TILFREDSSTILLER STATLIGE UTREDNINGER UTREDNINGSINSTRUKSENS KRAV?

Transkript

1 TILFREDSSTILLER STATLIGE UTREDNINGER UTREDNINGSINSTRUKSENS KRAV? EN N UL LP UN KT SM ÅLIN G V ED I VER KSETT ELS E AV N Y INSTR U KS I Rapport 1/2017 Direktoratet for økonomistyring (DFØ) Februar 2017

2 Sammendrag Et solid beslutningsgrunnlag er viktig for å sikre gode offentlige beslutninger. Utredninger som får fram alternativer og konsekvenser av disse legger grunnlaget for bevisste valg, mer effektiv ressursutnyttelse og bedre gjennomføring av offentlig politikk. I denne rapporten måler vi kvaliteten på statlige utredninger i 2015, før den nye utredningsinstruksen ble iverksatt i Vi finner at det er behov for til dels betydelige forbedringer i det statlige utredningsarbeidet for at den nye utredningsinstruksen skal følges etter hensikten. Det å få utredet ulike alternative tiltak som kan gjennomføres, samt å beskrive virkningene av dem, er den største utfordringen. Vi har også avdekket betydelige variasjoner i hvordan utredningsarbeidet organiseres, og hvordan høringsordningen fungerer. Minimumskravene Den nye utredningsinstruksen setter opp minimumskrav til utredninger i form av seks spørsmål. Det er et klart forbedringsbehov når det gjelder å følge opp disse minimumskravene. Departementene tilfredsstiller i størst grad kravene til problembeskrivelser, til å gi klare anbefalinger av tiltak, og til å redegjøre for relevante forutsetninger for vellykket gjennomføring. Departementene tilfredsstiller i mindre grad kravene knyttet til å beskrive positive og negative virkninger av tiltaket, og til å formulere klare mål for det aktuelle tiltaket. Den klart største utfordringen knytter seg til å utrede flere alternative tiltak. Å identifisere og utrede reelt alternative tiltak er nødvendig for å kunne vurdere hvor effektivt et tiltak er. Dette aspektet av en utredning har fått større plass i den nye utredningsinstruksen. I over syv av ti utredninger vi har gjennomgått, har departementene bundet seg til ett tiltak. Å identifisere og beskrive virkninger er fremhevet av departementene og virksomhetene som det mest utfordrende aspektet ved en utredning. Vi ser at utredningene generelt har mangelfulle virkningsvurderinger. Det er i mange tilfeller kun de positive virkningene av tiltakene som fremheves, mens det kan synes som om negative virkninger i stor grad er fraværende. Det blir i liten grad gjort overordnede nytte- og kostnadsvurderinger av tiltakene som analyseres i utredningene. Samlet sett betyr det at man har et sviktende grunnlag for å gjøre systematiske vurderinger av fordeler og ulemper ved ulike alternativer. Dette fører til mer ensidige vurderinger av tiltak enn hva utredningsinstruksen krever. Større analyseformer forenklet og samfunnsøkonomisk analyse Den nye utredningsinstruksen legger opp til at tiltak med store virkninger skal utredes enten ved bruk av forenklet analyse eller samfunnsøkonomisk analyse. Analyser med større prinsipielle spørsmål vil på samme måte trenge en grundigere prinsipiell drøfting. Det er positivt at tiltak med store virkninger utredes mer av departementene enn tiltak med små virkninger, men ut i fra kravene i ny utredningsinstruks bør de større sakene utredes mer grundig. Status er at mindre enn 1 av 10 av utredningene sendt på høring er forenklede eller samfunnsøkonomiske analyser. Vår vurdering er at utredningene som er sendt på høring i fire av ti tilfeller ut fra kravene i ny utredningsinstruks burde 1

3 blitt utredet ved bruk av forenklet eller samfunnsøkonomisk analyse. Kvaliteten på de faktiske forenklede og samfunnsøkonomiske analysene er god. Statsforvaltningen bestiller i større grad enn før samfunnsøkonomiske analyser. I tillegg inngås det rammeavtaler med konsulenter for å få bistand til samfunnsøkonomiske analyser. Dette kan tyde på at statsforvaltningen ser et økt behov for større analyser, og løser dette på kort sikt med å anskaffe kompetanse fra det private markedet. 2

4 Innholdsfortegnelse 1.0 Gode beslutninger trenger gode beslutningsgrunnlag Status for statlige utredninger Oppbygging av rapporten Metodisk tilnærming Høringsnotater fra departementene som grunnlag for dokumentstudier Utvalg av dokumenter og gjennomgangen av disse Kriterier for å vurdere utredningskvalitet Hva kan dokumentstudien fortelle om kvalitet på statlige utredninger? Spørreundersøkelse Hva har vi funnet? Hovedresultater De grunnleggende krav til utredninger - kjernekriteriene Gis det gode problembeskrivelser? Finner vi gode målformuleringer? Blir det vurdert alternative tiltak? Hvor gode er virkningsbeskrivelsene? Gis det gode anbefalinger av tiltak? Er forutsetninger for vellykket gjennomføring beskrevet? Hvor mye drøftes prinsipielle spørsmål? Hvor grundige er utredningene, og hvor grundige burde de ha vært? Hvordan varierer utredningskvalitet etter virkemiddelbruk, sakstype og høringsfrister? Kvalitet på utredningene delt inn etter virkemiddeltype Kvaliteten på NOU-er og EU/EØS-saker Høringsfrister og utredningskvalitet Hvordan håndteres og vurderes utredninger i departementer og virksomheter? Hva oppleves som mest utfordrende? Blir departementer og underliggende virksomheter i tilstrekkelig grad tidlig involvert i prosessen? Hvordan oppfattes kvaliteten på utredninger? Utbredelsen av samfunnsøkonomiske analyser Blir samfunnsøkonomiske analyser brukt i høringer? Hva sier departementer og virksomheter om bruken av samfunnsøkonomiske analyser? Hvor utbredt er det å bestille samfunnsøkonomiske analyser fra eksterne tilbydere? Sammenfattende vurderinger og sammenligning med tidligere undersøkelser

