Bergen-Nordhordland Rutelag AS Wikborg, Rein & Co 22. desember 2011 Bjorn Frode Skaar

Transkript

1 WIKBORG REIN NOTAT Til: Fra: Dato: Ansvarlig partner: Bergen-Nordhordland Rutelag AS Wikborg, Rein & Co 22. desember 2011 Bjorn Frode Skaar Konsesjon rutedrift Knarvik - Bergen 1 INNLEDNING Problemstillingen i det folgende er om Hordaland fylkeskommune (HFK) kan yte tilskudd ("godtgjoring") til driften av rutebatstrekningen Knarvik - Bergen. 1 punkt 2 nedenfor oppsummeres konklusjonen. Denne ma imidlertid leses i lys av de faktiske og rettslige vurderinger som folger av henholdsvis punkt 3 og 4 nedenfor. 2 KONKLUSJON Etter vart syn kommer anskaffelsesforskriften ikke til anvendelse pa dette tilfelle, og forskriften er i seg selv iklce til hinder for at HFK kan gi yte tilskudd til det aktuelle sambandet. Heller iklce andre bestemmelser i yrkestransportloven synes a v^re til hinder for godtgjoring. Det kan vaere at alminnelige prinsipper i E0S-avtalen vanskeliggjor tilskudd, men vi har ikke tilstrelckelig oversilct over de faktiske omstendigheter til a konkludere pa dette punkt. 3 SAKENS FAKTISKE SIDE Pa bakgrumi av de dolcumenter vi er forelagt og opplysninger som er meddelt, forstar vi at HFK den 20. September 2007 tildelte BNR loyve for batrute pa strekningen Bergen - Frekhaug - Knarvik. Konsesjonen gjaldt persontransport med fartoy, og hadde en varighet pa ti ar. Bakgrunnen for tildelingen, var at BNR selv anmodet om a bli tildelt loyve, etter a ha blitt oppfordret til dette av pendlerlaget i Meland og Lindas kommune. Pa grunn av forskjellige forhold, blant annet det okonomiske grunnlaget for drift av batruten, ble iklce rutesambandet igangsatt etter tildelingen av loyve. I brev fra HFK til BNR datert 19. olctober 2011 var vedtak i sak 195/11 fra fylkesutvalgets mote 13. olctober 2011 inntatt:

2 WIKBORGlREIN Side 1 2/7 "1. Fylkesutvalet tek rapporten fra Synovate Ltd til orientering. 2. Fylkesutvalet viser til rapporten fra Synovate Ltd. og ber om at konsesj onshavar pd bdtruta mellom Nordhordland og Bergen startar opp snoggbdtruta snarast rdd og seinast innen OL OL Fylkesutvalget ber om at konsesj onshavar pd strekninga snarast gjev fylkeskommunen tilbakemelding om ein ynskjer d starta opp rute etter gjeven konsesjon. 4. Det md parallelt arbeidast med a fd fram ei sak der ein ser pd handlingsrommet i forhold til dimensjonering og korrespondanse med det andre kollektivtilbodet, samt utlysning av ny anbodsrunde for bdtruta." BNR startet rutesambandet i desember Vi legger til grunn at det iklce finnes avtaler mellom BNR og HFK om rutedriften, og at det heller ikke foreligger andre foringer eller lovnader fra HFK overfor BNR (bortsett fra selve loyvetildelingen av 20. September 2007 og vedtaket av 13. oktober 2011). Rutebatbilletten er etter det vi forstar dyrere enn en alminnelig bussbillett for den samme strelmingen. Da loyvet ble gitt i 2007 var bussbillettprisen for strekningen Knarvik - Bergen NOK 58,-. Med denne billettprisen antas ogsa at driften av batruten ville vsert lonnsom. Sonetakstreguleringen ble imidlertid endret i 2008 hvoretter bussbillettprisen for strekningen Knarvik - Bergen ble redusert til NOK 34,-. Denne reduksjonen i billettprisen er finansiert ved statlige belonningsmidler. Endringen i sonetaksten har folgelig medfort at batruten ildce lenger er konkurransedyktig, og det ma legges til grunn at sambandet heller iklce lean drives med overskudd dersom BNR skal operere med samme priser som ved busstransport. 4 SAKENS RETTSLIGE SIDER Vi vurderer forst om loyve- og anskaffelsesregelverket er til hinder for at HFK yter tilskudd til driften eller delcker deler av BNRs billettpris pa sambandet. 4.1 Ikke plikt til a yte tilskudd eller dekke deler av billettprisene Det foreligger ilcke noen avtale mellom HFK og BNR eller lignende lovnader fra HFK om okonomisk tilskudd eller bidrag til rutesambandet. Det kan da slas fast at HFK heller ikke har noen rettslig plikt til a yte noen form for okonomisk tilskudd til det aktuelle sambandet. 4.2 HFKs mulighet til a yte tilskudd Sporsmalet videre er om HFK kan velge a yte tilskudd til driften av sambandet. Dette er i realiteten et sporsmal om det finnes forbud eller andre hinder for a yte slik godtgjoring.

