Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk

Transkript

1 Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk Riksrevisjonens administrative rapport nr

2

3 Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk

4

5 Forord Riksrevisjonen har besluttet at rapporten fra Riksrevisjonens undersøkelse av forvaltningens arbeid med utformingen av EØS-relevant regelverk ikke sendes Stortinget som egen sak. Stortinget orienteres om resultatet av undersøkelsen i Dokument nr. 2. Riksrevisjonen, 28. september 2005 For riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem riksrevisor

6

7 Innhold Sammendrag... 7 Ordliste Innledning Bakgrunn Formål og problemstillinger Avgrensning Metode og gjennomføring Valg av fagdepartementer Intervjuer og møter Dokumentanalyse Dokumenter Rammenotater og referater fra møter i spesialutvalgene Spørreundersøkelse Revisjonskriterier Innledning EØS-avtalen og dens forarbeider (St.prp. nr. 100 ( ) og Innst. S. nr. 248 ( )) Retningslinjer fra Statsministerens kontor Europameldingen, EØS-meldingen og Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform Samordning Strategier, instrukser, føringer og prioriteringer Intersektoriell samordning Intrasektoriell samordning Kompetanse Muligheter til å påvirke Kommisjonens beslutninger Tilrettelegging av deltakelse i komiteene under Kommisjonen Uformell kontakt Fakta Strategier, instrukser, føringer og prioriteringer i EØS-arbeidet Retningslinjer fra Statsministerens kontor Den europapolitiske plattformen Føringer og prioriteringer for EØS-arbeidet i Utenriksdepartementet og de tre undersøkte departementene Overordnet samordning Utenriksdepartementets samordning Koordineringsutvalget Samordning innenfor de enkelte fagområdene intrasektoriell samordning Intrasektoriell samordning i spesialutvalgene Deltakelse i spesialutvalgene i de tre undersøkte departementene Behandling av saker i spesialutvalgene i de tre undersøkte departementene Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning i de tre undersøkte departementene Intrasektoriell samordning av EØS-arbeidet internt i fagdepartementene EØS-arbeidet internt i de tre undersøkte departementene Kontakten mellom departementene og EU-delegasjonen De tre undersøkte departementenes kontakt med fagrådene Side

8 4.3.5 Fagdepartementenes involvering av eksterne aktører Involvering av eksterne aktører i de tre undersøkte departementene Forvaltningens EU/EØS-kompetanse EU/EØS-kompetansen i de tre undersøkte departementene Påvirkning av regelverksutformingen i tidlige faser Norges muligheter for innflytelse Utenriksdepartementets påvirkningsarbeid Deltakelsen i komiteer under Kommisjonen Omfang av forvaltningens komitédeltakelse Styringssignaler og rapportering i forbindelse med komitédeltakelsen Miljøverndepartementets deltakelse i komiteer Nærings- og handelsdepartementets deltakelse i komiteer Olje- og energidepartementets deltakelse i komiteer Vurderinger Overordnet samordning Samordning innenfor de enkelte fagområdene Intrasektoriell samordning i spesialutvalgene Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning Involvering av berørte parter i EØS-arbeidet Tiltak for å styrke forvaltningens EU/EØS-kompetanse Styringssignaler for deltakelsen i komiteer i EU Utenriksdepartementets svar Vedlegg: A. Spørreliste til departementene Vedlegg: B. Spørreskjema Vedlegg: C. Fordeling per departement av mottatte spørreskjemaer Vedlegg: D. Nærings- og handelsdepartementets spesialutvalg... 62

9 7 Sammendrag Formålet med EØS-avtalen er å styrke handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og like regler. EU er Norges viktigste handelspartner og eksportmarked. EØS-avtalen er den mest omfattende internasjonale avtale Norge har inngått. Avtalen medfører en kontinuerlig harmonisering og oppdatering av norske lover og forskrifter i forhold til regelverket i EU. Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan og i hvilken grad forvaltningen legger forholdene til rette for å påvirke EUs beslutningsprosesser i forberedelsesfasen på områder som faller inn under EØS-avtalen. Formålet er belyst ved å se på forvaltningens arbeid knyttet til de samordningsinstrumentene som er opprettet for å ivareta samordningsbehovet i forvaltningen: Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene. Det er videre undersøkt i hvilken grad forvaltningen har satt i verk tiltak for å sikre en tilstrekkelig EØS- og EU-kompetanse, og i hvilken grad deltakelsen i komiteer under Kommisjonen er lagt til rette av forvaltningen. Undersøkelsen belyser forvaltningens arbeid i forberedelsesfasen i EUs beslutningsprosesser, det vil si under Kommisjonens forberedende arbeid. Denne avgrensningen er foretatt fordi det bare er i denne fasen Norge har formelle muligheter til å påvirke EUs beslutningsprosesser. Statsministerens kontor har gitt retningslinjer for departementenes arbeid med EØS-saker. Retningslinjene beskriver blant annet hvordan samordningsorganene som er opprettet for å arbeide med EØSsaker, skal fungere. Koordineringsutvalget, som ledes av Utenriksdepartementet, skal behandle større, prinsipielle og langsiktige saker. Spesialutvalgene, som ledes av det departementet som har det forvaltningsmessige hovedansvaret for utvalgets arbeidsområde, skal avklare norsk posisjon i forhold til EUs regelverk, og blant annet vurdere hvordan norske interesser best kan fremmes i EUs beslutningsprosesser. Rammenotatene er grunnlaget for avklaring av norsk posisjon, og skal utarbeides av de ansvarlige departementene i samråd med relevante spesialutvalg. Undersøkelsen er gjennomført i perioden Metodene har vært dokumentanalyse, spørreundersøkelse og intervju. Spørreundersøkelsen ble gjennomført ved at ansatte i alle departementer 1 og 1 Med unntak av Forsvarsdepartementet. underliggende virksomheter svarte på et spørreskjema. 2 De som er intervjuet, er Utenriksdepartementet, den norske EU-delegasjonen i Brussel, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Statsministerens kontor. Utenriksdepartementet skal samordne utenrikspolitikken og påse at hele sentralforvaltningens internasjonale engasjement følger de retningslinjene som er trukket opp av regjeringen. 3 Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet ikke har utarbeidet strategidokumenter, instrukser eller retningslinjer for EØS-arbeidet ut over den europapolitiske plattformen og de tilhørende tiltakene. Departementenes representanter i Koordineringsutvalget skal møte på høyt embetsnivå. Utenriksdepartementet og Koordineringsutvalget har i flere sammenhenger oppfordret departementene til å møte på høyere nivå i utvalget. Undersøkelsen viser at bare 1/3 av departementene var representert på departementsrådsnivå eller ekspedisjonssjefsnivå i Koordineringsutvalgets møter i I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål ved om departementene møter med representanter på et tilstrekkelig høyt nivå i Koordineringsutvalget til at utvalget kan ivareta sine oppgaver som forutsatt. I undersøkelsen er det analysert om lag 80 referater fra spesialutvalgsmøtene ledet av Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet i perioden Undersøkelsen viser at over halvparten av sakene som ble behandlet i spesialutvalgsmøtene, allerede var vedtatt i EU. Bare 11 prosent av sakene var i forberedelsesfasen. Undersøkelsen viser også at spesialutvalgene ofte har svært mange saker på dagsorden. På bakgrunn av dette er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om spesialutvalgene i de undersøkte departementene fungerer som samordningsorganer i forberedelsesfasen. I undersøkelsen er det videre analysert om lag 350 rammenotater utarbeidet av Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Oljeog energidepartementet i perioden Undersøkelsen viser at 63 prosent av rammenotatene 2 Spørreskjemaene ble samlet inn av departementene og sendt samlet over til Riksrevisjonen. Departementene kunne kommentere svarene i skjemaene. 3 St.prp. nr. 100 ( ) og Innst. S. nr. 248 ( ).

10 8 omhandlet saker som allerede var vedtatt i EU. 32 prosent av sakene var i beslutningsfasen. Bare fem prosent av rammenotatene ble utarbeidet i forberedelsesfasen. I undersøkelsen er det derfor stilt spørsmål ved om rammenotatene i de undersøkte departementene fungerer som et samordningsverktøy i forbindelse med de tidlige fasene i EUs beslutningsprosesser. Spesialutvalgene skal sørge for at alle sider ved en sak blir belyst, og kan for eksempel oppnevne referansegrupper med representanter fra de berørte gruppene. I malen for rammenotater åpnes det også for å ta inn synspunkter fra de berørte aktørene. Undersøkelsen viser at spesialutvalgene i varierende grad involverer eksterne aktører i sitt arbeid. Det er få spesialutvalg som har opprettet referansegrupper med eksterne aktører. Undersøkelsen viser også at rammenotatene i de tre departementene relativt sjelden inneholder synspunkter fra eksterne aktører, for eksempel berørte frivillige organisasjoner og bedrifter. I spørreundersøkelsen til ansatte som arbeider med EØS-saker i forvaltningen, oppgir 56 prosent av de ansatte i departementene at de aldri eller i liten grad har kontakt med organisasjoner og bedrifter i sitt arbeid med rammenotater. På bakgrunn av dette er det i undersøkelsen stilt spørsmål ved om departementene i tilstrekkelig grad involverer eksterne aktører i EØS-arbeidet. Undersøkelsen viser at fagdepartementene har få egne EU/EØS-rettede kompetansetiltak, og at departementene i stor grad baserer seg på kursene til Statskonsult. Statskonsult fremhevet i 2004 at det er et potensial for økt deltakelse på kursene. Departementene legger vekt på at læring også skjer gjennom deltakelse i EU/EØS-arbeidet og i komiteene. Departementene er, innenfor sine respektive ansvarsområder, ansvarlige for kontakten med de norske representantene i arbeidsgrupper og komiteer under EU-kommisjonen. Det er viktig at det ansvarlige departementet gir komitédeltakerne de nødvendige føringene i forkant av møtene. 4 I spørreundersøkelsen oppgir et klart flertall av komitédeltakerne at de mottar styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med at de deltar i komiteene. 64 prosent oppgir at styringssignalene de mottar, er muntlige og generelle på et bredt saksområde. I undersøkelsen stilles det spørsmål ved om muntlige styringssignaler på et bredt saksområde er tilstrekkelig til at komitédeltakerne kan øve innflytelse i forberedelsesfasen, der Norge har formell mulighet til å delta. Undersøkelsen er forelagt Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Utenriksdepartementet har i brev av 27. juni 2005 avgitt en samlet uttalelse til de forholdene som er tatt opp i rapporten. Etter departementets oppfatning fører avgrensningen i undersøkelsen til at rapporten ikke gir et helhetlig bilde av forvaltningens arbeid med EØS-saker. Departementet mener det er nødvendig å se på forvaltningens samlede samordnings- og påvirkningsarbeid for å kunne vurdere om departementene driver et godt koordinerings- og påvirkningsarbeid. Departementet fremhever blant annet at samordning og påvirkning også skjer gjennom andre kanaler enn dem som er undersøkt, og at undersøkelsen ikke skiller mellom viktige og mindre viktige saker. 4 St.meld. nr. 27 ( ).

11 9 Ordliste Ekspertgruppe/ ekspertkomité Europaparlamentet EØS-komiteen EØS-rådet Spesialutvalg (EØSspesialutvalgene) Grønnbok Hvitbok Komitologikomité Kommisjonen/ Europakommisjonen Koordineringsutvalget (Koordineringsutvalget for EØS-saker) Ministerrådet/Rådet Programkomité Rammenotat Rådgivende komiteer som deltar i Kommisjonens forberedelse av nye rettsakter. Siktemålet er å styrke Kommisjonens faglige og politiske grunnlag for et forslag. Norges adgang til å delta er hjemlet i EØS-avtalen. Sakkyndige inviteres i prinsippet som uavhengige fageksperter og ikke som representanter for medlemslandene. Europaparlamentets 732 representanter er direkte valgt i medlemslandene. Parlamentet kan endre forslag fra Kommisjonen og vedta lover sammen med Rådet. Parlamentet er bevilgende myndighet i samarbeid med Rådet, og har en kontrollfunksjon i EU. EØS-komiteen er et av de felles samarbeidsorganene mellom EU og EFTA. EØS-komiteen er ansvarlig for den løpende gjennomføringen av EØS-arbeidet. Komiteens hovedoppgave er å treffe beslutninger om å innlemme nye EU-rettsakter i EØS-avtalen. Samtidig framstår komiteen som et viktig forum for løpende dialog mellom partene i EØS. EØS-rådet er det øverste samarbeidsorganet mellom EU og EFTA. Det har som oppgave å gi EØS-avtalen politisk framdrift og vurdere hvordan avtalen samlet sett virker og utvikler seg. EØS-rådet har ikke noen formell beslutningsmyndighet. Det er opprettet en rekke spesialutvalg som skal ivareta behovet for samordning mellom departementene i det løpende EØS-arbeidet. Ledelses- og sekretariatsansvaret for utvalgene ligger hos det departementet som har det forvaltningsmessige hovedansvaret for utvalgets arbeidsområde. Spesialutvalgene er inndelt etter fagområder og består av departementer som er berørt av fagområdet. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i alle spesialutvalgene. Offisielt dokument fra Kommisjonen. En grønnbok er en utredning som kan sammenliknes med en NOU. I forkant av utarbeidingen har det som regel vært lengre konsultasjoner med berørte parter, vitenskapelige eksperter og nasjonale myndigheter. Offisielt dokument fra Kommisjonen. En hvitbok innholder som oftest konkrete forslag til tiltak innen et politikkområde. Komité som bistår Kommisjonen på områder der Kommisjonen har fått delegert gjennomføringsmyndighet fra Rådet til selv å vedta regelverk. Norge har adgang til å delta i den forberedende fasen av komitologikomiteenes arbeid, men ikke i vedtaksfasen. Tjenestemenn møter som representanter for nasjonale myndigheter. Kommisjonen er uavhengig av medlemslandenes regjeringer. Den består av 25 kommissærer og en administrasjon med generaldirektorater som har ansvar for ulike politikkområder. Kommisjonen har på visse områder eksklusiv rett til å fremme forslag til nye rettsakter som så behandles i Rådet og Parlamentet. Kommisjonen forbereder, treffer beslutninger og overvåker gjennomføringen av rettsregler. Koordineringsutvalget skal ta opp saker som ikke blir avklart i spesialutvalgene, forberede norske myndigheters posisjon før rettsakter innlemmes i EØS-avtalen, og drøfte saker av politisk karakter før de legges fram for regjeringen. Koordineringsutvalgets hovedoppgave er å sørge for interdepartemental, innholdsmessig samordning. Utenriksdepartementet har ledelsesog sekretariatsansvar for Koordineringsutvalget. Departementenes representanter skal utvelges på høyt embetsnivå. Rådet for Den europeiske union (Ministerrådet/Rådet) består av medlemslandenes fagministere, avhengig av hvilke saker som behandles. Rådet kan i visse saker treffe bindende beslutninger for medlemslandene. Rådet har 250 utvalg og arbeidsgrupper som forbereder saker. Arbeidet ledes av formannskapet, som skifter mellom landene hvert halvår. Komité som bistår Kommisjonen med råd om faglig innhold og aktiviteter innen programmer som ikke er direkte knyttet til de fire friheter (fri utveksling av varer, tjenester, personer og kapital) og EUs konkurransebestemmelser. Norges adgang til å delta er hjemlet i EØS-avtalens artikkel 81. Alle EU-rettsakter som vurderes innlemmet i EØS-avtalen, skal omtales i rammenotater som utarbeides av det fagansvarlige departementet i samråd med det relevante spesialutvalget. Rammenotatet er grunnlaget for avklaring av norske posisjoner i saken.

12

13 11 1 Innledning 1.1 BAKGRUNN EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994, og er nå en avtale mellom tre land i EFTA Norge, Island og Liechtenstein på den ene siden og 25 EU-land på den andre. EØS-avtalen er den mest omfattende internasjonale avtale Norge har inngått. Siden avtalen trådte i kraft og fram til 2002, er over 4000 rettsakter integrert i avtalen og implementert i norsk rett. 5 Formålet med EØS-avtalen er å styrke handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og like regler. 6 EØS-avtalen omfatter deltakelse i det indre markedet på områdene fri bevegelse av varer, personer, kapital og tjenester (de fire friheter), felles konkurranseregler og regler for statsstøtte. Norge er med dette en del av det indre markedet som dekker 28 land. EU er Norges viktigste handelspartner og eksportmarked. 7 EØSavtalen omfatter også samarbeid på noen andre samfunnsområder. Norge er gjennom to finansieringsordninger forpliktet til å bidra med ca. to milliarder kroner på årsbasis i perioden EØS-samarbeidet består av to pilarer EU og EFTA (figur 1). Pilarene knyttes sammen av EØSorganene. Kommisjonen har enerett til å fremme forslag til nye rettsakter på de områdene som EØS-samarbeidet omfatter. Forslagene blir arbeidet fram som en følge av innspill fra medlemsstatene, andre EU-institusjoner og interessegrupper. Kommisjonen benytter seg ofte av ekspertgrupper i denne forberedelsesfasen. Norge har rett til å delta i disse ekspertkomiteene når Kommisjonen arbeider med rettsakter som faller inn under EØS-avtalens virkeområde. Norge har også adgang til å delta i såkalte komitologikomiteer 8 som observatører, og i arbeidsgrupper under komitologikomiteene (se tabell 8 under pkt for en oversikt over komitétypene). Norske myndigheter har direkte kontakt med Kommisjonen på flere områder på politiker-, embetsmann- eller saksbehandlernivå. 9 Norge deltar også i programkomiteer, som bistår Kommisjonen med råd om faglig innhold og aktiviteter i programmene blant annet innenfor forskning, utdanning, helse og miljø. 10 For EFTA-landene var det ved inngåelsen av EØS-avtalen viktig å få så stor gjennomslagskraft som mulig. I forbindelse med ratifiseringen av avtalen ble det i St.prp. nr. 100 ( ), jf. Innst. S. nr. 248 ( ), fremhevet at det i stor grad er opp til EFTA-landene selv å avgjøre hvilken innflytelse de kan få ved å delta i EUs beslutningsproses- EF-domstolen Kommisjonen EU-PILAREN EØS-ORGANENE EØS-rådet EØS-komiteen EFTA-domstolen EFTA-PILAREN EFTAs overvåkingsorgan Rådet for Den europeiske union Rådgivende komité EFTAs faste komité Europaparlamentet Parlamentarikerkomiteen Parlamentarikerkomiteen Figur 1 EØS-organene og de viktigste organene i EU- og EFTA-pilarene 5 St.meld. nr. 27 ( ) Om EØS-samarbeidet , s EØS-avtalen, artikkel 1. 7 St.prp. nr. 1 ( ) for Nærings- og handelsdepartementet. 8 Komitologikomiteene utreder rettsakter på områder der Kommisjonen har fått delegert myndighet fra Ministerrådet for forvaltningen og/eller oppdatering av regelverk. 9 Statskonsult (2002): I komiteer og korridorer. Håndbok i EØSarbeid, s Statskonsult (2002): I komiteer og korridorer. Håndbok i EØS-arbeid, s. 73.

14 12 Forberedelsesfasen pre-pipeline acquis Kommisjonen utarbeider forslag til rettsakt. Ekspertgrupper bistår Kommisjonen i arbeidet. Områder der Kommisjonen har myndighet: Kommisjonen utarbeider forslag. Beslutningsfasen pipeline acquis Kommisjonens endelige forslag behandles i Ministerrådet og Europaparlamentet. Forslaget behandles i komitologikomiteer. Vedtaksfasen adopted acquis Rettsakten er endelig vedtatt av Ministerrådet, Europaparlamentet eller Kommisjonen. Kommisjonen gjennomfører tiltaket eller vedtar forslaget. Figur 2 En forenklet presentasjon av beslutningsprosessen i EU fellesskapsmetoden ser. Muligheten til å påvirke ble også understreket av flertallet i utenrikskomiteen. I figur 2 nedenfor er de fasene der Norge har formell mulighet til å delta, markert med grønt. Norge har ikke formell adgang til EUs beslutningsprosesser ut over deltakelsen i komiteene, men kan ha uformelle kontakter med Ministerrådet og Europaparlamentet i beslutningsfasen. Det er et overordnet mål at Norge målrettet skal utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke EUs beslutningsprosesser. 11 Ifølge St.meld. nr. 27 ( ) Om EØS-samarbeidet (EØS-meldingen) har forvaltningen i Norge to hovedoppgaver i forbindelse med EØS-avtalen: å holde seg informert om initiativ til nytt regelverk i EU, og å formidle norske synspunkter til EU. Tidlig samordning av nasjonale posisjoner er den beste måten å holde seg informert og øve innflytelse på. 12 Grundig forberedelse og effektiv norsk samordning ses som nødvendig for å utnytte mulighetene EØS-avtalen gir. 13 I EØS-meldingen fremheves det at forvaltningens evne til å gå tidlig i dialog med berørte parter ikke er god nok, og at det savnes større grad av aktiv deltakelse i fasen når Kommisjonen arbeider fram forslag til rettsakter. 14 Statsministerens kontor har i rundskriv til forvaltningen gitt retningslinjer for departementenes arbeid med EØS-saker i forvaltningen. Utenriksdepartementet har et overordnet ansvar for samordning av norske synspunkter som fremmes i internasjonale fora. Den norske deltakelsen og innspill til EUs beslutningsprosesser samordnes på administrativt nivå 11 St.prp. nr. 1 ( ) for Utenriksdepartementet. 12 St.meld. nr. 27 ( ), s St.meld. nr. 27 ( ). 14 St.meld. nr. 27 ( ), s. 12. i Koordineringsutvalget for EØS-saker og på faglig nivå mellom departementene i EØS-spesialutvalgene. Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene er etablert som samordningsinstrumenter for å koordinere norsk behandling av EØS-saker i sentralforvaltningen. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan og i hvilken grad forvaltningen legger forholdene til rette for å påvirke EUs beslutningsprosesser i forberedelsesfasen på områder som faller inn under EØS-avtalen. Følgende problemstillinger er belyst: 1. I hvilken grad er norsk påvirkningsinnsats samordnet i forvaltningen? 1.1 I hvilken grad finnes det strategier, instrukser, føringer og prioriteringer for EØS-arbeidet i forvaltningen? 1.2 I hvilken grad blir synspunkter og interesser samordnet mellom fagområdene (intersektoriell samordning)? Hvordan ivaretar Utenriksdepartementet og Koordineringsutvalget samordningsansvaret i EØS-arbeidet? 1.3 I hvilken grad blir synspunkter og interesser innenfor det enkelte fagområdet samordnet (intrasektoriell samordning)? i spesialutvalgene og i arbeidet med rammenotatene involvering av ikke-statlige aktører 2. I hvilken grad har forvaltningen satt i verk tiltak for å sikre en tilstrekkelig EØS- og EU-kompe-

15 13 tanse til å kunne påvirke Kommisjonens beslutninger? 3. Hvordan benytter forvaltningen de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke Kommisjonens beslutninger? I hvilken grad er deltakelsen i komiteer under Kommisjonen lagt til rette av forvaltningen? Samordning av norske posisjoner og EØS/EUkompetanse er forutsetninger for å kunne påvirke (se kap. 3). En målrettet utnyttelse av mulighetene forutsetter at forvaltningen har strategier, instrukser, føringer og prioriteringer for påvirkningsarbeidet. 1.3 AVGRENSNING Undersøkelsen er avgrenset til fagområder som faller inn under EØS-avtalen. Undersøkelsen belyser forvaltningens arbeid knyttet til de samordningsinstrumentene som er opprettet for å ivareta samordningsbehovet i forvaltningen: Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene. Undersøkelsen belyser i liten grad den samordningen som skjer mellom departementene i andre sammenhenger enn de formelle samordningsinstrumentene, og den samordningen som skjer mellom departementene, EU-delegasjonen og EFTA. Gjennom EØS-avtalen har Norge bare formell adgang til å delta i Kommisjonens forberedende arbeid. Det er i denne fasen Norge har størst mulighet til å delta og påvirke (se fig. 1). Det er forvaltningens arbeid i denne forberedelsesfasen som belyses i undersøkelsen. De senere fasene beslutningsfasen og vedtaksfasen blir også omtalt. Undersøkelsen omfatter perioden , men for enkelte problemstillinger og analyser har det vært naturlig å benytte data fra tidligere perioder.

