag, med dokumenterte norskkunnskaper som opptakskrav fra kursleverandør. 22 Brev fra HOD av , Omlegging av praksis ved søknad om autorisasjon eller lisens som lege, brev fra HOD : Oppfølging av omlegging av praksis ved søknad om norsk autorisasjon eller lisens som lege 26

27 Farmasøyter På oppdrag fra SAFH gir UiO faglig råd i enkeltsaker ut fra en generell vurdering av utdanningen i forhold til norsk studieplan. Vurderingen legges fram for Farmasøytisk institutts jevngodhetsutvalg. Det stilles norsk språkkrav ved opptak til kurs i nasjonale fag, som gjennomføres av instituttet på oppdrag av Helsedirektoratet. Andre profesjoner: Psykologer På oppdrag fra SAFH gir UiO faglig råd i enkeltsaker om søkerens kompetanse basert på sammenligning (jevngodhetsvurdering) med norsk studieplan. Det stilles ikke språkkrav og det er ikke forskriftsfestet krav om kurs i nasjonale fag. Helsefagarbeidere Ny profesjon som erstatter hjelpepleiere som godkjent gruppe. SAFH behandler søknadene uten å innhente utdanningsfaglig sakkyndige råd. Gruppen omfattes ikke av forskriftsfestet krav om kurs i nasjonale fag som hjelpepleiere tidligere var. 6.5 Tiltak for søkere som får avslag En søker som ikke tilfredsstiller krav til autorisasjon kan komplettere sine yrkeskvalifikasjoner dersom manglene anses som mulig å rette opp. Dette kan skje ved at søker tilegner seg manglende teoretisk kunnskap og ferdigheter, via supplerende utdanning ved en utdanningsinstitusjon, eller gjennom å utøve yrket under veiledning med foreliggende lisens. I disse sakene fatter SAFH vedtak med avslag på søknad om autorisasjon, men gir råd om eventuelle tiltak slik at vilkårene kan innfris ved en ny søknad. Søkere med til dels store teoretiske og/eller praktiske mangler kan i dagens system få råd om å tilegne seg kompletterende kvalifikasjoner. Det er i dag ikke hjemmel for at helsemyndighetene kan stille tilleggskrav om arbeidspraksis for søkere der SAFH har konkludert med at utdanningen er jevngod med tilsvarende norsk eksamen. Arbeidspraksis: Arbeidspraksis kan være aktuelt for søkere med utdanning som ikke er vurdert som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, og som ikke på annen måte har dokumentert nødvendig kyndighet. Formålet er å kompensere for mangler i utdanningen. For sykepleiere er dette for eksempel fortrinnsvis i psykisk helsevern og eldreomsorg. Praksis brukes som et kompletterende tiltak som evt. kan gi søkeren rett til autorisasjon når utdanningen ikke er jevngod med tilsvarende norsk eksamen. Søkere må selv skaffe seg praksisplass, og praksis må dokumenteres av arbeidsgiver. Opptak ved regulære studier (kompletterende utdanning): Søkere som får avslag på sin søknad fordi de ikke har en utdanning som er jevngod med tilsvarende norsk eksamen og der manglene ikke kan rettes opp gjennom yrkeserfaring, kan søke om opptak ved norsk utdanningsinstitusjon for å komplettere sin utdanning og søke om autorisasjon på nytt grunnlag. Utdanningsinstitusjonen avgjør evt. avkortning ved slikt opptak. 27

28 6.6 Statens utgifter ved dagens system Bevilgninger i Helse- og omsorgsdepartementets budsjett for 2010 er ca. 11,7 mill. kroner årlig for kurs i nasjonale fag og kvalifiserende tiltak for søkere utdannet utenfor EØS. Det er bevilget ca 7.7 mill. kroner til kurs i nasjonale fag, i en kombinasjon av friske midler og overføringer fra tidligere år. Av dette er det i 2010 gitt ca 2,6 mill. kroner for modifisert OSCE-test ved UiO som et ledd i en sakkyndighetsvurdering for leger. 23 Midlene fordeles dels som tilskudd og dels gjennom avtaler. Ca. 4 mill. kroner brukes til kvalifiseringsprogrammet for tannleger ved UiB. Utgifter til innhenting av sakkyndige råd fra faglige rådgivere i enkeltsaker dekkes over SAFHs eget budsjett. Dette var ca. 0,4 mill. kr i Tabell 3. Oversikt over tilskudd og utgifter knyttet til dagens godkjenningsordning (2010) KAPITTELPOST FORMÅL MILL. KRONER / 79 Kurs i nasjonale fag 5, Modifisert OSCE-test for leger, UiO 2, Kvalifiseringsprogrammet tannleger, UiB Utdanningsfaglige sakkyndige rådgivere, SAFH 0,4 SUM 12,1 I tillegg medgår en del av SAFHs og Helsedirektoratets driftsbudsjett til saksbehandling og administrasjon av ordningen. For søkere er det gebyr for søknadsbehandling i SAFH og en egenandel knyttet til kurs i nasjonale fag. 23 Brev fra UiO til Helsedirektoratet, Vedrørende midler bevilget til medisinsk fagprøve (modifisert OSCE-test) 2010,

