Et fremtidsrettet Nødnett. Forvaltning og videreutvikling av Nødnett, radioterminaler og utstyr ved kommunikasjonssentraler

Transkript

1 Et fremtidsrettet Nødnett Forvaltning og videreutvikling av Nødnett, radioterminaler og utstyr ved kommunikasjonssentraler Utgitt:

2

3 Sammendrag Nødnett er kritisk infrastruktur som viktige samfunnsfunksjoner og innsatspersonell vil være avhengig av, både i det daglige og under kritiske situasjoner og store hendelser. Nødnett er i ferd med å bli et av de største og mest moderne TETRA-nettene i Europa, og infrastrukturen bygges robust, sikker og med god dekning og kapasitet i hele landet. For å gjøre nødetatene i stand til å ta Nødnett raskt i bruk, er også radioterminaler og kommunikasjonsløsninger til nødetatenes sentraler inkludert i totalleveransen i Nødnettprosjektet. Skal Nødnett bevare nytteverdi over tid for viktige samfunnsfunksjoner som bruker Nødnett, må Nødnett ikke bare driftes godt, men også forvaltes og videreutvikles i tråd med teknologiutviklingen og brukernes behov. Dette gjelder også det utstyret som nødetatene og andre brukerorganisasjoner knytter opp mot Nødnett. For å sikre en hensiktsmessig forvaltning og videreutvikling er Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) sine hovedanbefalinger på nåværende tidspunkt følgende: DNK må ha midler til å forvalte Nødnett til samfunnets beste Kommunikasjonssentralløsningene bør ikke endre eierskap nå Radioterminalene bør eies av den enkelte brukerorganisasjon Sambandsinfrastrukturen i Nødnett er å regne som kritisk nasjonal infrastruktur med høye krav til sikkerhet og robusthet. Hovedkomponenter i Nødnett er basestasjoner (antenner, master, hytter), transmisjonsnett (radiolinje, fiber, telelinjer) og et kjernenett med kritiske styringssystemer. Driften av Nødnett er satt ut til Motorola Solutions Inc. Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) eier Nødnett og har forvaltningsansvaret for nettet både under utbyggingsfasen og etter at nettet er ferdig utbygget i hele landet. Et landsdekkende Nødnett består av om lag basestasjoner. Linjene mellom basestasjonene er realisert dels gjennom etablering av egne radiolinjer (ca. 70 prosent), og dels gjennom leide tele- og radiolinjer. Basestasjonene er knyttet til kjernesystemet i Nødnett via telelinjer fra kommersielle leverandører. For å bidra til å styrke samfunnets sikkerhet og beredskap vil det være nødvendig å legge til rette for en god og langsiktig forvaltning av Nødnett. Forvaltningen skal sikre at verdien av investeringen ikke forvitrer. Miljøet og behovene som Nødnett opererer i endres stadig, og forvaltning av Nødnett skal sikre at nytten og effekten av Nødnett opprettholdes eller forbedres. Forvaltningsoppgavene for Nødnett vil være mange. Det vil være løpende behov for å vurdere og iverksette tiltak for å etablere ny eller midlertidig dekning og kapasitet, og for å opprettholde sikkerheten og robustheten i Nødnett. Det er også sannsynlig at brukerne vil ha nye behov og ønsker som ikke er inkludert i opprinnelige leveranser, og en forvaltning av Nødnett må legge til rette for at 3

4 brukerne kan få tilgang til etterspurt funksjonalitet. En annen sentral forvaltningsoppgave er å sikre at Nødnett holdes tidsmessig gjennom regelmessig oppgradering og utskifting av utstyr. Som eier av Nødnett er DNK godkjenningsmyndighet for alt utstyr som kobles opp for å kommunisere i Nødnett, og DNK har ansvar for grensesnittet mellom Nødnett og andre systemer. I forvaltningsansvaret ligger også å sikre nødvendige frekvenstillatelser. For å ivareta disse forvaltningsoppgavene må DNK opprettholde kompetanse og ha finansielle ressurser til å gjennomføre nødvendige tiltak. Ved å inkludere nye radioterminaler og kommunikasjonsløsninger til nødetatenes sentraler i totalleveransen i Nødnett-prosjektet, har man oppnådd en modernisering av utstyrsparken hos politi, brannvesen og deler av helsetjenesten. Dette har gitt enhetlige løsninger innen den enkelte etat og i stor grad på tvers av etatene, noe som gir nye muligheter og økt samhandling mellom nødetatene. Opplæring av alle etatsbrukerne utført på samme system og i parallell, har en stor egenverdi. I dag eier DNK utstyret som er innført hos nødetatene. Utstyret driftes av tre ulike organisatoriske enheter for hhv. politi, brannvesen og helsetjenesten. I likhet med Nødnett må både radioterminaler og kommunikasjonssentralløsninger forvaltes i tillegg til å driftes. Radioterminaler slites gjennom bruk, og det lanseres jevnlig nye radiomodeller med ny funksjonalitet og bedre ytelse som brukerne vil ønske seg. Det vil være behov for å gjennomføre jevnlige anskaffelser av radioterminaler. Behovet for enhetlige løsninger på radioterminalsiden er mindre enn for kommunikasjonssentralutstyret, og det er flere modeller fra ulike leverandører som brukes i Nødnett. Samtidig er det nødvendig å sikre at radioterminaler som brukes i Nødnett fungerer optimalt i samspill med selve nettet. Felles utvikling av funksjonalitet i radioterminalene kan imøtekommes gjennom at det stilles krav til oppgradering av terminalene og styre dette gjennom de abonnements- og driftsavtalene som inngås. Nærheten til brukerbehovene og behovet for å tilrettelegge for konkurranse i terminalmarkedet tilsier at eierskap og forvaltningsansvar for radioterminaler bør overføres til brukervirksomhetene. Løsningene som er levert til nødetatenes kommunikasjonssentraler består av en radio- og telefonibetjeningsløsning med en felles teknisk plattform for alle etatene, samt flere etatsspesifikke løsninger. Forvaltningsoppgavene for disse løsningene ligner på mange måter forvaltningsoppgavene for Nødnett. Det må sikres at endrede brukerbehov og funksjonelle endringer håndteres, og at teknisk utstyr/maskinvare holdes tidsmessig og skiftes ut ved behov. Videre må det legges til rette for nyanskaffelser og tilleggskjøp, og det må sikres at det finnes et hensiktsmessig opplegg for drift av løsningene. Til forskjell fra Nødnett-kontrakten vil avtalene for kommunikasjonssentralløsninger gå ut 4

5 om ca. to år (2016), og arbeidet med å sikre fornyelse av avtalene eller en eventuell utlysning av nye avtaler må igangsettes raskt. Forvaltning av Nødnett og forvaltning av kommunikasjonssentralløsningene har en felles utfordring i grensesnittet mellom systemene. Grensesnittet i dag er utformet på en slik måte at enkelte sikkerhetsmekanismer og grunnleggende tjenester er integrert i kommunikasjonssentralløsningen fremfor å være etablert som en egen tjeneste med et standardisert grensesnitt. Denne tilnærmingen gir en robust og god tjeneste her og nå, men det gjør endringer av løsningen kostnadsdrivende og komplisert, og forvaltningen av løsningen er utfordrende. Det bør derfor vurderes å sørge for en videreutvikling av løsningene hvor det legges mer til rette for en modulær og lagdelt arkitektur, hvor sikkerhetsmekanismer og grunnleggende tjenester fra Nødnett samles i et eget tjenestelag, og hvor brukerne kan bruke tjenester via applikasjoner som knytter seg til tjenestelaget via åpne grensesnitt. DNK har tidligere anbefalt en desentralisert eierskapsmodell, hvor eierskap og systemforvaltningsansvar for kommunikasjonssentralløsningene overføres til nødetatene ved utgangen av Det er fortsatt uklart hvilke organisasjonsenheter innen den enkelte nødetat som i så fall skal ivareta dette ansvaret. Ikke minst gjelder dette for de kommunale etatene (brannvesen og kommunehelsetjenesten). Det forventes også at det i løpet av kort tid vil bli tatt beslutninger om vesentlige strukturendringer for nødetatene. Dersom eierskap og forvaltningsansvar for utstyret overføres til forskjellige organisasjoner med ulike forvaltningsregimer og finansieringsmuligheter, uten at en felles forvaltning og videreutvikling er godt planlagt, vil utstyret forvaltes ulikt. Dette vil resultere i at løsningene blir forskjellige, både på tvers av etatene og innad i den enkelte etat, som igjen utgjør en risiko for at viktige forvaltningsoppgaver ikke blir ivaretatt. Dersom man først igangsetter en desentral forvaltning hvor utstyret utvikles i forskjellige retninger, vil det være vanskelig å samle dette igjen på et senere tidspunkt. I lys av forventet teknologiutvikling og forventede strukturendringer er det neppe riktig å innføre et desentralt eierskap og forvaltningsansvar for kommunikasjonssentralløsningen nå. For å sikre at oppnådde gevinster fra enhetlige løsninger opprettholdes, bør dagens sentraliserte eierskapsmodell og en samlet finansiering av teknisk forvaltning og nødvendig ny felles funksjonalitet videreføres for en ny periode. Den mest nærliggende løsningen er at staten ved DNK beholder eierskap og forvaltningsansvaret for den anskaffede løsningen i en periode, og at DNK igangsetter arbeidet med fornyelse av avtaler og vurdering av endret arkitektur. Det må i så fall opprettes gode møteplasser for å sikre at nødetatenes behov for faglig videreutvikling av løsningene ivaretas. Forvaltning og videreutvikling må finansieres, og for felles funksjonalitet vil det være hensiktsmessig 5

6 med en sentral finansiering selv om etatsspesifikke ønsker om videreutvikling kan finansieres av den enkelte etat. DNK må i tråd med dette tildeles de nødvendige budsjettrammer for teknisk forvaltning av kommunikasjonssentralutstyret og løpende videreutvikling av nødvendig ny felles funksjonalitet i løsningen. 6

7 Innhold 1. Innledning Bakgrunn Tilnærming og avgrensning av tema Kort om nødnettkontraktene Aktørene Dagens finansieringsmodell Forvaltning av Nødnett Kort om byggeklossene i Nødnett Sikkerhet og robusthet i nettet Funksjonalitet i nettet Teknisk oppgradering og utskifting av komponenter i nettet Kapasitetsforvaltning Dekningsforvaltning Frekvensforvaltning Forvaltning av grensesnitt Driftsoppfølging Forvaltning av radioterminaler Kort om radioterminaler Anskaffelser og kontraktsforvaltning Nye behov og endringshåndtering Klargjøring, drift og avhending av radioterminaler Forvaltning av løsninger for kommunikasjonssentraler Kort om løsningene levert til nødetatenes sentraler Kontraktsforvaltning og anskaffelser/tilleggskjøp Nye behov og endringshåndtering Utskiftning av maskinvare/teknisk utstyr Klargjøring, drift og support av kommunikasjonssentralløsninger Sentrale vurderinger Organisatorisk utvikling for brukerne av Nødnett Teknologiutvikling Eierskaps- og forvaltningsmodell for kommunikasjonssentraler Eierskaps- og forvaltningsmodell for radioterminaler Anbefalinger DNK må ha midler til å forvalte Nødnett til samfunnets beste Kommunikasjonssentralløsningene bør ikke endre eierskap nå Radioterminalene bør eies av den enkelte brukerorganisasjon Referanser