5 1.0 Gode beslutninger trenger gode beslutningsgrunnlag Et solid beslutningsgrunnlag er viktig for å sikre gode offentlige beslutninger. Utredninger som får fram alternativer og konsekvenser av disse legger grunnlaget for bevisste valg, mer effektiv ressursutnyttelse og bedre gjennomføring av offentlig politikk. Dårlig utredete tiltak kan føre til lite hensiktsmessig bruk av offentlige midler og til utilsiktede virkninger. Derfor er gode beslutningsgrunnlag avgjørende for en velfungerende forvaltning. I staten er det utredningsinstruksen som regulerer blant annet krav til innholdet i utredninger. Flere kartlegginger har pekt på mangelfull etterlevelse av den tidligere utredningsinstruksen som trådte i kraft i år Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) mente i en rapport fra 2012 at konsekvensutredningene i mange tilfeller var mangelfulle, at alternative tiltak i liten grad ble utredet, og at bruken av samfunnsøkonomiske analyser i forvaltningen var beskjeden. I 2013 konkluderte Riksrevisjonen med mye av det samme. Konsekvenser av offentlige tiltak ble i for liten utstrekning beskrevet og tallfestet. Riksrevisjonen mente også at alternative virkemidler i liten grad ble vurdert. DFØs rapport fra 2015 konkluderte med for liten bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Utfordringene med mangelfulle utredninger er et viktig bakteppe for at det ble fastsatt en ny utredningsinstruks fra 1. mars Formålet med den nye instruksen er å frembringe gode beslutningsgrunnlag for statlige tiltak. Den nye utredningsinstruksen stiller enklere, tydeligere og mer konkrete krav til utredningene. Det er flere skal-krav enn før, og det er oppstilt noen ufravikelige minimumskrav til innhold for enhver utredning som er omfattet av instruksen. I tillegg er det tydeligere krav til hvor stor utredningen bør være. Det betyr at kravene til kvalitet og omfang på utredningen øker med de antatte virkningene av forslaget. Formålet med denne rapporten er å frembringe kunnskap om omfang og kvalitet på utredninger i statsforvaltningen, herunder også vurderinger av involvering og høringsprosess. Det er Finansdepartementet som forvalter utredningsinstruksen. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har det operative forvaltningsansvaret på vegne av Finansdepartementet. Kunnskap om kvalitetstilstanden på beslutningsgrunnlag er viktig for at DFØ skal kunne ivareta rollen som forvalter og pådriver. 1.1 Status for statlige utredninger En nullpunktsmåling er en måling som skal gi et bilde av situasjonen i dag, for å gi et sammenlikningsgrunnlag for en tilsvarende undersøkelse på et senere tidspunkt. Det skaper et grunnlag for en evaluering på et senere tidspunkt. I rapporten beskriver vi kvaliteten på utredningsarbeid i staten i 2015, med utgangspunkt i kravene i den nye utredningsinstruksen som da ikke var fastsatt. Det gjør vi ved å se på et utvalg gjennomførte utredninger i Vi vurderer dermed ikke i hvilken grad departementene fulgte gjeldende instruks, men vi vurderer utredningskvaliteten sett opp mot den nye instruksens krav. Det gir oss et grunnlag for å vurdere hvor mye og på hvilke områder utredninger i statsforvaltningen må endres for å kunne tilfredsstille den nye utredningsinstruksens krav. Rapporten bygger også på en spørreundersøkelse vi har gjennomført blant departementer og underliggende virksomheter. Undersøkelsen belyser hvordan forvaltningen selv vurderer utfordringer knyttet til utredninger. Sammen gir dette verdifull 4

6 kunnskap om hva slags utgangspunkt statsforvaltningen har i det den nye utredningsinstruksen trådte i kraft. Undersøkelsen vil dermed gi oss et grunnlag for å kunne sammenlikne endringer i kvaliteten på utredningene før og etter ikrafttredelse av den nye utredningsinstruksen. Ved å undersøke status på nytt på et senere tidspunkt etter at utredningsinstruksen har virket en stund og blitt allment kjent kan vi måle og vurdere hvilken effekt den nye instruksen har hatt på de statlige utredningene. Avhengig av om ettermålingen viser en positiv, negativ eller nøytral effekt på kvaliteten på utredningene, kan statsforvaltningen da vurdere hvorvidt det er behov for å iverksette nye tiltak for å bedre egne beslutningsgrunnlag. Vi planlegger å gjennomføre en ny tilstandsmåling for å måle endring og effekt sammenlignet med denne undersøkelsen om to til tre år. 1.2 Oppbygging av rapporten Kapittel 2 i rapporten gjennomgår hvordan vi har gjennomført vurderingen av status for utredninger i staten. En beskrivelse av dette er viktig også for å kunne forstå betydningen av de funn som er gjort. I vedlegg 1 gis det en nærmere gjennomgang av metodebruk i rapporten. I kapittel 3 viser vi hovedresultater fra gjennomgangen, med hovedvekt på i hvor stor grad beslutningsgrunnlag i staten ville ha oppfylt minimumskravene til utredninger i den nye utredningsinstruksen, mens vedlegg 2 gir mer detaljerte resultater fra gjennomgangen av utredninger og ytterligere funn fra spørreundersøkelsen. 2.0 Metodisk tilnærming Den metodiske tilnærmingen er lagt opp for å kunne vurdere omfanget og kvaliteten på statsforvaltningens utredningsarbeid. For å styrke analysen og påfølgende konklusjoner har vi gjennomgått forskjellig typer materiale og benyttet oss av ulike metoder. Rapporten baserer seg både på dokumentbaserte undersøkelser, gjennomgang av DOFFIN-basen for offentlige innkjøp, og en spørreundersøkelse til departementer og virksomheter. 2.1 Høringsnotater fra departementene som grunnlag for dokumentstudier Rapporten bygger i store trekk på grundige dokumentstudier av saker som er sendt på høring fra departementene. Dette er et utvalg av det totale antallet utredninger som gjøres i forvaltningen. Mange utredninger og vurderinger som faller innenfor utredningsinstruksens virkeområde, vil ikke bli sendt på offentlig høring, men kunne dukke opp i f.eks. interne beslutningsnotater eller i andre dokumenter som sendes til Stortinget i form av stortingsmeldinger og budsjettforslag. Vi vurderer imidlertid at høringssaker er en indikator for utredningers kvalitet generelt. Dessuten er slike høringssaker viktige i seg selv. Å sende en sak på høring vil si at en forvaltningsinstans ønsker innspill fra interessenter som innbyggere, organisasjoner, næringslivet eller andre offentlige aktører, om saker som forvaltningen arbeider med. Offentlige utredninger, forslag til lover og forskrifter og forslag til tiltak med vesentlige virkninger, skal normalt legges ut på offentlig høring og være åpne for 5