29 7 Svakheter ved dagens system På bakgrunn av møter med interessenter, rapportering fra kurs- og testleverandører og i foreliggende utredninger har Helsedirektoratet kartlagt utfordringer ved dagens system. Utfordringene er bl.a. knyttet til jevngodhetsvurdering, kurs i nasjonale fag, språkkrav, kvalifikasjonstiltak, gjennomføringstid og søkers rettssikkerhet. Det er også for store variasjoner i ordningene mellom de ulike profesjonene. I tillegg er det manglende hjemmelsgrunnlag for deler av saksbehandlings- og godkjenningsprosessen Jevngodhetsvurdering Det er flere problemer knyttet til jevngodhetsvurderingen slik den praktiseres i dag. Det foreligger avtaler mellom SAFH og ulike utdanningsinstitusjoner om innhenting av faglig råd til jevngodhetsvurderinger. Mange av avtalene ble opprettet ved etableringen av SAFH i 2001 og er senere ikke endret. Avtalene er i mange tilfeller ikke er oppdatert og er ikke godt nok kjent for partene. I UHRs rapport og møte Helsedirektoratet har hatt med universiteter og høgskoler vises det blant annet til: Ulike systemer for vurdering innenfor de ulike profesjoner. Stor variasjon av forståelsen av begrepene jevngod og kyndig hos SAFH og de faglige rådgiverne Manglende innhenting og fremleggelse av rett dokumentasjon til faglige rådgivere Liten eller ingen mulighet for innhenting av sakkyndig råd for leger og tannleger utover omfattende fagtester Liten grad av innhenting av sakkyndige råd for sykepleiere Bruk av testing i jevngodhetsvurderingen er ikke regulert og mangler klar hjemmel. Her skiller Norge seg fra de andre nordiske landene, der test inngår som en del av et kvalifiseringsløp og er hjemlet i lovverket. I disse landene gjennomføres tester bare for de kandidatene som har fått godkjent sin utdanning som jevngod med søkerlandets egen utdanning. En generell svakhet ved dagens norske ordning er at det er betydelige forskjeller i prosedyrer, vurderingsgrunnlag, innhenting av råd og testsystem mellom profesjonene. Det er også avdekket feil i praktisering av regelverket i godkjenningsprosedyrer for leger. Ansvars- og oppgaveforedeling mellom SAFH og UiO har ikke har vært i samsvar med helsepersonelloven. Dette fremkommer i brev fra Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet: Den praksis som har vært fulgt i denne typen saker har imidlertid ikke alltid vært slik som forutsatt i helsepersonelloven. Leger som søker om norsk autorisasjon har blitt henvist direkte til utdanningsprogrammer som skal kvalifisere dem for å få autorisasjon eller lisens. Etter departementets vurdering er dette ikke tilfredsstillende og ivaretar heller ikke godt nok rettsikkerheten til dem som ønsker norsk autorisasjon eller lisens. Blant annet blir det ikke fattet noe vedtak som det eventuelt kan klages på. (Brev ) 29

30 7.2 Tilleggskrav Det er flere forhold knyttet til tilleggskravforskriften. Forskriftens avgrensing til dagens fire profesjoner bør vurderes. Tilleggskravforskriften omfattet opprinnelig fem profesjonsgrupper da den trådde i kraft i 2004: leger, tannleger, farmasøyter, sykepleiere og hjelpepleiere. Disse gruppene representerte et stort flertall av dem som søkte om autorisasjon og som var utdannet utenfor EØS. Fra 2010 autoriseres ikke lenger gruppen hjelpepleiere, som er erstattet av gruppen helsefagarbeidere. Helsefagarbeidere er ikke omfattet av tilleggskravforskriften. Helsedirektoratet har tidligere anbefalt at helsefagarbeidere bør omfattes av forskriften. 24 Det stilles heller ikke krav til for eksempel psykologer, fysioterapeuter eller kiropraktorer. Slik ordningen i dag praktiseres, varierer det statlige tilskuddet sterkt for tilskudd til kurs i nasjonale fag til de ulike profesjonene. Egenandelskravet varierer også sterkt, mellom kroner 3000 og Kurset tilbys ved flere høgskoler og universiteter, og deltakerantallet varierer. Enkelte kurs har blitt avlyst som følge av lav påmelding. Fra 2009 har de medisinske fakultetene samarbeidet om kurs i nasjonale fag for leger. Selv om kursene i all hovedsak skal inneholde de samme elementene, varierer organiseringen. Kursene varierer i forhold til lengde, omfang, eksamensform og praktisk gjennomføring. De ulike kursene har utviklet seg i svært forskjellig retning og omfatter til dels betydelige elementer utover det som er kursets forskriftfestede formål. Dette vanskeliggjør større grad av samordning, for eksempel i form av et mer standardisert opplegg. Kommersielle og private aktører har vist interesse for å holde kurs i nasjonale fag. Dette reiser problemstillingen om hvem som skal ha adgang til å gjennomføre kurs og avsluttende eksamen i nasjonale fag, samt problemstillinger knyttet til eventuelt misbruk av ordningen. 7.3 Språkkrav Dokumentasjon av kunnskaper og ferdigheter i norsk språk inngår ikke som vilkår for å få norsk autorisasjon eller lisens som helsepersonell. Tilstrekkelig språkkompetanse er en viktig forutsetning for at helsepersonell skal kunne utøve sitt yrke forsvarlig, ivareta de pliktene som følger av lov om helsepersonell og bidra til at pasientenes rettigheter blir ivaretatt etter lov om pasientrettigheter. Spørsmålet om å innføre språkkrav for autorisasjon er derfor et tilbakevendende tema. I dag er det arbeidsgiver som har ansvar for at den som tilsettes har nødvendige språkkunnskaper. 25 Dessuten er den enkelte som helsepersonell forpliktet av forsvarlighetskravet i helsepersonellovens 4. Problemstillinger: Norskkunnskaper/-ferdigheter er ikke et vilkår for å få norsk autorisasjon Det kan stilles spørsmål til om helsepersonell i klinisk virksomhet kan utøve sitt yrke forsvarlig og ivareta lovpålagte plikter uten tilstrekkelige norskkunnskaper/-ferdigheter 24 Brev fra Helsedirektoratet til Helse- og omsorgsdepartementet, Tilleggskravforskriften - kurs i nasjonale fag for visse grupper helsepersonell, ( ), Ref. 10/ Helsedirektoratet, Gode rutiner gode tilsettinger, Veileder for arbeidsgivere i helsetjenesten ved tilsetting av helsepersonell.( 2010). 30