8 8

9 1. Innledning 1.1. Bakgrunn Etableringen av Nødnett i Norge er forankret i flere stortingsbehandlinger. I 2004 vedtok Stortinget at tilbud på en utbygging i to trinn kunne innhentes [1], og i 2006 ble det besluttet at fremforhandlet kontrakt kunne inngås og første byggetrinn igangsettes [2]. I 2011 besluttet Stortinget at Nødnett skulle bygges i ut hele landet innen utgangen av 2015 [3]. Det ble bevilget midler til utbygging av selve Nødnett, og til førstegangsleveranse av utstyr nødetatene trenger for å kommunisere i nettet; det vil si kommunikasjonssentralløsninger og radioterminaler. Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK) ble opprettet i DNK er statens kontraktspart i nødnettkontrakten (med Motorola) og eier av Nødnett. DNK har gjennom Nødnett-investeringen et ansvar for at viktige samfunnsfunksjoner har tilgang til et trygt, robust og tidsmessig kommunikasjonssystem for ledelse og samhandling i daglig virke og ved større hendelser. Gjennom eierskapet av Nødnett har DNK dessuten ansvar for forvaltning og videreutvikling i tråd med brukernes behov. DNK er blant annet godkjenningsmyndighet for utstyr som kobles opp mot Nødnett. Som følge av felles investeringer eier også DNK utstyret som er innført hos nødetatene, og det påligger eier et ansvar for å sikre at dette ivaretas gjennom drifts- og vedlikeholdsrutiner, videre forvaltning og at det legges til rette for nye gevinster. Det er imidlertid ikke endelig avklart hvem som på sikt skal eie kommunikasjonssentralløsningene og radioterminalene, og ha forvaltningsansvaret for disse. Formålet med denne rapporten er å belyse hvordan Nødnett bør forvaltes for å sikre at investeringens nytteverdi for samfunnet opprettholdes eller forbedres i fremtiden. I rapporten identifiseres forvaltningsbehov og -oppgaver knyttet til nettet og til utstyr som er levert til nødetatene. Oppgaver knyttet til forvaltning er ikke berørt i tidligere stortingsdokumenter om landsdekkende Nødnett. Der har fokus så langt vært på etablering og drift, da dette har vært gjenstand for investeringsrammer og statlige kontrakter. De identifiserte forvaltningsoppgaver og tilhørende tiltak som fremlegges i rapporten utgjør et grunnlag for å anslå et finansieringsbehov og for å fastslå en hensiktsmessig ansvarsfordeling. Videre drøftes en eierskaps- og forvaltningsmodell for kommunikasjonssentralløsninger og radioterminaler når Nødnett er ferdig utbygget. 9

10 Rapporten er i samsvar med DNKs strategi for perioden og er DNKs svar på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet fastsatt i DNKs tildelingsbrev for I tildelingsbrevet ber departementet DNK om å utarbeide forslag til prinsipper, ansvar og finansiering av forvaltning og utvikling av Nødnett-infrastrukturen etter Videre heter det at DNK skal bidra til strategiske avklaringer, og utarbeide retningslinjer for forvaltning og drift av Nødnett, for å ivareta statens samlede interesser. Innføringen av Nødnett utgjør et teknologiskifte for sambandsbrukerne og representerer en vesentlig modernisering av kritisk sambandsinfrastruktur i Norge. På Øst- og Sørlandet er Nødnett i daglig bruk, håndterer over samtaler per måned og har vist seg robust med en oppetid på over 99,9 1 prosent. Med Nødnett har Norge fått et raskt, sikkert og robust kommunikasjonssystem for nød- og beredskapsbrukere. Brukerne er godt fornøyd og fremhever at Nødnett har gitt et bedre samvirke mellom etatene. Det er nødvendig å sikre at investeringen og gevinstene som er oppnådd ivaretas og videreutvikles gjennom den videre forvaltning. Sammenlignet med tilsvarende prosjekter i utlandet er etablering av Nødnett i Norge unikt ved at alle de tre nødetatene har vært premissgivere fra prosjektets begynnelse. Videre har anskaffelsen og innføringen av utstyr til nødetatene skjedd parallelt med utbyggingen av nettet. Prosjektet har derfor vært svært komplekst og stilt særlige krav til samordning og koordinering av ulike behov. Nødnett er en omfattende infrastruktur med stor teknisk kompleksitet. DNK har ved etableringen og innføringen av Nødnett fått en unik innsikt i nød- og beredskapsbrukeres ulike tekniske behov. DNK har fått bred erfaring med anskaffelser, og senere kontraktsoppfølging, på vegne av tredjeparter. DNK har også en unik kompetanse innen telekommunikasjon og beredskap som det er viktig å ivareta i fremtiden Tilnærming og avgrensning av tema Rapporten beskriver hva det betyr i praksis å forvalte investeringene som er gjort gjennom Nødnettprosjektet og drøfter hensiktsmessig eierskap og forvaltningsansvar for løsningene i det videre. I rapporten beskrives viktige forvaltningsområder med tilhørende oppgaver og ressursbehov. Kapittel 2 beskriver hva det betyr i praksis å forvalte et landsdekkende Nødnett, med fokus på forvaltning av infrastruktur og teknisk utstyr. Kapittel 3 og 4 beskriver forvaltningsbehov knyttet til 1 I september 2014 var oppetiden i Nødnett 99,96 prosent. Til sammenligning har DNK fått opplyst at kommersielle mobilnett i Norge har oppetid mellom 99,0 prosent og 99,5 prosent. 10

11 andre investeringer gjort gjennom Nødnettprosjektet, som sluttbrukernes radioterminaler og utstyr til nødetatenes kommunikasjonssentraler. Kapittel 5 drøfter eierskaps- og forvaltningsmodell for radioterminaler og kommunikasjonssentralløsninger og kapittel 6 omhandler konklusjoner. Behov for en planmessig forvaltning av tekniske systemer blir ofte undervurdert og blandet sammen med drift og vedlikehold. Dersom teknisk kompliserte løsninger kun driftes gjennom mange år, kan det typisk bety at teknisk utstyr repareres så lenge som mulig før det skiftes ut. Dette kan igjen tilsi at tekniske delelementer kun skiftes ut fortløpende etter behov, uten at helheten blir vurdert, noe som over tid kan resultere i at man får en uoversiktlig og uhensiktsmessig teknisk design og plattform. Gjennom Nødnett-prosjektet er det oppnådd stor grad av enhetlige løsninger, og for å sikre at gevinstene ved dette bevares, så må løsningene forvaltes godt. Det vil dermed, i tillegg til rene driftsmidler, være behov for personell for å styre forvaltningen, samt investeringsmidler for å sikre nødvendig videreutvikling og oppgraderinger. Denne rapporten fokuserer på forvaltning av Nødnett som infrastruktur og tilhørende teknisk utstyr, og drøfter ikke andre nødvendige oppgaver og behov knyttet til bruk av Nødnett for økt nasjonal beredskap, som for eksempel opplæring, øvelser, operative rutiner og sambandsreglement, erfaringsoverføring og oppfølging av brukerne Kort om nødnettkontraktene DNK har ansvar for oppfølging av nødnettkontrakten som er en avtale om utbygging og drift av Nødnett i hele Fastlands-Norge. Kontraktsparter i nødnettkontrakten er i dag staten ved DNK og Motorola Solutions Inc. Nødnettkontrakten består av en overbyggingskontrakt med tre underliggende kontrakter, samt separate rammeavtaler med leverandører av radioterminaler, som fremstilt i figur 1. Figur 1 Nødnettkontraktene Leverandøren er pålagt et såkalt «turn-key»-ansvar og skal dermed utføre alle oppgaver som er nødvendig for å planlegge, bygge og innføre et kommunikasjonssystem for nødetatene. 11

12 Motorola administrerer avtalene med kommersielle aktører knyttet til drift og support, herunder avtaler om linjeleie Aktørene Justis- og beredskapsdepartementet (JD) er hovedansvarlig for kontrakten med leverandøren og for prosjektets gjennomføring, og har ansvaret for å følge opp Regjeringen og Stortingets beslutninger om et landsdekkende Nødnett innen gitte kontraktuelle og økonomiske rammer. JD har delegert myndighet til å lede arbeidet med planlegging og utbygging av Nødnett til DNK. Figur 2 viser DNKs plass i forvaltningen. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har konstitusjonelt ansvar for helsetjenestens akuttberedskap, herunder nødmeldesystemer og skal følge opp prosjektet i samsvar med inngått avtale. Politidirektoratet (POD), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Helsedirektoratet (Hdir) leder innføringen av brukerutstyr i hhv. politiet, brannvesenet og helsetjenesten. Helsetjenestens driftsorganisasjon (HDO) er etablert som et felles driftssenter for helsetjenesten, underlagt de regionale helseforetakene (RHF). Driftsaktørene er nærmere forklart i figur 3. Kommunene står, etter brann- og eksplosjonsvernloven, ansvarlig for etablering og drift av et brannvesen, inkludert nødalarmeringssentral 110. Kommunene har også, iht. lov om kommunehelsetjenesten og forskrift om krav til akuttmedisinske tjenester, ansvar for å etablere legevakt, leger i vakt og samarbeide med de regionale helseforetak om nødkommunikasjon i et landsdekkende lukket kommunikasjonsnett med eget nødnummer 113. Figur 2 Forenklet skisse av aktører i forvaltningen involvert i Nødnettutbyggingen 12

13 Nødnett er et komplekst teknisk system som krever et omfattende driftsregime. Som figur 3 illustrerer har DNK inngått en driftsavtale med Motorola Solutions. Denne gjelder frem til Nødnett overvåkes av en døgnbemannet driftssentral og det er landsdekkende beredskap med avtaler om kort utrykningstid. Motorola har avtaler med underleverandører, blant annet Site Service for feilretting på basestasjonene i Nødnett, og med Frequentis som leverandør av løsningene for kommunikasjonssentralene. Kommunikasjonssentralløsningene og radioterminalene driftes i prinsippet av etatene selv via separate driftsorganisasjoner. Politiets fellestjeneste (PFT), Helsetjenestens driftsorganisasjon (HDO) og Brukertjenestesenteret i DNK (BDO) ivaretar drifts- og vedlikeholdsoppgavene for det leverte utstyret, mottar feilmeldinger, yter brukerstøtte til etatens brukere og håndterer oppfølging mot leverandørene. Disse driftssentrene har ingen rolle i drift av Nødnett (dvs. selve sambandsinfrastrukturen). Det stilles strenge driftssikkerhetskrav til alle parter som bruker Nødnett. Figur 3 Ansvarfordeling for drift av Nødnett Helsedirektoratet, Politidirektoratet og Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap har for egen del utredet spørsmål knyttet til forvaltningen av utstyr som egen etat har mottatt gjennom Nødnettprosjektet. DNK har underveis i dette arbeidet drøftet felles problemstillinger med fagdirektoratene. 13

14 Det har vært arrangert to felles workshoper med fagdirektoratene, nødetatenes driftsorganisasjoner og Kommunesektorens organisasjon (KS), i hhv. januar og juni Dagens finansieringsmodell I tillegg til investeringsmidlene til å gjennomføre den landsdekkende og kontraktsfestede utbyggingen av Nødnett, får DNK årlige bevilgninger til å dekke de løpende utgiftene til drift av direktoratet og til driften av Nødnett. Dersom det oppstår nye behov, kan DNK fremme forslag til overordnet departement gjennom innspill i den årlige budsjettprosessen. DNK får inntekter gjennom etablerte brukerbetalingsordninger. Disse inntektene skal tilsvare kostnadene for drift og vedlikehold av Nødnett. DNK har også inngått avtaler som medfører viderefakturering av kostnader. Inntekter som følge av viderefakturering omtales som refusjoner. Eksempel på refusjon er kostnader knyttet til linjeleie for kommunikasjonssentralene som viderefaktureres fra DNK til den aktuelle bruker. Brukervirksomhetene kan også bestille mer utstyr gjennom DNKs avtaler, for eksempel utstyr til en ekstra operatørplass, som da viderefaktureres slik at investeringen i sin helhet dekkes av brukervirksomheten. I tilfeller der DNK må bære kostnader for skade eller tap av utstyr, vil finansiering håndteres gjennom Reglement for økonomistyring i staten som regulerer staten som selvassurandør. I henhold til prinsippene fastsatt av Stortinget skal brukerne dekke kostnadene til drift av Nødnett (gjennom abonnementsordning), drift av utstyr tilknyttet Nødnett (radioterminaler og kommunikasjonssentralløsninger) og nyanskaffelser av utstyr. Det er ikke fastsatt særskilte finansieringsprinsipper for kostnader til forvaltning. 14