16 14 2 Metode og gjennomføring Problemstillingene i undersøkelsen er belyst ved hjelp av intervjuer, møter, dokumentanalyse og spørreundersøkelse. Flere ulike metoder er benyttet ved innhentingen av data for hver problemstilling. Datainnsamlingen er gjennomført i tidsrommet oktober 2003 januar Tabell 1 viser hvilke metoder som er benyttet i forbindelse med de enkelte problemstillingene. Utenriksdepartementet omfattes av hele undersøkelsen. Ansvaret for EØS-arbeidet er delt mellom Utenriksdepartementet og de øvrige departementene. Spørreundersøkelsen er sendt til samtlige departementer 15 og relevante underliggende virksomheter. 2.1 VALG AV FAGDEPARTEMENTER Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet er valgt ut for å belyse problemstillingene knyttet til samordning mellom fagområdene, EØS- og EU-kompetanse og påvirkningsarbeidet. De tre departementene er alle i stor grad berørt av EØS-avtalen. På miljøområdet er det anslått at om lag 80 prosent av Norges regelverk er initiert fra EU. 16 Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av det indre energimarkedet. Nærings- og handelsdepartementet er ansvarlig for oppfølging av det indre markedet i Norge. Tabell 1 Undersøkelsesopplegg Problemstilling Revisjonsobjekt Metode 1. I hvilken grad er norsk påvirkningsinnsats samordnet i forvaltningen? 2. I hvilken grad har forvaltningen satt i verk tiltak for å sikre en tilstrekkelig EØS- og EU-kompetanse til å kunne påvirke Kommisjonens beslutninger? 3. Hvordan benytter forvaltningen de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke Kommisjonens beslutninger? 1.1 Strategier, instrukser, føringer og prioriteringer 1.2 Intersektoriell samordning 1.3 Intrasektoriell samordning Tilrettelegge komitédeltakelsen UD MD, NHD og OED Alle relevante departementer UD med Koordineringsutvalget og EU-delegasjonen UD MD, NHD og OED Alle relevante departementer og underliggende virksomheter UD MD, NHD og OED Alle relevante departementer og underliggende virksomheter UD MD, NHD og OED Alle relevante departementer og underliggende virksomheter Intervjuer og møter Gjennomgang av relevante styringsdokumenter Spørreliste Intervjuer og møter Gjennomgang av dokumenter i UD Intervjuer og møter Gjennomgang av rammenotater og referater fra spesialutvalgene Spørreundersøkelse Intervjuer og møter Spørreundersøkelse Spørreliste Intervjuer og møter Spørreundersøkelse Spørreliste 15 Unntatt Forsvarsdepartementet. 16 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april 2004.

17 INTERVJUER OG MØTER Det er gjennomført intervjuer og møter med Utenriksdepartementet, den norske EU-delegasjonen i Brussel, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Statsministerens kontor. Formålet med intervjuene og møtene var å få dokumentert det faktiske påvirkningsarbeidet og samordningen i forvaltningen ved behandling av EØS-saker. Til intervjuene ble det utarbeidet en intervjuguide, som ble tilsendt i forkant. Referatene fra intervjuer og møter er verifisert. 2.3 DOKUMENTANALYSE Dokumenter Departementenes virksomhetsplaner og årsrapporter for perioden 2001 til 2005 er gjennomgått for å innhente informasjon om forvaltningens strategier og planer. De instruksene og retningslinjene som finnes for arbeidet med EØS-saker, er gjennomgått for å belyse om det gis føringer for EØS-arbeidet. 17 Referatene fra møter i Koordineringsutvalget de siste fire årene er gjennomgått for å belyse i hvilken grad Koordineringsutvalget brukes som et samordningsorgan. I tillegg er ulike innspill fra fagdepartementene til Koordineringsutvalget og Utenriksdepartementet gjennomgått for å belyse departementenes organisering av EØS-arbeidet. Dokumenter i Utenriksdepartementet knyttet til arbeidet med den europapolitiske plattformen og referater fra møter med ledere av spesialutvalgene er gjennomgått for å vurdere arbeidet med plattformen og hva som er gjort for å forbedre forvaltningens arbeid. 17 Utenriksdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet Rammenotater og referater fra møter i spesialutvalgene Det er gjennomført en omfattende dokumentanalyse av referatene fra møter i spesialutvalgene og av rammenotatene i Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet for perioden 1. januar 1999 til 31. desember Formålet var å få belyst om spesialutvalgene fungerer som samordningsorganer mellom departementene. Det er undersøkt på hvilket tidspunkt i beslutningsprosessen i EU sakene blir behandlet. Tre av spesialutvalgene som Nærings- og handelsdepartementet var ansvarlig for, ligger nå under andre departementer. Referatene fra disse utvalgene inngår i datamaterialet. Formålet med gjennomgangen av rammenotatene var å få belyst om rammenotatene brukes som samordningsinstrument på et tidlig tidspunkt i beslutningsprosessen i EU. Rammenotater utarbeides ofte i flere versjoner og behandles ofte i flere spesialutvalgsmøter. Det er bare den første versjonen av rammenotatet som er blitt behandlet, som inngår i analysen. For Nærings- og handelsdepartementet inngår også rammenotater som departementet har vært ansvarlig for, men som er behandlet i andre spesialutvalg. Alle saker om regelverksutvikling som er behandlet i spesialutvalgene, og alle rammenotater inngår i datamaterialet uavhengig av sakenes størrelse og betydning for Norge. 2.4 SPØRREUNDERSØKELSE En todelt spørreundersøkelse ble sendt til samtlige departementer (unntatt Forsvarsdepartementet) og relevante underliggende virksomheter. En spørreliste skulle besvares av departementene og virksomhetene sentralt, og et spørreskjema skulle besvares av ansatte i departementene og de underliggende virksomhetene (se vedlegg A og B). Formålet med spørsmålene i spørrelisten til virksomhetene var å få svar på om forvaltningen har egne retningslinjer og rutiner for EØS-arbeidet generelt, og i forbindelse med komitédeltakelsen spesielt. Det ble også spurt om hvilke kompetansetiltak forvaltningen har satt i gang, og hvilke informasjonskilder som benyttes. Formålet med spørreskjemaet til de ansatte var å kartlegge forvaltningens deltakelse i komiteer under Kommisjonen og tilrettelegging og rapportering i forbindelse med komitédeltakelsen å kartlegge forvaltningens intrasektorielle samordning i form av kontakt og deltakelse å kartlegge forvaltningens kompetanse og erfaring knyttet til EØS-arbeidet å kartlegge forvaltningens kontakt med EU Departementene videreformidlet spørreskjemaet til relevante underliggende virksomheter. Alle ansatte som oppfylte ett eller flere av følgende kriterier for perioden 1. januar 2004 til 31. desember 2004, skulle besvare spørreskjemaet: har deltatt i møter i ekspertgrupper/ekspertkomiteer under Kommisjonen har deltatt i møter i komitologikomiteer har deltatt i spesialutvalgsmøter, inkludert ledere for spesialutvalg, har skrevet ett eller flere rammenotater har arbeidet for å påvirke Kommisjonens beslutningsprosesser Spørreskjemaene ble samlet inn av departementene og oversendt samlet til Riksrevisjonen sammen med svarene på spørrelisten. Departementene kunne kommentere svarene i skjemaene. Departementene ble bedt om å oppgi det totale antallet personer som oppfyller kriteriene for å svare

18 16 på spørreskjemaene. Respondentene ble bedt om å oppgi navn, navn på virksomhet og stillingsnivå. Det ble mottatt 510 besvarte spørreskjemaer. Svarprosenten anslås til 80 %. Fordelingen av mottatte spørreskjemaer per departement går fram av vedlegg C. Forvaltningens komitédeltakelse er en sentral del av spørreundersøkelsen. I spørreskjemaet til de ansatte skilles det bare mellom ekspertgrupper og komitologikomiteer. Spørreskjemaet er imidlertid også besvart av deltakere i programkomiteer og andre typer komiteer. Disse deltakerne har besvart spørsmålene knyttet til den komitétypen de mener er mest passende. I datamaterialet knyttet til komitédeltakelsen inngår derfor deltakere fra alle komitétypene. I rapporten skilles det flere steder mellom departementer og underliggende virksomheter i presentasjonen av materiale fra spørreundersøkelsen. Nærings- og handelsdepartementet har ikke oppgitt arbeidssted for respondentene. Derfor er alle respondentene fra Nærings- og handelsdepartementet med underliggende virksomheter registrert som ansatte i departementet.

19 17 3 Revisjonskriterier 3.1 INNLEDNING Revisjonskriteriene tar utgangspunkt i EØS-avtalen og dens forarbeider, relevante stortingsdokumenter og retningslinjene om departementenes EØS-arbeid fra Statsministerens kontor. 18 Dette er den grunnleggende delen av avtalen og omhandler blant annet institusjonell oppbygging og beslutningsprosesser i EØS, og Norges adgang til å delta i EUs beslutningsprosesser. 19 Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) av 27. november 1992 nr St.prp. nr. 100 ( ) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, s EØS-avtalen og dens forarbeider, jf. St.prp. nr. 100 ( ) og Innst. S. nr. 248 ( ) EØS-avtalens hoveddel 18 er innlemmet i norsk lov gjennom EØS-loven Formålet med samarbeidet er ifølge artikkel 1 i EØS-avtalen «å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde.» Artikkel 3 i avtalen pålegger avtalepartene en plikt til å treffe alle egnede tiltak for å oppfylle forpliktelsene som følger av avtalen. De har videre en plikt til å samarbeide. I St.prp. nr. 100 ( ) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), jf. Innst. S. nr. 248 ( ), legges det til grunn at samarbeidet skal «være basert på jevnbyrdighet, gjensidighet og balanse mellom fordeler, rettigheter og plikter for partene.» 20 Det er et mål i EØS-avtalen at samarbeidet om nye regler skal starte på et så tidlig tidspunkt som mulig, for å forhindre en ulik regelutvikling. For EF- TA-landene var det viktig å få så stor gjennomslagskraft som mulig. Det blir dessuten gjort klart at deltakelsen i beslutningsprosessen vil kreve betydelig innsats fra EFTA-landenes side. 21 Flertallet i utenriks- og konstitusjonskomiteen påpeker også i Innst. S. nr. 248 ( ) at Norge gjennom avtalen får mulighet til å påvirke utformingen av nytt regelverk, og at Norge her bør kunne spille en viktig rolle, blant annet gjennom nordisk samordning i forberedelsesfasen. Deltakelsen gjelder i hele beslutningsprosessen, og det «er i stor grad opp til EFTAlandene selv å avgjøre hvilken innflytelse de kan få innenfor de rammer som avtalen gir. Innflytelsen vil bl.a. avhenge av hvor effektivt EFTA-landene klarer å framføre sine synspunkter overfor EF.» 22 Medlemslandene står fritt til å organisere EØSarbeidet som de ønsker. Det slås fast i St.prp. nr. 100 ( ) 23 at EØS-avtalen vil få konsekvenser for forvaltningens oppgaver. St.prp. nr. 100 ( ) har under Forvaltning av avtalen et eget avsnitt om koordinering Retningslinjer fra Statsministerens kontor 24 Retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker er gitt av Statsministerens kontor som rundskriv. Det fremgår av forordet at «EØS-avtalen er omfattende i sitt innhold og krever korrekt gjennomføring og grundig oppfølging i Regjering så vel som i departementene og underliggende etater.» Det presiseres i retningslinjene at Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for samordningen av norske synspunkter. Koordineringen av regjeringens politikk foregår på tre plan: på politisk nivå i regjeringen på høyt administrativt nivå i koordineringsutvalget for EØS-saker på faglig nivå i departementene/spesialutvalgene Undersøkelsen omfatter ikke det første punktet på politisk nivå i regjeringen. 21 St.prp. nr. 100 ( ), s Innst. S. nr. 248 ( ) Innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, s St.prp. nr. 100 ( ), s Den nyeste utgaven er fra 31. oktober Den erstatter utgaven fra 30. mai Rundskrivet inneholder i tillegg til det som gjennomgås her, forfatningsrettslige krav knyttet til EØSkomitébeslutninger, retningslinjer for konsultasjoner med Stortinget, for gjennomføring av beslutninger i norsk rett, og for behandling av saker i forhold til EFTAs overvåkingsorgan, EFTA-domstolen og EF-domstolen.

20 Europameldingen, EØS-meldingen og Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform Utviklingen i EU- og EØS-samarbeidet er en viktig del av St.meld. nr. 12 ( ) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre (Europameldingen), jf. Innst. S. nr. 239 ( ). I St.meld. nr. 27 ( ) Om EØS-samarbeidet (EØS-meldingen), jf. Innst. S. nr. 24 ( ), presenteres for første gang for Stortinget en samlet fremstilling av hvordan EØS-avtalen har fungert. Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform (2002) er en operativ oppfølging av St.meld. nr. 12 ( ) Europameldingen og følger som vedlegg til St.meld. nr. 27 ( ) EØSmeldingen. 25 Plattformen ligger til grunn for arbeidet med å forbedre forvaltningen av EØS-avtalen. 26 I behandlingen av St.meld. nr. 27 ( ), jf. Innst. S. nr. 24 ( ), viser flertallet i komiteen til den europapolitiske plattformen for konkrete og praktiske tiltak i forbindelse med EØS-arbeidet SAMORDNING Samordning er et sentralt element i det norske EØSarbeidet og organiseringen av dette. Ifølge St.prp. nr. 100 ( ), jf. Innst. S. nr. 248 ( ), skal koordineringen og forvaltningen knyttet til deltakelsen i EØS baseres på den eksisterende ansvarsdelingen mellom departementene, og «bidra til en hensiktsmessig integrering av EØS-arbeidet i forvaltningens ordinære virksomhet». Det sies imidlertid også at det kan være aktuelt med organisatoriske tilpasninger i noen tilfeller, og at organisasjonsspørsmålene må vurderes løpende. 28 I forbindelse med inngåelsen av avtalen ble det opprettet særskilte samordningsorganer for EØS-arbeidet. 29 Samordning/koordinering er hovedelementet i retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker. Grundige forberedelser og effektiv norsk samordning ses som nødvendig for å utnytte mulighetene EØS-avtalen gir. Tidlig samordning av nasjonale posisjoner er den beste måten å holde seg informert og øve innflytelse på. 30 Ifølge St.meld. nr. 27 ( ) kan Norges innflytelse på regelverksutformingen styrkes med bedre samordning av nasjonale posisjoner og større deltakelse i strategisk utvalgte saker. I den europapolitiske plattformen sies det at regjeringen «vil arbeide for å oppnå så stor innflytelse 25 Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform, St.meld. nr. 27 ( ), s Innst. S. nr. 24 ( ), s St.prp. nr. 100 ( ), s Administrasjonsdepartementet (1992): Organisering av EØSarbeidet i sentralforvaltningen en effektiv og hensiktsmessig beslutningsstruktur. Rapport fra arbeidsgruppen for forvaltningsmessig oppfølging av EØS-avtalen. 30 St.meld. nr. 27 ( ), s. 60. overfor EU til fordel for norske mål og interesser som mulig, ved å legge til rette for en samordnet norsk påvirkningsinnsats i forhold til Europakommisjonen og Europaparlamentet, i medlemslandenes og søkerlandenes hovedsteder, særlig de nordiske, og i andre sammenhenger der Norge har viktige interesser (...)» Strategier, instrukser, føringer og prioriteringer Det er et overordnet mål at Norge målrettet skal utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke EUs beslutningsprosesser. 31 Riksrevisjonen legger til grunn at en målrettet bruk av mulighetene forutsetter at forvaltningen har strategier, instrukser, føringer og prioriteringer for påvirkningsarbeidet. Ifølge den europapolitiske plattformen er strategisk satsing og samordning sentralt for å øve innflytelse. Ifølge St.meld. nr. 12 ( ) krever intern samordning klare overordnede politiske prioriteringer. St.meld. nr. 27 ( ) viser til Statskonsults rapport (2002:5), der det etterlyses et større engasjement i forvaltningens ledersjikt Intersektoriell samordning Utenriksdepartementets ansvar i ordinære utenrikssaker, «for å samordne utenrikspolitikken og påse at hele sentralforvaltningens internasjonale engasjement følger de retningslinjer som er trukket opp av regjeringen», gjelder også i EØS-arbeidet. 32 Utenriksdepartementet har et særlig ansvar for samordningen av norske synspunkter. 33 Fagdepartementene spiller imidlertid også en sentral rolle når det gjelder samordning og avveining, på grunn av avtalens omfang. Koordineringsutvalget skal behandle større prinsipielle og langsiktige saker. 34 Ifølge utvalget som i 1992 la fram forslag til organisering av EØS-arbeidet, skal Koordineringsutvalget ivareta helheten i arbeidet med EØS-avtalen og konsistensen mellom ulike standpunkter, og ha som hovedoppgave å sørge for interdepartemental, innholdsmessig samordning. 35 Koordineringsutvalget tar opp saker som ikke blir avklart i spesialutvalgene, forbereder norske myndigheters posisjon før rettsakter innlemmes i 31 St.prp. nr. 1 ( ) for Utenriksdepartementet, St.meld. nr. 12 ( ) og St.meld. nr. 27 ( ). 32 St.prp. nr. 100 ( ). Se også retningslinjene fra Statsministerens kontor. 33 Retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker gitt av Statsministerens kontor. 34 Administrasjonsdepartementet (1992): Organisering av EØSarbeidet i sentralforvaltningen en effektiv og hensiktsmessig beslutningsstruktur. Rapport fra arbeidsgruppen for forvaltningsmessig oppfølging av EØS-avtalen. 35 Administrasjonsdepartementet (1992): Organisering av EØSarbeidet i sentralforvaltningen en effektiv og hensiktsmessig beslutningsstruktur. Rapport fra arbeidsgruppen for forvaltningsmessig oppfølging av EØS-avtalen.