31 Indirekte språkkrav for å få opptak til kurs i nasjonale fag og kvalifiseringsprogrammet ved UiB for de gruppene dette gjelder Indirekte språkkrav for å få opptak til OSCE-testen for leger, som brukes av SAFH og UiO som ledd i jevngodhetsvurderingen av søkere 7.4 Tiltak for søkere som får avslag Helsedirektoratet anser at bruk av arbeidspraksis for søkere som ikke oppfyller krav til autorisasjon ikke er tilstrekkelig regulert fra helsemyndighetenes side, verken i forhold til valg av praksissted, i krav til veiledning og til dokumentasjon. Slik praksis har ikke hjemmel i dagens regelverk. Søkere med mangelfulle kvalifikasjoner kan søke om opptak ved norske læresteder (kompletterende utdanning). Avhengig av hvilke fag det gjelder kan det være vanskelig for søkerne å komme inn på ønsket utdanning i Norge for å gjennomføre enkeltkurs som kreves for autorisasjon. Disse søkerne må ofte konkurrere med norske søkere om studieplassene. Søkerne kan eventuelt søke om ordinært opptak, evt. med fritak for de fag de har bestått i sitt hjemland. Kompletteringen vil på denne måten kunne ta like lang tid som en ordinær norsk utdanning. For mange søkere ville muligheten til å ta manglende enkeltfag, ikke hele utdanningen i Norge, vært en betydelig besparelse. 7.5 Tidsbruk for enkelte grupper Leger og tannleger utdannet i land utenfor EØS må gjennom en omfattende og tidkrevende prosess før de får norsk autorisasjon eller lisens for å utøve yrket. Det er ingen endelig tidsfrist som fastslår når søker må ha gjennomført tester eller kurs i nasjonale fag. For enkelte søkere kan det ta mange år før autorisasjonssøknaden er endelig avgjort. Det tar tid å få vurdert søkers kvalifikasjoner, og saksbehandlingstiden fram til det fattes vedtak er som regel lang. Søkere som ønsker autorisasjon som lege får tilbud om å gjennomføre modifisert OSCE-test som ledd i saksbehandlingen. Disse bruker ofte lang tid på å forberede seg på testen, som gjennomføres en til to ganger årlig. Det stilles et generelt språkkrav ved opptak til modifisert OSCE-test, noe som tar tid for søker å oppfylle. I tillegg må søkeren bestå fagspråkkurs før oppmelding til modifisert OSCE-test. Søkere som består OSCE-testen kan melde seg opp til kurs i nasjonale fag. Dagens kurs for leger har en varighet på 3 til 4 måneder. Kvalifiseringsprogrammet for tannleger ved UiB har et begrenset antall plasser, i praksis inntil åtte plasser. UiB vurderer først om søkeren er kvalifisert til å gjennomføre en opptaksprøve. Denne avholdes en gang i året. De som anses som kvalifiserte etter opptaksprøven, blir etter en prioriteringsliste tilbudt plass ved kvalifiseringsprogrammet. Kandidater med bosted i utlandet blir lavere prioritert enn kandidater med bosted i Norge. Søkers faglige bakgrunn blir også vurdert, samt kostnadene det vil medføre ved å tilby søkeren opptak ved kvalifiseringsprogrammet. Opptaksprosessen innebærer betydelig ventetid for mange søkere og fare for at det ikke blir fattet vedtak innen rimelig tid. Selve kvalifiseringsprogrammet er også omfattende. Programmet er normert til ett år, men enkelte kandidater trenger to år. 31

32 Tidsforløpet gir en risiko for at opprinnelig kunnskap og kompetanse ikke vedlikeholdes og utdanningen kan bli utdatert. Autorisasjon kan tilbakekalles dersom søker anses som uegnet til å utøve sitt yrke blant annet på grunn av langt fravær fra yrket, se helsepersonellovens 57. For å bli gitt autorisasjon mv. er det et krav at søker ikke er uegnet for yrket, og vurderingstemaet er tilsvarende som ved tilbakekall. Langt fravær fra yrket vil kunne medføre at søker ikke oppfyller kravet til autorisasjon. 7.6 Søkers rettssikkerhet Søkere som oppfyller lovens vilkår har rettskrav på å få autorisasjon. Avslag kan påklages til Statens helsepersonellnemnd (SHPN). I dag er det ikke mange som benytter seg av retten til å klage. Ved klagesaksbehandlingen stadfester SHPN de fleste vedtakene. Noen vedtak henvises til ny behandling. Fordi nemda kan legge en annen vurdering til grunn, evt. etter ny sakkyndig uttalelse. SHPN har påpekt at vedtak er for dårlig begrunnet av SAFH (jf. brev fra SAFH til Helsedirektoratet ). Bakgrunnen for Helse- og omsorgsdepartementets instruks om omlegging av praksis ved søknad om autorisasjon eller lisens som lege var nettopp knyttet til at det ikke ble fattet vedtak som søker eventuelt kunne klage på. Lang saksbehandlingstid, manglende tilbud om sakkyndige vurdering av søkers dokumenterte kvalifikasjoner (lege og tannlege) og manglende forutsigbarhet knyttet til testing og tilbud om kurs i samsvar med tilleggskravforskriften svekker rettssikkerheten. Leger som søker om autorisasjon henvises til UiO for å gjennomgå modifisert OSCE-test. OSCE-testen arrangeres en til to ganger i året. Det er eksamensreglementet ved UiO som regulerer antall forsøk søkeren har til å gjennomføre testen. Gjennomføring av test, sensur og klageordning følger universitets- og høgskolelovens bestemmelser etter beslutning fra Kunnskapsdepartementet. 26 Søkere har blitt gående i inntil syv år før det er fattet vedtak. Dette er et problem også i forhold til helsepersonellovens 57 om utdatert kunnskap. Ordningen med kvalifiseringsprogram for tannleger har spesielle utfordringer i forhold til søkernes rettssikkerhet. Det blir ikke blir fattet enkeltvedtak for alle søkere i tråd med lovens forutsetninger. Problemet med manglende vedtak gjelder søkere som ikke anses som kvalifisert for opptaksprøven, søkere som ikke består opptaksprøven og søkere som ikke består selve kvalifiseringsprogrammet. Selv om en søker skulle ha en utdanning som er jevngod med norsk tannlegeutdanning, vurderes ikke dokumentasjon med tanke på dette, og det fattes ikke vedtak. En slik praksis innebærer at søkerne også fratas klageadgang. 26 Brev fra Kunnskapsdepartementet til Helse- og omsorgsdepartementet, Regelverk ved gjennomføring av OSCEtester for utenlandske leger, ( ), /RH 32