15 2. Forvaltning av Nødnett Dette kapitlet omhandler Nødnett og tilhørende forvaltningsoppgaver, samt omtale av finansieringsbehov og mulige ordninger. Forvaltningsoppgavene omfatter sju områder: Sikkerhet og robusthet i nettet Funksjonalitet i nettet Teknisk oppgradering og utskifting av komponenter i nettet Kapasitetsforvaltning Dekningsforvaltning Frekvensforvaltning Forvaltning av grensesnitt 2.1. Kort om byggeklossene i Nødnett Et landsdekkende Nødnett består av om lag basestasjoner, overføringslinjer og sentrale nettverkskomponenter. Basestasjonene i Nødnett er satt opp i ringstrukturer som reduserer sårbarhet og sikrer svært høy oppetid. Hver ring består av opptil ni basestasjoner. Slik sikres to ulike overføringsveier fra basestasjonen til kjernesystemet (redundans). Linjene mellom basestasjonene er realisert dels gjennom etablering av egne radiolinjer (ca. 70 prosent), dels gjennom leide radio- og telelinjer. Endestasjonene i hver ring er knyttet til kjernesystemet i Nødnett via telelinjer fra kommersielle leverandører (transmisjonsnettet). Utstyret levert til nødetatenes kommunikasjonssentraler 2 er hovedsakelig knyttet til kjernenettet via telelinjer. Oppbyggingen er illustrert i figur 4. 2 «Nødetatenes kommunikasjonssentraler» benyttes som samlebetegnelse for politiets operasjonssentraler, 110-sentraler brann, AMK-sentraler, akuttmottak og legevaktssentraler 15

16 Figur 4 Teknisk oppbygning av Nødnett og tilknyttede kommunikasjonssentraler og radioterminaler Mer informasjon om Nødnett er tilgjengelig på dinkom.no 3, blant annet i rapporten «Hva kan forventes av Nødnett» [4] fra april Sikkerhet og robusthet i nettet Planlegging og iverksetting av nødvendige tiltak for å opprettholde sikkerhet og robusthet er blant de viktigste og mest grunnleggende forvaltningsoppgavene knyttet til Nødnett. Kommunikasjonen i Nødnett er kryptert og avlyttingssikret. Sikkerheten ivaretas ytterligere ved at DNK autentiserer og nøkkelsetter radioterminaler som får tilgang til nettet, det vil si å gjøre dem klare for bruk. Dette er en løpende driftsoppgave for DNK, som av sikkerhetsmessige årsaker ikke kan delegeres til tredjepart. Forvaltning av krypteringsnøklene er også DNK sitt ansvar. Å etablere kommunikasjonsinfrastruktur i et land som Norge er både kostbart og krevende. Som for andre telenett og infrastrukturer er det vanskelig å garantere 100 prosent tilgjengelighet. Nødnett er imidlertid bygget med så høy grad av redundans og robusthet som det er mulig innenfor de økonomiske rammer som er gitt av Stortinget

17 Samtidig baserer Nødnett seg på bruk av eksisterende infrastruktur for strømforsyning og datalinjer. Det er her vi finner de største sårbarhetene i dag. Infrastrukturen er utsatt for ulike typer for utfall, for eksempel i forbindelse med brann, flom, ras, gravearbeid og andre ytre påkjenninger. Det er også tenkelig med ulike former for cyberangrep rettet mot teleleverandører, styringssystemene for strømnettet eller mot komponenter i Nødnett. For å opprettholde et sikkert og robust Nødnett kreves det derfor en kontinuerlig utvikling av infrastrukturen for å møte utfordringer som følger med teknologiske så vel som klimatiske endringer. For å imøtese samfunnets endringer og behov for økt beredskap vil det kunne være nødvendig å gjennomføre tiltak som øker Nødnetts sikkerhet og robusthet. DNK gjennomfører regelmessige ROSanalyser for å avdekke behov og iverksette tiltak. Analysene reflekterer endringer i samfunnet, omliggende systemer og annet som kan påvirke sikkerhet og robusthet i Nødnett. Tiltak iverksettes fortløpende basert på de seneste analysene Robust tele- og radiolinjeinfrastruktur En robust tele- og radiolinjeinfrastruktur mellom basestasjonene og kjernenettet er avgjørende for at Nødnett er robust. Løpende vurdering og forbedring av tele- og radiolinjeinfrastrukturen er derfor en viktig oppgave i forvaltningen av Nødnett. Under utbyggingen av Nødnett har man valgt den mest optimale linjestrukturen som var tilgjengelig på utbyggingstidspunktet. I dag er 70 prosent av linjene mellom basestasjonene i Nødnett egne radiolinjer, mens de resterende 30 prosent er kommunikasjonslinjer som er leid av kommersielle teleoperatører. Kvaliteten på de leide linjene avhenger av tredjeparts leveringsevne og representerer en usikkerhet ved robustheten i Nødnett. Det vil stadig være endringer, for eksempel flytting av linjer, nye linjer, nedlegging av linjer, og det er nødvendig med en løpende oppfølging av leverandørene. For å redusere usikkerhet må DNK kvalitetssikre leverandørenes vurderinger av sårbarhet og risiko, de tiltak leverandørene iverksetter og eventuelt vurdere behovet for alternative løsninger. Ett tiltak kan være å erstatte leide linjer som viser seg utsatt, med egne radiolinjer. God dialog med leverandørene, gode rutiner for innrapportering av endringer, samt analyser av konsekvenser, er derfor viktig for en akseptabel kontroll med sårbarheten i kommunikasjonsinfrastrukturen. For å utføre disse forvaltningsoppgavene er det nødvendig for DNK å opprettholde kompetanse og ha finansielle ressurser. 17

18 Sikker strømforsyning Samfunnet forventer at Nødnett har høy og forutsigbar kvalitet og tilgjengelighet, også ved eventuelle strømutfall. Kjernenettet, basestasjonene og andre vitale komponenter (f.eks. såkalte «repeater-siter») må derfor være utstyrt med reservestrøm. 15 prosent av basestasjonene har minimum 48 timer reservestrøm, mens resterende 85 prosent har minimum åtte timer reservestrøm. De kommersielle teleoperatørenes nett er normalt ikke bygget med tilsvarende nivå av reservestrøm. Avhengigheten av transmisjon i leide linjer gjør det derfor uforutsigbart hvor lenge Nødnett vil fungere etter strømutfall. DNK har gjennomført flere utredninger om strømforsyning og transmisjonsnettet 4. Utredningene viser at det er ønskelig å øke reservestrømberedskapen i alle deler av Nødnett. Økt reservestrømberedskap i Nødnett og tilhørende transmisjonsnett vil imidlertid være kostnadskrevende og kreve egen finansiering. For å få bedre oversikt over både nyttevirkninger og kostnadselementer, vil DNK i første omgang styrke strømforsyningen til Nødnett og transmisjonsnettet i et begrenset geografisk område. I tillegg kan det bli nødvendig å øke strømforsyningen lokalt, basert på driftserfaringer eller lokale behovsvurderinger Funksjonalitet i nettet Nødnett tilrettelegger for kommunikasjon mellom nød- og beredskapsbrukere, først og fremst gjennom rask, robust og sikker talekommunikasjon. Det vil i fremtiden komme oppgraderinger og det vil utvikles ny funksjonalitet i Nødnett både for tale og data, dels som følge av ønsker fra brukere, dels som følge av teknologiutviklingen. Nødnettleverandøren skal i kontraktsperioden utvikle, planlegge og introdusere nødvendige oppgraderinger av programvare i nettet. Etter at utbyggingen er avsluttet, begrenser denne plikten seg til oppgraderinger som retter feil eller som leverandøren av andre grunner ser som nødvendige. Programvareoppgradering som inneholder ny funksjonalitet må imidlertid bekostes av staten eller av den eller de brukerne som etterspør den nye funksjonaliteten. Det ble gjennomført en større programvareoppgradering i Nødnett i 2013 med tilhørende oppgraderinger av maskinvarekomponenter, og det planlegges en ny oppgradering ved slutten av utbyggingsprosjektet. Større oppgraderinger (hovedversjoner) av programvare for nettet lanseres 4 Rapportene er tilgjengelige på 18

19 normalt hvert 3-5 år. Dersom Nødnett skal holdes tidsmessig, må det forventes 2-3 slike større oppgraderinger, med tilhørende finansieringsbehov, i årene frem til For å sikre god forvaltning av funksjonaliteten i Nødnett vil DNK følge med på utviklingen som skjer i markedet. Vurdering, planlegging, testing og innføring av ny programvare krever spisskompetanse innen TETRA-teknologien og tilknyttede systemer og forståelse for brukernes behov. Nødnett har muligheter for dataoverføring opp til kb/s (TEDS), med samme sikkerhet, robusthet og tilgjengelighet som i Nødnett for øvrig. Ingen kommersielle nett kan tilby dette. DNK vil derfor i økende grad fokusere på nødetatenes behov for datakommunikasjon og bidra til at bruk av datakapasiteten i Nødnett som gir mest mulig samfunnsnytte. En del av forvaltningsansvaret vil derfor være å bidra til at de dataapplikasjoner som nødetatene og andre brukervirksomheter ønsker å ta i bruk, fungerer over Nødnett, og legge til rette for anskaffelse av TEDS-terminaler. Annen ny funksjonalitet som er under planlegging og utvikling er tilrettelegging for grenseoverskridende kommunikasjon ved å innføre TETRA-standarden for dette (kalt ISI Inter Systems Interface). Dette er et samarbeid mellom DNK og Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i Sverige og de respektive TETRA-leverandørene for Nødnett og det svenske Rakel. Målet er at nød- og beredskapsaktører i Norge og Sverige skal kunne kommunisere seg imellom og benytte sine radioterminaler ved innsats i nabolandet. Norge og Sverige vil være de første to landsdekkende nødnett i verden som innfører ISI. DNK og de tre nødetatene deltar også i EUprosjektet ISITEP 5, som ser på sammenkobling av nødnett i Europa generelt Teknisk oppgradering og utskifting av komponenter i nettet For å opprettholde kvaliteten i nettet og sikre at det er tidsmessig, vil det være behov for jevnlig oppgradering og utskifting av utstyr. Grunnkostnader knyttet til nødvendig utskifting og vedlikehold er dekket i nødnettkontrakten, og driftsleverandøren skal sikre både kvalitet i nettet og utskiftning av komponenter etter hvert som disse nærmer seg teknisk levealder. Driftsleverandøren skal også sørge for at eventuelle feil som oppdages blir rettet gjennom tekniske oppgraderinger av utstyret. Det vil imidlertid være tilfeller hvor det er behov for oppgraderinger og utskiftinger som ikke er inkludert i gjeldende kontrakter, blant annet for å kunne heve kvaliteten på utstyret eller som resultat av uforutsette hendelser og endrede behov. For eksempel kan det ved rutinemessig skifte av batterier