3 WIKBORGIREIN Side I 3/ Yrkestransportloven og dens forskrifter Det folger av lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartoy (yrkestransportloven) 7 (1) at den '^som mot vederlag vil drive persontransport i rute med... ma ha loyve. Loyve gis av fylkeskommunen, jf lovens 13. fartoy'' Det er klart at BNR har fatt slikt loyve gjennom vedtaket av 20. September Videre folger det av yrkestransportloven 8(1): "Ndr det vert gjeve godtgjersle eller einerett ved tildeling av loyve, skal det nvttast konkurranse sd langt det folgjer av lova her, lov 4. desember 1992 nr. 121 om fri utveksling av tjenester innen sjotransport 1 tredje ledd, lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrifter gjevne med heimel i desse lovene." (var understreking) Det folger av ordlyden at dersom fylkeskommunen gir ''godtgjersle'' ved tildeling av loyve, ma loyve tildeles gjennom konkurranse, sa lenge en av de tre nevnte lovene, eller forskrift gitt med hjemmel i dem, palegger konkurranse. Avgjorende for om HFK kan yte tilskudd er folgelig om de lovene det henvises til palegger HFK a konkurranseutsette driften av rutesambandet. Vi kan ikke se at yrkestransportloven i seg selv gir palegg om a konkurranseutsette tildeling av loyver. Plikten ma saledes folge av annet regelverk, jf ogsa forarbeidene til loven, se prop. 113 L ( ) side 15. Riktignok fulgte det av forskrift av 26. mars 2003 nr. 400 om anbud i lokal rutetransport en plikt for en fylkeskommune til a benytte apen anbudskonkurranse ved tildeling av kontrakt. Men denne forsl-ariften er opphevet med virkning fra 1. januar 2011,jf. 2(l)i forskrift om gjennomforing i norsk rett av E0S-avtalen vedlegg XIII nr. 4a (forordning (EF) nr. 1370/2007) om offentlig persontransport med jernbane og pa vei og om oppheving av radsforordning (E0F) nr. 1191/69 og nr. 1107/70. Denne forsmften er i dag erstattet av reglene vi gjennomgar nedenfor. Selv om det aktuelle loyve til BNR riktignok ble tildelt mens forslcriften om anbud i lokal rutetransport fremdeles gjaldt, vil eventuell godtgjoring, og kontrakt om godtgjoring, bli avtalt, betalt og inngatt etter at denne anbudsforslcriften er opphevet. Vi antar derfor at den opphevede forskriften ikke regulerer vart tilfelle. Saledes synes det ikke a v^re noe i yrkestransportloven eller dens forslcrifter som palegger HFK a konkurranseutsette rutedriften. HFK kan da trolig yte godtgjoring til BNR uten at det er i strid med yrkestransportloven eller dens forskrifter Sj0transportloven og EU-forordning om maritim kabotasje Sporsmalet er videre om lov av 4. desember 1992 nr. 121 om fri utveksling av tjenester innen sjotransport (sjotransportloven) palegger konkurranseutsetting, jf yrkestransportloven 8(1). Sjotransportloven gjor EUs radsforordninger (E0F) nr. 4055/86, nr. 3573/90 og 3577/92 til norsk rett.