33 8 Forslag til ny godkjenningsordning 8.1 Oppsummering av forslaget Den foreslåtte godkjenningsordningen skal gi en mer forutsigbar og forbedret jevngodhetsvurdering av søkerens utdanning. I tillegg er det lagt til nye elementer i et kvalifiseringsløp, som skal gjelde for samtlige 29 regulerte helseprofesjoner under autorisasjonsordningen. Styrende prinsipper for nytt system er: pasientsikkerhet forutsigbarhet og ivaretakelse av rettigheter for søker størst mulig likebehandling av helseprofesjonene økt kontroll over autorisasjonsprosessen for helsemyndighetene størst mulig likhet mellom de nordiske landene muligheter for søkere med utdanning fra EØS-land å gjennomgå kvalifiseringsløpet som er pliktmessig for dem med utdanning fra land utenfor EØS. Den nye ordningen for godkjenning kan deles inn i jevngodhetsvurdering og kvalifiseringstiltak. Etter at søkers utdanning er funnet jevngod med tilsvarende norsk eksamen, vil søkeren kunne starte på kvalifiseringsløpet. Den nye modellen tar sikte på å redusere forskjellsbehandlingen av de ulike fagprofesjoner slik det er i dag. Kvalifiseringsløpet vil bestå av samme elementer for alle, men vil være tilpasset de ulike fagprofesjonene i omfang og innhold for å gi en helhetlig vurdering av søker. Jevngodhetsvurderingen i den nye modellen baserer seg på respekt for andre lands utdanninger, selv om de ikke er identiske med den norske utdanningen og kan avvike innholdsmessig. Modellen er delt inn i tre nivåer (se figur 5). Det første nivået gjelder saksbehandling av jevngodhetsvurdering og vurdering av søkers utdanningskvalifikasjoner. Andre nivå beskriver kvalifiseringsløpet for yrkesutøvelse i Norge. I det tredje nivået blir søker gitt autorisasjon. Før søker blir gitt autorisasjon, skal følgende steg i kvalifiseringsløpet vært bestått: 1) Språkkrav 2) Fagtest 3) Kurs i nasjonale fag 4) Arbeidspraksis På denne måten vil Norge i større grad enn tidligere organisere godkjenningsordningen i overensstemmelse med Sverige, Danmark, Finland og Storbritannia. Kvalifiseringsløpet må utarbeides i samarbeid med utdanningsfaglig kompetanse, fagprofesjonene og arbeidsgiversiden. 33

34 Figur 5. Ny modell for profesjonsgodkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS NIVÅ 3 AUTORISASJON Rett til autorisasjon KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE Steg 4: Godkjent arbeidspraksis NIVÅ 2 Steg 3: Bestått Kurs i nasjonale fag Steg 2: Bestått fagtest Steg 1: Dokumenterte norskkunnskaper NIVÅ 1 ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER 8.2 Nivå 1 - Anerkjennelse av utdanningskvalifikasjoner I første nivå behandler SAFH alle innkomne søknader og beslutter om søkers kvalifikasjoner kan anerkjennes. I saksbehandlingen vurderes innsendte dokumenter på bakgrunn av følgende prinsipper: b) SAFH foretar en jevngodhetsvurdering basert på om søker har: utdanning ved akkreditert utdanningsinstitusjon, jf. NOKUTs oversikt utdanning på rett nivå i forhold til internasjonalt anerkjent gradsstruktur utdanning med tilstrekkelig omfang (varighet i antall år) at utdanningen er rettet inn mot det yrket man søker om autorisasjon for Tilfredsstiller minimumskravet i EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv for de fem harmoniserte yrkene; lege, tannlege, sykepleier, provisorfarmasøyt og jordmor For alle andre grupper skal det foretas en jevngodhetsvurdering basert på ikke vesentlig avvik fra tilsvarende norsk utdanning Til erstatning for dagens kyndighetskriterium foreslås en mer presis unntaksbestemmelse i forhold til ervervede yrkeskvalifikasjoner 34

35 Hvis søkers eksamen er jevngod med tilsvarende norsk utdanning ut fra en vurdering av nevnte punktene, vil søkeren få tilbud om å gjennomføre kvalifiseringsløpet videre. En jevngodhetsvurdering skal basere seg på at utdanningen ikke har vesentlige avvik fra tilsvarende norsk utdanning. I tillegg til utdanning kan andre relevante yrkeskvalifikasjoner tas med i vurderingen. Jevngodhetsvurderingen forutsetter at SAFH har gode systemer for innhenting av utdanningsfaglig sakkyndig råd i de tilfeller hvor SAFH ikke selv kan avgjøre søkerens utdanning i forhold til vilkårene i helsepersonelloven. I de andre nordiske landene er det bare i spesielt vanskelige tilfeller at saker oversendes til utdanningsinstitusjon for faglig sakkyndig råd. I den nye modellen skal SAFH godkjenne jevngode utdanninger som ikke avviker vesentlig fra tilsvarende norsk utdanning. Dette innebærer ikke krav om å sammenlikne fagplaner på detaljert nivå. Helsedirektoratet mener det bør utvikles en standard for faglige minimumskrav for de ulike utdanningene og hva som defineres som vesentlige avvik for de ulike fagprofesjonene. Dette må skje i samråd med faglige rådgivere ved utdanningsinstitusjonene og i tråd yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Helsedirektoratet anbefaler at SAFH og NOKUT på institusjonelt nivå videreutvikler samarbeidet på dette området, I dag er kontakten vesentlig knyttet til at SAFH søker bistand i enkeltsaker. NOKUTs rolle er å vurdere om en søkers utdanning er likestilt med norsk høyere utdanning og å gi en generell godkjenning. En generell godkjenning bygger på hvilket omfang utdanningen har, angitt i studieår og studiepoeng, sammenlignet med tilsvarende norsk utdanning. Gradsvurdering er en viktig del av NOKUTs kompetanse. Helsedirektoratet velger etter nøye avveining å beholde begrepet jevngod i vurderingen av søkers utdanning. NOKUT bruker begrepet likestilt. Direktoratet har vurdert begrepet likestilt, men funnet at begrepet jevngod er godt innarbeidet og er i tråd med de andre skandinaviske land. Jevngodhetsvurderingen skal likevel innholdsmessig endres fra i dag og skal forsås i henhold til ikke vesentlige avvik. 8.3 Nivå 2 - Kvalifisering for yrkesutøvelse i Norge Helsedirektoratet foreslår at det innføres en firestegs-ordning som vil kvalifisere til yrkesutøvelse i Norge. Et viktig forslag i den nye ordningen er at SAFH skal administrere søkerens progresjon i kvalifiseringsløpet. Søkerne kan ikke gå videre til neste steg før det er meldt inn til SAFH at de har bestått steget før. Dette gir forutsigbarhet for søker og sikrer at kandidatene innehar de rette kvalifikasjoner før de går videre til neste steg. Rekkefølgen av de kvalifiserende stegene er i tråd med Sverige, Danmark og Finland, hvor myndighetene legger vekt på å teste kandidater før de går ut i arbeidspraksis, og hvor opplæring i nasjonal helsetjeneste, helselovgivning m.m. også må gjennomføres før kandidater får midlertidig lisens for å gå ut i arbeidspraksis. Et system hvor søkeren selv administrerer sitt eget kvalifikasjonsløp i rett rekkefølge, kunne forenkle administrasjonen for SAFH. Helsedirektoratet mener likevel at den foreslåtte modellen vil være et mer forutsigbart og oversiktelig system for helsemyndighetene, kurstilbydere og søkere. 35