20 ved basestasjoner være hensiktsmessig å skifte til nyere batteriteknologi med vesentlig lenger levetid enn det som er stilt som krav i den opprinnelige leveransen. Dersom slike batterier er vesentlig dyrere, vil staten måtte finansiere mellomlegget. Utstyr i Nødnett kan bli skadet eller gå tapt som følge av naturhendelser, store ulykker eller tilsiktede hendelser. For å minimere konsekvensen av slike hendelser er Nødnett bygget robust, med høy grad av redundans og sikring, og som nevnt tidligere er en del av forvaltningsansvaret å kontinuerlig vurdere nye tiltak for økt sikkerhet og robusthet. Det vil imidlertid aldri være mulig å sikre seg mot alle typer hendelser, og en del av forvaltningsansvaret er dermed å sørge for at skadet eller tapt utstyr blir erstattet. Ved skade på utstyr som er redundant vil skaden ikke medføre bortfall av tjenesten for brukerne. Skadet utstyr må like fullt erstattes for å gjenopprette robusthetsnivået i nettet. Særlig er naturhendelser som følge av ekstremvær en risiko for Nødnett. Linjebrudd kan oppstå som følge av vind, ras eller trefall. Lynnedslag kan medføre branntilløp. Nødnetts basestasjoner bygges robust med blant annet overspenningsbeskyttelse som reduserer risikoen for skader fra lyn- og tordenvær. Men det er likevel vanskelig å få til en full beskyttelse av utstyret. Spesielt fjelltoppstasjoner med høye master er utsatt. I 2014 brant en mast på Averøy i Møre og Romsdal med Nødnett-utstyr ned som følge av lynnedslag. På basestasjoner hvor Nødnett-utstyr er innplassert i eksisterende master så eier DNK sende-/mottakerantenner installert i masten, samt utstyr i et tilhørende utstyrshus plassert i nærheten av masten. Basestasjoner DNK selv har oppført eies i sin helhet av DNK. Antenner og utstyr som er montert på bygningstak eller vegger eies også av DNK. Sannsynligheten for at det vil oppstå hendelser som gir skade på Nødnett-utstyr er stor. DSB gir årlig ut rapporten Nasjonalt risikobilde som beskriver en rekke forhold samfunnet må forberede seg på. Flere av risikoforholdene som beskrives her kan påvirke Nødnett. Ekstremvær, flom, skred, skogbrann, terrorisme og cyberangrep er alle hendelser DNK som utstyrseier må håndtere konsekvensene av. I følge DSB er det grunn til å tro at klimaendringer, i form av mer nedbør og høyere temperaturer, vil innebære hyppigere og større flommer i Norge. Når det gjelder skogbrann er de aller fleste i Norge små, og vi erfarer i gjennomsnitt én omfattende skogbrann hvert tiår. I

21 var det imidlertid to store branner i Norge (Lærdal og Flatanger). De siste tre år har Meteorologisk institutt sendt ut 11 ekstremvarsler i Norge 6. I tillegg må det være handlingsrom til raskt å tilbakestille utstyr utsatt for hærverk, deriblant innbrudd i tekniske rom, samt småskader på antenner Kapasitetsforvaltning En viktig oppgave ved forvaltningen av Nødnett er å sikre tilstrekkelig kapasitet i nettet, herunder god utnyttelse av den kapasiteten Nødnett til enhver tid har. Med «kapasitet» menes her mengden trafikk som kan gå i Nødnett samtidig (både tale, data og meldingstjenester). Nødnett er bygget med kapasitet som skal håndtere samtlige brukere i de tre nødetatene, samt andre nød- og beredskapsbrukere. Opplevd kapasitet i Nødnett er et resultat av flere forhold; kapasiteten i basestasjoner, transmisjonsnett og kjernenett; hvordan nettet brukes (gruppesamtaler, én-til-énsamtaler, datatrafikk), samt hvor det brukes (belastning på basestasjoner). For å sikre god utnyttelse av kapasiteten i Nødnett er det viktig med brukeropplæring og fokus på sambandsdisiplin. Minimumskapasitet på alle basestasjoner er per i dag to baseradioer (sender-/mottakerenhet). Dette gir mer kapasitet enn det som nødkommunikasjonssystemet i Sverige («Rakel») har. Erfaringene fra Oslo etter 22. juli er at Nødnett med dagens antall brukere, har tilstrekkelig kapasitet til å imøtekomme behovene også ved ekstraordinære hendelser [5]. Behovet for kapasitet er imidlertid ikke konstant. Nye, store brukergrupper i et område kan medføre behov for økt kapasitet. Endret bruksmønster hos eksisterende brukere, for eksempel nye rutiner som fører til økt bruk av én-til-én-samtaler i stedet for gruppesamtaler, kan også medføre behov for økt kapasitet. Én-til-én-samtaler belaster kapasiteten i nettet annerledes enn gruppesamtaler. Lokale forhold kan tilsi at det blir behov for enn kapasitetsøkning i et gitt område, for eksempel dersom nødetatene endrer geografisk plassering av sentrale funksjoner. Nødnett-leverandøren skal i avtaleperioden overvåke kapasiteten og på bakgrunn av analyser foreslå nødvendig kapasitetsøkning. DNK skal som netteier ha innsikt i eksisterende og fremtidige brukeres behov og planer og kunne vurdere de tiltak som leverandøren foreslår utfra statens totale behov

22 Finansieringen av kapasitetsøkninger kan løses på flere måter. Et alternativ er at den eller de brukergruppene behovet oppstår hos, pålegges å dekke finansering av investeringen. Økt kapasitet vil også generere økte driftskostnader, men disse bør ikke pålegges en enkeltbruker da kapasitetsøkningen vil bidra til økt robusthet i Nødnett generelt noe som tilgodeser alle brukere av nettet. De økte driftskostnadene bør enten fordeles på alle nettets brukere eller dekkes av en sentral bevilgning. Dersom behovet for økt kapasitet skyldes at det over tid har blitt vesentlig flere brukere i et område, er det heller ikke rimelig at brukeren som «kom sist inn» må bære kostnadene for nødvendig kapasitetsøkning. Kostnadene for eventuelle framtidige kapasitetsøkninger bør derfor fordeles på alle nettets brukere eller dekkes over DNKs bevilgninger. Kapasiteten i Nødnett er tilpasset det antall brukere som etter dagens plan skal ta Nødnett i bruk de nærmeste årene og det vil sannsynligvis være tilstrekkelig kapasitet i Nødnett (både radionett og kjernenett) til forventet bruk de nærmeste 5-10 årene. Ved store, varslede hendelser vil det likevel kunne være behov for å etablere midlertidig økt kapasitet i et område Dekningsforvaltning Det å etablere den nødvendige dekning i Nødnett er en omfattende prosess med planlegging, idriftsettelse og deretter eventuelle justeringer på bakgrunn av målinger og brukererfaringer. Målsettingen er at Nødnett skal ha dekning nær 100 prosent der folk bor og nær 80 prosent av fastlandsarealet. Det bygges også dekning for helikoptre, i opptil fot over havet, for over 96 prosent av Fastlands-Norge. I første omgang bygges Nødnett ut etter en dekningsplan definert i nødnettkontrakten. Deretter bedres dekningskvaliteten basert på erfaringer fra bruk. Behov for bedre dekning kan komme av at dekningen i et bestemt område viser seg å være annerledes enn beregnet, eller at det har skjedd fysiske endringer som har hatt innvirkning på dekningen etter at Nødnett ble bygget, for eksempel oppføring av nye bygg. Det vil kunne oppstå behov for bedre dekning ved at nye brukergrupper tar Nødnett i bruk. For eksempel kan det tenkes at en energileverandør ønsker å bruke Nødnett ved kraftgater og damanlegg, men at dekningen ikke oppleves som god nok til å ivareta kommunikasjonsbehovet. Det kan også oppstå endrede dekningsbehov i spesielle geografiske områder, for eksempel i nasjonalparker. Ved store, varslede hendelser vil det kunne være behov for å etablere midlertidig dekning i et område eller i et bygg. 22

23 DNK har ansvar for at Nødnett har tilstrekkelig dekningskvalitet, noe som innebærer å følge opp at Nødnettleverandøren har gode prosesser for overvåkning av tjenesten, for eksempel gjennom dekningsmålinger og innhenting av brukernes erfaringer og feilmeldinger, samt å vurdere og følge opp de forslag til tiltak som leverandøren kommer med. Videre i dette kapitlet er det skilt mellom utendørs-, innendørs- og tunneldekning Utendørsdekning Behov for bedre dekning utendørs avdekkes gjerne ved at brukerne melder om et behov. Behovene avdekkes fortrinnsvis i løpet av utbyggingsperioden eller i den første tiden Nødnett er tatt i bruk i et område. Den forbedring av dekningen som dette resulterer i (dekningsoptimalisering) foretas innenfor den økonomiske styringsrammen for utbyggingsprosjektet. Etter at utbyggingen er sluttført, vil dekningsforbedringer måtte finansieres særskilt. Forbedring av utendørsdekning kan realiseres enten gjennom optimalisering av eksisterende infrastruktur, eller ved å bygge nye basestasjoner. Dersom behovet skyldes særkrav fra enkelte brukere kan det vurderes om investeringen skal bekostes av disse brukerne. Det er imidlertid urimelig at økte driftskostnader skal belastes en enkelt bruker, da dekningsforbedringen vil komme alle brukere av Nødnett til gode. Når behovet for bedre dekning vanskelig kan knyttes til bestemte brukergrupper er DNK som netteier nærmest til å finansiere behovet. Økt kapasitet ett sted kan også føre til behov for kapasitetsøkninger andre steder i nettet. Dersom det eksempelvis bygges flere basestasjoner vil det kunne medføre behov for økt kapasitet både i transmisjonsnettet og i kjernenettet. Som vurdert i kapittel 2.5. vil dette måtte dekkes over DNKs bevilgninger Innendørsdekning Innendørsdekning er indirekte en del av nødnettleveransen ved at det er spesifisert en økt signalstyrke i de største byene og rundt brannstasjoner. I de aller fleste tilfeller gir dette god dekning også innendørs. I enkelte bygninger der det ikke oppnås tilstrekkelig innendørsdekning kan det være behov for egne innendørsanlegg. DNK har kartlagt muligheter og begrensninger for etablering av innendørsdekning, og har kommet til at innendørsdekning i størst mulig grad bør oppnås ved hjelp av faste installasjoner utendørs og uten bruk av egne innendørsanlegg for Nødnett. 23

24 Som eier av Nødnett er DNK godkjenningsmyndighet for utstyr som kobles til Nødnett, herunder også innendørsanlegg. I de tilfeller der det er behov for egne innendørsanlegg skal disse ikke etableres uten godkjenning fra DNK. Signaler fra repeatere kan forstyrre radionettet og i verste fall gi dårligere dekning eller blokkere for bruk av nettet. Videre skal DNK arbeide for at operatørens turnkey-ansvar for drift av Nødnett opprettholdes. DNK vil legge til rette for at brukere skal kunne søke om etablering av utvidet innendørsdekning med egen finansiering. Det er et langsiktig mål at innendørsanlegg finansieres av byggeier. I en overgangsperiode bidrar DNK med finansiering til etablering av anlegg for innendørsdekning for spesifikke bygg, etter forhåndsdefinerte kriterier Tunneldekning Ved utbyggingen av Nødnett får nødetatene dekning i dobbelt så mange veitunneler som de hadde med tidligere analoge samband. Det er veimyndighetene som har ansvaret for sikkerheten i tunnelene, og dermed ansvaret for å vurdere behovet for Nødnett-dekning i de enkelte tunneler. Ved oppstart av Nødnett-prosjektet ble det fastsatt kriterier for å beslutte hvilke tunneler som skulle omfattes av utbyggingen. De opprinnelige kriteriene var at det skulle bygges dekning i veitunneler som hadde analogt samband fra før og i tunneler som er over 500 meter lange og har flere enn passerende kjøretøy per døgn per år. Finansieringen av Nødnett i tunnelene som pr desember 2006 oppfylte disse kriteriene var inkludert i styringsrammen for utbyggingsprosjektet. I ettertid har en rekke flere tunneler blitt bestilt av veimyndighetene. Behov for dekning i tunneler som oppfylte de opprinnelige kriteriene og i nye tunneler må vurderes og finansieres av veimyndighetene. Tilsvarende gjelder for jernbanetunneler. Dersom tunneleier beslutter å etablere Nødnettdekning i en tunnel, kan dette bestilles fra DNK. Jernbaneverket har per i dag bestilt Nødnett i de nye jernbanetunneler som er under utbygging Frekvensforvaltning En forutsetning for at DNK skal kunne tilby tjenester gjennom Nødnett er tilgang til frekvenser. En viktig forvaltningsoppgave er derfor å sikre nødvendige frekvenstillatelser. Økt kapasitet eller endret dekning i Nødnett kan medføre et behov for nye frekvenser. Spesielt i Oslo-området kan tilgang til frekvenser være en utfordring. Dette er en oppgave som ikke er dekket gjennom nødnettkontrakten, og som derfor må ivaretas av DNK selv. Arbeidet omfatter også deltakelse i de internasjonale fora som arbeider for frekvensharmonisering for nød- og beredskapsformål. 24