4 WIKBORGIREIN Side I 4/7 Etter det vi kan se, er det ildce noe i radsforordningene nr. 4055/86 og nr. 3573/90 som palegger anbudskonkurranse eller som pa annen mate kan vasre nevneverdig til hinder for HFK sin mulighet til a yte tilskudd. Men i EUs radsforordning nr. 3577/92 av 7. desember 1992 om anvendelse av prinsippet om adgangen til a yte tjenester innen sjotransport i medlemsstatene (maritim kabotasje), star det i artikkel 4 nr. 1 (2): "Ndr en medlemsstat inngdr kontrakter om offentlig tjeneste eller palegger forpliktelser til offentlig tjeneste, skal den gjore det uten forskjellsbehandling av EF-skipsredere." Etter ordlyden kan iklce medlemsstaten forskjellsbehandle redere pa bakgrunn av nasjonalitet. Vi kan iklce se at ordlyden eller forordningen ellers inneholder plikt til a konkurranseutsette rutedriften. Forbudet mot forskjellsbehandling behandles naermere nedenfor. Det er med andre ord ikke bestemmelser i sjotransportloven som i seg selv palegger HFK a lyse rutesambandet Knarvik - Bergen ut pa anbud. Sa lenge forbudet mot forskjellsbehandling pa bakgrunn av nasjonalitet respekteres, virker det heller iklce som sjotransportloven hindrer HFK i a yte godtgjoring til BNR Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Siste lov det vises til i yrkestransportloven 8 (1) er lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven). Sporsmalet blir da om anskaffelsesregelverket som bygger pa denne loven hindrer at HFK yter godtgjoring til BNR. Anskaffelsesloven 5 (2) palegger oppdragsgiverne a sikre at en anskaffelse sa langt som mulig, "er basert pd konkurranse''. Videre gir bestemmelsen uttrykk for grunnleggende krav ved enhver offentlig anskaffelse, slik som forutberegnelighet, etterprovbarhet, likebehandling og forbudet mot forskjellsbehandling basert pa nasjonalitet. Men 5 er ilcke en detaljert bestemmelse. De detaljerte reglene folger av forslcrifter gitt med hjemmel i anskaffelsesloven. Den ene forslcriften, forslcrift av 7. april 2006 nr. 403 om innkjopsregler i forsyningssektoren (vann- og energiforsyning, transport og posttjenster), gjelder ikke i vart tilfelle fordi den aktuelle oppdragsgiver er fylkeslcommunal myndighet, jf. 1-2 (2). I utgangspunlctet gjelder derimot den andre forslcriften, forslcrift av 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften). Denne palegger normalt en oppdragsgiver a kunngjore, det vil si lyse ut pa anbud og konkurranseutsette, anskaffelser som har en samlet verdi hoyere enn NOK ,-. Vi antar at det i dette tilfellet er tale om en godtgjorelse storre enn dette, og folgelig er HFIC i utgangspunktet forhindret i a betale slik godtgjoring til BNR, uten forst a arrangere en anbudskonkurranse for driften av det aktuelle rutesambandet.