36 8.3.1 Steg 1: Språkkrav Formålet med språkkravet er å: sikre kommunikasjon og samarbeid i forhold til pasient, pårørende og helsepersonell øke muligheten til å bestå fagtest og arbeidspraksis øke muligheten for å tilegne seg den nødvendige kunnskapen i kurs i nasjonale fag Det stilles krav om norsk språk for å kunne gi autorisasjon til alle autoriserte helseprofesjoner i den nye ordningen. Norge er i dag det eneste landet i Norden som ikke stiller språkkrav ved søknad om autorisasjon. I Sverige kreves kunnskaper i svensk, dansk eller norsk språk. Det bør vurderes om man i likhet med det svenske regelverket skal sidestille kunnskaper i andre skandinaviske språk. Det er ikke helsemyndighetenes ansvar å tilrettelegge for norsk språktest. Søkerne kan benytte seg av etablerte tester og kurs. Test i norsk - høyere nivå ( Bergenstesten ) er et eksempel på et eksisterende tilbud hvor kandidatene får mulighet til å måle språkkunnskaper. Det må være et klart krav til på hvilket nivå testene må bestås. Det kan være formålstjenlig at kandidaten allerede har dokumenterte norskkunnskaper før søknad om vurdering av utdanning (nivå 1). Slik kan kandidaten lett gå videre til fagtest uten unødig opphold. Dersom en kvalifisert søker legger ved bestått språktest i sin autorisasjonssøknad, vil søker bli meldt opp til første mulige fagtest. Helsedirektoratet mener det kan være grunnlag for å kreve bestått test i fagspråk for noen profesjoner, i tillegg til bestått prøve i norsk språk. Krav til fagspråktest kan for eksempel gjelde leger, tannleger og psykologer som stiller diagnoser. En slik fagspråktest er allerede et indirekte krav for leger i dagens system. Det understrekes at andre land ikke stiller krav til en spesifikk fagspråktest. Helsedirektoratet viser til brev fra Helse- og omsorgsdepartementet til Statens helsetilsyn av hvor det påpekes at: Helsemyndighetene har ment at der det er anledning til å stille språkkrav, anses dette som viktig for å sikre kvaliteten på helsepersonell i Norge. Videre understrekes det at det ikke er ønskelig å skille mellom de ulike helseprofesjoner i forhold til språk. I samme brev understrekes det at når det gjelder EØS-utdannede kan arbeidsgiver kreve at utenlandsk utdannet helsepersonell består språktest. Det vises til Veileder til arbeidsgivere ved tilsetting av helsepersonell som er utarbeidet av Helsedirektoratet. 27 Her understrekes arbeidsgivers ansvar ved ansettelse i forhold til å sjekke søkeres språkkunnskaper før tilsetting. 27 Helsedirektoratet, Gode rutiner gode tilsettinger. Veileder til arbeidsgivere ved tilsetting av helsepersonell. (2010) 36

37 8.3.2 Steg 2: Fagtest Hensikten med en fagtest er å: kontrollere at søkers faglige kvalifikasjoner er på nivå med tilsvarende norsk eksamen med tilsvarende kompetanse kan avdekke eventuell dokumentforfalskning Fagtest må være fagspesifikk ved at søkeren testes i forhold til sin utdanning. Det er Helsedirektoratet som gir utdanningsinstitusjonene og fagprofesjoner i oppdrag å utarbeide fagtestsystemet. Arbeidsgiverne bør konsulteres i planarbeidet. Helsedirektoratet tilrår at følgene helsefagprofesjoner testes i første omgang: lege, tannlege, psykolog, reseptar- og provisorfarmasøyt, klinisk ernæringsfysiolog, fysioterapeut, kiropraktor, sykepleier og helsefagarbeider. Begrunnelsen for dette er: Pasientnærhet Skadepotensial Høyt antall søkere Stor grad av selvstendig arbeid Delvis rettighetsutløsende i forhold til offentlig refusjon Det er utstrakt bruk av slike tester i Skandinavia og i andre land. Det er egenandel ved fagtester i Finland og England, men ikke i Sverige og Danmark. Helsedirektoratet foreslår at testene gjennomføres av akkrediterte utdanningsinstitusjoner etter anskaffelse fra Helsedirektoratet. Det foreslås en egenandel for fagtestene. Søkere som skal gjennomføre en fagtest som ledd i kvalifiseringsløpet vil ikke bli tatt opp som studenter. Dette er heller ikke vanlig praksis i de øvrige skandinaviske land. En test er ikke en eksamen, og utløser ingen rettigheter etter universitets- og høgskoleloven. Søkeren skal ta første mulige test, og har tre forsøk på å bestå. I Sverige, Danmark og Finland benyttes pasienter i fagtestsystemet i stor grad. I forkant av en test på et sykehus eller annen institusjon har kandidaten bestått en teoretisk prøve i sine fagkunnskaper Steg 3: Kurs i nasjonale fag Formålet med kurs i nasjonale fag er opplæring i norske forhold og det norske helsesystemet. Det bør vurderes om innhold i kurset skal oppdateres eller endres, og om kurset bør få nytt navn i det nye systemet. Det anbefales at kurs i nasjonale fag skal omfatte alle 29 autoriserte helseprofesjoner. Det foreslås en felles basismodul for alle helseprofesjoner. Anslagsvis vil personer med utdanning fra land utenfor EØS vil melde seg på slikt kurs hvert år. I tillegg vil kursene være åpne for frivillig deltakelse for kandidater med utdanning fra EØS-land. En felles modul skal ha et relevant helsefaglig og samfunnsmessig innhold i forhold sikker yrkesutøvelse i Norge. Det har tidligere vært stor interesse for en felles modul både i brev fra Helse- og omsorgsdepartementet og i henvendelser fra flere helseprofesjoner. I hovedsak er tilbakemeldingene positive fra utdanningsinstitusjonene, men de understreker at noen 37