21 19 EØS-avtalen, og drøfter saker av politisk karakter før de legges fram for regjeringen. 36 Regjeringens europapolitiske plattform bekrefter at Koordineringsutvalget skal konsentrere seg om prinsipielle spørsmål. Utenriksdepartementet har ledelses- og sekretariatsansvar for Koordineringsutvalget. Utvalget møtes etter den rytme som er nødvendig for løpende oversikt og samordning. Departementenes representanter velges ut på høyt embetsnivå. 37 Finansdepartementet har også i EØS-saker ansvar som budsjett- og økonomikoordinerende departement. Justisdepartementet har det overordnede ansvaret for lovtekniske spørsmål ved gjennomføringen av rettsakter Intrasektoriell samordning Spesialutvalg Spesialutvalgene skal avklare norsk posisjon i forhold til EUs regelverk, og vurdere om rettsakten er EØS-relevant, om norske interesser blir berørt, og hvordan interessene best kan fremmes i EUs beslutningsprosesser. 39 Spesialutvalgene skal ivareta behovet for samordning mellom departementene i EØSarbeidet. Ledelses- og sekretariatsansvaret for utvalgene ligger hos det departementet som har det forvaltningsmessige hovedansvaret for utvalgets arbeidsområde. 40 Utvalgene «møtes etter den rytme som er nødvendig for å kunne vurdere og fremme norske posisjoner til EØS-relevante forslag som er under arbeid i eller er fremsatt av Kommisjonen.» Det fagansvarlige departementet skal ved hjelp av spesialutvalgene sikre at alle sider ved en sak blir belyst. Hvis det ikke oppnås enighet innen to måneder etter at et forslag er fremsatt, skal saken legges fram for Koordineringsutvalget. Spesialutvalgene er inndelt etter fagområder og består av departementer som er berørt av fagområdet. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i alle spesialutvalgene. 36 St.meld. nr. 27 ( ), s Fra retningslinjene Om departementenes arbeid med EØSsaker, gitt av Statsministerens kontor. 38 Fra retningslinjene Om departementenes arbeid med EØSsaker, gitt av Statsministerens kontor. 39 St.meld. nr. 27 ( ), s Fra retningslinjene Om departementenes arbeid med EØSsaker, gitt av Statsministerens kontor. 41 St.meld. nr. 27 ( ), s Fra retningslinjene Om departementenes arbeid med EØSsaker, gitt av Statsministerens kontor. Rammenotater Rammenotatet er grunnlaget for avklaring av norske posisjoner. 41 Rammenotatene utarbeides av det ansvarlige departementet i samråd med det relevante spesialutvalget. 42 Rammenotatene skal sikre en løpende oppdatering av sakens innhold og status i beslutningsprosessen, og norske vurderinger og posisjoner. Retningslinjene inneholder en mal for rammenotatene som bør benyttes. Rammenotatet skal inneholde faktaopplysninger om saken, rettslige, økonomiske og budsjettmessige konsekvenser, og eventuelle nødvendige lov- og forskriftsendringer. Så langt det er mulig, bør de nordiske EU-landenes syn i saken omtales (ved behov benyttes uformelle kontakter med fagansvarlige myndigheter i andre nordiske land ved fastlegging av norsk posisjon, for å avdekke felles interesser eller uenighet på et tidlig tidspunkt). Rammenotatet skal konkludere med departementets vurdering og tilråding til norsk posisjon. Uenighet mellom departementene i tilrådingen i en sak skal fremgå av rammenotatet. Rammenotatene bør utarbeides så tidlig som mulig i Kommisjonens prosess. Retningslinjene fra Statsministerens kontor sier at rammenotatet «utarbeides straks man får kjennskap til at Kommisjonen forbereder forslag til EØS-relevante rettsakter, dersom man allerede da har tilstrekkelige opplysninger (...)», men dersom «man ikke tidligere har fått kjennskap til forslaget, utarbeides rammenotat straks forslag er fremmet av Kommisjonen.» Forslagene skal følges opp også i den videre prosessen i EU. Det er viktig å starte arbeidet med å formulere norske synspunkter så snart man får kjennskap til at Kommisjonen forbereder forslag til regelverk, for å utnytte mulighetene for påvirkning. Tidlig forberedelse er også viktig for å kunne ivareta behovet for samordning mellom berørte sektorer. Lederen for spesialutvalget skal sørge for at rammenotatene legges inn i EU-/EØS-databasen for dokumenter utarbeidet av spesialutvalgene. Spesialutvalgets leder har det overordnede ansvaret for å utarbeide relevante rammenotater. Rammenotatene er i utgangspunktet offentlige. Involvering av organisasjoner og bedrifter Ifølge utredningsinstruksen 43 pkt. 5.3 bør forslag til EØS-relevant regelverk sendes på høring når det er hensiktsmessig. I instruksen vises det til retningslinjene fra Statsministerens kontor. Ifølge disse skal grønnbøker og hvitbøker som hovedregel sendes på høring. Berørte i Norge bør få anledning til å komme med synspunkter også dersom man har tilstrekkelig kunnskap om utkast til forslag som berører sentrale norske interesser, og der norske myndigheter er i dialog med Kommisjonen. Dette kan skje gjennom høringer eller referansegrupper. Spesialutvalgene kan oppnevne referansegrupper med representanter for de berørte gruppene. 43 Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2000): Utredningsinstruksen. Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget. Fastsatt ved kongelig resolusjon 18. februar 2000.

22 20 Ifølge St.meld. nr. 12 ( ) er det en viktig oppgave for forvaltningen å informere brukergruppene om Kommisjonens initiativer. Dette forutsetter at forvaltningen holder seg orientert. Det er viktig å ha en åpen dialog med de berørte miljøene. Dialogen med næringslivet, arbeidslivets parter og frivillige organisasjoner i en tidlig fase ønskes styrket gjennom den europapolitiske plattformen. 3.3 KOMPETANSE For å kunne utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke, er det nødvendig at den norske forvaltningen har tilstrekkelig relevant kompetanse. St.prp. nr. 100 ( ) sier at «EØS-arbeidet i forvaltningen gjør det nødvendig å bygge opp en bred EØS- og EF-kompetanse i departementene og underliggende etater.» For å få utbytte av deltakelsen i ekspertgruppene under Kommisjonen er det viktig at deltakerne har kunnskap om EU og EØS, faglig innsikt, forhandlingskompetanse og gode språkkunnskaper. 44 Ifølge St.meld. nr. 27 ( ) er det «et betydelig potensial for å forbedre gjennomføringen av EØS-avtalen ved å heve kompetansen og øke oppmerksomheten om EØS-saker i forvaltningen.» 45 Europa-kompetansen i sentralforvaltningen skal ifølge den europapolitiske plattformen styrkes. 44 St.meld. nr. 27 ( ), s St.meld. nr. 27 ( ), s EØS-avtalen, artikkel 99 og 100. I artikkel 101 står det at EF- TA-statene også kan delta i en del komiteer som ikke omfattes av artikkel 81 eller St.prp. nr. 100 ( ), s. 30 og St.meld. nr. 27 ( ). 3.4 MULIGHETER TIL Å PÅVIRKE KOMMISJONENS BESLUTNINGER EØS-avtalen gir Norge (EFTA-statene) adgang til å delta i EUs forberedelser til nytt (EØS-relevant) EUregelverk, det vil si i utformingen av forslag til nytt regelverk i Kommisjonen. Norge gis i EØS-avtalen adgang til å delta i Kommisjonens ekspertkomiteer og komitologikomiteer ved at Kommisjonen ved utarbeidelse av nytt regelverk «uformelt [skal] innhente synspunkter fra sakkyndige i EFTA-statene på samme måte som den innhenter synspunkter fra sakkyndige i EFs medlemsstater (...)». 46 Ordningen skal sikre at spesielle forhold i EFTA-landene kan bli gjenspeilet i regelutformingen på et tidlig stadium, slik at mulighetene øker for at reglene skal bli vedtatt som EØS-regler. 47 Adgangen til komiteene vurderes som Norges viktigste påvirkningsmulighet, og det er departementene som har ansvaret for kontakten med ekspertene. 48 De komiteene og gruppene som deltar i Kommisjonens forberedelser av nye rettsakter, ekspertgruppene, har en rådgivende funksjon. Komiteene kan ha ulike navn og ulike oppgaver. I prinsippet inviteres de sakkyndige som uavhengige fageksperter og ikke som representanter for medlemslandene. I praksis møter komitédeltakerne som representanter for norske myndigheter og fremfører nasjonale synspunkter. 49 Komitologikomiteene bistår Kommisjonen i utøvelsen av delegert myndighet fra Rådet. I komitologikomiteene har Norge adgang til å delta i den forberedende fasen, men ikke i vedtaksfasen. 50 I komitologikomiteene møter nasjonale tjenestemenn som representanter for nasjonale myndigheter Tilrettelegging av deltakelse i komiteene under Kommisjonen For Norge har det vært og er det fortsatt et mål å utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir Norge, til å påvirke EUs beslutningsprosesser på en målrettet måte. 51 St.meld. nr. 12 ( ) Europameldingen, jf. Innst. S. nr. 239 ( ), og St.meld. nr. 27 ( ) EØS-meldingen, jf. Innst. S. nr. 24 ( ), legger også vekt på dette. Norske myndigheter står, ifølge St.meld. nr. 27 ( ), 52 overfor to viktige oppgaver i forvaltningen av EØS-avtalen: å holde seg informert om Kommisjonens initiativer til nytt regelverk, og å formidle norske synspunkter til Kommisjonen og eksperter i medlemslandene. I behandlingen av St.meld. nr. 27 ( ), jf. Innst. S. nr. 24 ( ), slår flertallet fast at det er viktig å arbeide over et bredt register for å gjøre norske syn kjent i EU. 53 Det er viktig å søke kontakt og samråd med organisasjoner og institusjoner som er representert i EU-landene, og som arbeider i forhold til EU-institusjoner eller europeiske paraplyorganisasjoner. Mulighetene til å påvirke er størst i de tidlige fasene, der Norge har adgang gjennom EØS-avtalen, og særlig gjennom komitédeltakelsen. For å kunne påvirke gjennom deltakelse i ekspertkomiteene må deltakerne ha kompetanse og opptre konstruktivt og aktivt i møtene, og det bør være kontinuitet i deltakelsen. 54 Det er en forutsetning for å få gjennomslag for sine synspunkter at ekspertene som deltar i komiteene, kan bidra med relevante erfaringer, foreslå kompromisser eller forsøke å være brobyggere mellom Kommisjonen og toneangivende medlemsland. Dette krever faglig tyngde, meget gode språkkunnskaper, kjennskap til Kommisjonens og EUs arbeidsmetoder og tett samarbeid med sakkyndige fra EU-landene St.meld. nr. 27 ( ). 50 EØS-avtalen, artikkel St.prp. nr. 1 ( ) for Utenriksdepartementet, St.meld. nr. 12 ( ) og St.meld. nr. 27 ( ). 52 S Innst. S. nr. 24 ( ), s Statskonsult (2002): I komiteer og korridorer. Håndbok i EØS-arbeid, s St.meld. nr. 27 ( ).

23 21 Selv om norske eksperter ikke deltar på lik linje med ekspertene fra EU-landene, og ikke har like store muligheter til å påvirke, er det et potensial for å forbedre deltakelsen og innflytelsen. Det vil kreve mer ressurser og kompetanseheving. 56 Det er viktig at det ansvarlige fagdepartementet gir komitédeltakerne fra eget departement og underliggende virksomheter de nødvendige føringene. 57 Sentralt for å øve innflytelse er også strategisk satsing og samordning. 58 Det er viktig at komitédeltakerne forhører seg om synspunktene til berørte parter i Norge før møtene for å kunne formidle norske interesser. 59 Departementene har ansvaret for kontakten med ekspertene innenfor sine respektive ansvarsområder. I St.meld. nr. 12 ( ) og den europapolitiske plattformen foreslås det å gi overordnede retningslinjer for deltakelsen i ekspertkomiteene for å sikre en effektiv norsk medvirkning Uformell kontakt Norske myndigheter skal utnytte EØS-avtalens muligheter målrettet. Det omfatter også muligheten til å ta direkte kontakt med Kommisjonen. 60 Dette blir vanligvis godt mottatt i Kommisjonen og kan være nyttig. Ifølge retningslinjene gitt av Statsministerens kontor skal det ved behov benyttes uformelle kontakter med fagansvarlige myndigheter i andre nordiske land (eventuelt også andre land) for å avdekke felles interesser eller uenighet på et tidlig tidspunkt. 56 St.meld. nr. 27 ( ), s Statskonsult (2002): I komiteer og korridorer. Håndbok i EØS-arbeid, s Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. 59 St.meld nr. 27 ( ). 60 St.meld. nr. 27 ( ), s. 65.

24 22 4 Fakta 61 Statsministerens kontor: Om departementenes arbeid med EØS-saker, 31. oktober 2001 (erstatter utgaven av 30. mai 1997). 62 Riksrevisjonens møte med Statsministerens kontor 4. mars Riksrevisjonens møte med Statsministerens kontor 4. mars Riksrevisjonens møte med Statsministerens kontor 4. mars STRATEGIER, INSTRUKSER, FØRINGER OG PRIORITERINGER I EØS-ARBEIDET Retningslinjer fra Statsministerens kontor Retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker er gitt av Statsministerens kontor som rundskriv. 61 Statsministerens kontor opplyser at arbeidet med retningslinjene var en bred prosess som involverte alle departementene. Utenriksdepartementet spilte en viktig rolle i dette arbeidet. De mest sentrale delene av retningslinjene ble utformet etter forslag fra Utenriksdepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet og Justisdepartementet. 62 Hovedårsaken til at det er Statsministerens kontor som har utformet retningslinjene, er at det bare er Statsministerens kontor som kan gi retningslinjer for hvordan saker skal fremmes for regjeringen. Ved en fremtidig revisjon av retningslinjene vil det bli vurdert å ta ut de delene som omhandler regjeringen, slik at disse blir gitt av Statsministerens kontor. Det anses som mest hensiktsmessig at Utenriksdepartementet har ansvaret for de mer tekniske delene av retningslinjene som angår forvaltningen. 63 Statsministerens kontor opplyser at retningslinjene ikke er forpliktende som forskrifter og instrukser, men retningsgivende. Departementene kan velge andre måter å organisere sitt EØS-arbeid på, dersom dette er mer hensiktsmessig. 64 Statsministerens kontor opplyser at dersom et departement ikke arbeider i tråd med retningslinjene og dette fører til at departementets saksbehandling er for dårlig, kan Utenriksdepartementet ta dette opp med departementet. 65 Ifølge Utenriksdepartementet er ansvaret for å følge opp at retningslinjene blir fulgt av forvaltningen, delt mellom de statsrådene som er ansvarlige for de enkelte områdene innenfor EØS-avtalen. Utenriksdepartementet mener derfor at det ikke alene har ansvaret for å følge opp om departementene overholder retningslinjene Den europapolitiske plattformen Den europapolitiske plattformen er forelagt Stortinget som vedlegg til St.meld. nr. 27 ( ) Om EØS-samarbeidet Den europapolitiske plattformen beskriver utfordringer, mål og virkemidler i norsk europapolitikk for perioden Det legges særlig vekt på EØS-avtalen og EØS-institusjonene samt Norges øvrige forbindelser til EU, EUs institusjoner, medlemsland og søkerland. I behandlingen av St.meld. nr. 27 ( ) viser flertallet i komiteen til den europapolitiske plattformen for konkrete og praktiske tiltak i forbindelse med EØS-arbeidet. 67 Utenriksdepartementet har ansvaret for løpende oppfølging av plattformen. Et sentralt mål i plattformen er å «(...) oppnå så stor innflytelse overfor EU til fordel for norske mål og interesser som mulig, ved å legge til rette for en samordnet norsk påvirkningsinnsats i forhold til Europakommisjonen og Europaparlamentet, i medlemslandenes og søkerlandenes hovedsteder, særlig de nordiske, og i andre sammenhenger der Norge har viktige interesser (...)». Et annet sentralt mål er å «(...) styrke dialogen med næringslivet, arbeidslivets parter og frivillige organisasjoner i en tidlig fase under forberedelse av nytt EØS-regelverk (...)». Den europapolitiske plattformen inneholder en rekke konkrete tiltak som skal settes i verk for å oppnå målene. For flere av tiltakspunktene ble det nedsatt prosjektgrupper som skulle utarbeide forslag til mer operative og detaljerte tiltak. Følgende åtte prosjektrapporter ble lagt fram i begynnelsen av 2003: Samarbeid med regionale og lokale myndigheter Samarbeid med opplæringssektoren Styrking av europakompetansen i forvaltningen Informasjonstiltak ute om EØS og norsk forvaltningspolitikk Tiltaksplan for styrking av EU/EØS-samarbei- 65 Riksrevisjonens møte med Statsministerens kontor 4. mars Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Innst. S. nr. 24 ( ), s. 13.

25 23 det, herunder utnyttelse av kompetansen til tjenestemenn med internasjonal erfaring Samarbeid med ikke-offentlige aktører Bedre informasjonsdeling og samarbeid i sentralforvaltningen Bedre offentlig innsyn og informasjon om EØSarbeidet i Norge Utenriksdepartementet ba departementene om å ta stilling til forslagene fra de ulike prosjektgruppene i en høringsrunde våren På grunnlag av høringskommentarene skrev Utenriksdepartementet et notat til Koordineringsutvalgets medlemmer med forslag til oppfølging av punktene. Notatet ble drøftet i Koordineringsutvalget 13. juni Utenriksdepartementet har i perioden 2002 til 2004 avholdt seks interdepartementale møter om oppfølging av den europapolitiske plattformen. 68 Ifølge departementet har plattformen bidratt til et omformet helhetskonsept for norsk europapolitikk, et skjerpet fokus i forvaltningen og dermed også en bedre forvaltning. 69 I en rapport fra Statskonsult fra 2004 kommer det fram at den europapolitiske plattformen er den viktigste årsaken til at det har blitt mer oppmerksomhet omkring EØS-arbeidet i norsk forvaltning de siste årene. Plattformen har ført til økt forståelse for betydningen av å ha oppmerksomheten rettet mot utviklingen i EU på et tidlig stadium. Den har dessuten ført til at både politisk ledelse og departementenes administrative ledelse i større grad enn tidligere prioriterer EØS-arbeid. 70 Rapporten fra Statskonsult fremhever som særlig synlige de tiltakene som Utenriksdepartementet har hatt prosjektlederansvaret for. Det gjelder Europaportalen og etableringen av EØS-notatbasen. For de andre tiltakspunktene har oppfølgingsansvaret vært mer uklart og resultatene mer varierende. Ifølge rapporten ser en tydelig plassering av ansvar ut til å være viktig for å sikre fremdrift i oppfølgingsarbeidet Føringer og prioriteringer for EØSarbeidet i Utenriksdepartementet og de tre undersøkte departementene Utenriksdepartementet Utenriksdepartementet opplyser at departementets overordnede mål for EØS-arbeidet følger av artikkel 1 i EØS-avtalen som beskriver at formålet med avtalen er «å fremme vedvarende og balansert styrking 68 Utenriksdepartementet: Referater fra interdepartementale møter om oppfølging av europapolitisk plattform 20. desember 2001, 15. april 2002, 15. oktober 2002, 10. april 2003, 25. mai 2004 og 19. oktober Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Statskonsult (2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen, s. 25. av handel og økonomiske forpliktelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler.» Mer presise mål følger av EØS-meldingen, retningslinjene for departementenes arbeid med EØS-saker gitt av Statsministerens kontor og Statskonsults håndbok i EØS-arbeid. 72 Utenriksdepartementet viser til den europapolitiske plattformen og de tilhørende tiltakene som en operativ strategi. Det finnes ikke noe eget strategidokument for Utenriksdepartementets arbeid med EØSsaker ut over det som fremkommer i de aktuelle stortingsdokumentene. Det er heller ikke nedfelt egne instrukser eller retningslinjer for Utenriksdepartementets arbeid med EØS-saker. Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet viser til regjeringens mål om at Norge skal arbeide aktivt for at EU/EØS-regelverket har et høyt vernenivå på miljøområdet, og medvirke til en bærekraftig utvikling. 73 For å kunne drive en aktiv norsk påvirkning kreves det en betydelig ressursinnsats, og derfor er det nødvendig å prioritere innsatsen til de sakene som har størst betydning for Norge. 74 EØS-arbeid er omtalt som et prioritert område i departementets virksomhetsplaner. Miljøverndepartementet har utarbeidet en egen veiledningsperm som inneholder retningslinjer for EU/EØS-arbeidet. 75 Nærings- og handelsdepartementet Nærings- og handelsdepartementet opplyser at ett av departementets fem hovedmål er å «sikre størst mulig innflytelse i og inngrep med EU til beste for norsk verdiskaping.» 76 Viktigheten av saken og muligheten for å kunne påvirke er styrende for prioriteringen av saker. Ut over det som fremkommer av aktuelle stortingsdokumenter, finnes det ikke noe eget strategidokument for Nærings- og handelsdepartementets arbeid med EØS-saker. Seksjon for skipsfart er den eneste seksjonen i departementet som har utarbeidet egne instrukser og retningslinjer for dette arbeidet Statskonsult (2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen, s Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet viser også til St.meld. nr. 27 ( ), side Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars 2004 og 14. april Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars 2004 og 14. april Miljøverndepartementet (2003): EU/EØS-samarbeidet organisering og gjennomføring i Miljøverndepartementet. Veiledning. 76 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Nærings- og handelsdepartementets svarbrev til Riksrevisjonen av 10. februar 2003 og 14. februar 2005.