5 WIKBORGIREIN Side I 5/ Unntaket for tjenestekonsesjoner Det folger imidlertid av anskaffelsesforskriflen 1-3 (2) bokstav j at tjenestekonsesjoner ikke omfattes av forslcriften. Sporsmalet blir da om driften av rutesambandet er en tjenestekonsesjon, og dermed unntatt fra anskaffelsesforslcriften. Paragraf 4-1 bokstav e definerer tjenestekonsesjon som levering av tjeneste, men hvor leverandorens vederlag er tillateisen til a levere tjenesten, eventuelt kombinert med betaling. Den videre avklaringen er lagt til teori og praksis. Ifolge veilederen til reglene om offentlige anskaffelser, punkt 3.2.2, kan det foreligge en tjenestekonsesjon selv om oppdragsgiver slcyter inn ett belop. Men en betydelig del av vederlaget ma knytte seg til operatorens utnyttelse av egen tjeneste, jf. EU-kommisjonens fortolkningsmeddelelse 2000/C 121/02 (Official Journal C 121/2). Et viktig moment i vurderingen er hvem som basrer den okonomiske risikoen for utovelsen av tjenesten, jf. EU-domstolens avgjorelse C-458/03 Parking Brixen. Sue Arrowsmith, The law of public and utilities procurement (London 2005), skriver pa side 324: "An arrangement is not... a service concession if the terms ofthe contract remove or substantially limit any element of risk for the provider.... [IJf the agreement were to provide a guaranteed level of income from the procuring entity if the user fees were not sufficient, this might not be a service concession." Arrowsmith slcriver med andre ord at dersom oppdragsgiver garanterer en viss minsteinntelct, kan det tale mot at det foreligger en tjenestekonsesjon. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har vurdert sporsmal om tjenestekonsesjon i noen salcer. Sak 2005/304 gjaldt drift av flere hurtigbatruter i Hordaland. Mellom 20 og 55 % av operatorens kostnader ville iklce bli kompensert av oppdragsgiver og var saledes operatorens risiko. I tillegg var det tale om nyopprettede ruter, slik at tidligere erfaringsdata om lonnsomhet og lignende ilclce fantes. Klagenemnda fant under noe tvil at dette var en tjenestekonsesjon og at anskaffelsesforslcriften da ikke gjaldt. Dersom BNR slculle motta godtgjoring i form av den samme billettdekningen som bussoperatorene, ville dekningen utgjore omtrent 40 % av billettprisene. Folgelig ville om lag 60 % av billettprisene ilclce bli godtgjort av HFK, og denne delen ville v^re BNR sin egen risiko. Etter det vi forstar, er ogsa andre kostnader BNRs ansvar, uten at dette kompenseres eller garanteres av HFK. Slik sett synes det som om BNR har storstedelen av den okonomiske risikoen ved driften av sambandet, noe som trekker i retning av tjenestekonsesjon. Til dette kommer ogsa risikoen ved de beregninger som er gjort med hensyn til forholdet mellom kostnader og forventede inntekter gjennom antallet reisende passasjerer. Vi antar at denne risikoen er vanskelig a vurdere pa forhand, og at konklusjonene ved slike beregninger er beheftet med en viss usiklcerhet. Dette kan oke BNR sin risiko vedrorende rutedriftens okonomiske gjennomforbarhet.

6 WIKBORGIREIN Side I 6/7 Siden BNR loper en reell og ikke ubetydelig risiko for overskuddet fra rutesambandet selv om HFK skulle godtgjore i storrelsesorden 40 % av billettprisene, mener vi at det mest sannsynlig foreligger en tj enestekonsesjon. Siden det mest sannsynlig foreligger en tjenestekonsesjon, gjelder ikke anskaffelsesforslcriften. JIFK hadde da i utgangspunktet ikke plikt til a konkurranseutsette rutesambandet. Slik sett er ikke anskaffelsesforskriften i seg selv til hinder for at HFIC yter en godtgjorelse til BNR Ikke unntak fra E0S-avtalens grunnleggende krav Selv om anskaffelsesforskriften mest sannsynlig iklce gjelder for vart tilfelle, er det et sporsmal om HFIC likevel plikter a konkurranseutsette rutedriften for a etterleve alminnelige prinsipper i E0Savtalen. I EU-domstolens avgjorelse C-324/98 