38 helseprofesjoner har behov for tilleggsmoduler. Helsedirektoratet anbefaler at det utvikles fagspesifikke tilleggsmoduler for visse helseprofesjoner. Begrunnelsen for dette ligger i kompleksiteten i utdanningen, pasientnærhet og selvstendighet i yrket. Det er helsemyndighetenes ansvar å sørge for at det er et tilbud om kurs i nasjonale fag. Helsedirektoratet vil utforme sine avtaler slik at det skal være mulig for helsepersonell utdannet innenfor EØS å ta kurset. Dette kan ikke pålegges pliktmessig, men vil være en viktig tilrådning fra Helsedirektoratet. Egenandelen for kursdeltakere varierer i dag fra kr 3000 til kr pr. person. Det bør fastsettes en øvre grense for egenandel i avtalene som inngås. En økning i antallet søkere som omfattes av tilleggskravforskriften vil kunne bidra til å sikre et jevnlig tilbud av kurs og en viss geografisk spredning i kurstilbudet. Helsedirektoratet anbefaler at avtaler om kurs i nasjonale fag kostnadsberegnes ut fra en gjennomsnittlig stykkpris per kandidat, men korrigert for tilleggsmoduler som belastes de personene som omfattes av dette. Statens anskaffelsesreglement tillater ikke at støtte til gjennomføring av kurs i nasjonale fag kan gis som statlig tilskudd slik det har vært gjort frem til i dag. Oppdraget er å betrakte som gjensidig bebyrdende, og man skal derfor inngå avtaler med aktuelle utdanningsinstitusjoner Steg 4: Arbeidspraksis Godkjent arbeidspraksis er siste ledd i kvalifiseringsløpet. Hensikten med arbeidspraksis er: skikkethets- og egnethetsvurdering en veiledet og trygg start i det norske arbeidslivet Arbeidspraksis er ikke primært er rettet inn mot faglig dyktiggjøring, men skal være en tilpasning til norske arbeidsforhold. Det forutsettes at arbeidspraksis skal være i relevant tjeneste i forhold til aktuell profesjonsutøvelse. Det vil ikke bli gitt faglig veiledning eller opplæring, men veiledning tilpasset en yrkesutøver som er ny i arbeidslivet. Kandidaten må selv fremskaffe seg avtale om arbeidspraksis, og søke SAFH om å få godkjent arbeidsplassen. Når arbeidsplassen er godkjent av SAFH, tildeles det en midlertidig lisens. Denne lisensen er begrenset i tid og sted. Samtlige helseprofesjoner pålegges å gjennomføre arbeidspraksis på til sammen tre til seks måneder. Bekreftelse på fullført arbeidspraksis skal sendes SAFH. SAFH skal ha ansvaret for å: utvikle skjema for å søke om godkjenning av praksisplass utvikle en veileder for godkjenning av arbeidspraksis 38

39 Gjennom arbeidspraksis vil søkeren få en introduksjon til arbeidslivet og lære hva det vil si å være yrkesaktiv som helsepersonell i Norge. Helsemyndighetene får mulighet til å vurdere skikkethet for yrket. Det vises til 2 i forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning 28. Arbeidspraksis skal komme etter at norsk språktest, fagtest og kurs i nasjonale fag er bestått. Erfaring fra Danmark viser at veiledet praksis tidlig i autorisasjonsløpet har resultert i mange klagesaker på helsepersonell utdannet utenfor EØS. Arbeidsgiversiden har gitt Helsedirektoratet en positiv tilbakemelding på forslaget om arbeidspraksis. Helsedirektoratet erkjenner at det kan være vanskelig å skaffe seg en egnet praksisplass, men hensynet til pasientsikkerhet veier tyngre. 8.4 Nivå 3- Autorisasjon Etter godkjent arbeidspraksis gir SAFH autorisasjon til søkeren. Dersom søkeren ikke klarer å fullføre sitt autorisasjonsløp innen tre år, avslås søknaden. Helsedirektoratet foreslår å innføre en tidsfrist for et mer forutsigbart system og forhindre at søkeren bruker så mange år på godkjenningsprosessen at kompetansen foreldes. Tidrammen på tre år er i tråd med forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) som gir søkere mulighet til oppholdstillatelse for å tilegne seg nødvendig kompetanse for godkjenning av utdanning i Norge innen en to års frist. 29 Det er i tillegg mulig å søke om et års opphold i Norge for å lære norsk språk. Totalt utgjør dette tre år. For de yrkesgrupper som er pålagt turnustjeneste, skal denne gjennomføres etter bestått arbeidspraksis før autorisasjon kan tildeles. Ordningen må ses i forhold til forelagt forslag om nybegynnerstillinger for leger Et alternativt utdanningsløp Helsedirektoratet ber om at Helse- og omsorgsdepartementet vurderer om det skal utredes muligheten for et alternativt løp for søkere ved egnede utdanningsinstitusjoner. Sverige startet en slik ordning for sykepleiere og leger ved fire universiteter i 2009 og har startet kurs også for tannleger i Skikkethetsvurdering/definisjon: Løpende skikkethetsvurdering av alle studenter skal foregå gjennom hele studiet og skal inngå i en helhetsvurdering av studentens faglige og personlige forutsetninger for å kunne fungere som lærer eller som helse- eller sosialpersonell. En student som utgjør en mulig fare for barnehagebarns og elevers eller pasienters, klienters og brukeres liv, fysiske og psykiske helse, rettigheter og sikkerhet, er ikke skikket for yrket. Hvis det er begrunnet tvil om en student er skikket, skal det foretas en særskilt skikkethetsvurdering. Forvaltningslovens regler om saksbehandling kommer til anvendelse ved særskilt skikkethetsvurdering. 29 Lovens 26 Oppholdstillatelse for studier og for vitenskaplig, religiøst eller kulturelt formål o.a Oppholdstillatelse til studenter mv: Utlendinger som har kompetanse som faglært, jf. 6-1 første ledd, kan få tillatelse i til sammen ett år for å studere norsk språk, selv om formålet med oppholdet er å skaffe seg arbeid i Norge. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer. Utlendinger som har kompetanse som faglært, jf. 6-1 første ledd, men som trenger tilleggsutdanning eller praksis for å få den nødvendige godkjenningen av utdanningen i Norge, kan få tillatelse i til sammen to år. Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse. 30 Helsedirektoratet. Nybyrjarstilling for leger praktisk og pedagogisk oppfølging av nyutdanna legar. (2010) 39