26 24 Olje- og energidepartementet Olje- og energidepartementet opplyser at hovedmålet for departementets EØS-arbeid er å fremme og beskytte norske interesser og løpende vurdere de forslagene og vedtakene som kommer fra EU. 78 Strategien ved store saker er å utarbeide en felles EFTAposisjon gjennom EFTAs arbeidsgruppe for energi. Det foreligger ikke skriftlige strategier for Olje- og energidepartementets EØS-arbeid, men føringer legges i departementets aktivitets- og virksomhetsplaner. 79 Olje- og energidepartementet har ikke utarbeidet egne instrukser eller retningslinjer for arbeidet med EØS-saker, men legger til grunn nedfelte overordnede retningslinjer Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Olje- og energidepartementets svarbrev av 27. januar Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember OVERORDNET SAMORDNING Utenriksdepartementets samordning Utenriksdepartementet opplyser at ansvaret for samordning når det gjelder EØS/EU, ikke skiller seg fra departementets samordning i ordinære utenrikssaker. Departementets ansvar «for å samordne utenrikspolitikken og påse at hele sentralforvaltningens internasjonale engasjement følger de retningslinjer som er trukket opp av Regjeringen», gjelder også i EØS-sammenheng. Utenriksdepartementet viser til at EØS-avtalens omfang og karakter tilsier at fagdepartementene må delta aktivt i arbeidet med avveining og samordning av de standpunktene som fra norsk side skal fremmes i EØS-sammenheng. 81 Utenriksdepartementet opplyser at ansvaret for utformingen av norske synspunkter som skal fremmes overfor EU, varierer med de ulike fasene i beslutningsprosessen. Fagdepartementene er ansvarlige for utformingen av norske synspunkter når det gjelder deltakelsen i komiteene under Kommisjonen. Når det gjelder behandling i EØS-komiteen og EØS-rådet, er det Utenriksdepartementet som er ansvarlig for å utarbeide instrukser i samarbeid med fagdepartementene. 82 Utenriksdepartementet viser til at samordningen av EØS-saker foregår i spesialutvalgene, i Koordineringsutvalget og på politisk nivå i regjeringen. Utenriksdepartementet deltar i spesialutvalgene for å få informasjon om aktuelle saker, blant annet for å følge med på om saker vil kreve behandling i regjeringen. Departementet deltar også for å bidra med kompetanse om EØS/EFTA-beslutningsprosessen og de særskilte hensynene som må ivaretas i forhold til EØS-avtalen, EUs beslutningsprosesser og EU-systemet. Departementet deltar så langt det har kapasitet. Utenriksdepartementet presiserer at spesialutvalgene ledes av fagdepartementene, og at det er fagdepartementene som har ansvaret for arbeidet. 83 Spesialutvalgslederne har etterlyst en mer aktiv pådriverog koordinatorrolle fra Utenriksdepartementets side i EØS-arbeidet. 84 Det ble i 2003 opprettet et europapolitisk NGOforum som ledes av Utenriksdepartementet, og som har møte en gang i halvåret. Departementet åpner her for bred deltakelse fra de frivillige organisasjonene. Forumet skal ha en overordnet og bred agenda og i hovedsak fokusere på generelle politiske og mer overordnede problemstillinger av betydning for Norge. Faglige spørsmål skal drøftes i dialogfora ledet av fagdepartementene. 85 Den norske EU-delegasjonen i Brussel representerer Norge overfor EU. Arbeidsdelingen mellom delegasjonen og Utenriksdepartementet fremgår av utenriksinstruksen. Andre styringsdokumenter er EU-delegasjonens virksomhetsplaner og Utenriksdepartementets kommentarer til disse. Regjeringens europapolitiske plattform er en del av delegasjonens grunnlag. 86 Utenriksdepartementet viser til at samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform er et arbeidsgrunnlag for økt samordning Koordineringsutvalget Koordineringsutvalget skal ivareta helheten i arbeidet med EØS-avtalen og konsistensen mellom ulike standpunkter, og ha som hovedoppgave å sørge for interdepartemental, innholdsmessig samordning. 88 Koordineringsutvalget skal ta opp saker som ikke blir avklart i spesialutvalgene, forberede norske myndigheters posisjon før rettsakter innlemmes i EØS-avtalen, og drøfte saker av politisk karakter før de legges fram for regjeringen. 89 Utenriksdepartementet har ledelses- og sekretariatsansvar for Koordineringsutvalget. Koordineringsvalget skal møtes etter den rytme som er nødvendig for løpende oversikt og samordning. I utvalget skal det som hovedre- 83 Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet: Referat fra møtet med spesialutvalgslederne om spesialutvalgene 28. mai Utenriksdepartementet: Referat fra Europapolitisk NGO-forum, 20. mai Riksrevisjonens møter med EU-delegasjonen november Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Administrasjonsdepartementet (1992): Organisering av EØSarbeidet i sentralforvaltningen en effektiv og hensiktsmessig beslutningsstruktur. Rapport fra arbeidsgruppen for forvaltningsmessig oppfølging av EØS-avtalen. 89 St.meld. nr. 27 ( ), s. 61.

27 25 Tabell 2 Deltakere i Koordineringsutvalgets møter i 2004 fordelt på stillingskategorier Stillingsnivå jan mar apr mai sep okt nov Totalt gel møte en representant fra hvert departement som utvelges på høyt embetsnivå. 90 I møtet i Koordineringsutvalget 21. september 2001 framkom det behov for en revitalisering av utvalget. 91 Det var ønskelig med mer diskusjon og at deltakerne i større grad ble aktivisert, ved å rette søkelyset mer mot horisontale temaer. Det kom videre fram at den ønskede revitaliseringen av utvalget i noen grad ville avhenge av at deltakelsen var på et tilstrekkelig høyt nivå. Det har også i Utenriksdepartementets arbeid med å følge opp regjeringens europapolitiske plattform vært fremhevet at Koordineringsutvalget burde konsentrere seg mer om prinsipielle spørsmål og viktige enkeltsaker. 92 Likeledes er det stilt forslag om at departementene burde møte på departementsråds- eller ekspedisjonssjefsnivå. 93 Ifølge Utenriksdepartementet er dette fulgt opp i møter i Koordineringsutvalget og i interne diskusjoner i departementet. 94 Utenriksdepartementet opplyser at Koordineringsutvalget bidrar til å legge til rette for samordning mellom departementene gjennom informasjonsutveksling, for eksempel om besøk/møter på politisk nivå med EUs formannskapsland og EUs organer (Kommisjonen og Europaparlamentet). 95 Koordineringsutvalget er på denne måten et viktig virkemiddel i samordningen, men har ingen beslutningsmyndighet. 96 Ifølge Utenriksdepartementet tar Koordineringsutvalget løpende opp saker som ikke blir avklart i spesialutvalgene. Ansvarlig statsråd fremmer uavklarte saker overfor regjeringen. I utvalget informeres det om saker av større politisk betydning. Prinsipielle saker fra spesialutvalgene står, ifølge Utenriksdepartementet, jevnlig på dagsorden i møter i Koordineringsutvalget. Utenriksdepartementet uttaler at oppfølging av den europapolitiske plattformen har stått på dagsorden i hvert møte i utvalget. Som et ledd i oppfølgingen har det vært lagt til rette for en diskusjon av horisontale spørsmål, som for eksempel EUs utvidelse, forfatningstraktaten, Lisboa-strategien, norsk deltakelse i EU-byråer og retningslinjer for komitédeltakelse. 97 På spørsmål om Koordineringsutvalget fungerer i henhold til sin rolle og sitt ansvar, uttaler Utenriksdepartementet at departementet forholder seg til retningslinjene som er gitt, og gjennomfører arbeidet som er pålagt. Samtidig viser departementet til at utvalget er revitalisert etter En gjennomgang av referatene fra møtene i Koordineringsutvalget for perioden viser at det i siste del av denne perioden tas opp flere saker av politisk karakter, og at flere prinsipielle spørsmål, viktige enkeltsaker og horisontale spørsmål drøftes. Tabell 2 gir en oversikt over deltakerne i Koordineringsutvalgets møter i 2004 fordelt på stillingskategorier. Gjennomgangen av deltakerlistene fra Koordineringsutvalgets møter i 2004 viser at om lag en tred- Departementsråd/ekspedisjonssjef (29 %) Avdelingsdirektør/underdirektør (39 %) Seniorrådgiver/rådgiver/førstekonsulent (32 %) Totalt (100 %) 90 Statsministerens kontor (2001): Om departementenes arbeid med EØS-saker, rundskriv av 31. oktober Utenriksdepartementet: Referat fra møtet i Koordineringsutvalget 21. september Utenriksdepartementet (2003): Europapolitisk plattform status i oppfølgingsarbeidet. Notat fra Europapolitisk seksjon, 13. juni Utenriksdepartementet (2003): Operativ oppfølging av europapolitisk plattform. Anmodning om skriftlige kommentarer til forslagene i rapportene drøftet på møtet 10. april Brev til samtlige departementer og SMK, 14. april Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet (2004): Utenriksdepartementets samordningsrolle. Vedlegg til brev til Riksrevisjonen, 20. september Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember 2004.

28 26 jedel av departementene var representert ved departementsråd eller ekspedisjonssjef som høyeste nivå. Om lag en tredjedel av departementene var representert ved en seniorrådgiver, rådgiver eller førstekonsulent som høyeste nivå. 99 Statskonsult foreslår i en rapport fra 2004 at Utenriksdepartementet i samarbeid med fagdepartementene viderefører arbeidet med å styrke Koordineringsutvalgets rolle som strategisk samordningsforum for EU- og EØS-arbeidet i forvaltningen. Det bør i den forbindelse tydeliggjøres hvilken formell status utvalgets anbefalinger har, og hva som forventes av medlemmene når det gjelder oppfølging SAMORDNING INNENFOR DE ENKELTE FAGOMRÅDENE INTRASEKTORIELL SAMORDNING Tidlig samordning av nasjonale posisjoner er nødvendig for å utnytte mulighetene til å påvirke. 101 Samordning innenfor fagområdene intrasektoriell samordning foregår på faglig nivå i spesialutvalgene og i fagdepartementene, og gjennom utarbeiding av rammenotater. 102 Tabell 3 Oversikt over spesialutvalgene med ansvarlig departement (fra 2005) Foruten opprettelsen av Koordineringsutvalget og spesialutvalgene har det skjedd få organisatoriske endringer som følge av EØS-arbeidet. Utgangspunktet for organiseringen av arbeidet med EØS-saker i forvaltningen har vært at koordineringen og forvaltningen knyttet til deltakelsen i EØS skal baseres på den eksisterende ansvarsdelingen mellom departementene, og at EØS-arbeidet skal integreres i forvaltningens ordinære virksomhet Intrasektoriell samordning i spesialutvalgene Spesialutvalgene skal ivareta behovet for samordning på faglig nivå mellom departementene i EØSarbeidet. Gjennomgangen av departementenes innspill til Koordineringsutvalget og Utenriksdepartementet viser at departementene i stor grad oppfatter at samordningen i forbindelse med arbeidet med EØS-saker skjer i spesialutvalgene. 104 Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet understreker også at samordning skjer i spesialutvalgene. 105 De 22 spesialutvalgene (se tabell 3) har ulike arbeidsmåter møtefrekvens og agenda varierer Spesialutvalg Ansvarlig departement Energi OED EØS-rettslig utvalg UD Forbrukerspørsmål BFD Forskning og utvikling UFD (tidligere NHD) Immaterialrett KKD Kapitalbevegelser og finansielle tjenester FIN Kommunikasjon SD Konkurransesaker MOD Kultur KKD Landbruk LMD Miljø MD Næringsmidler HOD Offentlige anskaffelser MOD (NHD til 2005) Personbevegelighet, arbeidsliv og arbeidsmiljø MOD Reiseliv NHD Næringsliv, entreprenørskap og små og mellomstore bedrifter NHD Selskapsrett FIN Statsstøtte MOD (NHD til 2005) Handelsforenkling NHD Transport SD Trygd og helse ASD Utdanning UFD 99 Dersom et departement er representert med mer enn én møtedeltaker, er den med høyest stillingsnivå registrert. 100 Statskonsult (2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen, s St.meld. nr. 27 ( ), s Retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker og Utenriksdepartementets brev til Riksrevisjonen av 20. september St.prp. nr. 100 ( ), s Departementenes innspill til Koordineringsutvalget i 2001 i forbindelse med Statskonsults rapport, og departementenes høringsuttalelser til Utenriksdepartementet i forbindelse med oppfølgingen av europapolitisk plattform høsten Riksrevisjonens møter med de tre departementene.

29 27 mye. 106 Dette har sammenheng med omfanget av regelverksutvikling på det aktuelle fagområdet i EU, og dermed hvor mange rettsakter spesialutvalget må behandle. Noen spesialutvalg møtes svært sjelden. På noen områder er møter i spesialutvalget erstattet med direkte kontakt mellom berørte departementer. Det er også opprettet egne grupper for behandling av enkelte saker eller på et større område. Ifølge Utenriksdepartementet er spesialutvalgenes rolle gjennomgått og tilpasset i forbindelse med arbeidet med europapolitisk plattform. 107 Departementet oppfordrer til en kontinuerlig vurdering av spesialutvalgsstrukturen. Fra 2002 har det vært møter mellom Utenriksdepartementet og spesialutvalgslederne, der spesialutvalgenes arbeidsmåte er diskutert. 108 Utenriksdepartementet tar sikte på å fortsette å ha møter med spesialutvalgslederne to ganger i året for å drøfte horisontale spørsmål og hvordan utvalgene fungerer. I en prosjektrapport som er utarbeidet i forbindelse med oppfølgingen av den europapolitiske plattformen, anbefales det at spesialutvalgene fokuserer på prinsipielle og politisk viktige saker som er under oppseiling i EU. 109 Departementene sluttet seg stort sett til dette i høringsuttalelsene. 110 Intervjuobjektene i Statskonsults rapport fra 2004 om oppfølgingen av den europapolitiske plattformen mener spesialutvalgene er nyttige for generelle diskusjoner, men at de er lite egnet for løpende samordning av enkeltsaker Deltakelse i spesialutvalgene i de tre undersøkte departementene Spesialutvalgene ledes av det fagansvarlige departementet og består av de departementene som er berørt innenfor områdene. Utenriksdepartementet, Finansdepartementet og Statsministerens kontor har møterett i alle spesialutvalg. Det fagansvarlige departementet skal ved hjelp av spesialutvalgene sikre at alle sider ved en sak blir belyst. I forbindelse med oppfølgingen av europapolitisk plattform og Utenriksdepartementets møter med spesialutvalgslederne har spesialutvalgene blitt oppfordret til å ha dialog med berørte parter (underliggende virksomheter, fagmyndigheter og eksterne aktører). 112 Riksrevisjonens gjennomgang av referatene fra spesialutvalgene i Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet viser at involveringen av eksterne aktører og underliggende virksomheter varierer mellom utvalgene. Ifølge Utenriksdepartementet ønsker fagrådene ved EU-delegasjonen i større grad å være med i utarbeidelsen av rammenotater og løpende delta i møtene i spesialutvalgene. 113 Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet leder spesialutvalget for miljø, og ifølge departementet er lederen for utvalget en person på høyt nivå eller med lang erfaring i Internasjonal avdeling. 114 Spesialutvalg for miljø har 2 3 møter hvert halvår og har ofte en omfattende dagsorden med opptil 20 saker. Riksrevisjonens gjennomgang av referatene fra møtene i spesialutvalget for miljø i perioden viser at underliggende virksomheter i liten grad har deltatt i møtene. 115 Miljøverndepartementet bekrefter at underliggende virksomheter i liten grad deltar i møtene i spesialutvalget, men at deltakelse vurderes etter behov. 116 Ifølge departementet er det en omfattende dialog mellom departementet og underliggende virksomheter forut for møtene og i forbindelse med utarbeidelsen av rammenotater. Fagråden for miljø ved EU-delegasjonen deltar stort sett ikke, men er ifølge fagråden med på å utforme dagsorden. 117 Eksterne aktører (organisasjoner og bedrifter) har ikke deltatt i spesialutvalget. 118 Nærings- og handelsdepartementet Nærings- og handelsdepartementet ledet i perioden seks spesialutvalg: 1) Offentlige anskaffelser, 2) Statsstøtte, 3) Næringsliv, entreprenørskap og små og mellomstore bedrifter, 4) Reiseliv, 5) Forskning og utvikling og 106 Utenriksdepartementet: Referater fra møter med spesialutvalgslederne 28. januar 2003 og 22. januar Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet: Referat fra møte med spesialutvalgslederne om spesialutvalgene 28. mai Prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av regjeringens europapolitiske plattform, tiltakspunkt (2003): Bedre organisering av EU/EØS-arbeidet, herunder utnyttelse av kompetansen til tjenestemenn med internasjonal erfaring. 110 Høringsuttalelser fra departementene, høsten Statskonsult (oktober 2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen. 112 Utenriksdepartementet: Referat fra møte med spesialutvalgslederne om spesialutvalgene 28. mai Den europapolitiske plattformen. 113 Utenriksdepartementet: Referat fra møte med lederne av EØS-spesialutvalgene 16. juni Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Statens forurensningstilsyn har deltatt i fire møter og Statens næringsmiddeltilsyn i ett. 116 Vedlegg til brev fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen av 27. juni Møte med Miljøverndepartementets fagråd i EU-delegasjonen 25. november Se også pkt

30 28 6) Handelsforenkling (tekniske handelshindringer). 119 Ifølge Nærings- og handelsdepartementet ledes spesialutvalgene i departementet av enten fagansvarlige eller seksjonsledere. 120 Spesialutvalgene for statsstøtte og handelsforenkling har ofte møter henholdsvis ca. seks og ti ganger årlig fordi det foregår mye regelverksutvikling på områdene. 121 De andre spesialutvalgene har sjelden møter. 122 Gjennomgangen av referater fra møtene i spesialutvalgene i perioden viser at underliggende virksomheter har deltatt i spesialutvalgene for forskning og handelsforenkling. 123 Underliggende virksomheter eller eksterne aktører har ikke deltatt i de andre spesialutvalgene. Nærings- og handelsdepartementet opplyser at i praksis er fagområdene så spesialiserte at det anses å være av liten felles nytte å ha detaljerte diskusjoner på teknisk nivå med underliggende virksomheter i spesialutvalgene. 124 Fagråden for forskning ved EU-delegasjonen deltar fast på møtene i spesialutvalget for forskning. Fagrådene har ikke deltatt i de andre spesialutvalgene. Olje- og energidepartementet Olje- og energidepartementet leder spesialutvalget for energi. Ifølge Olje- og energidepartementet er departementet representert på ekspedisjonssjef- og avdelingsdirektørnivå i utvalget, i tillegg til aktuelle saksbehandlere. 125 Spesialutvalget for energi har to tre møter per år. Gjennomgangen av referater fra møter i spesialutvalget for energi i perioden viser at underliggende virksomheter eller eksterne aktører ikke har deltatt i møtene. Fagråden for energi ved EU-delegasjonen har ikke deltatt i spesialutvalget Behandling av saker i spesialutvalgene i de tre undersøkte departementene Spesialutvalgene skal avklare norsk posisjon i forhold til EUs regelverk og vurdere hvordan norske interesser best kan fremmes overfor EU. Norge har formell mulighet til å øve innflytelse i forberedelsesfasen. Sakene bør tas opp så tidlig som mulig for at spesialutvalgene skal kunne vurdere hvordan Norge kan fremme sine interesser overfor EU. I Riksrevisjonens gjennomgang av referatene fra møter i spesialutvalgene i Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet for perioden ble det sett på i hvilken fase i EU sakene som ble behandlet, befant seg (tabell 4). Tabell 4: Andel saker om regelverksutvikling i EU behandlet i spesialutvalgene i Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet, fordelt på faser i EUs beslutningsprosess, Ansvarlig departement Forberedelsesfasen Beslutningsfasen Vedtaksfasen Totalt MD (215 saker)... 14,4 % 49,3 % 36,3 % 100 % NHD (269 saker)... 6,7 % 19 % 74,3 % 100 % OED (51 saker)... 15,7 % 45,1 % 39,2 % 100 % Sum (535 saker)... 10,7 % 33,6 % 55,7 % 100 % 119 Før 1. juli 2000 hadde Utenriksdepartementet ansvaret for spesialutvalget for handelsforenkling. Fra 2003 ledes spesialutvalget for forskning og utvikling av Utdannings- og forskningsdepartementet. Fra 1. oktober 2004 er ansvaret for spesialutvalgene for statsstøtte og for offentlige anskaffelser overført til Moderniseringsdepartementet. Saker innenfor skipsfartsområdet behandles i spesialutvalget for transport, som ledes av Samferdselsdepartementet. Beskrivelsen av arbeidet i spesialutvalgene under Nærings- og handelsdepartementet omfatter derfor ikke dette arbeidet. 120 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Spesialutvalgene for reiseliv og offentlige anskaffelser har ikke hatt møter i perioden Norges forskningsråd deltar fast i spesialutvalget for forskning. I spesialutvalget for handelsforenkling har Post- og teletilsynet og Vegdirektoratet deltatt i stor grad; andre underliggende virksomheter har også deltatt. 124 Vedlegg til brev fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen av 27. juni Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Datamaterialet omfatter alle saker om regelverksutvikling i EU som er behandlet i de aktuelle spesialutvalgene. For Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet inngår henholdsvis spesialutvalget for miljø og spesialutvalget for energi. For Nærings- og handelsdepartementet inngår spesialutvalgene for forskning, handelsforenkling, næringsliv/entreprenørskap/smb og statsstøtte. Se avsnitt nedenfor for tall om de enkelte spesialutvalgene. Forberedelsesfasen er fasen før Kommisjonen har fattet vedtak, i form av enten forslag eller endelig vedtak. Beslutningsfasen er når saken er til behandling i Rådet og Parlamentet. Vedtaksfasen er etter at Rådet/Parlamentet endelig har vedtatt saken i EU.