7 innspill fra alle. Gjennom slike høringer kan aktører og innbyggere få si sin mening. Samtidig gis statsforvaltningen en verdifull mulighet til å innhente ytterligere kunnskap fra eksterne parter. For at aktørene som ønsker å uttale seg skal kunne ta stilling til og avgi et informert svar eller en uttalelse, må saken som er sendt på høring være opplyst på en tilfredsstillende måte. Utredningsinstruksen stiller krav til den ansvarlige forvaltningsinstansen om at den aktuelle saken utredes tilstrekkelig. Høringsnotater som etterlever utredningsinstruksens krav og anmodninger, vil gjøre det enklere for berørte parter eller andre interessenter å sette seg inn i og vurdere sakene og dermed kunne gi gode innspill. 2.2 Utvalg av dokumenter og gjennomgangen av disse Vi har gjennomført dokumentstudier av utredninger som er sendt på høring fra departementene første halvår 2015, altså i perioden Høringer med flere, separate saker i samme høring, er delt opp slik at hver utredningssak vurderes for seg. Vi har foretatt strukturerte vurderinger av kvalitet på utredningene ut fra visse kriterier. Totalt har vi lest og analysert 163 statlige utredninger fra første halvår Av disse utredningene er 157 omfattet av utredningsinstruksen, og 19 av disse er EU/EØS-saker som er vurdert separat. I hovedanalysen har vi derfor vurdert 138 utredninger. Det er vår vurdering at antallet dokumenter som er gjennomgått og utvalget av disse gir et godt uttrykk for kvaliteten på saker på høring før ny utredningsinstruks ble iverksatt. Høringene er hentet ut fra oversiktssiden for høringer på regjeringen.no 1. Vi har i utgangspunktet sett på alle typer saker som er sendt. Det innebærer at både lov- og forskriftssaker, andre juridiske saker, NOU-er, rapporter, reformer og EU/EØS-saker er representert i utvalget. To personer har arbeidet parallelt med det samme datamaterialet, og kommet frem til én felles vurdering. 2.3 Kriterier for å vurdere utredningskvalitet Samtlige av de 138 høringssakene er vurdert med et sett av fastsatte kvalitetskriterier. Den nye utredningsinstruksen inneholder seks minimumskrav til utredninger. Dette er krav som alltid skal oppfylles ved utredning av statlige tiltak, og som er formulert som spørsmål. Vi har vurdert om utredningene inneholder tilfredsstillende svar på disse kravene ved å formulere det vi kaller kjernekriterier. 2 Det første minimumskravet i utredningsinstruksen inneholder to spørsmål (om Spørsmål nummer fem om virkninger, er en kortform av kravet om å besvare hva som er virkninger, hvor varige de er og hvem som blir berørt. I vurderingene av kvalitet, er vurderinger av virkninger for berørte vektlagt, jf. metodevedlegg. Svært få utredninger beskriver varighet, og vi har heller ikke vektlagt dette ved kvalitetsvurderinger. 6

8 problem og mål) som er reelt forskjellige spørsmål 3, og vi har valgt å dele dette kravet i to kjernekriterier. Vi får dermed til sammen sju kjernekriterier. De er som følger: Inneholder analysen en problembeskrivelse? Inneholder analysen ett eller flere mål for hva tiltakene skal oppnå? Inneholder analysen flere identifiserte tiltak? Inneholder analysen en vurdering av prinsipielle spørsmål? Inneholder de identifiserte tiltakene en beskrivelse av virkningene? Inneholder analysen en klar anbefaling av et tiltak? Inneholder analysen en beskrivelse av forutsetningene for vellykket gjennomføring? Vi har utviklet et skåringsverktøy for de syv kjernekriteriene, der samtlige høringssaker vurderes på hvert enkelt kjernekriterium som enten ikke besvart, delvis besvart, besvart i stor grad eller besvart etter beste praksis. For hvert kjernekriterium er det konkretisert hva verdiene innebærer, jf. nærmere beskrivelse i vedlegg 1. Mange utredninger vil ikke berøre prinsipielle spørsmål, og vil derfor heller ikke inneholde prinsipielle vurderinger. Det trenger derfor ikke være en svikt at slike vurderinger ikke finnes i en utredning. Vi har derfor ikke tatt skåringen på dette spørsmålet med i en vurdering av samlet kvalitet på utredningen. Utredningsinstruksen beskriver hvordan man kan finne ut hvor stor en utredning bør være. I veileder til utredningsinstruksen vises det hvordan utredningens omfang og grundighet er avhengig av tiltakets størrelse. Det skilles mellom de seks spørsmålene som danner minimumskravene, der spørsmålene kan besvares enkelt og kortfattet, og større utredninger som forenklet analyse og samfunnsøkonomiske analyser. Vi har vurdert hvilken av de tre utredningsformene hver enkelt utredning reelt sett er. I tillegg vurderer vi også hvilken utredningsform den burde ha, i henhold til prinsippene i utredningsinstruksen. Det er gjort ved særlig å vurdere omfanget av tiltakets virkninger. Metoden for disse vurderingene er nærmere redegjort for i vedlegg 1. 3 Det andre spørsmålet om mål er ikke bare en videreutvikling av et grunnspørsmål, men et genuint nytt spørsmål. I DFØs veileder om utredningsinstruksen er de to spørsmålene adskilt med egne overskrifter. I spørsmålet om virkninger er varighet mv. en videreutvikling av virkningsspørsmålet. 7

9 2.4 Hva kan dokumentstudien fortelle om kvalitet på statlige utredninger? Det finnes en dokumentstudie i rapporten til Difi (Graves det dypt nok?, 2012). Her er vurderingene i hovedsak av kvalitativ art, selv om de generelle vurderingene underbygges med en del tall. 4 Det metodiske opplegget i denne rapporten tar sikte på å beskrive kvalitet med kvantitative mål. Vi vil f.eks. kunne si at x prosent av en gruppe utredninger ikke oppfyller kravet om en problembeskrivelse. Talldokumentasjonen suppleres og illustreres med kvalitative vurderinger. I dokumentstudien vil vi understreke følgende: Hver utredning vurderes ut fra de enkelte kjernekriterier. Helhetsinntrykket er ikke vektlagt. En og samme utredning kan for eksempel utmerke seg på to av kriteriene, og samtidig bedømmes til å være helt utilstrekkelig på de resterende kriteriene. Ettersom alle kjernekriteriene i skåringsverktøyet er likevektige, vil en slik utredning ha lavere gjennomsnittsskår relativt til en utredning som skårer akkurat tilstrekkelig på tvers av alle de syv kjernekriteriene. Vi tilstreber at inndelingen av vurderingskrav knyttet til de enkelte kriteriene er likeverdige for de ulike spørsmålene. Det vil f.eks. si at det skal være like krevende eller like lite krevende å få vurderingen delvis besvart på de ulike kjernekriteriene. Dette er en forutsetning for å kunne belyse hvor utfordringene er størst. Vi har vurdert hvor omfattende beskrivelsen av f.eks. problemer eller virkninger er. Vi har ikke vurdert om beskrivelsen er faktisk korrekt eller treffende. Det ville krevd en detaljert fagkompetanse på alle områdene for utredningene. Utredningsinstruksen legger til grunn at utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig ut fra et tiltaks størrelse. Det betyr at en del utredninger med tiltak som har små virkninger, kan besvare minimumskravene på en kortfattet måte. De trenger da ikke legge seg f.eks. på det grundighetskrav som svarer til «beste praksis» ved vurdering av minimumskravene. Av denne grunn vil de kunne gis liten vekt i skåringen. I lys av dette vil det være spesielt viktig å vurdere om utredningene i det hele tatt svarer på minimumskravene, ikke nødvendigvis hvor omfattende svarene er. Med disse metodiske presiseringene og forbeholdene mener vi de funn vi presenterer gir en godt dokumentert og tallfestet beskrivelse av kvaliteten på utredningene som presenteres i offentlige høringer. Den kvantitative tilnærmingen gir også et godt grunnlag for å beskrive endring over tid, gitt at en liknende studie gjennomføres på et senere tidspunkt. 4 Også Riksrevisjonens undersøkelse av om offentlige tiltak utredes på en tilfredsstillende måte (Dokument 3: ) er i stor grad av kvalitativ art ved at det er gjennomført en dybdeundersøkelse av fem offentlige tiltak. 8