40 I et slikt løp søker kandidater som har fått sin utdanning vurdert som jevngod med tilsvarende norsk utdanning om opptak ved universitet eller høgskole. Løpet vil vare et år, skal være i utdanningsinstitusjonens regi og skal teste kunnskaper og kvalifisere søkeren som et alternativ til språktest, Kurs i nasjonale fag, fagtest og arbeidspraksis i det ordinære autorisasjonsløpet. Gjennom dette året følges opp på lik linje med de øvrige studentene. Fag og praksisperiode bestemmes av utdanningsinstitusjonen. Utdanningsinstitusjonene selv har meldt til Helsedirektoratet at de er positive til en slik løsning. Det vil sikre god faglig kvalifisering og oppfølging av søkere. Etter at søkeren har gjennomført året ved en utdanningsinstitusjon, må denne bestå en eksamen ved utdanningsinstitusjonen. Ved bestått eksamen kan det søkes SAFH om autorisasjon. Den utvidede modellen er illustrert i figur 6. Figur 6. Forslag til alternativ modell for profesjonsgodkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS NIVÅ 3 AUTORISASJON Rett til autorisasjon NIVÅ 2 KVALIFISERING FOR YRKESUTØVELSE I NORGE Steg 4: Godkjent arbeidspraksis Steg 3: Bestått Kurs i nasjonale fag Steg 2: Bestått fagtest Steg 1: Dokumenterte norskkunnskaper ALTERNATIVT LØP I regi av utdanningsinstitusjonene Kvalifiserende tiltak Søker blir student Ett år Fagspesifikt innhold NIVÅ 1 ANERKJENNELSE AV UTDANNINGSKVALIFIKASJONER En alternativ ordning i helsemyndighetenes regi vil gi de søkere som ønsker det en mulighet til en tettere oppfølging i et fagmiljø. Ordningen kan også være åpen for EØS-utdannede. Søkeren blir tatt opp som student ved utdanningsinstitusjonen. Det må vurderes om vilkårene for studiepoengproduksjon er tilstede i et slikt utdanningsløp. Hvorvidt dette er mulig avhenger av institusjonens øvre ramme for studiepoengproduksjon for hvert år. Dette vil ha betydning for finansieringen. 40

41 8.6 Tilbud til søkere utdannet innenfor EØS Helsedirektoratet foreslår at deler av kvalifiseringsløpet i den nye modellen også kan åpnes for søkere med utdanning fra EØS-land. Det understrekes at søkere om autorisasjon utdannet innenfor EØS ikke kan pålegges dette som et tilleggskrav før autorisasjon. Helsedirektoratet mener at en kandidat som har gjennomført kvalifiseringsløpet i den nye modellen vil ha et klart konkurransefortrinn på det norske arbeidsmarkedet, og det er derfor viktig at ordningen også blir åpnet for frivillig deltakelse for kandidater utdannet innenfor EØS. Denne kan høyne kvaliteten i norsk helsetjeneste. For denne gruppen kan norsk språk og kulturforståelse være en utfordring på lik linje med søkere med utdanning fra land utenfor EØS. Helsedirektoratet vil tilrå at en slik ordning benyttes av arbeidssøkere eller nytilsatte i denne kategorien, evt. i nært samarbeid med arbeidsgiverne. En slik ordning bør som hovedprinsipp være brukerfinansiert. 8.7 Behov for endring i lov og forskrift Helsepersonelloven 48 tredje ledd anses i det vesentlige som et hensiktsmessig regelverk for godkjenning av helsepersonell med utenlandsk utdanning, og er også i det vesentlige i samsvar med andre lands regler hva gjelder krav til faglig kompetanse, egnethet og skikkethet. Det er tidligere påvist at dagens prosedyrer og system for godkjenning av helsepersonell utdannet utenfor EØS-området for visse personellgrupper kunne hatt klarere hjemmel. Den nye modellen for godkjennings- og kvalifiseringsordninger for helsepersonell utdannet i utlandet forutsetter at hjemmelsgrunnlaget sikres. Helsedirektoratet foreslår en presisering og omredigering i 48, at nærmere presisering av vilkår og saksbehandlingsregler reguleres av ny forskrift, som omfatter aller autoriserte personellgrupper. Det foreslås at dagens tilleggskravsforskrift oppheves. Helsedirektoratet foreslår også at 48 tredje ledd bokstav c nødvendig kyndighet som grunnlag for rettskrav på autorisasjon, bortfaller i den form bestemmelsen har i dag og erstattes av en mer presis og avgrenset unntaksbestemmelse. Det er i dag ingen eksplisitte krav om at helsepersonell skal ha nødvendig kunnskap og ferdighet i norsk språk for å utøve sitt yrke. Vi foreslår at det innføres hjemmel for norsk språkkrav, i helsepersonelloven 4, Forsvarlighet. Språkkravet vil da gjelde alt helsepersonell, uavhengig av autorisasjonsstatus. Dersom språkkrav skulle reguleres i 48 som et av vilkårene for autorisasjon, ville store grupper helsepersonell ikke bli omfattet, f eks ufaglærte i pleie- og omsorgssektoren. Lovregulert språkkrav må ikke føre til at arbeidsgiver ikke tar ansvar for å sjekke helsepersonells kompetanse, herunder norsk språk. 41

42 Spesielt om kravet nødvendig kyndighet Spørsmålet er om nødvendig kyndighet fortsatt bør/skal være et selvstendig alternativ for rett til autorisasjon. Begrunnelse for denne bestemmelsen er ikke klar i forarbeidene. Det er en nyskapning sammenlignet med tidligere lege- tannlege og helsepersonellover. Det har vært ulike forståelse av rekkevidden, bl.a. om den gjelder bare utenlandsk kvalifisert personell, eller også de med norsk kvalifikasjon, men uten eksamen/utdanning i faget og hvilke evt. krav som likevel kan stilles til eksamen/ikke-eksamen, utdanning m.m. Bestemmelsen er en del benyttet, særlig for helsepersonell utdannet i land utenfor EØS, der søkers eksamen er i vedkommende fag, men utdanningen anses ikke som jevngod med tilsvarende norske eksamen, men søker kan legge fram dokumentasjon på nødvendig kyndighet søkers eksamen er ikke i vedkommende fag, men søker vurderes likevel å ha nødvendig kyndighet for et annet fag/yrke. Eksempelvis kan legeutdanning fra land utenfor EØS vurderes som ikke jevngod med norsk legeutdanning, men søker vurderes likevel å oppfylle kravet til nødvendig kyndighet for autorisasjon som sykepleier, hjelpepleier eller helsefagarbeider. Tilsvarende gis 95 prosent av dem som er utdannet som sykepleier i land utenfor EØS autorisasjon som hjelpepleier/helsefagarbeider 31 I det siste har også flere norskutdannet og autoriserte sykepleiere søkt om og fått godkjenning som ambulansearbeider. Disse søkerne har ikke norsk eksamen som ambulansearbeider, men har blitt vurdert å ha nødvendig kyndighet for yrket gjennom dokumentert videreutdanning og yrkeserfaring innen akuttmedisin. Vedtakene er fattet på bakgrunn av vedtak hos sivilombudsmannen om at 48 tredje ledd bokstav c også skal benyttes ved søknad fra norskutdannet helsepersonell og etterfølgende endret praksis i SHPN og SAFH. I de andre nordiske landene tas det utgangspunkt i om søkers utdanning er innrettet på vedkommende yrke. Direktiv 2005/36/EF legger til grunn at det skal foreligge en eksamen. Selv om også yrkeskvalifikasjoner utover utdanning skal vektlegges, er direktivets formål å utøve samme yrke. Den nye modellen forutsetter at det skal være en klar sammenheng mellom utdanningens innretning mot et yrke og hvilken type autorisasjon som kan gis, i tråd med yrkeskvalifikasjonsdirektivet. Forslag til endring i lovtekst Forslag til endring av 48, andre og tredje ledd 48, andre ledd Rett til autorisasjon etter søknad har den som: a) har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring, eller b) har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, eller c) har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter 52, og som d) dersom yrket er regulert i utdanningslandet, har rett til å utøve yrket der 31 Opplysning fra SAFH november