31 29 Tabell 4 viser at 10,7 prosent av sakene som ble behandlet i de tre departementene, var saker som befant seg i forberedelsesfasen, der Norge har mulighet til å delta i komitésystemet og på andre måter formelt øve innflytelse på Kommisjonens beslutningsprosess. 33,6 prosent av sakene var til behandling i Rådet og Parlamentet (beslutningsfasen), der Norge ikke har formell adgang. 55,7 prosent ble behandlet i vedtaksfasen. Referatene fra møtene i spesialutvalgene inneholder ikke informasjon om hvorvidt utvalgene har drøftet hvordan norske interesser best kan fremmes i EUs beslutningsprosesser. Utvalgene avklarer norsk posisjon i forhold til om regelverket kan aksepteres, og de vurderer EØS-relevans og om norske interesser blir berørt. Miljøverndepartementet Gjennomgangen av referater fra spesialutvalget for miljø viser at 36,3 prosent av sakene som ble behandlet i perioden , befant seg i vedtaksfasen (se tabell 4). 14,4 prosent befant seg i forberedelsesfasen. De fleste av sakene som er tatt opp i spesialutvalget, er tatt opp i form av et rammenotat. Andre typer saker behandles sjelden. Miljøverndepartementet opplyser at spesialutvalget er lite egnet til å diskutere store og kompliserte enkeltsaker på et detaljert nivå. 127 Slike saker tas derfor ofte ut og behandles i egne arbeidsgrupper som består av de berørte departementene. Ifølge Miljøverndepartementet er det mye kontakt mellom departementene også utenom spesialutvalgene forut for eller i etterkant av spesialutvalgsmøter. Når departementet får kjennskap til en ny rettsakt, gis det ifølge departementet en orientering om saken i spesialutvalget på et tidlig tidspunkt. For øvrig behandles sakene hver gang de skifter fase i EUs beslutningsprosess. 128 Nærings- og handelsdepartementet Referatene fra Nærings- og handelsdepartementets spesialutvalg for perioden viser at 74,3 prosent av sakene befant seg i vedtaksfasen (se tabell 4). 6,7 prosent befant seg i forberedelsesfasen. 129 Av de 269 registrerte sakene som er behandlet i Nærings- og handelsdepartementets spesialutvalg, er 236 behandlet i spesialutvalget for handelsforenkling. Gjennomgangen viser at mange av utvalgets saker er relativt små og tekniske. Nærings- og handelsdepartementet opplyser at tidspunktet varierer for når saker behandles i spesialutvalgene. 130 Målet er å behandle saker så tidlig som mulig vanligvis når det foreligger nok informasjon til å kunne skrive et rammenotat. Sakene/rettsaktene sendes i forkant av spesialutvalgsmøtene på høring til departementene som deltar. Ifølge departementet benyttes spesialutvalgene til samordning av synspunkter på områder der det skjer regelverksutvikling. Det kan også være kontakt mellom departementene utenfor selve spesialutvalgsmøtene, avhengig av behovet i de enkelte sakene. Olje- og energidepartementet Gjennomgangen av referater fra møter i spesialutvalget for energi viser at 39,2 prosent av sakene som ble behandlet i utvalget i perioden , var i vedtaksfasen (se tabell 4). 15,7 prosent var i forberedelsesfasen. Om lag halvparten av sakene som behandles, tas opp i form av rammenotater. Ifølge Olje- og energidepartementet går mye av arbeidet i spesialutvalget med til oppdatering av rammenotater og til orientering om blant annet norske innspill eller initiativ til utarbeidelse av EFTA-posisjoner. 131 Om det foregår faktisk samordning i spesialutvalget, er ifølge departementet avhengig av om det er enighet eller uenighet i sakene som behandles. Det kan i forbindelse med enkelte saker være betydelig diskusjon og uenighet. Olje- og energidepartementet opplyser at det ofte kontakter andre berørte departementer utenom møtene i spesialutvalgene ved utarbeidelse av rammenotater og i forbindelse med enkeltsaker. 132 Ifølge departementet skiller samordning med andre departementer i EØS-saker seg lite fra samordning i andre saker Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning Rammenotatene er grunnlaget for avklaring av norske posisjoner, og skal utarbeides av det ansvarlige departementet i samråd med det relevante spesialutvalget. Rammenotatene skal sikre en løpende oppdatering av saken og status i beslutningsprosessen, og de skal inneholde norske vurderinger og posisjoner. 133 I spørreundersøkelsen ble de ansatte som har skrevet rammenotater i 2004, spurt om i hvor stor grad de har kontakt med andre ulike instanser i forbindelse med arbeidet med rammenotater (tabell 5 og 6 nedenfor). 127 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Se vedlegg D for en tabell over Nærings- og handelsdepartementets fire spesialutvalg. Saker innenfor skipsfartsområdet behandles i spesialutvalget for transport, som ledes av Samferdselsdepartementet, og inngår derfor ikke i datamaterialet. 130 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Fra retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker.

32 30 Tabell 5 Departementene: Graden av kontakt med ulike instanser i arbeidet med rammenotater 134 Aldri I liten grad I noen grad I stor grad Underliggende virksomheter (N=93)... 9,7 % 14 % 31,2 % 30,1 % Andre fagdepartementer (N=96)... 10,4 % 21,9 % 29,2 % 33,3 % Møter i spesialutvalgene (N=96)... 13,5 % 15,6 % 19,8 % 46,9 % Interesseorg. og bedrifter (N=97)... 26,8 % 28,9 % 28,9 % 10,3 % Tabell 6 Underliggende virksomheter: Graden av kontakt med ulike instanser i arbeidet med rammenotater Aldri I liten grad I noen grad I stor grad Overordnet fagdept. (N=86)... 4,7 % 17,4 % 39,5 % 36 % Andre fagdepartementer (N=85)... 49,4 % 29,4 % 11,8 % 3,5 % Møter i spesialutvalgene (N=83)... 50,6 % 16,9 % 18,1 % 6 % Interesseorg. og bedrifter (N=86)... 19,8 % 29,1 % 34,9 % 12,8 % Tabell 5 omfatter respondenter fra departementene, og tabell 6 omfatter respondenter fra underliggende virksomheter. Tabell 5 viser at blant respondentene i departementene oppgir 10,4 prosent at de aldri og 21,9 prosent at de i liten grad har kontakt med andre departementer i forbindelse med arbeidet med rammenotater. Tabellene viser at andelen som ikke har kontakt med andre departementer, er høyere i de underliggende virksomhetene enn i departementene henholdsvis 49,4 og 10,4 prosent. Kontakten med interesseorganisasjoner og bedrifter i arbeidet med rammenotater er større i de underliggende virksomhetene enn i departementene. I departementene er det 26,8 prosent som aldri har kontakt, og 28,9 prosent som i liten grad har kontakt med organisasjoner og bedrifter i forbindelse med arbeidet med rammenotater. Ifølge retningslinjene for EØS-arbeidet skal rammenotatene legges inn i en elektronisk database. Basen, som har vært i drift siden 1998, blir lite brukt. 135 Bruken av basen varierer noe mellom spesialutvalgene. En ny EØS-notatbase har vært i prøvedrift høsten 2004, og skal settes i drift i Det arbeides med å koble basen til Europaportalen, slik at deler av notatene blir gjort tilgjengelige. Hensikten med den nye databasen er å bedre samordningen og fordelingen av informasjon om EØS-relaterte saker i forvaltningen, og komme tidligere inn i prosesser for å øke mulighetene for påvirkning. 136 Det er utarbeidet en ny mal for skriving av rammenotater (EØSnotater) i forbindelse med oppfølgingen av europapolitisk plattform. Alle notatene skal gjøres offentlig tilgjengelige, men deler av notatene skal kunne unntas offentlighet ved behov Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning i de tre undersøkte departementene Dersom det foreligger nok informasjon, skal rammenotatene utarbeides straks man får kjennskap til at et forslag til en EØS-relevant rettsakt er under utarbeidelse. Hvis ikke, skal rammenotatene utarbeides straks Kommisjonen fremmer forslaget. 137 Ifølge malen for rammenotater skal rammenotatene blant annet inneholde opplysninger om saken og konsekvenser for Norge, og synspunkter fra andre instanser myndigheter og organisasjoner. Ifølge en prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av europapolitisk plattform starter utarbeidelsen av rammenotater ofte først etter at en rettsakt er vedtatt i EU. Rammenotatene bør utarbeides så tidlig at spesialutvalgene kan bruke dem som basis for å formulere norske synspunkter overfor EU på et tidlig stadium. 138 Tabell 7 viser alle rammenotater som var til behandling i spesialutvalgene (i møte eller skriftlig prosedyre) under Miljøverndepartementet, Næringsog handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet i perioden , fordelt på faser i EUs beslutningsprosess. 134 Svarkategorien ikke relevant er med i prosentueringsgrunnlaget for tabell 3 og 4, men presenteres ikke i tabellene. 135 Statskonsult (oktober 2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen. 136 Utenriksdepartementet: Referat fra møte i Koordineringsutvalget 15. oktober Retningslinjene Om departementenes arbeid med EØS-saker. 138 Prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av regjeringens europapolitiske plattform, tiltakspunkt 4.4.2: Bedre organisering av EU/EØS-arbeidet, herunder utnyttelse av kompetansen til tjenestemenn med internasjonal erfaring, 3. mars 2003, s. 15.

33 31 Tabell 7 Andelen rammenotater i Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet, fordelt på faser i EUs beslutningsprosess, Departement Forberedelsesfasen Beslutningsfasen Vedtaksfasen Totalt MD (112 rammenotater)... 13,4 % 40,2 % 46,4 % 100 % NHD (227 rammenotater)... 1,3 % 25,6 % 73,1 % 100 % OED (17 rammenotater)... 5,9 % 58,8 % 35,3 % 100 % Totalt (356 rammenotater)... 5,3 % 31,7 % 62,9 % 100 % Tabell 7 viser at 5,3 prosent av rammenotatene i de tre departementene omhandlet saker som var i forberedelsesfasen. Det er fasen før Kommisjonen legger fram sitt forslag, og her har Norge formell mulighet til å øve innflytelse. 31,7 prosent av rammenotatene beskrev saker som var til behandling i Rådet og Parlamentet (beslutningsfasen). Her har Norge ikke formell adgang. 62,9 prosent av rammenotatene omhandlet saker som var endelig vedtatt i EU. Det utarbeides ofte flere versjoner av rammenotatene. Dette skjer blant annet ved at rammenotatene utarbeides av et departement eller en underliggende virksomhet, og deretter endres etter innspill fra andre berørte departementer eller underliggende virksomheter, eller fra overordnet departement. Rammenotatene endres også ofte når sakene skifter fase i EUs beslutningsprosess. Rammenotatene som er gjennomgått i de tre departementene, inneholder stort sett omtale av norske interesser, konsekvenser for Norge og norsk posisjon, og informasjon om hvor saken befinner seg i EU-systemet. Omtalen av norsk posisjon begrenser seg stort sett til omtale av om rettsakten er akseptabel eller ikke for Norge. Rammenotatene inneholder i varierende grad omtale av norsk aktivitet overfor EU og hvilken aktivitet som planlegges. Synspunkter fra andre departementer og statlige virksomheter, næringsliv og bedrifter, organisasjoner og andre nordiske land omtales relativt sjelden. 139 Bare den første versjonen av rammenotatene som forelå i forbindelse med behandling i spesialutvalgene, er med i materialet. For Nærings- og handelsdepartementet inngår også rammenotater som er behandlet i spesialutvalg som Nærings- og handelsdepartementet ikke er ansvarlig for, men der Næringsog handelsdepartementet har vært ansvarlig for rammenotatet. 140 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Miljøverndepartementet Gjennomgangen av rammenotatene som er behandlet i spesialutvalget for miljø i perioden , viser at 13,4 prosent av rammenotatene omhandlet saker som var i forberedelsesfasen (se tabell 7). 46,4 prosent var i vedtaksfasen. Ifølge Miljøverndepartementet utarbeides et faktaark så snart departementet får kjennskap til at en ny rettsakt er på gang i EU. 140 Et rammenotat utarbeides når informasjonen begynner å likne på et utkast til rettsakt. Rammenotatene oppdateres før hvert møte i spesialutvalget eller når saken skifter fase i EU. Hovedansvaret for å ta initiativ til å utarbeide rammenotater ligger hos den personen som deltar i Kommisjonens ekspertgruppe, og som er fagansvarlig i departementet eller ytre etat. 141 Departementet opplyser at rammenotatene i første rekke er interne dokumenter som lages for å komme fram til en norsk posisjon. Nærings- og handelsdepartementet Gjennomgangen av rammenotater i Nærings- og handelsdepartementet for perioden viser at 1,3 prosent omhandlet saker som var i forberedelsesfasen (se tabell 7) ,1 prosent omhandlet saker som allerede er vedtatt i EU. En stor del av rammenotatene tilhører ansvarsområdet til spesialutvalget for handelsforenkling og er ofte utarbeidet av andre departementer. Mange av sakene under dette utvalget er små og tekniske. Ifølge Nærings- og handelsdepartementet utarbeides rammenotater normalt så snart det foreligger tilstrekkelig informasjon. 143 Uformell informasjon om nytt regelverk gir ofte ikke et godt nok grunnlag til å starte arbeidet med rammenotater. Malen for rammenotatene oppfattes ikke som for omfattende. Av tekniske årsaker legger ikke Nærings- og handelsdepartementet alltid ut rammenotatene i basen. 144 Olje- og energidepartementet Gjennomgangen av rammenotater behandlet i spesialutvalget for energi viser at Olje- og energidepartementet har utarbeidet relativt få rammenotater i perioden (se tabell 7). Av de 17 rammenotatene som er behandlet i spesialutvalget for energi, var én sak i forberedelsesfasen og ti i beslutningsfasen (i Rådet eller Parlamentet). Seks saker var ende- 141 Miljøverndepartementet (mars 2003): EU/EØS-samarbeidet organisering og gjennomføring i Miljøverndepartementet. 142 I datamaterialet inngår rammenotater som er forberedt av Nærings- og handelsdepartementet og behandlet i spesialutvalg som Nærings- og handelsdepartementet leder, eller i andre spesialutvalg der departementet deltar. I tillegg inngår rammenotater som er forberedt av andre departementer og behandlet i Nærings- og handelsdepartementets spesialutvalg. 143 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars 2004.

34 32 lig vedtatt i EU. Ifølge Olje- og energidepartementet er hovedhensikten med rammenotater å avklare norske posisjoner, og ifølge departementet utarbeides rammenotater så tidlig som praktisk mulig. 145 Departementet opplyser at i de tilfellene der Kommisjonen utarbeider forslag til rettsakt etter bare ett møte med berørte parter (stakeholders meeting), utarbeides fullstendige rammenotater når forslaget foreligger. Departementet oppfatter ikke malen for rammenotater som for omfattende Intrasektoriell samordning av EØSarbeidet internt i fagdepartementene Gjennomgangen av dokumenter viser at departementene har valgt ulike organisatoriske løsninger og ulike måter å arbeide på, men hovedtrekket er at arbeidet med EØS-saker er lagt til fagavdelingene som en integrert del av det øvrige arbeidet. Det koordinerende arbeidet i departementene er ofte lagt til en person eller enhet som har EØS-arbeidet og koordineringen av dette som en del av sitt arbeidsområde. 146 Noen få departementer har egne koordinerende enheter i form av grupper eller koordinatorer. Koordineringsutvalget har anbefalt som et minimum at hvert departement har en EØS-koordinerende enhet eller person. 147 Der det ikke finnes noen koordinerende enhet, er det ifølge Koordineringsutvalgets behandling av Statskonsults rapport fra 2002 og innspill fra departementene et særlig potensial for forbedringer i koordineringen av EØS-arbeidet når det gjelder både interne interessenter og ytre etater. I spørreundersøkelsen rettet til ansatte i forvaltningen som arbeider med EØS-spørsmål, oppgir til sammen 53,1 prosent at de i 2004 ikke har deltatt i noe internt samordningsorgan i egen virksomhet i forbindelse med sitt EØS-arbeid (se figur 3 nedenfor). 9,9 prosent oppgir at de deltar hver måned, og 10,8 prosent at de deltar hver uke eller oftere. Flere respondenter opplyser i sine kommentarer at samordning ofte skjer ved løpende kontakt internt i virksomheten og ikke i egne samordningsorganer. I spørreundersøkelsen ble det også spurt om i hvor stor grad respondentene deltok i samordningsorgan mellom departement og underliggende virksomhet i forbindelse med sitt EØS-arbeid i Figur 4 viser at 70,8 prosent av respondentene i underliggende virksomheter oppgir at de ikke har deltatt i noe slikt samordningsorgan. 2,7 prosent har deltatt hver måned, og 0,4 prosent hver uke eller oftere. Flere respondenter opplyser i sine kommentarer at samordning ofte skjer ved løpende kontakt mellom departement og underliggende virksomheter og ikke i egne samordningsorganer ,1 40 Prosent ,1 23,1 9,9 10,8 Aldri Én gang Noen få ganger Hver måned Stort sett hver uke eller oftere Deltakelse i internt samordningsorgan Figur 3 Deltakelse i internt samordningsorgan i forbindelse med EØS-arbeidet. N= Riksrevisjonens møte med Olje- og Energidepartementet 13. april Departementenes innspill til Koordineringsutvalget (2001), høringsuttalelser til Utenriksdepartementet (2003) og departementenes svar på Riksrevisjonens brev av 14. januar Utenriksdepartementet (2002): Oppfølging av Statskonsults rapport om norsk deltakelse i EUs komiteer. Sammenstilling av de skriftlige innspillene fra departementene og fra diskusjonen under Koordineringsutvalgets møte den 2. november 2002.

35 ,8 60 Prosent ,9 6,2 2,7 0,4 Aldri Én gang Noen få ganger Hver måned Stort sett hver uke eller oftere Deltakelse i samordningsorgan mellom departement og underliggende virksomhet Figur 4 Respondenter i underliggende virksomheter og deres deltakelse i samordningsorgan mellom departement og underliggende virksomhet i forbindelse med EØS-arbeidet. N= EØS-arbeidet internt i de tre undersøkte departementene Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet har en egen EØS-enhet i Internasjonal avdeling som arbeider med å ivareta et helhetlig perspektiv på EU/EØS-arbeidet i departementet. 148 EØS-enheten har et overordnet ansvar for EU/EØS-arbeidet i miljøforvaltningen og fungerer som et kontaktpunkt i departementet. 149 Miljøverndepartementets EØS-husgruppe består av EØS-kontakter fra alle avdelinger og ytre etat. Gruppen møtes i forkant av møtene i EFTAs miljøgruppe (ca. seks ganger i året). EU/EØS-arbeidet er en sentral del av arbeidet i alle fagavdelingene, og avdelingene har ansvar for å følge opp utviklingen av nytt miljørelatert regelverk i EU. Hver fagavdeling har en EØSkontakt som har ansvar for å videreformidle informasjon i egen avdeling, til husgruppen og til ytre etat. Ifølge departementet er det tett kontakt mellom fagansvarlige personer i departementet og ytre etat. Nærings- og handelsdepartementet Ifølge Nærings- og handelsdepartementet har departementet ikke etablert et særskilt samordningsorgan for EØS-saker. 150 Avdeling for nærings- og handelsøkonomi har imidlertid et overordnet koordineringsansvar, og seksjon for EØS og handelsforenkling har en koordinerende rolle med ansvar for blant annet det indre markedet. Seksjonen er et kontaktpunkt for Europa-saker som berører flere enheter i departementet. Nærings- og handelsdepartementet opplyser at departementet i EØS-arbeidet har en mellomløsning mellom en rent desentralisert og en rent sentralisert struktur. 151 EØS-arbeidet berører hele departementet og er integrert i departementets ordinære struktur. Nærings- og handelsdepartementet har et EØS-nettverk som består av ledere og saksbehandlere som arbeider med Europa-relaterte spørsmål, og departementsråden og hans stab. 152 Nettverket skal sikre bred forankring av standpunkter ved å distribuere informasjon og forberede møter, for eksempel i Koordineringsutvalget. Deltakerne fungerer som kontaktpersoner i sine seksjoner ved klarering av saker. Ifølge departementet er det kontakt mellom departement og underliggende virksomhet ved behov. Olje- og energidepartementet Olje- og energidepartementet har ikke noen egen EØS-enhet, men Petroleumsjuridisk seksjon i Petroleumsavdelingen har en koordineringsrolle for EØSarbeidet i departementet. 153 For øvrig er EØS-arbeidet integrert i avdelingenes arbeid. De tre fagavde- 148 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Enheten har tre fire ansatte. 150 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april 2004.

36 34 lingene i departementet har hver sin EØS-kontaktperson som har en koordinerende rolle innenfor sine avdelinger. Departementet har etablert en EØSgruppe med kontaktpersonene fra de tre avdelingene som en fast kjerne, og disse møtes ukentlig. Ledelsen er involvert i EØS-arbeidet gjennom orienteringer. Departementet samordner internt i forbindelse med utformingen av rammenotater og i de sakene der flere direktiver må ses i sammenheng. Ifølge departementet er departementets underliggende virksomheter på petroleumssiden lite involvert i EØS-arbeidet. De underliggende virksomhetene innen energi- og vassdragssektoren er involvert i regulatorsamarbeidet i EU/EØS og implementeringsarbeidet i Norge. 154 Utenriksdepartementet: Instruks for utenrikstjenesten, 5, punkt Riksrevisjonens møte med ledelsen for EU-delegasjonen 25. november Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Riksrevisjonens møte med enkelte fagråder ved EU-delegasjonen november Kontakten mellom departementene og EU-delegasjonen Ifølge instruksen for utenrikstjenesten er fagrådene (spesialutsendingene) administrativt underlagt Utenriksdepartementet og faglig underlagt den aktuelle fagmyndigheten. 154 Fagrådene er faglig og administrativt underlagt stasjonssjefen (EU-ambassadøren ved EU-delegasjonen). Ifølge utenriksinstruksen gir fagmyndighetene fagrådene instrukser i faglige spørsmål. EU-delegasjonen opplyser at det er fagdepartementene som i realiteten bestemmer fagrådenes oppgaver. 155 Ledelsen ved delegasjonen kan si noe om hva som generelt skal prioriteres, men fagrådene må ifølge delegasjonen ha stor grad av selvstendighet. Utenriksdepartementet opplyser at EU-ambassadøren er ansvarlig for fagrådenes tidsbruk og har styring med delegasjonens ressurser, samtidig som fagrådene skal betjene fagdepartementene. 156 Fagrådene uttaler at de har hyppig kontakt med de respektive departementene, og i mindre grad med underliggende virksomheter. 157 Fagrådene har løpende kontakt med saksbehandlere i departementene, med ledere og til en viss grad med departementsledelsen. Riksrevisjonens møter med fagrådene viser at det gis få formelle instrukser fra departementene. En prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av den europapolitiske plattformen viser at det er få departementer som har klare retningslinjer og rutiner for kommunikasjon og samarbeid med sin fagråd ved EU-delegasjonen. Det er viktig at fagrådens arbeid forankres i det løpende EU/EØS-arbeidet i departementet. 158 Utenriksdepartementet foreslo i 2004 at fagrådene bør delta i spesialutvalgsmøter 1 2 ganger i året De tre undersøkte departementenes kontakt med fagrådene Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet har utarbeidet en utdypende instruks for fagråden. I samråd med fagråden utarbeides ettårige arbeidsprogrammer som godkjennes av ambassadøren. 160 Ifølge miljøråden ved EU-delegasjonen er han i daglig kontakt med Internasjonal avdeling, og han har mye kontakt med fagavdelingene og jevnlig kontakt med departementsledelsen. 161 Noen av fagrådens viktigste oppgaver er å rapportere til departementet om aktuelle saker og formidle norske synspunkter inn i EU-systemet. Fagråden skal gå gjennom alle rammenotater og ved behov være til stede på møter i departementet, i spesialutvalg og med den politiske ledelsen. Ved behov deltar fagråden på ekspertmøter i Kommisjonen, for eksempel når det er behov for bredere EØS-kompetanse. Deltakere i ekspertgrupper skal være i kontakt med fagråden om sine mandater og hensikten med møtet. Fagråden skal motta deltakerens instruks for møtet og referat etter møtet (se også pkt ). 162 Nærings- og handelsdepartementet Det er to næringsråder ved EU-delegasjonen. Fagrådene innenfor Nærings- og handelsdepartementets område prioriterer selv tidsbruken. Formålet med fagrådene er innhenting av informasjon gjennom blant annet uformelle kontakter og nettverk. 163 Fagrådene trekkes inn av seksjonene i Nærings- og handelsdepartementet etter behov og deltar i enkelte møter i Brussel. De er med og forbereder møter mellom representanter fra departementet og Kommisjonen, Rådet eller andre institusjoner. Departementets ledelse er hyppig i kontakt med fagråden. Fagrådene rapporterer jevnlig til departementet og er normalt i departementet én gang i måneden. 158 Prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av regjeringens europapolitiske plattform, tiltakspunkt 4.4.2: Bedre organisering av EU/EØS-arbeidet, herunder utnyttelse av kompetansen til tjenestemenn med internasjonal erfaring, 3. mars Møte mellom Utenriksdepartementet og spesialutvalgslederne 16. juni Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møte med ledelsen for EU-delegasjonen 25. november Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars 2004.