10 2.5 Spørreundersøkelse Det er også gjennomført en spørreundersøkelse til departementer og underliggende virksomheter. Hensikten er å få frem deres arbeid med, og vurderinger av, utredninger som de selv har ansvar for, eller utredninger fra andre som de ble eller burde være involvert i. Konteksten for utredninger i departement og underliggende virksomheter er forskjellig. Mens utredninger i en underliggende virksomhet kan ha overordnet departement som mottaker, vil ofte Stortinget være mottaker av en departementsutredning. Spørsmålenes antall og innretning er derfor i noen grad utformet ulikt til departementene og til de underliggende virksomhetene. I undersøkelsen ble utredninger definert som «beslutningsunderlaget for saker som har blitt utredet og som har resultert i forslag i offentlige dokumenter i Selve utredningen kan ha skjedd før dette året. Med offentlige dokumenter mener vi her saker sendt på offentlige høringer, saker sendt til Stortinget med lovforslag og saker som er sendt til Stortinget som budsjettforslag.» Spørsmålene ble sendt til departementenes og virksomhetenes postmottak. Ideelt sett innebærer det at enheten har fått inn tall og vurderinger fra de ulike enhetene i organisasjonen, noe som i realiteten kan ha vært krevende å samordne. 5 Også spørsmål om antall utredninger o.l. kan være krevende å besvare, og det ble i invitasjonen til spørreundersøkelsen presisert at vi var ute etter gode anslag. Det var viktigere at de ble forsøkt besvart enn at de ble besvart nøyaktig. 15 departementer ble spurt om å delta (samtlige departementer, unntatt Statsministerens kontor). Vi fikk inn svar fra 10 departementer. 123 virksomheter ble bedt om å svare, og vi fikk inn svar fra 51 av disse. 3.0 Hva har vi funnet? I dette kapittelet beskrives innledningsvis resultatene fra dokumentstudien av høringssakene fra første halvår Dernest presenteres sentrale funn fra spørreundersøkelsen til departement og underliggende virksomheter. Til sist viser vi noen funn fra søk på Doffin-databasen for offentlige anskaffelser. Avslutningsvis blir funnene sett i sammenheng, og vi gir en helhetlig vurdering av kvaliteten på statsforvaltningens utredningsarbeid. 5 Vi har mottatt enkelte kommentarer og forbehold om hvor godt samordnet svarene er blitt. 9

11 3.1 Hovedresultater Resultatene fra dokumentstudien baserer seg på analyse av utredningene i 138 høringssaker. Høringssakene kommer fra samtlige departementer, bortsett fra Utenriksdepartementet, som ikke la ut noen utredninger på høring første halvår Det er stor forskjell i antall høringssaker mellom departementene. Finansdepartementet har flest saker i utvalget med 21 høringssaker, tett fulgt av Kunnskapsdepartementet med 20. Færrest saker har Klima- og miljødepartementet med én, og Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet med tre saker hver. Figur 1: Antall høringssaker fra de ulike departementer FIN KD HOD JD ASD KMD NFD KUD BLD OED LMD FD SD KLD UD Her vurderer vi hvordan kvaliteten på statens utredninger var før innføringen av den nye utredningsinstruksen. Vurderingene i dette avsnittet gjelder seks av de sju kjernekriteriene som vi presenterte i kapittel 2.3. Vi har ikke tatt skåringen på prinsipielle spørsmål med i en vurdering av samlet skåring av kvaliteten på utredningene. Prinsipielle spørsmål presenteres i avsnitt 3.3. Utredningene i høringssakene er vurdert som ikke-besvart, delvis besvart, i stor grad besvart, og besvart etter beste praksis ut fra de enkelte spørsmålene, jf. over. Alle spørsmålene teller likt og vurderes på samme måte mellom 0 og 1 for hvert spørsmål. Hver enkelt utredning gis en samlet poengsum. Den går fra 0 til 6, der utredningen kan få alt fra 0 dersom den får ikke-besvart på samtlige kjernekriterier, og opp til 6 dersom alle seks kjernekriterier er besvart etter beste praksis. For nærmere beskrivelse, se vedlegg 1 om metode. Poengsummen tolkes som et uttrykk for hvor godt utredningen tilfredsstiller minimumskravene til utredninger i statsforvaltningen. 10

12 Hvilken utredningskvalitet ut fra kravene i ny utredningsinstruks er det overordnet sett på departementenes høringssaker før innføring av ny utredningsinstruks? Poengsummen nedenfor er snittet av samtlige 138 høringssaker. Utredningene plasserer seg i gjennomsnitt på poengsummen 2,73 av 6 mulige på kjernekriteriene. Dette gir et inntrykk av den overordnede utredningskvaliteten. Et viktig spørsmål er hvor krevende det er å besvare de ulike kjernekriteriene. Skåringen på hvert kriterie gir et bilde av hvilke minimumskrav som ser ut til å kreve størst og minst endringer for å kunne etterleves for departementene ut fra ny utredningsinstruks. Dess høyere skår, dess bedre tilfredsstilles kriteriet i departementenes utredninger som var på høring i 2015, før ny utredningsinstruks trådte i kraft. Figur 2: Skåring på de ulike kjernekriteriene Det kan synes som at departementene i sine utredninger gjør det bedre når det gjelder å formulere problembeskrivelser, gi klare anbefalinger av tiltak, og å redegjøre for forutsetningene for vellykket gjennomføring. Departementene ser samtidig ut til å gjøre det svakere når det gjelder å beskrive virkninger av tiltakene. Svakhetene knytter seg også til å utrede flere tiltak departementene utreder i stor grad bare ett tiltak. Utredningene ser også ut til å være noe svakere på målformuleringer. Nedenfor beskriver og vurderer vi mer detaljert de enkelte kjernekriteriene. 3.2 De grunnleggende krav til utredninger - kjernekriteriene Gis det gode problembeskrivelser? En utredning skal definere hvilket uløst problem som tilsier at det offentlige bør sette i verk tiltak. En god redegjørelse beskriver problemets omfang og alvorlighetsgrad, samt hvilke aktører som påvirkes av det. En slik beskrivelse er nødvendig for at utredningen skal utgjøre et godt beslutningsgrunnlag. Uten en klar beskrivelse av hvilket problem tiltaket skal løse, har utredningen en vesentlig svakhet. 11