43 e) har gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet, f) er under 75 år og g) ikke er uegnet for yrket. Forslag 48 nytt tredje ledd I særlige tilfeller kan autorisasjon også gis til den som ikke oppfyller vilkåret i andre ledd b, men som på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet. Autorisasjonen kan begrenses. Hovedregelen for rett til autorisasjon er derved at søker har en eksamen i vedkommende fag, enten utdanningen er tatt i Norge eller utlandet. Nødvendig kyndighet kan helt unntaksvis og i særlige tilfeller, gi rett til autorisasjon for søker uten norsk utdanning. Et alternativt forslag er at den som ikke har eksamen, i stedet kan få lisens dersom nødvendig kyndighet dokumenteres. Dette bør i så fall bare gjelde søkere med utenlandsk utdanning, og må skilles fra lisens som ledd i et kvalifiseringsløp. 8.8 Administrative og økonomiske konsekvenser Økonomiske forhold Når det gjelder statens kostnader ved den nye ordningen, vil det avhenge av hvilke finansieringsprinsipper som legges til grunn. En innretning er å følge prinsippet om at den enkelte må bære kostnadene ved alle de kvalifiserende tiltakene for å få adgang til yrkeslivet, enten ved egenfinansiering eller ved lån og stipend eller andre ordninger for studiefinansiering. Det kan på den annen side hevdes at regelbundne ordninger fra lovgivers side må være et statlig ansvar å finansiere. Helsedirektoratet mener det bør legges opp til en blandingsmodell ut fra følgende prinsipp: a) Saksbehandlingen i SAFH ved søknad om autorisasjon er gebyrbelagt etter fastsatte satser som Stortinget fastsetter i årlig budsjettproposisjon b) Staten må bære investeringskostnader for å etablering av regelfestede tiltak som ellers ikke er tilgjengelig for søkerne, f.eks. kurs i nasjonale fag og tilpassede fagtester c) Tilbyder av slike kvalifiseringstiltak mottar om nødvendig dette som oppdrag fra staten og budsjetterer med inndekning i form av egenbetaling fra søkerne Helse- og omsorgsdepartementet må ta standpunkt til om drifting av ordningene skal subsidieres fra statens side, og i hvilken grad egenbetaling skal harmoniseres mellom de ulike søkergruppene. Helsedirektoratet mener at prinsippet om at de reelle kostnadene skal legges til grunn for egenbetaling. Egenandel må fastsettes med utgangspunkt i R-112/2006: Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av myndighetshandlinger. Helsedirektoratet tilrår en størst mulig harmonisering av kvalifiseringskravene og dermed også egenbetalingen for de ulike profesjonsgruppene. Statens kostnader for gjennomføring av kurs i nasjonale fag, fagtester mv. utgjør i 2010 ca 12,1 mill kroner. Det vil ved etablering av den nye ordningen være behov for større utgifter over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett de første par årene. Dersom Helsedirektoratets tilrådning om 43

44 prinsippet om egenfinansiering legges til grunn, vil statens utgifter på sikt begrense seg til følgende: utviklings- og oppfølgingsarbeid fra myndighetenes side sakkyndig råd til SAFH evt. delvis subsidiering av ordningene evt. dekning av underbalanse for deler av virksomheten som ikke lar seg finansiere ved egenbetaling fordi kundegrunnlaget er for lite eller variabelt. Vedrørende administrative forhold ser Helsedirektoratet dette særlig i sammenheng med SAFHs saksbehandlingssystemer for vurdering og administrering av søknader. Det skal nedsettes en prosjektgruppe i samarbeid med it-avdelingen som skal vurdere nye saksbehandlingssystemer for SAFH. 44

45 9 Videre prosess i arbeidet Helsedirektoratet avventer Helse- og omsorgsdepartementets endelige beslutning om organisering av ny godkjennings- og kvalifiseringsordning for helsepersonell utdannet utenfor EØS. På bakgrunn av departementets beslutning, vil Helsedirektoratet anbefale at implementering og videre utvikling av den nye ordningen prosjektorganiseres med representanter fra godkjenningsmyndigheten (SAFH), Helsetilsynet, Universitets- og høgskolerådet, NOKUT, fagprofesjonene og representanter fra arbeidsgiversiden ved regionale helseforetak og KS. Prosjektet forankres i Helsedirektoratet. Prosjektets formål skal være å finne hensiktsmessige løsninger for iverksetting av nyordningen og følge opp innholdsbestemmelse av kurs i nasjonale fag, fagtester og arbeidspraksis. Helsedirektoratet understreker at følgende momenter trenger ytterligere presisering og utdyping i samråd med SAFH etter at Helse- og omsorgsdepartementet har besluttet: utvikling av regelverk og forskrift utrede økonomiske konsekvenser inn mot årlig budsjettproposisjon utvikle en forbedret kommunikasjonsplattform for søkere med ulik bakgrunn på norsk og engelsk vurdere autorisasjonsprosessen for papirløse flyktninger Prosjektgruppens arbeid skal fokusere på følgende utviklingsområder: kriterier for vurdering av søknader veileder for ny saksbehandlingsordning standarder for minstekrav for faglig godkjenning utforming og innhold i kurs i nasjonale fag forslag til innhenting av fagtester for ulike profesjoner vurderingsverktøy og målbeskrivelse for arbeidspraksis utrede muligheten for et alternativt, ettårig kvalifiseringsløp ved utdanningsinstitusjoner for søkere som har fått anerkjent sine utdanningskvalifikasjoner 45