25 Frekvenser er et begrenset gode og tildeles for lange tidsrom. Når de er i bruk til ett formål, kan de ikke plutselig omdisponeres til andre formål. Dagens nasjonale TETRA-nett benytter frekvenser i MHz-båndet og drar fordel av at bruken av dette frekvensbåndet er avsatt til beredskap i hele Europa, samt at radioterminalene i markedet er standardisert til bruk i dette frekvensbåndet. Det pågår et arbeid i Europa for å sette av og harmonisere frekvenser i 700 MHz-båndet for å kunne tilby mobile bredbåndstjenester til beredskapsaktører i fremtiden. Her må DNK fortsette å være en pådriver Forvaltning av grensesnitt Som netteier har DNK ansvar for å legge til rette for at nødvendig utstyr kan kobles til Nødnett, uten at nettet påvirkes negativt. DNK har godkjenningsmyndighet for alt utstyr som kobles til Nødnett. Samlet kan dette betegnes som forvaltning av grensesnittet mellom Nødnett og annet utstyr. Ivaretakelse av dette ansvaret er avgjørende for at vi skal være sikre på at Nødnett fungerer etter sin hensikt. Radioterminaler og kommunikasjonssentralutstyr er i dag koblet til Nødnett. Nødnett knyttes også til andre telenett som for eksempel de kommersielle mobilnettene, GSM-R og kystradioen. DNK skal sikre at Nødnett har et sikkert grensesnitt mot disse andre systemene, og at det er etablert gode prosesser for typegodkjenning og testing av alt teknisk utstyr som kobles til Nødnett. Forvaltning av eksisterende grensesnitt mot andre systemer er en del av nødnettkontrakten, men større endringer i grensesnittet vil kreve ekstra finansiering. Nødnettleverandøren leverer både nett og nødetatenes kommunikasjonssentralutstyr, og har ansvar for grensesnittet mellom disse. Andre brukergrupper og kunder vil også ha behov for kommunikasjonssentralløsninger, og det er behov for et standardisert grensesnitt som er tilgjengelig for alle typegodkjente tilbydere. Det vil da også være behov for enkelte endringer i dagens løsning for å legge til rette for andre løsninger fra ulike leverandører (se drøfting i kapittel 5.2). DNK inngikk parallelle rammeavtaler med tre leverandører om leveranse av radioterminaler i andre trinn av Nødnett-utbyggingen. Testregimet i avtalene sikrer at terminaler som skal brukes i nettet testes og godkjennes før de tas i bruk. DNK har også etablert godkjenningsprosess for terminaler som ikke leveres over disse rammeavtalene. 25

26 2.9. Driftsoppfølging Som tidligere nevnt i rapporten er drift av Nødnett satt ut til Motorola Solutions Inc. Oppfølging av driftsleverandøren er imidlertid en oppgave som kan regnes inn under DNKs forvaltningsansvar. I disse oppgavene inngår oppfølging av SLA-avtalen (Service Level Agreement) med leverandør, håndtering av eskalerte saker og kompliserte tekniske driftssaker, samt iverksettelse av tiltak basert på driftsstatistikker og analyse. Flere av forvaltningsoppgavene beskrevet tidligere i kapitlet vil kunne baseres på informasjon innhentet gjennom driftsoppfølging. 26

27 3. Forvaltning av radioterminaler Dette kapitlet omhandler radioterminaler og tilhørende forvaltningsoppgaver. Forvaltningsoppgavene omfatter følgende områder: Anskaffelser og kontraktsforvaltning Nye behov og endringshåndtering I tillegg utføres det oppgaver innen klargjøring, drift og avhending av radioterminaler. Selve utførelsen av disse oppgavene anses ikke som forvaltning, men mer som drift. Det å sikre at det legges til rette for en hensiktsmessig drift av terminalene anses imidlertid som en forvaltningsoppgave Kort om radioterminaler Radioterminalene er kommunikasjonsverktøyet til den enkelte bruker av Nødnett. Det skilles mellom håndholdte, fastmonterte 7 og bordmonterte radioterminaler. Radioterminalene programmeres til å kommunisere innenfor bestemte grupper (talegrupper) tilpasset de ulike brukernes operative behov. Arbeidet med å forvalte radioterminalene består i hovedsak av oppgaver knyttet til anskaffelse, kontraktsoppfølging og endringshåndtering. DNK eier og har forvaltningsansvar for radioterminalene som er levert ved etableringen av Nødnett. Ved oppstarten av nødnettprosjektet ble det antatt å være mest hensiktsmessig at eierskapet til radioterminalene skulle overføres til brukerne når utbyggingen av nettet var ferdigstilt. Det er ikke endelig bestemt til hvilken enhet i den enkelte etat eierskapet og forvaltningsansvaret for radioterminalene skal plasseres til når Nødnett er ferdig bygget. Forvaltningsoppgavene beskrevet i dette kapitlet er imidlertid de samme uavhengig av hvor eierskapet plasseres Anskaffelser og kontraktsforvaltning DNK har anskaffet førstegangsleveranse av radioterminaler til alle nødetatene jfr. Prop. 100 S ( [3], samt til frivillige organisasjoner i redningstjenesten jfr. Meld. St. 21 ( ) [6]. I forbindelse med anskaffelsene har DNK i samarbeid med etatene definert tekniske krav og lagt en anskaffelsesstrategi og kontraktsmodell. DNK deltar i prosessene der brukerne tar beslutninger om funksjonalitet i den enkelte radioterminal, som for eksempel hvilke talegrupper terminalen skal 7 Blant annet i biler, motorsykler og helikoptre 27

28 tilhøre, i hvilke områder terminalen skal fungere, frekvens på oppdatering av GPS-signaler og hvorvidt radioterminalen skal settes opp med nødknapp-funksjonalitet. Etter en forutgående åpen anbudskonkurranse inngikk DNK i august 2012 parallell rammeavtale med tre leverandører. For å bestille over denne avtalen må det arrangeres minikonkurranse mellom leverandørene. Etter minikonkurransen tildeles leverandøren som har inngitt det beste tilbudet en individuell kontrakt som den eller de brukervirksomhetene den aktuelle minikonkurransen er arrangert for kan bestille over. Så langt har DNK arrangert 12 minikonkurranser. Garantiperioden i de individuelle avtalene er to år for maskinvare og ett år for programvare. Supporttjenester kan bestilles i inntil ti år. Dette avtaleregimet ble utformet for å tilrettelegge for avrop over tid, sikre konkurranse i radioterminalmarkedet og for at særkrav fra den enkelte brukervirksomhet skulle kunne imøtekommes. Det vil være behov for å anskaffe radioterminaler når nye brukere skal inn i Nødnett, eller når eksisterende terminaler må skiftes ut. Behov for nye anskaffelser kan også oppstå når behov for ny funksjonalitet ikke dekkes gjennom en programvareoppdatering i eksisterende radioterminaler. TETRA-terminaler utgjør kun 0,5 prosent av markedet for mobiltelefoner. Det er derfor en helt annen markedssituasjon enn for andre typer mobiltelefoner. Anskaffelser må håndteres på en annen måte fordi anskaffelsene i større grad direkte påvirker leverandørenes utvikling av produktene. I det videre kan DNK ha ulike roller i forbindelse med radioterminalanskaffelser: Gjennomføre anskaffelser på vegne av brukerne Utarbeide teknisk kravspesifikasjon til anskaffelser som gjennomføres av brukerne selv Bistå brukerne som teknisk rådgiver i anskaffelser som gjennomføres av brukerne selv La brukerne gjennomføre anskaffelser uten involvering fra DNK, men veilede om utstyr og programvare som er typegodkjent Uavhengig av hvor eierskap og forvaltningsansvar for radioterminaler plasseres etter utbyggingen av Nødnett, må DNK som netteier beholde godkjenningsmyndighet (typegodkjenning) for utstyr og programvare som skal kobles til Nødnett, herunder også radioterminaler. DNK må også kunne stille krav til driftsorganisasjonene knyttet til kontroll på terminaler i bruk for å sikre blant annet at terminaler ikke kommer på avveie eller misbrukes. Oppfølging av avtaler om leveranse av radioterminaler med tilhørende utstyr og tjenester har vist seg ressurskrevende, særlig i den første delen av den inneværende avtaleperioden. Av aktiviteter som gjør kontraktoppfølgingen særlig krevende er test og akseptanse, koordinering av installasjon og endringshåndtering som omtales nærmere i kapittelet under. 28

29 3.3. Nye behov og endringshåndtering Behov for endring i funksjonalitet i radioterminaler kan oppstå som følge av ønsker fra brukerne, enten som resultat av erfaringer fra operativ bruk eller ved innføring av nye krav, retningslinjer og rutiner. De største behovene for endringer vil imidlertid oppstå som følge av endringer i Nødnett. Utviklingen av funksjonalitet i Nødnett vil være bestemmende for utviklingen av funksjonalitet i terminalene. Gjennom deltakelse i TETRA and Critical Communications Association (TCCA) har DNK i dag en rolle i arbeidet med å forvalte og fornye TETRA- spesifikasjonene som eies av ETSI [7]. Selv om eierskapet til og forvaltningsansvaret for terminalene overføres til brukervirksomhetene må DNK som netteier fortsatt sikre at informasjon om funksjonalitetsutvikling i nettet deles med brukervirksomhetene og aktørene i radioterminalmarkedet, slik at utviklingen i terminalene utnytter funksjonaliteten i Nødnett. Et eksempel på ny funksjonalitet i Nødnett som krever endringer i radioterminalene er grenseoverskridende kommunikasjon, sånn at radioterminalene skal kunne krysse landegrensen og kople seg opp mot andre lands nett, i første rekke mot Rakel i Sverige. Endringshåndtering ivaretas best ved at DNK også i det videre har en rolle i å koordinere de ulike brukergruppene i en felles endringshåndteringsprosess. Det er flere grunner til at det vil være behov for en viss grad av sentral styring og koordinering av utvikling av funksjonalitet og forvaltning av programvare: DNK skal som godkjenningsmyndighet for utstyr som kobles til Nødnett ha kontroll på radioterminaler og programvareversjoner Ut fra et driftsperspektiv er det mest effektivt at flest mulig av terminalene har samme programvareversjon Ved utvikling av ny funksjonalitet vil det være behov for prioritering mellom ulike ønsker Det kan finnes funksjonalitet som kun fungerer optimalt dersom alle brukerne har den samme funksjonaliteten Dersom det utarbeides en standard for funksjonalitet vil det gjøre det enklere å stille krav til leverandørene og samtidig sikre enhetlig utvikling av utstyr fra ulike leverandører Dersom tilgang til ny funksjonalitet kan oppnås gjennom oppgradering av programvare, vil radioterminalleverandører dekke sine utviklingskostnader i prisen for den nye programvaren. Tilgangen til nye programvareversjoner kan inngå i en supportavtale eller bestilles separat. Brukervirksomhetene har i dag selv ansvar for å ha nødvendig tilgang på support av radioterminaler. Dersom behovet for ny funksjonalitet ikke kan oppnås gjennom oppdatering til ny programvare, må det gjennomføres en ny anskaffelse av radioterminaler der den nye funksjonaliteten spesifiseres som et krav. 29