37 35 Olje- og energidepartementet Det er ifølge Olje- og energidepartementet hyppig kontakt mellom departementet og energiråden. 164 Det er mye direkte kontakt i forbindelse med enkeltsaker. Departementet oppfatter fagrådens oppgaver som å være informant og påvirker. Fagråden deltar ifølge Olje- og energidepartementet ofte på møter i EFTA, i Kommisjonen og i Olje- og energidepartementets kontaktutvalg. Han deltar også i nordiske møter Fagdepartementenes involvering av eksterne aktører Det er en viktig oppgave for forvaltningen å informere brukergruppene om Kommisjonens initiativer. 165 Det er i oppfølgingen av den europapolitiske plattformen blitt pekt på at det lages mye informasjon i tilknytning til EU/EØS-arbeidet, men at det mangler kanaler og rutiner for systematisk kommunikasjon. 166 Dialogen om saker som er under utvikling, praktiseres ulikt. Det påpekes dessuten at eksterne aktører må informeres så tidlig som mulig. 167 I en forskningsrapport fra Rogalandsforskning fra 2002 kommer det fram at norske organisasjoner ikke er tilfreds med hvordan de involveres av norske myndigheter. 168 Ifølge rapporten blir organisasjonene lite involvert i arbeidet med å utforme synspunkter i de tidlige fasene. Det understrekes at dialogen mellom myndigheter og organisasjoner bør styrkes. Riksrevisjonens gjennomgang av spesialutvalgsreferater og rammenotater viser at eksterne aktører i liten grad blir trukket med i dette arbeidet, jf. punktene og Organisasjoner og bedrifter deltar sjelden i spesialutvalgsmøtene, og det er opprettet få referansegrupper. I spørreundersøkelsen til de ansatte i forvaltningen ble det spurt om hvor ofte respondentene hadde kontakt med interesseorganisasjoner og bedrifter i forbindelse med sitt EØS-arbeid. Figur 5 viser at 26,7 prosent i departementene og 30,7 prosent i de underliggende virksomhetene ikke har hatt kontakt med interesseorganisasjoner eller bedrifter i arbeidet med EØS-saker i Det er få som oppgir å ha kontakt hver måned eller oftere ,8 44,6 Prosent 30 26,7 30, ,5 12, ,6 6,9 2,0 5,2 Aldri Én gang Noen få ganger Hver måned Hver uke eller oftere Kontakt med interesseorganisasjoner og bedrifter Departement Underliggende virksomhet Figur 5 Kontakt med interesseorganisasjoner og bedrifter i arbeidet med EØS-saker. Prosent Riksrevisjonens møte med Olje- og Energidepartementet 13. april St.meld. nr. 27 ( ), s Europapolitisk plattform, rapport: Bedre offentlig innsyn i og informasjon om EØS-arbeidet i Norge, Utenriksdepartementet, 6. mars Utenriksdepartementet: Referat fra interdepartementalt møte om oppfølging av europapolitisk plattform 15. oktober Rogaland Research, Report 2002/321: The Role of NGOs in Norwegian-European Relations. 169 Svarkategorien ikke relevant er med i prosentueringsgrunnlaget, men presenteres ikke i tabellen.

38 36 En av prosjektrapportene i forbindelse med oppfølgingen av europapolitisk plattform fra 2003 slår fast at systematisk og tidlig dialog med næringsliv og ikke-statlige aktører praktiseres ulikt. 170 Videre sier rapporten at Internett ikke brukes strategisk som kommunikasjonsverktøy i EØS-sammenheng. Riksrevisjonens gjennomgang av nettsidene til alle departementene (ODIN) viser at det er få departementer som benytter Internett som informasjonskanal i EU/EØS-saker. Europaportalen, som ble lansert 29. april 2004, er en del av den europapolitiske plattformen og skal bidra til å bedre informasjonen om EU til det norske samfunnet. Europaportalen inneholder informasjon om samarbeidet mellom Norge og EU. 171 Departementenes europainformasjon på egne hjemmesider overføres automatisk til portalen. Utenriksdepartementets europaavdeling har et pådriver- og samordningsansvar overfor departementene for at portalen skal være oppdatert Europapolitisk plattform (2003), rapport: Bedre innsyn i og informasjon om EØS-arbeidet i Norge Statskonsult (oktober 2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen. 173 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Involvering av eksterne aktører i de tre undersøkte departementene Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet opplyser at de fagansvarlige i miljøforvaltningen har ansvaret for å trekke inn eksterne aktører. Dette skjer bilateralt med relevant ekstern aktør eller jevnlig ved møter mellom organisasjoner og fagavdeling. 173 Ved behov holdes det møter på embetsnivå. Internasjonal avdeling har ansvar for møter i Nasjonalkomiteen for internasjonale miljøspørsmål, der sentrale aktører diskuterer aktuelle miljøspørsmål, herunder EU/EØS-saker. Ifølge Miljøverndepartementet avholder departementet formelle møter og høringer vanligvis etter at forslagene er fremmet i Kommisjonen. 174 De lovpålagte høringene kommer ofte for sent til å kunne påvirke prosessene i EU. Ifølge Miljøverndepartementet opplever de eksterne aktørene ofte at det er vanskelig og ressurskrevende å avgi skriftlige høringsuttalelser til departementet. Annen kommunikasjon oppleves ofte som mer nyttig enn å avgi formelle høringsuttalelser. Departementet har i enkelte saker avholdt internetthøringer. På bakgrunn av informasjon som legges ut på departementets hjemmeside om saker av en viss betydning og om arbeidet i spesialutvalget, får departementet innspill fra ulike aktører. Ifølge Miljøverndepartementet er det opprettet en referansegruppe med representanter fra næringsliv og frivillige organisasjoner etter at Riksrevisjonens datainnsamling er avsluttet. 175 Gruppen skal møtes i forkant av alle spesialutvalgsmøtene. Departementet opplyser at formålet med gruppen er at departementet skal orientere om de sakene som kommer opp i spesialutvalgene, og det åpnes for synspunkter og diskusjon. Nærings- og handelsdepartementet Ifølge Nærings- og handelsdepartementet er departementet avhengig av kontakt og samarbeid med eksterne aktører for å gjøre en god jobb, og eksterne aktører involveres så tidlig som mulig. 176 Det er opprettet referansegrupper på områdene offentlige anskaffelser, handelsforenkling og indre markedssaker, og i forbindelse med EUs flerårige program for næringsliv og entreprenørskap, for å sikre dialogen med blant annet de sosiale partene, andre departementer og myndigheter. Spesialutvalget for offentlige anskaffelser har opprettet et kontaktutvalg mellom departementet og ulike interesseorganisasjoner. Det er etablert et Forum for næringspolitikk i Europa, som ledes av næringsministeren. Forumet har 14 eksterne medlemmer (organisasjoner). På skipsfartsområdet er det, ifølge departementet, løpende kontakt med næringen, og Sjøfartsdirektoratet holder i samarbeid med departementet årlige EU- og EØS-seminarer med skipsfartsnæringen. Olje- og energidepartementet Olje- og energidepartementet opplyser at departementet har etablert et kontaktutvalg der petroleumsog kraftindustrien og interesseorganisasjonene deltar. 177 Kontaktutvalget møtes to ganger i året. På disse møtene gir energiråden ved EU-delegasjonen vanligvis en orientering. Ifølge departementet er det dialog med industrien, som kan være en kilde til informasjon. Rettsakter sendes ut på høring, blant annet til kontaktutvalget. Departementet opplyser at innspill fra organisasjonene tas inn i rammenotatene. 4.4 FORVALTNINGENS EU/EØS- KOMPETANSE Tilstrekkelig og relevant kompetanse er nødvendig for å kunne påvirke regelverksutformingen i EU. Deltakerne må ha kunnskap om EU og EØS, faglig innsikt, forhandlingskompetanse og språkkunnskaper for å kunne utnytte de mulighetene komitédelta- 175 Vedlegg til brev fra Utenriksdepartementet til Riksrevisjonen av 27. juni Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Olje- og Energidepartementet 13. april 2004.

39 37 kelsen gir. 178 Ifølge EØS-meldingen er det et potensial for å bedre deltakelsen og påvirkningen i komiteene og gjennomføringen av EØS-avtalen, ved å øke kompetansen. EU-delegasjonen har fremhevet at Norge er dyktig når det gjelder gjennomføring av regelverk, men at det er lite kunnskap om påvirkning. 179 På spørsmål om hvilke EU/EØS-relaterte kompetansetiltak departementene har satt i verk de siste fire årene, viser alle departementene til Statskonsults kurs, og at de oppfordrer ansatte til å søke på disse. 180 De fleste departementene trekker også fram kurs og seminarer i regi av EFTA og Kommisjonen. Opphold i Kommisjonen trekkes også fram som viktig for kompetanseoppbygging. Noen departementer har opplæring i EU/EØS-spørsmål som en del av sine introduksjonskurs for nyansatte, mens et fåtall har arrangert egne opplæringstiltak. Tiltak for styrket europakompetanse er en del av den europapolitiske plattformen. Det er Utenriksdepartementet som har hovedansvaret for oppfølgingen av denne delen. I tråd med tiltakene som prosjektgruppen for styrket europakompetanse i sentralforvaltningen foreslo i 2003, tilbyr Statskonsult to hovedprogrammer i kompetanseutviklingen ett for ledere og ett for saksbehandlere. 181 Prosjektgruppen pekte også på at opplæringsinitiativene må være forankret høyt oppe i organisasjonen, og at det er et lederansvar å sørge for at medarbeiderne har god nok EU/EØS-kompetanse. Dette var det aksept for i Koordineringsutvalget. 182 I 2003 karakteriserte Statskonsult deltakelsen på tre av fire av sine kursmoduler som «kritisk lav». På bakgrunn av dette oppfordret Utenriksdepartementet departementene til å vurdere sine opplæringsbehov og om flere rådgivere og saksbehandlere bør delta på Statskonsults kursmoduler. 183 Statskonsult fremhever også i 2004 at det er et potensial for økt deltakelse på kursene. 184 Ifølge EU-delegasjonen er høy utskifting 185 i delegasjonen et stort problem fordi kompetansen forsvinner og må bygges opp på nytt. Kompetanse ses generelt som en hovedutfordring og som avgjørende i Norges arbeid for å påvirke. 186 I spørreundersøkelsen rettet til alle departementer og underliggende virksomheter er respondentene spurt om hvor lenge de totalt har arbeidet med EU/ EØS-relaterte spørsmål. Figur 6 viser at 38,8 prosent har jobbet med slike spørsmål i mellom to og seks år. 45,5 prosent har mer enn seks års erfaring på området, mens 15,7 prosent har under to års erfaring. Prosent ,7 38,8 45,5 Under to år Mellom to og seks år Over seks år Antall år med EU/EØS-arbeid Figur 6 Hvor mange år respondentene har arbeidet med EU/EØS-relaterte spørsmål. Prosent. N= St.meld. nr. 27 ( ), s Utenriksdepartementet: Referat fra møte i Koordineringsutvalget 11. mars Svar på Riksrevisjonens brev av 14. januar 2005 i forbindelse med spørreundersøkelsen 181 Utenriksdepartementet: Referat fra interdepartementalt møte om oppfølging av samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform 19. oktober Utenriksdepartementet: Referat fra interdepartementalt møte om operativ oppfølging av europapolitisk plattform 15. oktober Utenriksdepartementet (2003): Behovet for opplæring i EU/ EØS-kunnskaper og ferdigheter, e-post fra Utenriksdepartementet til alle departementene 184 Referat fra interdepartementalt møte om oppfølging av samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform 19. oktober prosent av fagmedarbeiderne i delegasjonen skiftes ut årlig. 186 Riksrevisjonens møte med EU-delegasjonen november 2003

40 38 I spørreundersøkelsen oppgir 30 prosent at de har internasjonal erfaring. Internasjonal erfaring omfatter her arbeid i EU-kommisjonen, andre EU-institusjoner, andre internasjonale organisasjoner, EFTA/ESA og EU-delegasjonen. Videre oppgir et klart flertall av komitédeltakerne at de i noen eller stor grad har kontakt med andre komitédeltakere utenom møtene. Andelen deltakere som i stor grad har slik kontakt, er størst blant de med lang komitéerfaring: 40 prosent av deltakerne med over fire års erfaring fra komitédeltakelse og 15,7 prosent av de med under fire års erfaring har i stor grad kontakt med andre deltakere EU/EØS-kompetansen i de tre undersøkte departementene Miljøverndepartementet Miljøverndepartementet arrangerer én gang i året et to dagers basiskurs i EØS-arbeid. 188 Departementets introduksjonskurs for nyansatte omfatter også en innføring i EØS-arbeidet. Deltakelsen fra Miljøverndepartementet på Statskonsults kurs i EØS-arbeid er relativt lav, fordi Miljøverndepartementet har egne kurs som er rettet mot miljøforvaltningens behov. Departementet har jevnlig hospitanter i Kommisjonen. Miljøverndepartementet opplyser at EØS-enheten legger vekt på høy kompetanse på EU/EØS-området som formidles videre til fagavdelingene. 189 Departementet ser det som vellykket å ha en egen EØSenhet med et samordningsansvar og ansvar for å formidle EØS-kompetanse internt. Ifølge departementet er fagkompetanse på detaljnivå det viktigste for å kunne øve innflytelse i ekspertgruppene. Gode språkkunnskaper og ferdigheter innen forhandlingsteknikk fremheves også. Den generelle EU/EØSkompetansen er ikke like viktig. Nærings- og handelsdepartementet Nærings- og handelsdepartementet har ingen egne formelle kompetanseoppbyggingstiltak for EØS-arbeidet. Departementet understreker at det bevisst sørger for at kompetanse overføres fra de erfarne til de mindre erfarne, eksempelvis gjennom seksjonsmøter og i det løpende arbeidet. Departementet legger vekt på at uerfarne medarbeidere aldri drar alene på møter i Brussel. 190 Statskonsults kurs vurderes som et godt bidrag til å øke forvaltningens kompetanse. EFTAs seminarer er også en god kompetansekilde. Nærings- og handelsdepartementet anser kompetanse om det aktuelle saksfeltet og gode 187 N= Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars 2004 språkkunnskaper som strengt nødvendig for komitédeltakerne. Hyppig deltakelse over lang tid i møter i Brussel er den viktigste og beste måten å få relevant EØS-kompetanse på. 191 Etter departementets syn er det å kunne opptre på riktig måte i Brussel viktigere enn generell kunnskap om EU/EØS-rett og EØS-avtalen. Olje- og energidepartementet Innføring i EØS-arbeidet er en del av Olje- og energidepartementets introduksjonskurs for nyansatte. Departementet fremhever i tillegg som kompetansetiltak Statskonsults kurs, opplæringsturer til Brussel for saksbehandlere og deltakelse i Olje- og energidepartementets EØS-gruppe. 192 I departementet er det flere ansatte som har vært energiråder ved EU-delegasjonen, og som har hatt arbeidsopphold i Kommisjonen. Olje- og energidepartementet mener at den viktigste kompetansen i EØS-arbeidet er knyttet til behandling av informasjon: å vite hvordan en kan skaffe relevant informasjon, å vite hva den relevante informasjonen er, å se konsekvensene av informasjonen, og endelig å vite hvilke strategier som er hensiktsmessige for å ivareta norske interesser PÅVIRKNING AV REGELVERKS- UTFORMINGEN I TIDLIGE FASER Norges muligheter for innflytelse Deltakelsen i forberedelsesfasen er Norges eneste formelle mulighet til å delta i EUs beslutningsprosess. Dette gjelder særlig komitédeltakelsen (se 4.5.2). I tillegg kan norske myndigheter ha direkte kontakt med saksbehandlere i Kommisjonen, delta i møter mellom Kommisjonen og EFTA, og komme med innspill i Kommisjonens formelle høringsrunder. Som et supplement til de formelle høringene arrangerer Kommisjonen uformelle høringer på Internett. Internetthøringer kan være en mulig kanal for tidlig påvirkning for Norge. 194 I Koordineringsutvalget er det understreket at innspill til internetthøringer må gjenspeile gjennomtenkte holdninger, og at de samme prosedyrereglene for samordning må gjelde som for alle andre høringer. Norges uformelle påvirkningsarbeid kan skje også når forslag til rettsakter er til behandling i Ministerrådet og Parlamentet (se figur 7). Gjennom kontakt med disse institusjonene kan norske myndigheter få informasjon om og øve innflytelse i viktige saker. Det nordiske samarbeidet kan være nyttig 191 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Utenriksdepartementet: Referat fra møte i Koordineringsutvalget 16. april 2004

41 39 Forberedelsesfasen pre-pipeline acquis Norske tjenestemenn deltar i ekspertgrupper under Kommisjonen. Norske myndigheter har også direkte kontakt med Kommisjonen. Norske tjenestemenn deltar i komitologikomiteer. Beslutningsfasen pipeline acquis Norge har ikke formell adgang til Ministerrådet eller Parlamentet. Norske myndigheter holder seg orientert, og kan uformelt øve innflytelse. Vedtaksfasen adopted acquis Figur 7 Norges muligheter til påvirkning i EUs regelverksutvikling for å få tilgang til informasjon i denne fasen. EU-delegasjonen har som oppgave å innhente informasjon om beslutningsprosessen. 195 EU-delegasjonen understreker at mye viktig påvirkning foregår etter forberedelsesfasen både i Rådet og i Parlamentet enten for å «ta igjen det tapte» eller fordi det ligger en strategisk beslutning til grunn for at innflytelse søkes på et senere tidspunkt. 196 I tillegg til den norske aktiviteten overfor EUs regelverksutforming deltar Norge i flere av byråene som EU har etablert (Community agencies). Byråene har varierende funksjoner og fungerer blant annet som kompetansesentre, iverksettende enheter og overvåkingsenheter. I EØS-meldingen understrekes betydningen av at Norge kommer med i et byrå så tidlig som mulig for å kunne delta i oppbyggingen av byrået. 197 Norge deltar også i et omfattende programsamarbeid innenfor blant annet forskning, utdanning, medier, kultur og folkehelse. Innenfor dette samarbeidet foregår det ikke regelverksutvikling. For å fange opp saker i en tidlig fase i EUs beslutningsprosess benytter departementene flere ulike kanaler. Departementene fremhever særlig EU-delegasjonen og de respektive fagrådene, deltakelse i de ulike komiteene under Kommisjonen og i EFTA, St.meld. nr. 27 ( ), s Riksrevisjonens møter med EU-delegasjonen november St.meld. nr. 27 ( ) 198 Sakene som behandles i EFTAs faste komité, som fungerer som et samordningsorgan for EFTA-statene før møter i EØSkomiteen eller -rådet, forberedes av fem underkomiteer, som igjen har arbeidsgrupper og ekspertgrupper under seg. og EFTA-sekretariatet. 199 I tillegg er kontakt med nordiske myndigheter, andre EU-staters myndigheter, Internett, konferanser og media viktige informasjonskilder. Spørreundersøkelsen viser at forvaltningen i større grad har kontakt med Kommisjonen enn med Rådet. Kontakt med EU-delegasjonen, nordiske myndigheter og EØS/EFTA-organer fremstår også som sentralt blant respondentene. De tre undersøkte fagdepartementene fremhever at det er viktig å prioritere mellom sakene for å få gjennomslag. 200 I tillegg til påvirkning gjennom komitédeltakelsen søkes det, ifølge de tre departementene, å oppnå innflytelse gjennom flere ulike kanaler også i fasene etter forberedelsesfasen: direkte kontakt med Kommisjonen, kontakt med andre EU-institusjoner og myndigheter i EU-land, EFTA-samarbeidet og nordisk samarbeid Utenriksdepartementets påvirkningsarbeid Ifølge Utenriksdepartementet bør det skilles mellom samordning av synspunkter og en samordnet påvirkningsinnsats. 201 Utenriksdepartementet opplyser at departementet bidrar til å legge til rette, men ikke alene har ansvaret for, en samordnet påvirkningsinnsats. Når konkrete saker kommer opp, vurderer Utenriksdepartementet blant annet når og på hvilken 199 Departementenes svar på Riksrevisjonens brev av 14. januar 2005 og referater fra møter med Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet 200 Riksrevisjonens møter med de tre undersøkte fagdepartementene 201 Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember 2004