13 Figur 3: Fordeling av skåring på problembeskrivelser 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Kun seks prosent av utredningene definerer ikke hvilket problem som skal løses. Det er samlet sett positivt at såpass få høringssaker mangler en problembeskrivelse. 37 prosent av utredningene har implisitte og vage problembeskrivelser. I slike beskrivelser formidles det hva problemet er, men ofte på en noe indirekte og uklar måte. Det innebærer at de har delvis tilfredsstilt kriteriet om å beskrive det uløste problemet. Videre ser vi at halvparten av utredningene i stor grad tilfredsstiller kriteriet gjennom å ha eksplisitte, gode og tydelige problembeskrivelser. Et eksempel på det er Nærings- og fiskeridepartementet, som 2. juni 2015 foreslo at skip registrert i Norsk internasjonalt skipsregister (NIS) skulle gis adgang til å frakte passasjerer og last mellom Svalbard og fastlandet. Departementet redegjør for bakgrunnen for forslaget, og for eksisterende skipsvirksomhet på Svalbard. I utredningen skrives det at Hvis departementet ikke endrer [lovbestemmelsen] vil NIS-registrerte skip være de eneste skipene som ikke får seile på Svalbard. Dette innebærer en stor konkurransemessig ulempe for denne delen av den norskregistrerte flåten. De beskrevne innspillene fra næringen går i dybden på hva ulempene er, og innholdet fremstår totalt sett dekkende. Vi har derfor vurdert saken som et eksempel på en tydelig og eksplisitt problembeskrivelse. Samlet sett definerer 87 prosent av utredningene delvis eller i stor grad hvilket uløst problem tiltaket skal løse. Hovedbildet er med andre ord positivt, og dette kriteriet vil sannsynligvis være relativt enkelt for statsforvaltningen å oppfylle ved ny utredningsinstruks. Samtidig er det kun seks prosent av utredningene der vi har vurdert problembeskrivelser til å være etter beste praksis. Årsaken er gjerne at problemenes omfang og alvorlighetsgrad i liten grad nevnes. Problemene beskrives gjerne kvalitativt på en informativ måte, men uten at problempåstandene underbygges av statistikk og eksterne henvisninger i nevneverdig grad. Dermed dekker problembeskrivelsene som regel ikke alt det utredningsinstruksens veileder nevner som viktig i slike beskrivelser, og som vi har vurdert som nødvendig for at en problembeskrivelse er etter beste praksis. 12

14 3.2.2 Finner vi gode målformuleringer? Når en utredning skal gjennomføres, er det viktig å vite hva vi skal oppnå med tiltaket. Et mål skal definere ønsket fremtidig tilstand, og det skal utgjøre en løsning på det identifiserte problemet. Utredningsinstruksens veileder sier at utredningen både bør formulere mål for samfunnet og for berørte målgrupper. Figur 4: Fordeling av skåring på målformuleringer 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Én av ti utredninger vurderer vi til ikke å besvare kravet om å formulere mål i den nye utredningsinstruksen. I disse utredningene er det ikke mulig å lese seg frem til hva som skal oppnås med tiltaket. Samtidig tilfredsstiller halvparten av utredningene bare delvis kriteriet om målformuleringer. Dette er utredninger med implisitte målformuleringer, eller eksplisitte mål som har svak sammenheng med tiltakets virkninger. Vårt hovedinntrykk er imidlertid at departementene utformer mål som har en ganske klar sammenheng med tiltakets virkninger. Det er ikke her utfordringen ligger. Utfordringen knytter seg snarere til at målformuleringene er implisitte, og at målene også i mange tilfeller er utformet slik at de ikke sier noe om en ønsket fremtidig tilstand. Et eksempel på en implisitt målformulering er å vise til at nåværende regelutforming ikke er hensiktsmessig, uten å utdype nærmere hva en endring i regelverket skal oppnå. Da har vi gjerne tolket det som at det implisitte målet med tiltaket er at det skal føre til mer hensiktsmessige og gode regelverksbestemmelser. Denne formen for målformuleringer vurderes ikke som et eksplisitt uttrykk for ønsket fremtidig tilstand. Målformuleringer som er vurdert til delvis besvarelse kan være noe implisitte eller vage, samtidig som de ikke nødvendigvis sier noe om ønsket fremtidig tilstand. Dette peker seg ut som hovedårsak til at halvparten av utredningene bare delvis imøtekommer kravet om mål. 37 prosent tilfredsstiller kravet om målformuleringer i stor grad. Utredningene er vurdert på dette nivået dersom de har gode, implisitte målformuleringer, eller eksplisitte målformuleringer med noen 13

15 mangler. Et eksempel på en eksplisitt og god målformulering med noen mangler kan være Kunnskapsdepartementet som 16. mars 2015 foreslo å videreutvikle et register for utestengte studenter, kalt RUST. I utredningen skriver departementet at Formålet med RUST er å hindre at en kandidat eller søker som har mistet rettigheter, får slike rettigheter ved en annen institusjon. Målet er tydelig og klart, samtidig som det kunne vært mer uttømmende. En ofte forekommende mangel vi har sett er at mål ikke er utformet for både berørte brukergrupper og på samfunnsnivå. Dette er RUST-saken et eksempel på. Departementet har et mål som i stor grad er utformet på brukernivå, ved at det omhandler de søkerne som er utestengt. Det er likevel ikke beskrevet hva målet med tiltaket er for samfunnet som helhet. Det er kun fire prosent av utredningene som besvarer kriteriet etter beste praksis. Disse vil ha eksplisitte og tydelige målformuleringer som sier noe om ønsket fremtidig tilstand på både brukerog samfunnsnivå. Når det gjelder målformuleringer, er utredningene svakere enn problembeskrivelser. Mens hovedvekten av utredninger har skåret «i stor grad besvart» på problembeskrivelser, har flertallet skåret «delvis besvart» på målformuleringer. Det ser dermed ut til at departementene vil ha større utfordringer med å utforme tydelige og gode mål i henhold til ny utredningsinstruks, enn de vil ha med å definere hvilket uløst problem som skal løses Blir det vurdert alternative tiltak? Ofte er det slik at departementet på forhånd har tenkt ut at et bestemt tiltak er best egnet til å løse problemene som skal løses, men ny utredningsinstruks er helt tydelig på at det skal utredes alternative tiltak som kunne løst det samme problemet. I vurderingen av utredningene som er utarbeidet før ny utredningsinstruks trådte i kraft, har vi undersøkt om det identifiseres mer enn ett tiltak, og hvorvidt disse tiltakene er alternative og/eller konkurrerende. Med alternative og konkurrerende tiltak menes det at tiltakene reelt sett kan erstatte hverandre. Det skal altså kunne være mulig å velge mellom tiltakene som utredes. 14