30 3.4. Klargjøring, drift og avhending av radioterminaler Hver enkelt radioterminal må programmeres med riktige tilganger og talegrupper for å kunne brukes i Nødnett. Informasjon om radioterminalen må legges inn i Nødnett. DNK har en viktig oppgave i å forberede grunnlaget for radioprogrammeringen og legge inn riktig informasjon om radioterminalen i nettet. Selve radioterminalprogrammering, konfigurering, logistikk og brukerstøtte er oppgaver som håndteres av ulike organisatoriske enheter for de ulike brukerne. Tilsvarende gjelder oppgaver knyttet til avhending, det vil si når en radioterminal tas ut av bruk. For politiet håndteres disse oppgavene av Politiets fellestjenester, for helsetjenesten håndteres de av Helsetjenestens driftsorganisasjon for Nødnett og for brannvesen og andre brukere håndteres oppgavene av en egen enhet underlagt DNK. Disse oppgavene regnes mer som drift enn som forvaltning, og beskrives derfor ikke ytterligere i denne rapporten. Å sikre at det finnes et forsvarlig driftsopplegg for utstyr brukt i Nødnett anses imidlertid som en viktig forvaltningsoppgave, og er noe DNK og nødetatenes fagdirektorater er opptatt av. 30

31 4. Forvaltning av løsninger for kommunikasjonssentraler Dette kapitlet omhandler kommunikasjonssentralløsninger og tilhørende forvaltningsoppgaver. Forvaltningsoppgavene omfatter følgende områder: Kontraktsforvaltning og nyanskaffelser / tilleggskjøp Nye behov og endringshåndtering Utskiftning av maskinvare/teknisk utstyr I tillegg utføres det oppgaver innen klargjøring, drift og support av kommunikasjonssentralløsninger. Selve utførelsen av disse oppgavene anses ikke som forvaltning, men mer som drift. Det å sikre at det legges til rette for en hensiktsmessig drift av løsningene anses imidlertid som en forvaltningsoppgave Kort om løsningene levert til nødetatenes sentraler Ved etablering av Nødnett var det behov for nye løsninger til nødetatene for tilgang til Nødnett fra kommunikasjonssentralene. For å sikre at løsningene ble mest mulig enhetlige og for å dra nytte av en felles anskaffelsesprosess, ble nye løsninger finansiert sentralt og anskaffet av DNK i samarbeid med nødetatenes fagdirektorater. Gjennom Nødnett-prosjektet leveres utstyr til følgende sentraler: Brannvesenenes alarmsentraler (110) Politiets operasjonssentraler (112) Helsevesenets AMK-sentraler (113), akuttmottak og kommunale legevaktsentraler I tillegg installeres det kommunikasjonssentralløsning på Hovedredningssentralene på Sola og i Bodø. Totalt leveres det løsninger til 259 sentraler og test- og opplæringssentra. Tabell 1 viser antall løsninger som er bestilt: Kommunikasjonssentralløsninger Politi Brann Helse Operative Tabell 1 - Antall bestilte kommunikasjonssentralløsninger per AMK 58 akuttmottak 105 legevakter 14 andre (C-ICCS)* Opplæring Test, drift og vedlikehold Totalt *C-ICCS er regionale kommunikasjonssentralløsninger som utstyret ved legevakter og akuttmottak i fase 2 til 5 er koblet opp mot. 31

32 Kommunikasjonssentralløsningene som leveres til nødetatene består av maskinvare som blant annet omfatter servere, svitsjer, kobling til nødnett, klient-pcer og programvare. Den sentrale enheten i kommunikasjonssentralløsningen er ICCS (Integrated Command and Control System). Løsningen, som leveres av selskapet Frequentis, håndterer både radiokommunikasjon via Nødnett og telefoni fra publikum via offentlig telenett. Hver ICCS har to eller flere operatørplasser med et brukergrensesnitt for integrert kommunikasjon med Nødnett, telefoni og andre talekommunikasjonsløsninger. ICCS benyttes sammen med flere komponenter, blant annet kart og oppdragshåndteringsløsninger, i operatørenes samlede arbeidsmiljø. I tillegg til ICCS består leveransen til kommunikasjonssentralene av tilpassede systemer og funksjonalitet som er etatsspesifikk, dvs. noe forskjellig for de tre nødetatene. Den mest omfattende etatsspesifikke leveransen er beslutningsstøtteverktøy i 110-sentralene for dokumentasjon, utalarmering av mannskap og flåtestyring (Fortek Vision). Tilsvarende systemer for helses AMKsentraler og politiets operasjonssentraler 8 var allerede utviklet og i bruk før etableringen av Nødnett, og er derfor ikke en del av Nødnett-leveransen. For disse etatene er det levert integrasjonsløsninger slik at eksisterende systemer kan bruke informasjon fra det nye kommunikasjonssystemet. Figur 5 viser de viktigste komponentene og eierskapet til disse for kommunikasjonssentralløsningen. Boksene som er farget eies og forvaltes av DNK i dag. Figur 5 Kommunikasjonssentraler i Nødnettprosjektet (de fargede områdene eies av DNK i dag) 8 hhv. AMIS/TransMed og PO/Geopol 32

33 Figur 6 viser en forenklet teknisk fremstilling av hvordan en typisk kommunikasjonssentralløsning er bygget opp og hvordan den er knyttet til Nødnett og til det offentlige telefonnettet. Mellom Nødnett og kommunikasjonssentralen vil det være flere forbindelser, hvor noe er ren lyd, mens noe er data/signalering (typisk en IP/VPN-forbindelse). Eksempelvis i en gruppesamtale vil selve innholdet i samtalen overføres over lydgrensesnittet, mens informasjon om hvem som er medlem i gruppen, ruting til de rette mottakerne og lignende styringsinformasjon overføres over data/signaliseringsforbindelsen. Hovedforskjellen mellom et analogt og et digitalt sambandssystem er at i et analogt system overføres kun lyd på forhåndsdefinerte frekvenser, mens i det digitale systemet fordeles lyden til mottakere i henhold til kriterier og «regler» som beregnes fortløpende og formidles som styringsinformasjon sammen med selve lyden. Nesten all programvare for en gitt kommunikasjonssentral kjører på lokalt installert maskinvare. Figur 6 Forenklet blokkdiagram av en typisk løsning med nødnett- og telefonigrensesnitt Innen helsetjenesten er det behov for ulike typer kommunikasjonssentraler. Legevaktssentraler og akuttmottak har behov for mindre kompleks funksjonalitet enn det er for en AMK-sentral. Det er derfor utviklet en variant av løsningen for sentraler til legevakt og akuttmottak basert på en regional sentralisering (såkalt regional ICCS/C-ICCS). Løsningen, som er skissert i figur 7, er basert på samme konsept som den opprinnelige løsningen, men operatørplassene er distribuert ut til forskjellige geografiske lokasjoner for akuttmottak og legevaktssentraler. Totalt er det planlagt leveranse av 14 regionale ICCS-løsninger i fase 2-5 av Nødnett-utbyggingen. Det er foreløpig ikke tatt stilling til om tilsvarende løsning skal innføres i fase 0 og fase 1, hvor en annen løsning er i bruk. 33

34 Figur 7 Forenklet blokkdiagram av en regional (C-ICCS) løsning med nødnett- og telefonigrensesnitt Mer detaljert informasjon om oppbygning av løsningene på kommunikasjonssentralene finnes i DNKrapporten om driftsorganisering fra 2013 [8] Kontraktsforvaltning og anskaffelser/tilleggskjøp Kontraktsforvaltning innebærer at kontraktseier får best mulig effekt ut av inngåtte avtaler. Det innebærer også at forvaltningsansvarlig til enhver tid har de nødvendige kontraktene som kreves for å levere forventede tjenester. DNK har inngått en rammeavtale med Motorola (Framework Agreement for Control Rooms), for anskaffelse av kommunikasjonssentralutstyr. Denne tilrettelegger også for kjøp av supporttjenester. Avtalen har en varighet frem til Etter det tidspunktet kan det ikke gjøres nye anskaffelser innenfor kontrakten. Arbeidet med å avklare kontraktstrategi for kommunikasjonssentralløsninger og igangsettelse av forberedelser til inngåelse av en eventuell ny avtale må starte i Det er ikke endelig konkludert om det kan gjøres en forlengelse av dagens kontrakt, eller om det må utføres en full nyutlysning. Dersom det skal gjøres en full utlysning, vil det være behov for å se på brukerkrav og tekniske krav til løsningene på nytt. Både reforhandling av eksisterende avtale og ny anskaffelse er tid- og ressurskrevende. I de nærmeste årene vil dette være en omfattende forvaltningsoppgave. Organisatoriske endringer i nødetatene og endringer i deres eksisterende sentraler, vil kunne medføre behov for nytt kommunikasjonssentralutstyr. Det kan for eksempel dreie som om behov for flere operatørplasser, nedleggelse av en sentral eller flytting av oppgaver mellom sentraler. Andre brukere enn nødetatene har også behov for kommunikasjonssentralutstyr eller integrasjon med Nødnett. Det må derfor sikres avtaler som tilrettelegger for kjøp av nødvendig utstyr også etter at kontrakten utløper i

35 4.3. Nye behov og endringshåndtering De tekniske kravene til kommunikasjonssentralløsningen som leveres ved etablering av Nødnett ble spesifisert i I takt med den teknologiske utviklingen, endringer i nødetatenes arbeidsmetoder, endringer i myndighetskrav eller andre rammebetingelser vil det bli behov for ny eller endret funksjonalitet for kommunikasjonssentralløsningene. Som eier og ansvarlig for forvaltningen av løsningen har DNK ansvar for å sikre at endrings- og utviklingsbehovene ivaretas slik at systemet til enhver tid fungerer etter sin hensikt, i størst mulig grad dekker brukerbehov og holdes tidsmessig. Endringer og ny funksjonalitet i Nødnett vil i mange tilfeller også kreve endringer i kommunikasjonssentralløsningene. Et eksempel på dette er håndtering av grenseoverskridende kommunikasjon hvor nødnettbrukere skal kunne krysse landegrensen og benytte sine radioterminaler i Sverige, og vice versa. Kommunikasjonssentralene må være i stand til å håndtere slike endringer, noe som i en del tilfeller krever utvikling av ny funksjonalitet. Utvikling av ny funksjonalitet for kommunikasjonssentralløsningene håndteres i dag ved at DNK koordinerer endringsbehov og ønsker fra brukerne, og styrer prioriteringene overfor leverandøren. I utbyggingsprosjektet er det satt av øremerkede midler som dekker endringer utover opprinnelig spesifikasjon. Det vil også etter utbyggingsperioden være behov for finansiering av ny funksjonalitet, og det vil være behov for en mer formell struktur for prioritering mellom ulike ønsker og behov innenfor tilgjengelig finansiering. På kort sikt vil nye behov ivaretas gjennom bestilling av endringer i eksisterende løsninger. På lenger sikt vil det imidlertid være behov for større investeringer i eksisterende løsning, eller anskaffelse av helt nye løsninger. Behovene kan være knyttet til oppgradering av arkitektur og design, eller til utskifting av teknologisk plattform grunnet teknologisk utvikling. Synliggjøring av slike investeringsbehov vil håndteres i årlige budsjettprosesser. Et eksempel på forventet utviklingsbehov som vil kreve større investering, er oppgradering av kommunikasjonssentralløsningene til å kunne håndtere IP-telefoni. En slik endring er forventet påkrevd innen 4-6 år, som følge av Telenors utfasing av fasttelefoni og overgang til IP-telefoni. Teknisk planlegging av denne endringen er igangsatt Utskiftning av maskinvare/teknisk utstyr Maskinvaren (PCer, servere, skjermer osv.) til den kommunikasjonssentralløsningen som er levert til nødetatene har en levetid på 5-7 år. For maskinvare som ble levert i første utbyggingsområde er det allerede vurdert som nødvendig å gjennomføre en utskifting, slik at utstyret er på samme nivå som landet for øvrig når Nødnett er ferdig bygget. Noen av kommunikasjonssentralløsningene som er 35