42 40 måte norske synspunkter skal fremmes, gjennom å foreta en avveining av Norges samlede interesser i forhold til EU. 202 Utenriksdepartementet opplyser at Koordineringsutvalget er et viktig virkemiddel i samordningen av påvirkningsinnsatsen, ved at man i utvalget utveksler informasjon om norsk besøksvirksomhet overfor EU: hvem som har kontakt, når og om hva. 203 Koordineringsutvalget har påpekt at det er nødvendig å styrke innsatsen i EØS-arbeidet på grunn av et utvidet EU. Utvalget har videre understreket hvor viktig det er å utnytte best mulig de mulighetene for innflytelse som ligger i ekspertfasen (forberedelsesfasen). 204 Utenriksdepartementets egen påvirkningsinnsats i Brussel foregår gjennom arbeidet i EØS-komiteen og EFTAs underkomiteer, og gjennom uformelle kontakter med Kommisjonen, Ministerrådet og Parlamentet. 205 I viktige saker har Utenriksdepartementet møter med Kommisjonen, alene eller sammen med fagdepartementene og EU-delegasjonen Deltakelsen i komiteer under Kommisjonen I forberedelsesfasen er ikke forslagene endelig utformet, og det er åpent for innspill. Gjennom komitédeltakelsen i denne fasen kan norske myndigheter, i tillegg til å øve innflytelse, få informasjon om hvordan regelverket skal tolkes. Komiteene gir mulighet for alliansebygging med EUs medlemsstater og for uformell kontaktbygging mot EU-institusjonene. 206 Kommisjonen benytter ikke alltid ekspertgrupper som rådgivende instans ved utarbeidelse av nye rettsakter. I en del tilfeller kaller Kommisjonen sammen til ett enkelt møte med berørte aktører (stakeholders meeting). Deretter utarbeider Kommisjonen selv forslaget. EFTA-sekretariatet, EFTAs arbeidsgrupper og komiteer og EU-delegasjonen bidrar til å identifisere hvilke komiteer det kan være aktuelt for Norge å be om deltakelse i. Det er fagdepartementenes ansvar å velge ut ekspertene, og fagdepartementene er ansvarlig for utformingen av norske synspunkter i forhold til deltakelsen i komiteene. 207 Departementene er også ansvarlig for kontakten med ekspertene. 208 Ifølge Utenriksdepartementet har det understreket overfor fagdepartementene at de skal ha en aktiv holdning til arbeidet og utvelgelsen av norske eksperter. Utenriksdepartementet fokuserer på komitédeltakelsen i møter med departementene. Det har blant annet vært tema i møter med spesialutvalgslederne. 209 Ett av punktene i den europapolitiske plattformen gjelder god bruk av norske tjenestemenn og eksperter. I en prosjektrapport 210 i forbindelse med oppfølgingen av plattformen gikk man inn for at: hvert departement må utvikle klare strategier for komitédeltakelsen og gi tilstrekkelige politiske føringer for deltakerne det bør være kontinuitet i deltakelsen deltakerne må holde kontakt med arbeidsgrupper i Rådet deltakelsen må styres systematisk det må etableres forpliktende praksis for rapportering fra møter Dette fikk tilslutning i høringsrunden og skal videreføres. Ifølge Statskonsults rapport fra 2004 om oppfølgingen av europapolitisk plattform har departementene gjort lite for å kartlegge egne behov og forbedringsmuligheter når det gjelder deltakelsen i komiteene. Det er ujevn oppfølging av tiltakene i plattformen som er knyttet til komitédeltakelsen. 211 Utenriksdepartementet har utarbeidet Veiledende retningslinjer for komitédeltakelse i Europakommisjonen. Disse retningslinjene fikk tilslutning i Koordineringsutvalget i november 2004, og skal bekjentgjøres i departementene og underliggende etater gjennom Koordineringsutvalgets medlemmer, spesialutvalgslederne og EØS-notatbasen. 212 Koordineringsutvalget skal når retningslinjene har vært i funksjon en tid vurdere om de skal få formell status og gjøres til en del av retningslinjene for EØSarbeidet gitt av Statsministerens kontor. Retningslinjene «skal bidra til en best mulig tilrettelegging av de fagansvarlige departementenes rutiner for komitédeltakelse og deres rapportering fra møter». 213 Det understrekes at selv om ekspertene i en del tilfeller er uavhengige fageksperter, er de pålagt å rapportere til sine myndigheter og vil ofte være instruert av disse. I behandlingen av retningslinjene understreket 202 Utenriksdepartementet (2004): Utenriksdepartementets samordningsrolle, vedlegg til brev til Riksrevisjonen, 20. september Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet: Referat fra møte i Koordineringsutvalget 28. mai Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Utenriksdepartementet (2004): Veiledende retningslinjer for komitédeltakelse i Europakommisjonen 207 Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember St.meld. nr. 27 ( ) 209 Riksrevisjonens møte med Europaavdelingen i Utenriksdepartementet 15. desember Prosjektrapport i forbindelse med oppfølgingen av regjeringens europapolitiske plattform, tiltakspunkt (2003): Bedre organisering av EU/EØS-arbeidet, herunder utnyttelse av kompetansen til tjenestemenn med internasjonal erfaring 211 Statskonsult (oktober 2004): Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform. Vurdering av departementenes arbeid med oppfølgingen av plattformen 212 Utenriksdepartementet: Veiledende retningslinjer for komitédeltakelsen i Europakommisjonen 213 Utenriksdepartementet: Veiledende retningslinjer for komitédeltakelsen i Europakommisjonen

43 41 Koordineringsutvalget at arbeidet i komiteene er viktig noe som må reflekteres i den norske deltakelsen. 214 Det ble trukket fram at klare instrukser i forkant av møtene er ønskelig, og at rapporteringsrutiner er viktig. Retningslinjene har også vært tema på Utenriksdepartementets møter med spesialutvalgslederne. Det ble her påpekt at retningslinjene må være fleksible, fordi det er stor variasjon i komiteene, arbeidsmetodene og mulighetene for å gi instruks i forkant av møtene av de 15 departementene som har svart på Riksrevisjonens spørreliste, oppgir at de helt eller delvis har formelle rutiner for hvordan det skal gis styringssignaler til komitédeltakerne og hvordan det skal informeres fra møtene. De som ikke har rutiner for dette, opplyser at instrukser gis ved behov. Alle departementene opplyser at det rapporteres fra møtene i hovedsak skriftlig Omfang av forvaltningens komitédeltakelse Spørreundersøkelsen rettet til alle i forvaltningen som arbeider med EØS-spørsmål, omfatter spørsmål knyttet til deltakelsen i ekspertgrupper og komitologikomiteer, der Norge kan påvirke regelverksutviklingen i EU. Programkomiteene, der Norge kan øve innflytelse på forvaltningen av EUs programmer, inngår imidlertid også i materialet fra spørreundersøkelsen. Tabell 8 presenterer komiteene Norge kan delta i. Det er svært mange komiteer som bistår EU på ulike områder og på ulike nivåer. Komiteene kan igjen bistås av underkomiteer/-grupper. Det foreligger ikke eksakte tall på hvor mange komiteer som til enhver tid er virksomme i EU. EFTAs oversikt fra 2002 viser at EFTA-landene deltok i 323 av de 360 EU-komiteene som de hadde adgang til. 216 Ifølge EØS-meldingens tall fra 2002 deltar Norge totalt i om lag 120 ekspertkomiteer, rundt 93 komitologikomiteer og rundt 70 programkomiteer. 217 Utenriksdepartementet deltar ikke i ekspertgrupper eller komitologikomiteer. Tabell 8 EU-komiteer EFTA-statene har adgang til å delta i Hjemmel Oppgaver i EØS-avtalen Ekspertgrupper Artikkel 99 Kommisjonen kan uformelt benytte seg av eksperter. Bistår Kommisjonen i forberedelsen av forslag til regelverk. Komitologikomiteer Artikkel 100 Bistår Kommisjonen på de områdene der Kommisjonen har fått delegert gjennomføringsmyndighet fra Ministerrådet. Programkomiteer Artikkel 81 Bistår Kommisjonen i utvikling og forvaltning av programmer utenfor de fire friheter. Andre komiteer Artikkel 101 Andre typer komiteer som er opplistet i protokoll 37 i EØS-avtalen. Disse er innbyrdes ulike. Komitémedlemmenes formelle rolle Uavhengige fageksperter Representanter for nasjonale myndigheter Uavhengige fageksperter, representanter for nasjonale myndigheter 214 Utenriksdepartementet: Referat fra møte i Koordineringsutvalget 28. mai Utenriksdepartementet: Referat fra møte med lederne av EØS-spesialutvalgene 16. juni EFTA Bulletin nr. 1, juni Ifølge oversikten kunne EF- TA-landene delta i 119 ekspertgrupper, 93 komitologikomiteer, 70 programkomiteer, 20 komiteer under artikkel 101 og dessuten 49 komiteer som ikke faller inn under disse kategoriene. 217 St.meld. nr. 27 ( )

44 42 Tabell 9 Antall deltakere i ekspertgrupper og komitologikomiteer fra samtlige departementer og relevante underliggende virksomheter (unntatt Forsvarsdepartementet) 218 Ekspertgruppe Komitologikomité Totalt Departement Underliggende virksomhet Totalt Tabell 9 som er basert på spørreundersøkelsen, viser hvor mange personer fra samtlige departementer og underliggende virksomheter som deltok i ekspertgrupper og komitologikomiteer i I tabellen inngår 44 personer som har deltatt i begge typene komiteer, og som er registrert på begge typer. Tabellen viser at det deltok 244 personer i ekspertgrupper og 121 personer i komitologikomiteer, og at komitédeltakerne i størst grad består av representanter fra underliggende virksomheter. 220 To av tre komitédeltakere er fra underliggende virksomheter Styringssignaler og rapportering i forbindelse med komitédeltakelsen De veiledende retningslinjene for komitédeltakelse understreker betydningen av å gi deltakerne instruks i forkant av møtene og å skrive referat i etterkant. 221 Videre understrekes kontinuitet i deltakelsen og at deltakerne må etablere uformelle nettverk. Utenriksdepartementet påpeker at ekspertene som deltar i ekspertgrupper under Kommisjonen, formelt sett ikke er representanter for norske myndigheter. Ifølge departementet er det imidlertid hensiktsmessig i størst mulig grad å orientere deltakerne på forhånd og at de rapporterer i etterkant. 222 Deltakere i komitologikomiteene er formelt sett representanter for norske myndigheter. I spørreundersøkelsen oppgir et stort flertall av forvaltningens komitédeltakere at deres formelle rolle i komiteene er å representere norske myndigheter (se figur 8). 88 prosent av deltakerne i ekspertgrupper og 97,4 prosent av deltakerne i komitologikomiteer oppgir at dette er deres formelle rolle i komiteene ,4 Prosent ,3 1,7 1,7 0,9 Uavhengig fagekspert Representant for norske myndigheter Formelle roller i komiteer Usikker Ekspertgrupper Komitologikomiteer Figur 8 Hva er din formelle rolle i komiteen? (Ekspertgrupper: N=234 / Komitologikomiteer: N=115) 218 Se vedlegg C for tabell med antall komitédeltakere fordelt på departementene. 219 I tallene inngår også deltakere i programkomiteer som har svart på spørsmål knyttet til én eller begge komitétypene. 220 Ettersom svarprosenten i spørreundersøkelsen er estimert til ca. 80 prosent, er det totale antallet komitédeltakere fra forvaltningen trolig noe høyere. 221 Utenriksdepartementet (2004): Veiledende retningslinjer for komitédeltakelsen i Europakommisjonen 222 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april 2004

45 43 Tabell 10 Styringssignaler fra eget arbeidssted til komitédeltakerne Får styringssignaler Får ikke styringssignaler Ekspertgrupper (N=232)... 94,4 % 5,6 % Komitologikomiteer (N=101)... 93,1 % 6,9 % I spørreundersøkelsen ble det også spurt om komitédeltakerne i forbindelse med komitédeltakelsen får muntlige eller skriftlige generelle eller presise styringssignaler. Tabell 10 viser at over 90 prosent av deltakerne i både ekspertgrupper og komitologikomiteer oppgir å få styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med komitédeltakelsen. Figur 9 beskriver hva slags styringssignaler komitédeltakerne oppgir at de får i forbindelse med komitédeltakelsen. I figur 9 inngår de komitédeltakerne i samtlige departementer og relevante underliggende virksomheter som oppgir at de får styringssignaler fra eget arbeidssted. Figuren viser at et flertall på 64,7 prosent oppgir at de styringssignalene de mottar fra eget arbeidssted, er muntlige og generelle på et bredt saksområde. Totalt oppgir 75,3 prosent at de får muntlige styringssignaler. Det ses som viktig å skrive referat i etterkant av møtene i komiteene. Tabell 11 viser at et klart flertall av komitédeltakerne oppgir at de alltid informerer skriftlig til eget arbeidssted fra møter i ekspertgrupper og komitologikomiteer. Det er likevel en relativt stor andel 28 prosent som informerer muntlig fra møtene. Flere av respondentene oppgir at de informerer både muntlig og skriftlig ,7 50 Prosent ,4 Generelle på et bredt saksområde 11,3 10,6 Presise i hvert enkelt tilfelle/sak Styringssignaler fra eget arbeidssted Skriftlige Muntlige Figur 9 Type styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med deltakelse i ekspertgrupper og komitologikomiteer. Prosent prosentuert med utgangspunkt i totalen. N=292 Tabell 11 I hvilken grad informerer du fra møter i komiteen til eget arbeidssted? N=327 Aldri I liten grad I noen grad I stor grad Alltid Total Skriftlig... 0,6 % 0,6 % 6 % 10,1 % 54,7 % 72 % Muntlig... 0,3 % 0,8 % 8,6 % 8,5 % 9,8 % 28 % Total... 0,9 % 1,4 % 14,6 % 18,6 % 64,5 % 100 %

46 Miljøverndepartementets deltakelse i komiteer Miljøforvaltningen deltar i om lag 50 komiteer og ekspertgrupper. 223 Miljøverndepartementet opplyser at ekspertene representerer nasjonale synspunkter. Ifølge departementet avgjør saksansvarlig sammen med sin leder hvem som skal delta på komitémøtene. 224 I de tilfellene der arbeidet med en sak er delegert til ytre etat, deltar ved behov en ekspert derfra, i samråd med fagavdelingen i departementet. Ifølge departementet er det de beste fagpersonene fra miljøforvaltningen som deltar i ekspertgruppene. Deltakelse i ekspertgruppene brukes også som læringsarena ved at personer med liten erfaring fra EU/EØSarbeid alltid reiser sammen med en erfaren person. Etter Miljøverndepartementets syn er det viktig å benytte alle kanaler i forberedelsesfasen der alt er åpent. 225 Nordisk samarbeid er viktig for Miljøverndepartementet i denne fasen. De nordiske ekspertene møtes ofte før komitémøtene. Miljøverndepartementet har skriftlige rutiner for deltakelse i ekspertgruppene. 226 Rutinene gjelder også for deltakere fra underliggende virksomheter. Forut for komitémøter skal det alltid utarbeides en instruks som skal inneholde en kort omtale av møtet og hva Norge bør mene, dersom saken er i en fase der dette er aktuelt. Instruksen godkjennes tjenestevei, med kopi til departementsråden, miljøråden i Brussel og EØS-enheten i Internasjonal avdeling. Instruksen utarbeides med basis i et rammenotat og det man har blitt enige om i spesialutvalget. I spørreundersøkelsen har 41 komitédeltakere fra Miljøverndepartementet med underliggende virksomheter besvart spørreskjemaet av dem oppfatter at de er representanter for norske myndigheter. Tre komitédeltakere oppgir at de er faglige eksperter. Tabell 12 viser at 38,9 prosent av miljøforvaltningens komitédeltakere oppgir at styringssignalene de får fra eget arbeidssted, er muntlige og generelle. 30,6 prosent får skriftlige, generelle styringssignaler. 25 prosent av deltakerne får skriftlige, presise styringssignaler. 228 Miljøverndepartementet opplyser at det normalt skrives referater, og disse oppleves som viktige for det videre arbeidet med saken og for å holde departementet orientert. 229 Referatene fungerer som grunnlag for det overordnede styringsarbeidet. Tabell 12 Miljøverndepartementet med underliggende virksomheter: Type styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med deltakelse i komiteer. Prosent prosentuert med utgangspunkt i totalen. N=36 Generelle styringssignaler på et bredt saksområde Presise styringssignaler i hvert enkelt tilfelle/sak Skriftlig... 30,6 % 25 % 55,6 % Muntlig... 38,8 % 5,6 % 44,4 % Total... 69,4 % 30,6 % 100 % Total Tabell 13 Miljøverndepartementet med underliggende virksomheter: I hvilken grad informerer du fra møter i komiteen til eget arbeidssted? Prosent. N=39 Aldri I liten grad I noen grad I stor grad Alltid Total Skriftlig... 0 % 0 % 5,1 % 2,6 % 74,4 % 82,1 % Muntlig... 0 % 0 % 7,7 % 7,7 % 2,6 % 17,9 % Total... 0 % 0 % 12,8 % 10,3 % 76,9 % 100 % 223 På departementets nettsider finnes en liste over komiteer, deltakere og deltakernes e-postadresser. 224 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april Miljøverndepartementet (2003): EU/EØS-samarbeidet organisering og gjennomføring i Miljøverndepartementet i ekspertgrupper og 13 i komitologikomiteer 228 Tre respondenter oppgir at de ikke får styringssignaler. 229 Riksrevisjonens møter med Miljøverndepartementet 17. mars og 14. april 2004

47 45 Miljøforvaltningens svar på spørreundersøkelsen bekrefter at det i stor grad skrives referater fra komitémøtene (tabell 13). 82,1 prosent av de som har svart i Miljøverndepartementet med underliggende virksomheter, oppgir at de skriftlig informerer fra møter i ekspertgrupper og komitologikomiteer til eget arbeidssted Nærings- og handelsdepartementets deltakelse i komiteer Nærings- og handelsdepartementet har ikke skriftlige rutiner eller noen overordnet strategi for deltakelsen i komiteene. 230 Deltakelsen vurderes ut fra hvilke saker som drøftes, og ressurstilgangen i departementet. Målet med deltakelse er ikke bare å påvirke, men også å få kunnskap om for eksempel nytt regelverk. Tema for møtene i komiteene avgjør om departementet eller en underliggende virksomhet er representert, hvilket nivå som er representert, og hvor mange som deltar. Det legges vekt på en viss kontinuitet i deltakelsen i komiteene for å bygge opp kompetanse og bidra til å etablere nettverk til andre lands representanter. På området maritim transport har Nærings- og handelsdepartementet ansvaret for å koordinere representasjon og posisjoner til møter med andre berørte departementer. Deltakerne har med forberedte posisjoner til saker på agendaen. Klarerte rammenotater danner utgangspunkt for å formulere norske posisjoner. 231 I forbindelse med deltakelse i komiteer knyttet til oppfølgingen av programdeltakelse eller komiteer med rådgivende funksjon, benyttes ofte referansegrupper for å få innspill, men det utarbeides ikke instrukser. Komitédeltakelsen innenfor immaterielle rettigheter baserer seg på holdninger og posisjoner godkjent av departementets ledelse. I spørreundersøkelsen inngår 26 komitédeltakere fra Nærings- og handelsdepartementet med underliggende virksomheter. Én deltaker oppgir å være uavhengig fagekspert og 26 representanter for norske myndigheter (én person har deltatt i begge typene komiteer). Tabell 14 viser at 47,4 prosent av komitédeltakerne fra Nærings- og handelsdepartementet får muntlige og generelle styringssignaler ,5 prosent får skriftlige, presise styringssignaler. Nærings- og handelsdepartementet opplyser at det normalt skrives referat fra komitémøtene. 233 Referatet distribueres til involverte enheter i Næringsog handelsdepartementet og berørte aktører. Innenfor skipsfart skriver Sjøfartsdirektoratet møterapporter fra alle ekspertmøter, og disse oversendes Nærings- og handelsdepartementet. Tabell 15 viser at 64 prosent av deltakerne fra Nærings- og handelsdepartementet med underliggende virksomheter i noen grad eller oftere informerer skriftlig til eget arbeidssted fra komitémøter. Tabell 14 Nærings- og handelsdepartementet med underliggende virksomheter: Type styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med deltakelse i ekspertgrupper. Prosent prosentuert med utgangspunkt i totalen. N=19 Generelle styringssignaler på et bredt saksområde Presise styringssignaler i hvert enkelt tilfelle/sak Skriftlig... 15,8 % 10,5 % 26,3 % Muntlig... 47,4 % 26,3 % 73,7 % Total... 63,2 % 36,8 % 100 % Total Tabell 15 Nærings- og handelsdepartementet med underliggende virksomheter: I hvilken grad informerer du fra møter i komiteen til eget arbeidssted? N=25 Aldri I liten grad I noen grad I stor grad Alltid Total Skriftlig... 0 % 0 % 4 % 12 % 48 % 64 % Muntlig... 0 % 0 % 12 % 8 % 16 % 36 % Total... 0 % 0 % 16 % 20 % 64 % 100 % 230 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars Ingen respondenter oppgir at de ikke får styringssignaler. 233 Riksrevisjonens møte med Nærings- og handelsdepartementet 29. mars 2004