16 Figur 5: Fordeling av skåring på vurdering av alternative tiltak 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Kjernekriteriet om å ha flere alternative tiltak, er det enkeltkriteriet som ivaretas i minst grad. Slik det fremgår av figuren, er hele 71 prosent av alle utredningene i utvalget vurdert som «ikke besvarte» i forbindelse med dette kriteriet. Det vil si at majoriteten av utredningene ikke vurderer alternative tiltak for å løse gitte problem. Bakgrunnen for at et så stort antall høringssaker ikke tilfredsstiller kriteriet, skyldes først og fremst at disse sakene ikke identifiserer og beskriver alternative og konkurrerende tiltak. De aller fleste av sakene vi har sett på i studien inneholder enten kun ett tiltak eller flere ikke-konkurrerende tiltak i en såkalt tiltakspakke. Det siste viser til utredninger hvor flere tiltak virker sammen og utfyller hverandre. Disse er ikke reelle alternativer. I slike saker går det altså ikke an å velge mellom tiltakene som skisseres, da alle må være til stede for å bøte på problemet. Litt over ¼ av utredningene har imidlertid omtalt ulike alternative tiltak i en eller annen grad. Vi har vurdert at 17 prosent av sakene i utvalget oppfyller kravet til flere tiltak i stor grad. Dette er utredninger hvor flere alternative tiltak skisseres og forklares, men hvor tiltakene er noe mangelfullt behandlet. Et eksempel på en mangelfull behandling kan være at ett av tiltakene i utredningen drøftes langt mer utførlig enn de andre alternative tiltakene. En av ti utredninger i utvalget vurderer alternative tiltak etter hva vi mener er beste praksis. Utredningene som får toppverdien kjennetegnes av at de har to eller flere utførlig drøftede alternative tiltak. Denne typen utredninger skisserer konkurrerende og likeverdige tiltak som gir høringsinstansene anledning til å vurdere hvilket tiltak som vil være mest hensiktsmessig for å løse det identifiserte problemet. En utredning som er vurdert til å oppfylle kriteriets krav etter beste praksis, er Justis- og beredskapsdepartementets høringssak fra 19. juni 2015 om omorganiseringen av kriminalomsorgen. I denne saken har Kriminalomsorgsdirektoratet på oppdrag fra departementet blant annet utredet to mulige modeller for organisering på lokalt nivå. Disse modellene eller tiltakene er vurdert til å være reelle alternativer til hverandre. Videre er de begge beskrevet på en strukturert, likeverdig og tilfredsstillende måte. 15

17 Vi kan samlet si at under 30 prosent ville oppfylt den nye utredningsinstruksens krav på dette området. Forbedringspotensialet er med andre ordbetydelig. De høringssakene som derimot inneholder alternative tiltak, synes å beskrive disse relativt godt Hvor gode er virkningsbeskrivelsene? Utredningsinstruksen stiller krav om at ulike virkninger av tiltak skal utredes, at berørte parter skal identifiseres og at varigheten av virkningene skal beskrives. I veilederen til instruksen påpekes det at dette blant annet omfatter positive og negative virkninger for små og store grupper, næringslivet, ulike forvaltningsnivå, samt for andre offentlige virksomheter. Positive virkninger viser til virkninger som de berørte vil oppleve som en fordel, mens negative virkninger er virkninger som de berørte opplever som en ulempe. Uten en tilfredsstillende beskrivelse av hvordan tiltaket berører samfunnet og hva det medfører for ulike grupper, kan det være vanskelig å ta stilling til om tiltaket som foreslås er ønskelig eller ikke. Det er derfor viktig at alle relevante virkninger av tiltaket utredes tilstrekkelig. I vurderingene av høringssakene for dette kriteriet har vi i stor grad vurdert hvor grundig beskrivelsene av virkningene er. Samtidig har et element av telling vært med i disse vurderingene. Det betyr at vi både har sett på antallet relevante grupper og-/eller organisasjoner utredningene hevder vil bli berørt av tiltaket, antallet virkninger som er identifisert, og hvor godt og utfyllende disse virkningene er beskrevet. «Virkninger» er her vidt definert, slik at det omfatter bredere effekter og konsekvenser av tiltakene som foreslås. Skåringen etter dette kriteriet inneholder et større innslag av skjønnsvurderinger enn skåring gjort i forbindelse med enkelte av de andre kjernekriteriene. Dette kommer av behovet for mer kvalitative vurderinger av hvor godt virkningene beskrives. Figur 6: Fordeling av skåring på identifisering og beskrivelse av tiltakets virkninger 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Utredningene synes generelt å være noe virkningsfattige. Utredningene i utvalget identifiserer få virkninger, og de virkningene som identifiseres drøftes sjeldent på en utførlig og systematisk måte. 16