Telaustria premiss (60-63) fant EU-domstolen at selv om en kontrakt ilcke var omfattet av anskaffelsesregelverket, var oppdragsgiver forpliktet til a overholde Traktatens (E0S-avtalens) grunnleggende regler og prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling pa bakgrunn av nasjonalitet: "(60) Det bemcerkes i denne forbindelse, at selv om de pdgceldende aftaler pd fcellesskabsrettens nuvcerende udviklingstrin er udelukket fra anvendelsesomradet for direktiv 93/38, er de ordregivende myndigheder, der indgdr aftalerne, forpligtet til at overholde traktatens grundlceggende regler i almindelighed og princippet om forbud mod forskelsbehandling pd grundlag af nationalitet i scerdeleshed. (61) Som Domstolen fastslog i sin dom afls. november 1999 [...], indebcerer dette princip navnlig en gennemsigtighedsforpligtelse, saledes at den ordregivende myndighed kan sikre sig, at princippet overholdes. (62) Denne gennemsigtighedsforpligtelse, der pahviler den ordregivende myndighed, bestdr i at sikre en passende grad af offentlighed til fordel for enhver potentiel tilbudsgiver, der gor det muligt at dbne markedet for tjenesteydelserne for konkurrence og at kontrollere, at udbudsprocedurerne er upartiske." Ifolge EU-domstolen ma en oppdragsgiver ogsa for tjenestekonsesjoner sikre en viss offentlighet som muliggjor noe konlcurranse blant potensielle leverandorer. Pa et overordnet niva lean det ogsa folge av anskaffelsesloven 5. For loyver til landtransport anbefaler Samferdselsdepartementet at anskaffelsesforskriften folges pa normal mate, jf rundslcriv N av 6. juli 2011 punlct 5.2. Likevel er disse kravene noe uklare i sitt innhold og etter det vi kjenner til, er det ikke fastslatt noyaktig hva som ligger i kravet om "en passende grad av offentlighet". I C-458/03 Parking Brixen var det i strid med likebehandlingsprinsippet a ilcke kunngjore drift av en parkeringsplass, og i C-260/04 ble gjennomsiktighetskravet brutt ved at det ikke ble innhentet konkurrerende tilbud, eller foretatt andre konkurransefremmende grep, for 329 konsesjoner til a avholde hesteveddelop ble fornyet. Loyve- og konsesj onstildelingen kan i enkelte tilfeller likevel gjennomfores uten kunngjoring pa Doffin som formell anbudskonkurranse, jf Steinicke & Groesmeyer, EU's Udbudsdirektiver

7 WIKBORGlREIN Side I 7/7 (Kobenhavn 2008), side 664 og videre henvisninger til generaladvokatens forslag i C-324/98 Telaustria. Eksempelvis kan oppdragsgiver ta direkte kontakt med et visst antall potensielle norske og utenlandske tilbydere, informere om onsket tildeling gjennom dagspressen eller lignende. I vurderingen av om de grunnleggende kravene ble fulgt i 2007, kreves det neppe at HFK gjennomforte en formell anbudskonkurranse, og fravaeret av en slik konkurranse er da ikke til hinder for at HFK yter godtgjorelse i dag. Ut over detter har vi ikke oversikt over hva HFK foretok seg i forbindelse med tildeling av loyvet i Man burde imidlertid kunne forvente at HFK, som en profesjonell oppdragsgiver, ogsa den gang opptradte i trad med de grunnleggende krav som stilles til slike prosesser. Videre bor det kunne vektlegges at HFK har et stort praktisk behov for at kollektivtransporten i fylket fungerer og tilfredsstiller de reisendes behov. Dette bade illustreres og stottes av at HFK finner anledning til a yte godtgjorelse til en rekke ulike operatorer og rutesamband. Til dette kommer ogsa HFK ifolge vedtaket av 13. oktober 2011 punkt 4 arbeider med en sak om ny utlysning av batruten. Slik sett kan det vaere et begrenset tidsrom igjen for BNRs drift av sambandet pa grunnlag av det navasrende loyvet, noe som ogsa begrenser tidsrommet hvor det er aktuelt a yte godtgjoring. Vi har imidlertid ikke tilstreldcelig oversikt over de faktiske omstendigheter til a konkludere pa dette punkt. Med vennlig hiisen WDCBORG, REIN & CO. Bjorn Fkode Skaar L VI 12,