36 levert i andre utbyggingstrinn vil også være mer enn fire år gamle når Nødnett er ferdig utbygget. Det vil følgelig være behov for utskifting av maskinvare allerede fra Klargjøring, drift og support av kommunikasjonssentralløsninger På samme måte som for radioterminaler må løsningene på kommunikasjonssentralene settes opp med riktig konfigurasjon og klargjøres for bruk. Klargjøring før bruk og drift/support etter at løsningen er tatt i bruk håndteres av de samme enhetene pernødetat. Som en følge av disse driftsoppgavene besitter nødetatenes driftsorganisasjoner tung teknisk kompetanse på de leverte løsningene. Disse oppgavene regnes mer som drift enn som forvaltning, og er beskrevet i Driftsorganiseringsrapporten [8]. Garantiperioden for levert utstyr løper i to år fra det tidspunktet Nødnett er endelig akseptert per fase. Når garantitiden er utløpt må det inngås supportavtale for utstyret for å sikre rask feilretting og programvareoppgraderinger. Det er bestilt supporttjenester for nødetatene i områder hvor garantitiden er utløpt (fase 0) gjennom et felles avrop over rammeavtalen. For fase 1 utløper garantitiden for kommunikasjonssentralene i juli 2016, og de andre fasene følger fortløpende. Å sikre at det finnes et forsvarlig driftsopplegg for utstyr brukt i Nødnett anses som en sentral forvaltningsoppgave. Tilsvarende anses det som en forvaltningsoppgave å legge til rette for at det er mulig å inngå supportavtale for utstyret, for eksempel ved inngåelse av rammeavtale som det kan gjøres avrop over. 36

37 5. Sentrale vurderinger 5.1. Organisatorisk utvikling for brukerne av Nødnett Det er i Meld. St. 21 ( ) [6] lagt opp til at nye aktører skal kunne ta Nødnett i bruk. Flere brukere tilknyttet et felles robust kommunikasjonsnett vil gi nye muligheter for informasjonsdeling og økt samhandling på tvers av geografiske og organisatoriske grenser. Utover de tre nødetatene politi, helsetjenesten og brannvesenet, er blant annet Tollvesenet, Røde Kors og enkelte energiselskaper nå tilknyttet Nødnett. Hovedredningssentralen er også planlagt tilknyttet Nødnett. Nye brukergrupper som er nære samarbeidspartnere med nødetatene, samt aktører som har en rolle innen fylkes- og kommunal beredskap vil også ta Nødnett i bruk. Det må forventes at alle de nye brukerorganisasjonene vil ha egne krav til hva slags radioterminaler de vil ønske å benytte, og at enkelte av brukerorganisasjonene også vil ønske å kommunisere over Nødnett med løsninger som inneholder mer funksjonalitet, slik som nødetatene har fått levert til sine kommunikasjonssentraler. I tillegg til at nye brukergrupper kommer inn, skjer det strukturelle endringer i nødetatene. Både politianalysen [9] og brannstudien [10] fra 2013 foreslår betydelige endringer og reduksjon i antall nødmeldesentraler, og det arbeides i det nasjonale nødmeldingsprosjektet med en vurdering av hvordan de nåværende nødmeldesentralene bør struktureres. Det er varslet at det vil komme endringer i løpet av de nærmeste årene på dette. Dagens regime for utbygging og drift av Nødnett og tilknyttet utstyr er i stor grad tilpasset de tre nødetatene brann, politi og helse. Disse forholdene tilsier at forvaltning av Nødnett og tilknyttet utstyr må kunne tilpasses et mangfold av brukerorganisasjoner med ulik organisering og ulik kompleksitet. Alt fra en enkel organisasjon som skal en håndfull radioterminaler som for eksempel et lokalt industrivern, til komplekse etater som helsetjenesten og for eksempel Forsvaret. Forvaltningsregimet må ta høyde for å kunne håndtere svært ulike funksjonelle behov, tekniske rammebetingelser, organisatoriske forhold og krav til sikkerhetsnivå. Introduksjon av nye brukergrupper skaper nye utfordringer for forvaltning. Allerede i dag kjenner vi til konkrete problemstillinger knyttet til grensesnittet ved dagens kommunikasjonssentralløsning. Begrensinger i grensesnittet gjør det vanskelig å møte enkelte nye behov, for eksempel distribusjon av posisjoneringsinformasjon til ulike brukergrupper. I tillegg vil nye brukere ha behov for en annen oppfølging og opplæring enn nødetatsbrukerne. Dette innebærer at DNK får mange brukergrupper å forholde seg til, og mange av disse har liten kunnskap om sikkerhet og erfaring i bruk av denne typen kommunikasjonsløsninger. 37

38 5.2. Teknologiutvikling Teknologiutviklingen innen IKT preges av en sammensmelting av funksjonsområder. For år siden hadde man helt ulike teknologier for informasjonsteknologi («EDB»), telefoni, mobiltelefoni, samband og kringkasting (radio og TV). Hvert funksjonsområde hadde separat fysisk infrastruktur og forskjellige typer utstyr som formidlet tjenesten til brukerne. Det var vanskelig å forestille seg at man i fremtiden skulle kunne se på TV, lytte til radio, redigere dokumenter og kommunisere med andre via tale og video fra én og samme utstyrsenhet, slik man kan fra en smart-telefon i dag. Teknologiutviklingen innen IKT går fort og er i stor grad drevet av et forbrukersamfunn med stor betalingsvilje for nytt utstyr og nye tjenester. På utstyrssiden finnes et mangfold av skjermer av ulik størrelser (smart-telefon, nettbrett, PCer) med et tilsvarende mangfold av funksjoner og applikasjoner som brukerne kan velge blant. På infrastruktursiden er det fokus på å sikre økt båndbredde for å kunne overføre mest mulig informasjon på en kostnadseffektiv måte. For nødkommunikasjon følger teknologiutviklingen prinsipielt samme linjer som IKT-utviklingen generelt, men går langt saktere av flere årsaker: Kravene til sikkerhet og robusthet er langt høyere for nødkommunikasjon Brukere innen nød- og beredskap utgjør kun ca. 0,5 prosent 9 av kommersielle mobilnetts brukere Investeringer i nødkommunikasjon avhenger i stor grad av offentlige budsjetter med krevende beslutningsprosesser og tøffe prioriteringer Fremtidens teknologi for nødkommunikasjon debatteres i mange land og i internasjonale fora. Det arbeides med harmonisering av frekvenser og standardisering av funksjoner i for eksempel LTE 10. Det er en generell oppfatning at kommersielle løsninger ikke vil kunne erstatte dagens TETRA-nett som primærbærer for nødkommunikasjon på mange år, hovedsakelig på grunn av kravene til sikkerhet, robusthet og funksjonalitet. Behovet for å overføre data, som blant annet bilde og video, krever stor båndbredde som TETRA ikke kan tilby. I Norge utvides Nødnett med TEDS som muliggjør overføring av bilder i Nødnett i dag, men TEDS har begrenset kapasitet. Nødnett-spesifikasjonen ble ferdigstilt i 2005 og siden da har bruk av mobildata endret seg dramatisk. Omfattende bruk av smart-telefoner og tilgang til 4G mobilnett åpner for nye muligheter. Den videre utviklingen av Nødnett må sees i lys av hva som skjer i også i det kommersielle mobilmarkedet. Et økende behov for båndbredde tilsier at 9 TETRA and Critical Communications Association 10 LTE: 4. generasjons mobilteknologi 38

39 man må også vurdere andre løsninger, og det vil være naturlig å kombinere de robuste og sikre TETRA-løsningene med kommersielt tilgjengelige bærere. DNK som netteier må sørge for at sikkerhet og robusthet er ivaretatt også i fremtidige løsninger. Ved økende kompleksitet i nettet vil det være behov for videreutvikling av funksjonalitet i radioterminaler og i kommunikasjonssentralløsningene. For radioterminalene, som opererer over luftgrensesnittet, er det definert standardiserte grensesnitt gjennom TETRA-standarden. Det er ikke etablert tilsvarende standardiserte grensesnitt mot løsningene på kommunikasjonssentralene. Standardiserte grensesnitt mot kommunikasjonssentralene vil være er et viktig element for å få konkurranse på løsninger som bygger tjenester i nettet. Vi kan forvente en stor teknologisk utvikling innenfor området kommunikasjonssentraler. Bare de siste ti årene har vi sett endringer som overgang til rene IP-løsninger som øker fleksibilitet, forenkler løsninger og minimerer behovet for proprietær maskinvare. Vanlig telefon er i ferd med å bli faset ut og overtas av IP-telefoni som gir nye muligheter, men som også krever nye grensesnitt mot TETRA. I tillegg ser vi en økende bruk av skytjenester som kan samle funksjonalitet på en kostnadseffektiv måte, men gir nye utfordringer når det gjelder ivaretakelse av sikkerhet. Figur 8 viser en mulig teknologiarkitektur for Nødnett som ivaretar trendene i teknologiutviklingen. Prinsipielt skilles det mellom et nettverkslag, et tjenestelag og et applikasjonslag. Nettverkslaget utgjør selve informasjonsbærerne, uavhengig av type informasjon som overføres. Nettverkslaget er gjerne fysisk infrastruktur karakterisert av valgt kommunikasjonsstandard (for eksempel TETRA, GSM, UMTS, LTE m.m.), frekvensbånd, båndbredde, fysisk sikkerhet og robusthet. Brukerapplikasjoner er typisk grensesnittet brukerne vil møte, for eksempel en karttjeneste, et hendelseshåndteringssystem eller et databaseprogram. I tjenestelaget har man samlet en del nødvendige basistjenester som mange av brukerapplikasjonene vil ha behov for, som for eksempel sikkerhet, gruppeadministrering, tilgangskontroll, identifisering, posisjonering, prioritet og kryptering. En slik teknologiarkitektur er i tråd med teknologiutvikling generelt, og er til en viss grad ivaretatt også i Nødnett-løsningen. Som en del av nettverksleveransen (TETRA-systemet) er det i dagens løsning levert noen standardtjenester som brukerne kan kobles til. I tillegg er mye felles og grunnleggende funksjonalitet implementert i ICCS-løsningen. I samme løsning ligger også brukergrensesnittet og mer etatsspesifikke tjenester. Dette medfører at det vil være avhengigheter mellom mindre etatsspesifikke endringer i for eksempel i brukergrensesnittet og nye versjoner av programvaren for hele ICCS-løsningen. Alle etatene bruker samme tekniske ICCS-plattform, og alle brukerne blir involvert i tester og utrulling av nye versjoner. Disse avhengighetene mellom alle 39