18 13 prosent av utredningene tilfredsstiller ikke kravet om å beskrive virkninger. Utredningene som ikke ivaretar kriteriet inneholder kun ett tiltak, og har enten ikke identifisert virkningene eller nevnt en virkning uten å beskrive denne nærmere. Vi har vurdert at over halvparten av utvalget delvis oppfyller kriteriet ved at de beskriver én eller noen flere virkninger tilstrekkelig, men med klare mangler. Det mest påfallende med disse utredningene er at de ofte (kun) identifiserer positive virkninger. Dette er gjerne positive virkninger for målgruppen tiltaket skal treffe. De aller fleste av utredningene som er vurdert til denne verdien, skisserer hverken negative virkninger, tidsperspektivet for virkningene eller virkninger for andre (relevante) berørte grupper enn tiltakets målgruppe. Utredningene har samtidig i varierende grad mangler i hvor utførlig virkningene er beskrevet. Terskelen for å vurderes til «delvis besvart» på dette kriteriet har altså vært lav. Vi har vurdert at 30 prosent av utredningene tilfredsstiller kriteriet i stor grad. Dette er utredninger som inneholder ett eller flere tiltak, med gode beskrivelser av mange eller en del av virkningene som identifiseres. Justis- og beredskapsdepartementets høringssak fra 12. januar 2015 om endringer i våpeninstruksen for politiet er et eksempel på en utredning som i stor grad tilfredsstiller kriteriet om å identifisere og beskrive relevante virkninger. I rapporten fra Politihøgskolen, som fulgte med høringsnotatet, beskrives og refereres det blant annet til mulige negative virkninger som økt frykt i befolkningen, og økt skaderisiko som følge av tiltaket som foreslås i tillegg til mulige positive virkninger. Vi har kun klassifisert fire prosent av utredningene som utredninger som tilfredsstiller kriteriet etter beste praksis. Dette er utredninger hvor det utredes flere (alternative) tiltak, hvor det identifiseres ulike virkninger for tiltakene, og hvor beskrivelsene av virkningene er svært grundige. Etter vår vurdering vil altså departementene måtte gjøre store endringer for å få på plass gode beskrivelser av virkninger i sine utredninger dersom de skal tilfredsstille minimumskravene i den nye utredningsinstruksen Gis det gode anbefalinger av tiltak? I henhold til den nye utredningsinstruksen skal en utredning munne ut i en begrunnet anbefaling. Også i de tilfellene en anbefaler at tiltak ikke bør iverksettes, bør det ligge en begrunnelse til grunn. I utredningsinstruksens veileder påpekes det at en som hovedregel bør anbefale det tiltaket som er vurdert til å gi størst samlet nytte sett opp mot samlet kostnad for samfunnet. Dette forutsetter dermed at utredningen har vurdert flere tiltaks nyttevirkninger og kostnadsvirkninger, inkludert andre relevante forhold, før anbefalingen gis. Anbefalingen skal også synliggjøre hvilke avveininger som er gjort, og hvilke forutsetninger utredningen og konklusjonen bygger på. I skåringen av utredningene etter dette kjernekriteriet har vi lagt vekt på hvor eksplisitt anbefalingen av et aktuelt tiltak er, og hvorvidt anbefalingen er begrunnet. I vurderingen av hvor eksplisitte anbefalingene er, har vi sett på hvor klart og tydelig utredningene anbefaler eller fraråder det utredede tiltaket. Når det kommer til begrunnelsene for anbefalingene som uttrykkes, har vi sett på 17

19 hvor godt anbefalingene er underbygget, eksempelvis ved at det henvises eller refereres til relevante deler av utredningen, og hvorvidt anbefalingen innebefatter en avveining mellom alternative tiltak. Figur 7: Fordeling av skåring på anbefaling av tiltak 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Kriteriet om anbefaling av tiltak er det kjernekriteriet som tilsynelatende ivaretas i størst grad. Nesten 65 prosent besvarer kravet i stor grad. Vi har imidlertid satt lave terskler for kvalitet på dette kriteriet. Eksempelvis har det, for å vurderes til «i stor grad besvart», holdt at en utredning er lagt ut på høring og har en eksplisitt anbefaling. Med den lave terskelen ønsket vi å se om utredningene svikter på kriteriet, selv med lave krav. Det er nesten ingen som er vurdert til den laveste verdien, men 29 prosent av utvalget har imidlertid så passive anbefalinger at de kun delvis imøtekommer kjernekriteriet. Disse utredningene mangler en klar begrunnelse på hvorfor akkurat det aktuelle tiltaket anbefales. Også de utredningene som er vurdert til å ivareta kriteriet i stor grad, har mangler tilknyttet begrunnelser. Disse har mer eksplisitte anbefalinger, men siden de aller fleste utredningene i utvalget vårt kun utreder ett tiltak, eller flere ikke-konkurrerende tiltak, er det nesten umulig å finne velfunderte begrunnelser på hvorfor det utredede tiltaket fortrekkes fremfor et annet. Rangering av tiltak er altså sjeldent forekommende. For å kunne gjøre en rangering må en ha flere konkurrerende tiltak. Utredningene som er vurdert til å imøtekomme kriteriet etter beste praksis, synliggjør hva som legges til grunn for den eksplisitte anbefalingen ved å rangere og avveie de utredede alternative tiltakene opp mot hverandre. Et godt eksempel på en slik utredning er Helse- og omsorgsdepartementets høringssak fra 25. juni 2015 om lov om endring av juridisk kjønn. I denne saken ble flere alternative tiltak diskutert, og departementet uttrykte begrunnede anbefalinger for å gå inn for flere av tiltakene den nedsatte ekspertgruppen skisserte. 18

20 3.2.6 Er forutsetninger for vellykket gjennomføring beskrevet? I spørsmålet om forutsetninger for vellykket gjennomføring er vi blant annet ute etter vurderinger om juridiske, administrative og andre forhold som påvirker gjennomføringen. Administrative forhold kan være ansvarsfordeling, organisasjon og anslag på utgiftsbehov. Juridiske forhold kan knytte seg til lovmessige tilpasninger til eksisterende lovverk. Andre forhold er en litt bredere kategori som handler om å drøfte hvordan tiltaket tenkes innført, og hvilke kritiske faktorer som bør gis særskilt behandling for at gjennomføringen skal bli vellykket. Dette kan være tekniske løsninger, kompetansetiltak, informasjon til brukere, gevinstrealiseringsplaner og IKT, for å nevne noe. Forskjellen på «delvis besvart», «i stor grad besvart» og «beste praksis» handler i utgangspunktet om antall forutsetninger for vellykket gjennomføring som drøftes. Det betyr for eksempel at utredninger der to av tre forutsetninger drøftes, tilsvarer «i stor grad besvart». Men i tillegg vurderes også grundigheten. Det betyr eksempelvis at høringsdokumenter kan liste opp både administrative og juridiske forutsetninger, men likevel vurderes som «delvis besvart» fordi vi skjønnsmessig vurderer at drøftingene fremstår som mangelfulle tatt tiltakets størrelse i betraktning. Figur 8: Fordeling av skåring på forutsetninger for vellykket gjennomføring 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis Kriteriet knyttet til forutsetninger for vellykket gjennomføring er i stor grad besvart i de utredningene vi har vurdert. Det er få utredninger der kriteriet ikke ivaretas i det hele tatt, ved at verken juridiske, administrative eller andre forutsetninger er drøftet, eller at drøftingen er svært mangelfull. Knapt 40 prosent av utredningene tilfredsstiller kriteriet «delvis besvart», mens knapt halvparten av utredningene i stor grad redegjør for viktige forutsetninger for å lykkes med tiltaket. Vi vurderer at juridiske forhold er dekket i størst grad. Mange av høringene gjelder lov- og forskriftssaker, og utredningene redegjør delvis for forutsetninger for vellykket gjennomføring kun gjennom sine juridiske vurderinger. 19