48 Olje- og energidepartementets deltakelse i komiteer Kommisjonen har få ekspertkomiteer som arbeider innenfor Olje- og energidepartementets fagområde. Utviklingen går imidlertid i retning av flere komiteer, særlig komitologikomiteer. 234 Ifølge departementet er EFTA-kanalen en viktigere påvirkningskanal innenfor departementets ansvarsområde enn deltakelse i komiteene. Olje- og energidepartementet er representert i EFTAs arbeidsgruppe for energispørsmål. Departementet deltar i komiteene på saksbehandlernivå. Vanligvis møter samme person hver gang. Ifølge departementet gis det instruks i forbindelse med møtene, og rapporteringen skjer i form av orientering til ledelsen. I komiteen knyttet til 6. rammeprogram for forskning deltar også Norges forskningsråd. I den rådgivende regulatorkomiteen deltar Norges vassdrags- og energidirektorat. Det gis ikke instruks. 235 Departementet deltar i tillegg i uformelle ekspertgrupper innenfor el- og gassmarkedsdirektivene på ledelsesnivå. I spørreundersøkelsen inngår for få komitédeltakere (seks) fra Olje- og energidepartementet til at det kan presenteres tall for departementet. 234 Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april Riksrevisjonens møte med Olje- og energidepartementet 13. april 2004

49 47 5 Vurderinger EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 og er den mest omfattende internasjonale avtale Norge har inngått. Avtalen medfører en kontinuerlig harmonisering og oppdatering av norske lover og forskrifter i forhold til regelverket i EU. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av det indre markedet som dekker 28 land. EU er Norges viktigste handelspartner og eksportmarked. Det er et overordnet mål at Norge skal utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke EUs beslutningsprosesser. Mulighetene til å påvirke er størst i forberedelsesfasen, der Norge formelt kan delta. EØS-meldingen 236 slår fast at forvaltningens viktigste oppgaver i forbindelse med EØS-avtalen er å holde seg informert om initiativ til nytt regelverk i EU og å formidle norske synspunkter til EU. Tidlig samordning av nasjonale posisjoner er den beste måten å ivareta disse oppgavene på. Effektiv norsk samordning ses som nødvendig for å kunne utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir. Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene er opprettet for å ivareta samordningen. 5.1 OVERORDNET SAMORDNING Utenriksdepartementet skal samordne utenrikspolitikken og påse at hele sentralforvaltningens internasjonale engasjement følger de retningslinjene som er trukket opp av regjeringen, jf. St.prp. nr. 100 ( ) og Innst. S. nr. 248 ( ). Norge skal målrettet utnytte de mulighetene EØS-avtalen gir til å påvirke EUs beslutningsprosesser, jf. St. meld. nr. 27 ( ) og Innst. S. nr. 24 ( ). Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet ikke har utarbeidet strategidokumenter, instrukser eller retningslinjer for EØS-arbeidet ut over den europapolitiske plattformen og de tilhørende tiltakene. Koordineringsutvalget skal ivareta helheten i arbeidet med EØS-avtalen og konsistensen mellom ulike standpunkter, og ha som hovedoppgave å sørge for interdepartemental samordning. Departementenes representanter i Koordineringsutvalget skal utvelges på høyt embetsnivå. Utenriksdepartementet og Koordineringsutvalget har i flere sammenhenger oppfordret departementene til å møte på et høyere nivå i utvalget. Undersøkelsen viser at bare 1/3 av departementene var representert på departementsrådsnivå eller ekspedisjonssjefsnivå i Koordineringsutvalgets møter i Det kan derfor stilles spørsmål ved om departementene møter med representanter på et tilstrekkelig høyt nivå i Koordineringsutvalget til at utvalgets oppgaver kan ivaretas som forutsatt. 5.2 SAMORDNING INNENFOR DE ENKELTE FAGOMRÅDENE Intrasektoriell samordning i spesialutvalgene Spesialutvalgene skal ivareta behovet for samordning mellom departementene. Ved hjelp av spesialutvalgene skal ansvarlig departement sørge for at alle sider ved en sak blir belyst. Spesialutvalgene skal blant annet vurdere hvordan norske interesser best kan fremmes overfor EU i beslutningsprosessen. Dette bør gjøres så tidlig som mulig i forberedelsesfasen, der Norge har formell mulighet til å øve innflytelse. Utvalgene skal møtes etter behov for å vurdere og fremme norske posisjoner til EØS-relevante forslag som er under arbeid, eller som er fremsatt av Kommisjonen. Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet har som mål å behandle saker i spesialutvalgene så tidlig som mulig. Undersøkelsen viser at over halvparten av sakene som ble behandlet i perioden , allerede var vedtatt i EU (tabell 4). Bare 11 prosent av sakene var i forberedelsesfasen. Tallene er i hovedsak de samme for spesialutvalgene i alle de tre departementene. Undersøkelsen viser dermed at spesialutvalgene først og fremst behandler saker som er i beslutningsfasen (Rådet/Parlamentet) eller i vedtaksfasen, og at intensjonen om å vurdere i en tidlig fase hvordan norske interesser best kan fremmes overfor EU, ikke nås. Undersøkelsen viser også at spesialutvalgene ofte har svært mange saker på dagsorden (hovedsakelig rammenotater). Det gir liten tid til drøfting og reell behandling av de enkelte sakene. På bakgrunn av dette kan det stilles spørsmål ved om spesialutvalgene i de undersøkte departementene fungerer som samordningsorganer, særlig når det gjelder å belyse alle sider ved en sak i forberedelsesfasen. 236 St.meld. nr. 27 ( ) Om EØS-samarbeidet , jf. Innst. S. nr. 24 ( )

50 Bruken av rammenotater i intrasektoriell samordning Rammenotatene, som er grunnlaget for avklaring av norske posisjoner, skal utarbeides av det ansvarlige departementet i samråd med relevante spesialutvalg. For å utnytte mulighetene for påvirkning og for å ivareta behovet for samordning er det viktig å starte arbeidet med å utforme norske synspunkter så snart man får kjennskap til at Kommisjonen forbereder forslag til regelverk. Rammenotatene bør derfor utformes så tidlig som mulig i forhold til EUs beslutningsprosess. Rammenotatene skal legges inn i EU/ EØS-databasen for dokumenter utarbeidet av spesialutvalgene og oppdateres med tilleggsinformasjon av betydning. Undersøkelsen viser at databasen, som har vært i drift siden 1998, er lite brukt av departementene. Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet opplyser at rammenotater skal utarbeides så tidlig som mulig. Undersøkelsen viser at 63 prosent av rammenotatene som har vært til behandling i spesialutvalgene i de tre fagdepartementene, omhandlet saker som allerede var vedtatt i EU (tabell 7). 32 prosent var i beslutningsfasen. Bare 5 prosent av rammenotatene ble utarbeidet i forberedelsesfasen. Tallene er tilnærmet de samme for alle de tre departementene. Dette tyder på at rammenotatene først og fremst brukes til å utforme norske posisjoner i forhold til regelverk som allerede er vedtatt i EU, og i liten grad i forhold til regelverk som er under utarbeidelse. Undersøkelsen viser også at rammenotatene i varierende grad omtaler gjennomført og planlagt norsk aktivitet overfor EU i de konkrete sakene. Rammenotatene omtaler for øvrig relativt sjelden synspunkter fra andre departementer, statlige virksomheter eller andre nordiske land. På bakgrunn av dette kan det stilles spørsmål ved om rammenotatene i de undersøkte departementene fungerer som et samordningsverktøy i forbindelse med de tidlige fasene i EUs beslutningsprosess Involvering av berørte parter i EØSarbeidet EØS-meldingen understreker betydningen av å informere brukergruppene om Kommisjonens initiativer og ha en åpen dialog med de berørte miljøene. Spesialutvalgene skal sørge for at alle sider ved en sak blir belyst, og kan for eksempel oppnevne referansegrupper med representanter for de berørte gruppene. I malen for rammenotater åpnes det for å ta inn synspunkter fra berørte aktører. Undersøkelsen viser at spesialutvalgene i varierende grad involverer eksterne aktører i sitt arbeid. Det er få spesialutvalg som har opprettet referansegrupper med eksterne aktører. Undersøkelsen viser også at rammenotatene i de tre departementene relativt sjelden inneholder synspunkter fra eksterne aktører, for eksempel berørte frivillige organisasjoner og bedrifter. I spørreundersøkelsen til ansatte som arbeider med EØS-saker i forvaltningen, oppgir 56 prosent i departementene at de aldri eller i liten grad har kontakt med organisasjoner og bedrifter i sitt arbeid med rammenotater. Det kan derfor stilles spørsmål ved om departementene i tilstrekkelig grad involverer eksterne aktører i EØS-arbeidet. 5.3 TILTAK FOR Å STYRKE FORVALTNINGENS EU/EØS- KOMPETANSE EØS-meldingen legger vekt på at det er et potensial for å forbedre gjennomføringen av EØS-avtalen ved å heve kompetansen i forvaltningen. Den europapolitiske plattformen fremhever også at det er nødvendig å styrke Europa-kompetansen. Meldingen understreker videre at det er et potensial for å forbedre deltakelsen og innflytelsen i ekspertkomiteer gjennom kompetanseheving. Undersøkelsen viser at fagdepartementene har få egne EU/EØS-rettede kompetansetiltak. Departementene baserer seg i stor grad på Statskonsults kurs. Statskonsult fremhevet i 2004 at det er et potensial for økt deltakelse på kursene. Departementene fremhever at læring også skjer gjennom deltakelse i EU/EØS-arbeidet og i komiteene. Miljøverndepartementet har et eget basiskurs i EØS-arbeid, i tillegg til at EØS-arbeid er en del av departementets introduksjonskurs for nyansatte. Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet har ikke egne formelle kompetansetiltak for EØS-arbeidet. 5.4 STYRINGSSIGNALER FOR DELTAKELSEN I KOMITEER I EU Deltakelse i komiteer i EU er Norges eneste formelle adgang til EUs beslutningsprosesser. Utenriksdepartementet understreker at norske eksperter, som deltar i ekspertgrupper under Kommisjonen, formelt sett ikke er representanter for norske myndigheter, men påpeker samtidig at det er viktig at deltakerne blir orientert i forkant av møtene, og at det rapporteres i etterkant. I komitologikomiteene møter deltakerne formelt sett som representanter for norske myndigheter. St.meld. nr. 27 ( ) EØS-meldingen understreker at deltakerne i ekspertgrupper i praksis ofte fremfører nasjonale synspunkter, og at komiteene representerer en mulighet for norske sakkyndige til å legge fram norske interesser. Undersøkelsen viser også at de norske deltakerne, både i ekspertgruppene og i komitologikomiteene, oppfatter at de representerer norske synspunkter og i praksis møter som representanter for norske myndigheter. Dette går fram av spørreundersøkelsen rettet til samtlige departementer og underliggende virksomheter. 88 prosent av deltakerne i ekspertgrupper og 97 prosent

51 49 av deltakerne i komitologikomiteer oppgir at de formelt er representanter for norske myndigheter. Det er viktig at det ansvarlige departementet gir komitédeltakerne nødvendige føringer i forkant av møtene. De veiledende retningslinjene for komitédeltakelse som nylig er utarbeidet av Utenriksdepartementet, bekrefter også at det er viktig at komitédeltakerne får styringssignaler i forkant av møtene, og at de informerer om møtene i etterkant. I spørreundersøkelsen til forvaltningen oppgir et klart flertall av komitédeltakerne at de mottar styringssignaler fra eget arbeidssted i forbindelse med deltakelsen i komiteene. 64 prosent oppgir at styringssignalene de mottar, er muntlige og generelle på et bredt saksområde. Undersøkelsen viser at et flertall av komitédeltakerne både i Miljøverndepartementet og i Næringsog handelsdepartementet oppgir at styringssignalene de mottar fra eget arbeidssted, er generelle på et bredt saksområde. I Miljøverndepartementet oppgir et flertall at styringssignalene er skriftlige. I Nærings- og handelsdepartementet oppgir et flertall at styringssignalene er muntlige. Undersøkelsen viser videre at Miljøverndepartementet har egne skriftlige rutiner og retningslinjer for komitédeltakelsen. Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet har ikke utarbeidet skriftlige rutiner. Det kan derfor stilles spørsmål ved om muntlige styringssignaler på et bredt saksområde er tilstrekkelig til at komitédeltakerne kan øve innflytelse i forberedelsesfasen, der Norge har formell mulighet til å delta.

52 50 6 Utenriksdepartementets svar Utenriksdepartementet har i brev av 27. juni 2005 avgitt uttalelse til rapporten. Kommentarene fra Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet er innarbeidet i brevet. Generelle kommentarer Utenriksdepartementet påpeker at det har vært en betydelig utvikling i EU- og EØS-samarbeidet etter forhandlingene om avtalen i og iverksettelsen 1. januar Departementet viser til EUs utvidelse og en betraktelig mindre EFTA-side, traktatsendringer i EU med utvidede samarbeidsområder, Lisboa-strategien, nye arbeidsmetoder og opprettelsen av nye EU-byråer som ikke har sitt motstykke på EFTA-siden, og der Norge må forhandle fram særskilte ordninger for tilknytning og medvirkning. Ifølge departementet er det vanskelig å måle resultatet eller effekten av nasjonal samordning. Etter departementets oppfatning fører avgrensningen i undersøkelsen til at rapporten ikke gir et helhetsbilde av forvaltningens arbeid med EØS-saker. Departementet mener det er nødvendig å se på forvaltningens samlede samordnings- og påvirkningsarbeid for å kunne vurdere om departementene driver et godt koordinerings- og påvirkningsarbeid. Departementet understreker at påvirkningsarbeidet skjer gjennom mange kanaler i det nordiske samarbeidet, i EFTA-samarbeidet, i bilaterale møter på politisk nivå, i møter med Kommisjonen og gjennom møter og skriftlige innspill til representanter for Europaparlamentet. I tillegg understreker departementet EU-delegasjonens rolle i EØS-arbeidet med formidling og utforming av norske synspunkter på EØS-relevant regelutforming overfor Kommisjonen og øvrige EU-organer. Departementet fremhever at Kommisjonens ekspertgrupper bare er én av flere kanaler for norsk påvirkning, og i mange saker ikke den viktigste. Departementet viser til påvirkning gjennom det nordiske samarbeidet og påvirkning overfor Rådet og Europaparlamentet, der Kommisjonens forslag til regelverk kan bli betydelig endret. Ifølge departementet legges det i mange saker ikke opp til en prosess med medlemslandene eller EØS/ EFTA-landene når Kommisjonen utreder sine forslag. Departementet viser også til at Kommisjonen selv vedtar en rekke direktiver (kommisjonsdirektiver) uten forutgående konsultasjoner. Føringer og prioriteringer Ifølge departementet fremkommer føringene og prioriteringene for EØS-arbeidet av en rekke dokumenter som gjelder for alle departementene: regjeringens europapolitiske plattform av 2002, retningslinjene for EØS-arbeidet fra Statsministerens kontor, Statskonsults håndbok i EØS-arbeid, aktuelle stortingsdokumenter og departementenes virksomhetsplaner. Utenriksdepartementet opplyser at det i juni 2005 har utarbeidet en arbeidsplan for utenriksstasjonene for å øke innslaget av systematikk, strategi og samordning i EU/EØS-arbeidet. Departementet mener at disse dokumentene gir klare føringer og prioriteringer for departementenes arbeid med EØSsaker. Departementet fremhever at Riksrevisjonen ikke har undersøkt om det er gjort hensiktsmessige prioriteringer ut fra norske interesser i henhold til stortingsdokumentene, og om disse prioriteringene er fulgt opp. Ifølge departementet er det et sentralt punkt i forvaltningens EØS-arbeid å gjennomgå EUs initiativer i forhold til norske interesser for å identifisere og prioritere områder for aktiv påvirkning. Samordning Departementet understreker at samordningen som skjer i Koordineringsutvalget, spesialutvalgene og rammenotatene, suppleres med utstrakt uformell kontakt og koordinering. Departementet opplyser at større enkeltsaker behandles i egne møter mellom de berørte departementene eller i regjeringen, ofte i tillegg til behandling i spesialutvalgene. Departementet opplyser videre at det er i disse møtene avklaringen av vanskelige politiske saker skjer og strategien for påvirkning legges. Ifølge departementet gir undersøkelsen ikke et tilfredsstillende grunnlag for å trekke noen konklusjoner om omfanget av koordineringen mellom departementene. Departementet mener videre at rapportens begrensede tilnærming ikke gir grunnlag for å trekke konklusjoner om at forvaltningen gjennom bruken av rammenotater og spesialutvalg i liten grad samordner nasjonale posisjoner og påvirkningsinnsatsen i de tidlige fasene av EUs beslutningsprosess. Når det gjelder analysen av rammenotatene og arbeidet i spesialutvalgsmøtene, påpeker departementet at Riksrevisjonen ikke vurderer hvor viktige sakene er, om sakene er av politisk karakter, og hvilke saker som får størst oppmerksomhet. Etter depar-

53 51 tementets syn vil det innsamlede statistiske materialet derfor i liten grad vise om det drives et effektivt påvirkningsarbeid, og om Stortingets intensjoner er fulgt opp. Nærings- og handelsdepartementet opplyser at en rekke av sakene som inngår i datamaterialet for departementet, gjelder plantevernmidler, der Norge har et unntak i EØS-avtalen, og direktiver for produksjon av traktorer og kjøretøyer, der Norge ikke har egen produksjon. Ifølge Nærings- og handelsdepartementet har de ansvarlige departementene ikke vurdert det som fornuftig ressursbruk å utarbeide tidlige rammenotater for disse sakene. Departementet opplyser at en gjennomgang viser at saker på disse områdene utgjør nærmere halvparten av sakene som bare er behandlet i vedtaksfasen. Miljøverndepartementet opplyser også at en rekke av rettsaktene som inngår i materialet, er uproblematiske eller av liten interesse. Ifølge Utenriksdepartementet vil det ikke alltid være et behov for samordning mellom departementene for å komme fram til norske posisjoner i forhold til nye direktivforslag. Slike saker kan ifølge departementet de enkelte departementene ta stilling til alene. Departementet opplyser at mange saker er av teknisk karakter, og mener at det kan være gode grunner til å begrense tidsbruken av disse i spesialutvalgsmøtene. Ifølge departementet kan behandlingen av de viktige sakene bli svært omfattende ved at de blir behandlet på flere spesialutvalgsmøter, gjennom drøftinger mellom de berørte departementene og eventuelt i EØS-rettslig utvalg og i regjeringen. Departementet fremhever at saker som identifiseres som spesielt viktige, løftes ut av spesialutvalget og drøftes i egne møter med spesialister fra de mest berørte departementene. Underveis i prosessen blir det rapportert om utviklingen på spesialutvalgsmøtene, og sakene blir endelig behandlet i utvalget når spesialistene har kommet med sin tilråding. Samme sak kan derfor bli tatt opp i spesialutvalget i mange omganger. Departementet mener at også dette burde ha gått fram av rapporten. Departementet uttaler at det er viktig at spesialutvalgene hele tiden ser etter forbedringsmuligheter for sin virksomhet, og opplyser at Utenriksdepartementet avholder halvårlige møter med lederne for spesialutvalgene, der det blant annet fokuseres på spesialutvalgenes rolle og funksjon. Departementet mener det er lite hensiktsmessig å benytte resultatene fra analysen av rammenotater, fordi det ikke tas hensyn til i hvilken fase forvaltningen fikk tilgang til sakene, og om sakene har betydning og relevans for Norge. Departementet fremhever i tillegg at Riksrevisjonens saksgjennomgang er avgrenset til saker som var til behandling i spesialutvalgsmøtene i perioden Ifølge departementet kan førstegangsbehandlingen av en sak ha vært før Departementet viser til at det er erkjent i forvaltningen at den tidligere rammenotatbasen er lite brukt. Ifølge departementet er svakheter ved den tidligere basen bakgrunnen for at det i 2004 ble opprettet og tatt i bruk et nettbasert saksbehandlingsverktøy for forvaltningens arbeid med EØS-saker (EØSnotatbasen). Databasen skal, ifølge departementet, stimulere til å utarbeide notater på et tidlig stadium i EUs beslutningsprosess. Kompetanse Departementet viser til flere tilbud om kompetanseutvikling på EØS/EU-området som etter departementets oppfatning gir god mulighet for å utvikle europakompetansen i forvaltningen: Statskonsults kurs, seminarer arrangert av EFTA-sekretariatet, seminarer i regi av EIPA og departementenes egne seminarer. Departementet er enig i at en kontinuerlig opplæring i ulike former er viktig for å få best mulig EU/EØS-relevant kunnskap i forvaltningens arbeid. Styringssignaler Når det gjelder spørsmålet om styringssignaler til deltakere i komiteer under Kommisjonen, viser departementet til undersøkelsens resultater om at mer enn 90 prosent av deltakerne i komiteer under Kommisjonen får styringssignaler i forbindelse med komitédeltakelse. Departementet fremhever i denne forbindelse at det i regi av Koordineringsutvalget er utarbeidet veiledende retningslinjer for ekspertdeltakelse i EUs arbeidsgrupper og komiteer.

54 52 Vedlegg A: Til departementene og virksomhetene Spørreliste om arbeidet med EØS-saker i forvaltningen Vi ber departementet og aktuelle underliggende virksomheter besvare spørsmålene nedenfor. Riksrevisjonen har stilt spørsmålene tidligere til noen departementer i brev av 14. januar 2003 eller i intervju. Disse departementene bes om å svare på spørsmålene bare hvis det er noe å tilføye. 1. Har departementet/virksomheten egne retningslinjer for arbeidet med EU/EØS-saker? 2. Hvilke EU/EØS-relaterte kompetansetiltak har departementet/virksomheten satt i verk de siste fire årene? 3. I hvilken grad gis det styringssignaler til deltakerne i ekspertgrupper og komitologikomiteer, og har departementet/virksomheten formelle rutiner for dette? 4. Har departementet/virksomheten formelle rutiner for hvordan deltakerne på møter i ekspertgrupper og komitologikomiteer skal informere fra møtene? 5. Hvilke informasjonskanaler benytter departementet/virksomheten seg av for å fange opp saker i en tidlig fase i EUs beslutningsprosess?

55 Vedlegg B: 53

56 54

57 55

58 56

59 57

60 58

61 59