40 endringene i løsningen er både tids- og ressurskrevende. Det vil være hensiktsmessig å legge en plan for videreutvikling som går i retning av en mer modulær teknologiarkitektur i tråd med skissen i figur 8 med åpne grensesnitt som i større grad åpner for leverandøruavhengighet og konkurranse i markedet. Figur 8 Mulig teknologiarkitektur for fremtiden 5.3. Eierskaps- og forvaltningsmodell for kommunikasjonssentraler For å sikre en stabil og forutsigbar tjeneste til brukerne er det viktig at forvaltning av kommunikasjonssentralløsningene levert ved etablering av Nødnett ivaretas på en god måte. Eierskap og forvaltningsansvar for løsningene ligger i dag hos DNK. I DNKs rapport fra juli 2013 «Eierskap av nødnett-utstyr i nødetatenes sentraler» [9], drøftes fremtidig eierskap. I rapporten pekes det på gode argumenter for å overføre eierskapet til nødetatene når Nødnett er ferdig bygget i Blant annet fremheves det at nødetatene er nærmest sine egne brukeres behov, og dermed har best forutsetninger til å prioritere i henhold til egen utviklingsstrategi. Rapporten peker imidlertid også på at det er et åpent spørsmål hvilke enheter innen den enkelte nødetat eierskapet bør overføres til, og at dette utredes nærmere før eierskapet eventuelt overføres. 40

41 Det er fortsatt uklart hvilke enheter innen den enkelte nødetat eierskapet skal overføres til, dersom det skal overføres fra DNK. De tre nødetatene har jobbet hver for seg og samlet med utredninger om forvaltning av utstyret koblet til Nødnett. Gjennom dialog med etatene underveis i arbeidet har DNK fått kjennskap til at det ikke ser ut til å komme en entydig anbefaling fra de tre etatene. Det synes å være en felles oppfatning blant alle etatene at det er ønskelig å beholde den standardiseringen og grad av felles løsninger som er oppnådd innad i hver enkelt etat. Det er imidlertid noe ulik oppfatning av om det er ønskelig å fortsatt ha stor grad av fellesløsninger og standardisering på tvers av etatene. Dersom det blir besluttet at det skal være en sentral forvaltning innad i den enkelte etat, vil det medføre at forvaltningen i så fall vil ivaretas av separate organisasjoner for hhv. politiet, brannvesen og helsetjenesten. Peri dag er det kun politiet som er organisert på en slik måte at det finnes naturlige sentrale organisasjoner som kan ivareta et slikt ansvar. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) la den 2. oktober i år frem rapporten «Nødnett Brann. Eierskaps-, forvaltnings-, drifts-, og finansieringsmodell av nødnettutstyret når innføringen av Nødnett er ferdig» [12]. I sin anbefaling skriver DSB at den foretrukne modellen fremstår å være «en sentralisert modell med en statlig 110-tjeneste, (dvs. inkludert driften av selve nødalarmeringssentralen) og statlig eierskap, forvaltning, drift og finansiering av nødnettutstyret». Denne anbefalingen tilsier at det må opprettes en ny organisasjon til å ivareta forvaltningsansvaret. DSB åpner i sin rapport for at det kan etableres en felles nasjonal modell for alle etater, men dette er ikke trukket frem som den anbefalte løsningen. DNK er kjent med at det er ulike syn på hvordan forvaltningsansvaret bør organiseres innen helsetjenesten, og at det så langt ikke foreligger en samlet anbefaling med konkret forslag til implementering. Det ligger imidlertid an til at det vil bli en sentralisert forvaltning internt i helsesektoren. En god forvaltning av kommunikasjonssentralløsningen tilsier at det må legges en helhetlig systemarkitektur på tvers av alle brukerorganisasjonene. En situasjon hvor all forvaltning håndteres av hver enkelt etat/brukerorganisasjon, gir risiko for en utvikling som skissert i figur 9 under, der parallelle løsninger for etatene og andre brukergrupper har overlappende funksjonalitet uten tverrgående koordinering mellom etatene/brukerorganisasjonene. 41

42 Figur 9 - Mulig scenario uten god forvaltning En slik situasjon gir utfordringer fordi det i prinsippet vil bety at hver enkelt etat/brukerorganisasjon skal forhandle frem egne avtaler for IT-utstyr og sørge for at dette kan enkelt knyttes til Nødnett. Erfaringene fra nødnettprosjektet tilsier at det er teknisk kompliserte løsninger det er snakk om, og at det kreves både høy kompetanse og tidkrevende prosesser for å komme frem til en tilfredsstillende løsning. Å spre ansvaret over mange ulike og til dels nye og små aktører anses som risikabelt og lite hensiktsmessig. Det er ikke ønskelig at enda flere aktører blir involvert i et aktørlandskap som allerede er svært komplekst. I tillegg vil markedsmakten, som kan oppnås ved å opptre samlet, i liten grad bli utnyttet. På den annen side har brukerorganisasjonene uten tvil behov for å utøve faglig utvikling av egen etat, og dermed ta initiativ til å anskaffe og forvalte IKT-løsninger som ligger nær opp til egen kjernevirksomhet. Dette vil typisk gjelde applikasjoner tilpasset den enkelte organisasjons faglige virke. Den beste løsningen vil antagelig være at løsningene på lengre sikt utvikles i tråd med en lagdelt arkitektur som skissert i figur 8, hvor brukerne selv kan velge applikasjoner. Med en lagdelt arkitektur for kommunikasjonssentralene oppnår man at grunnleggende tjenester som mange applikasjoner vil benytte kan legges i et felles tjenestelag, og dermed unngås det en utvikling av parallelle systemer som inneholder samme type tjenester. Tjenester og funksjonalitet som er spesifikke for nødetatene og andre brukergrupper kan utvikles på toppen av tjenestelaget. Tjenestegrensesnittet bør være åpent slik at 3. partsutviklere kan tilby tjenester tilpasset brukernes spesifikke behov. Dersom brukerorganisasjonene ønsker tilnærmet felles funksjonalitet i applikasjonene, kan det også legges til rette for felles anskaffelsesprosesser av slike applikasjoner. Denne løsningen er skissert i figur 10 under. 42

43 Figur 10 En lagdelt arkitektur Det er neppe hensiktsmessig å dele eierskapet til utstyret ut til forskjellige aktører på det nåværende tidspunktet. Både fordi det innen brannvesen og helsetjenesten ikke synes å være etablerte organisasjoner som er forberedt til å ta imot et slikt ansvar, og fordi det bør utredes nærmere hvordan løsningene levert under nødnettkontrakten kan utvikles for å nærme seg arkitekturen skissert i Figur 10. Samtidig er det behov for en rask avklaring av kortsiktig eierskap og forvaltningsansvar, deriblant beslutte hvem som skal igangsette prosessen for snarlig fornyelse av avtaler og for å kunne hensynta et eventuelt forvaltningsansvar i budsjettprosessene. DNK er åpne for å ivareta eierskap og 43

44 forvaltningsansvaret også for en videre periode, for å sikre at løsningene holdes samlet og at gevinster oppnådd gjennom felles løsninger ikke forsvinner. DNK vil i så fall umiddelbart igangsette en prosess sammen med nødetatene for å sikre nødvendige avtaler, samt legge grunnlaget for en overgang til en mer modulær arkitektur som åpner for mer fleksibilitet og leverandøruavhengighet i løsningene. Dette forutsetter at DNK tildeles nødvendige budsjettmidler til teknisk forvaltning av utstyret og finansering av ny funksjonalitet i kommunikasjonssentralløsningene inntil ny avtale er inngått og endelig eierskap er avklart. Det må i så fall opprettes robuste strukturer for å sikre at nødetatenes behov for faglig videreutvikling av løsningene ivaretas, og det forutsettes at spesifikke ønsker om videreutvikling finansieres av den enkelte etat. Det må avklares om kostnader til support og reservedeler skal dekkes av etatene, selv om DNK fortsatt eier og forvalter utstyret. Ved å beholde eierskap og forvaltningsansvaret i DNK i en periode skapes det forutsigbarhet for alle parter, samtidig som det gis mulighet til å utrede nærmere hvordan dette bør organiseres på lengre sikt. Uansett hvordan eierskap og forvaltningsansvar for løsningen organiseres på sikt, mener DNK som tidligere nevnt, at det i et beredskapsmessig perspektiv er viktig at en eierskaps- og forvaltningsmodell utformes slik at investeringen i enhetlige løsninger ivaretas i fremtiden. Erfaring viser at sentral finansiering muliggjør utvikling av felles løsninger på tvers av etatene. Sentral finansering øker også sannsynligheten for langsiktighet i utviklingen av løsningene. Trenden i teknologiutviklingen tilsier at IKT-løsninger blir mer og mer kompliserte. Mange virksomheter velger å kjøpe tjenester fremfor å ha høy egenkompetanse på kompliserte IKTløsninger, slik at virksomhetens kompetanse kan konsentreres om virksomhetens kjerneområde. Dette er en faktor som bør vurderes ved plassering av forvaltningsansvaret for kommunikasjonssentralløsningene. Dersom DNK inntil videre beholder eierskapet, gis det også rom for å avklare organiseringen av nødmeldingstjenesten i Norge med hensyn til Nasjonalt nødmeldingsprosjekt, politireformen, brannstudien og nasjonale endringer i AMK. For de etatsspesifikke systemene mener DNK at den enkelte etat i utgangspunktet er nærmest til å ivareta forvaltningsansvaret selv. For brannvesenet er dette imidlertid en utfordring da det per i dag ikke finnes en sentral enhet egnet til å ivareta et felles forvaltningsansvar. Den kommunale organiseringen av brannvesenet i Norge tilsier at videreutvikling av branns oppdragshåndteringsverktøy (Vision) vil være prisgitt kommunebudsjettene og den aktuelle kommunens vilje til å investere i slik utvikling. Ved kommunalt forvaltningsansvar vil det derfor være vanskelig å sikre at nåværende enhetlige løsning opprettholdes. Et alternativ er at 44

45 forvaltningsansvaret og eierskap til Vision overtas av DSB som brannfaglig myndighet, eller at DNK ved Brukertjenestesenter/BDO ivaretar dette ansvaret. 45

46 5.4. Eierskaps- og forvaltningsmodell for radioterminaler DNK har i dag eierskap og forvaltningsansvar for de fleste radioterminalene som er i bruk i Nødnett. Fordelene med et sentralt eierskap og forvaltningsansvar er blant annet at dette best sikrer enhetlig utvikling av funksjonalitet og koordinert prioritering mellom brukernes ønsker. Ut fra et driftsperspektiv er det også mest effektivt om flest mulig av terminalene i Nødnett har samme programvareversjon. Brukervirksomhetene er imidlertid nærmere sine egne brukeres behov, og separate anskaffelser vil trolig tilrettelegge for mer konkurranse i terminalmarkedet. Det siste er viktig for å sikre god forvaltning i et lengre tidsperspektiv. Radioterminalene har en kortere forventet levetid enn Nødnett. Radioterminaler slites gjennom bruk, og det lanseres jevnlig nye radiomodeller med ny funksjonalitet og bedre ytelse som er ønskelig for brukerne. Behovet for enhetlige løsninger på radioterminalsiden er mindre enn for kommunikasjonssentralutstyret. Det finnes i dag radioterminaler fra ulike leverandører i bruk innen samme etat (for eksempel har politiet radioterminaler fra både Motorola og Sepura). DNK har så langt anskaffet ca radioterminaler. De fleste av disse eies i dag av DNK. Radioterminalene som ble anskaffet i første byggetrinn nærmer seg allerede full avskrivning, som fremstilt i figur 11. Dette indikerer at det vil være behov for å starte utskifting av terminaler i dette området i løpet av de nærmeste årene. Grunnen til at grafen i figur 11 peker noe ned i 2014 er at det i 2014 ble anskaffet nye kjøretøymonterte radioterminaler med gateway-funksjonalitet til en gruppe brukere. Dette er funksjonalitet som ikke var tilgjengelig da den første anskaffelsen ble gjennomført, men som har blitt levert fortløpende i resten av landet. Figur 11 Avskrivning av radioterminaler levert i første byggetrinn 46