21 For at utredningen skal tilsvare en god besvarelse, må også de administrative forutsetningene beskrives tilstrekkelig. En god del utredninger har vippet mellom «delvis besvart» og «i stor grad besvart», blant annet fordi flere av dem har ikke har vurdert de administrative forutsetningene godt nok. I en del tilfeller støter vi for eksempel på setninger som "forslaget vil ikke medføre vesentlige administrative konsekvenser" eller "eventuelle kostnadsøkninger tas innen eksisterende budsjettrammer." I en del utredninger mener vi tiltaket som vurderes er såpass omfattende at slike setninger ikke er vurdert som tilstrekkelig. Et eksempel på en utredning der både juridiske og administrative forutsetninger for vellykket gjennomføring er vurdert til å være tilstrekkelig, er Helse- og omsorgsdepartementets sak om fritt rehabiliteringsvalg, datert 26. juni I utredningen drøftes juridiske forutsetninger, som forholdet til pasient- og brukerrettighetsloven. Samtidig ivaretas administrative forutsetninger gjennom at ansvar fordeles og at budsjettkonsekvenser drøftes. Samlet sett er dette en utredning som i stor grad ivaretar forutsetningene for vellykket gjennomføring. Bare ni prosent redegjør etter beste praksis for hvordan gjennomføringen skal lykkes. Det er flere grunner til det, men et hovedinntrykk er at manglene blant annet gjelder andre forutsetninger for gjennomføringen. Det er sjelden egne drøftinger om kritiske faktorer som bør gis særskilt behandling for at gjennomføringen skal bli vellykket. Elementer som gevinstrealiseringsplaner, kompetansetiltak, informasjon og IKT-behov er i beskjeden grad drøftet i utredningene. Utredninger der forutsetningene for vellykket gjennomføring er ivaretatt etter beste praksis, har ofte drøftet andre forutsetninger på en mer utførlig måte enn resten. 3.3 Hvor mye drøftes prinsipielle spørsmål? Den nye utredningsinstruksen krever at man skal svare på hvilke prinsipielle spørsmål tiltakene reiser. Det betyr at tiltak ikke bare kan vurderes ut fra en enkel avveining av nytte- og kostnadsvirkninger. Man må utrede om det er absolutte begrensninger for tiltaksutforming som ikke skal overskrides. Prinsipielle spørsmål kan for eksempel komme opp i saker som angår den enkeltes personvern og integritet, samvittighets- og livssynsspørsmål, likestilling og diskriminering, eller urfolk og minoriteter. Utforming av tiltak kan for eksempel komme i strid med Grunnloven, menneskerettslige forpliktelser eller EØS. I vurderingen av utredningene for dette kriteriet benytter vi en trinnvis tilnærming. Først har vi vurdert om en høringssak er innenfor et av de overnevnte områdene skissert i utredningsinstruksens veileder. Dersom den ikke er det, er den ikke vurdert utfra prinsippkriteriet. Er derimot høringssaken vurdert til å være innenfor et prinsipielt område, er den vurdert etter hvor utførlig og omfattende det prinsipielle spørsmålet er behandlet. Vi har imidlertid ikke vurdert om utredningene har behov for ytterligere drøfting av prinsipielle spørsmål, utover der dette er åpenbart. Vår tilnærming gir et grovt estimat på behovet for prinsipielle vurderinger i høringssaker, og omfanget av slike utredninger. Vi har vurdert at 52 av de 138 utredningene departementene sendte på høring første halvår 2015, er saker innenfor et område som tilsier at utredningen kan ha behov for en prinsipiell vurdering. Det betyr at det er 86 utredninger som ikke er vurdert ut fra prinsippkriteriet. 20

22 Figur 9: Fordeling av skåring på prinsipielle vurderinger for utredninger med behov for en slik vurdering 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Ikke besvart Delvis besvart I stor grad besvart Beste praksis 45 av de 52 høringssakene vi mener bør inneholde en prinsipiell vurdering, gjør det. Det betyr at majoriteten av de utplukkede høringssakene inneholder prinsipielle vurderinger. En del av utredningene vurderer det prinsipielle spørsmålet på en mangelfull måte. Utredningene har gjerne en svært kort vurdering av om tiltaket kan komme i konflikt med internasjonale forpliktelser og avtaler. Vi ser imidlertid at en reell drøfting av disse, og eventuelt andre forhold, uteblir. Disse utredningene, som utgjør 31 prosent av utredningene innenfor et prinsipielt område, tilfredsstiller derfor kun delvis kravene til kriteriet. Flere av sakene vi har sett på har svært omfattende og gode prinsipielle vurderinger. Det betyr at det er en høyere andel av utredningene som er vurdert til de to høyeste verdiene på dette kriteriet, sammenliknet med de øvrige kjernekriteriene. 38 prosent av høringssakene som er innenfor et prinsipielt område, ivaretar behovet for prinsipielle vurderinger i stor grad, mens 17 prosent av høringssakene som er innenfor et prinsipielt område, har gjennomført prinsipielle vurderinger etter beste praksis. 6 Utredningene som tilfredsstiller kriteriet i stor grad, har ofte en drøfting av det prinsipielle spørsmålet som reises av tiltaket, men mangelen på en helhetlig analyse av spørsmålet og tilgrensede problemområder hindrer disse utredningene fra å vurderes til beste praksis. Utredningene vi har vurdert til beste praksis inneholder en fullstendig prinsipiell analyse med konkrete henvisninger til relevante rettsavgjørelser og grundige vurderinger av eventuelle konflikter. 6 Det er i veilederen til den nye utredningsinstruksen gitt en kortfattet veiledning om vurdering av prinsipielle spørsmål. Det finnes ikke mer omfattende vurderinger og veiledningsmateriell om hvordan prinsipielle spørsmål bør utredes. Det tilsier at det kan være noe mer usikkerhet knyttet til skåringen av denne type spørsmål enn på områder der det finnes mer omfattende veiledningsmateriell. 21

23 Barne- og likestillingsdepartementets høringssak fra 1. oktober 2015 om endringer i barneloven for å fremme likestilt foreldreskap, er et godt eksempel på en sak som innehar en slik prinsipiell analyse med henvisninger til internasjonale konvensjoner, relevante diskusjoner i NOU-er og tidligere behandling av det prinsipielle spørsmålet. 3.4 Hvor grundige er utredningene, og hvor grundige burde de ha vært? Den nye utredningsinstruksen krever at utredninger skal gjennomføres enten som en minimumsutredning, en forenklet analyse, eller en samfunnsøkonomisk analyse, avhengig i hovedsak av størrelsen på effektene av tiltaket. Vi har vurdert om de ulike utredningene faktisk er en minimumsutredning, en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse. Vi har i tillegg vurdert om hver enkelt utredning burde være en minimumsutredning, en forenklet analyse eller en samfunnsøkonomisk analyse, ut fra kravene i den nye utredningsinstruksen. Grafen under sammenlikner antall saker som enten er vurdert som en minimumsutredning, forenklet analyse eller samfunnsøkonomisk analyse, med antall saker som burde være på de tre ulike utredningsnivåene. Figur 10: Fordeling av skåring på analyseform 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Minimumskravene Forenklede analyser Samfunnsøkonomiske analyser Antall saker vurdert til å være denne analyseformen Antall saker som er vurdert til å burde være denne analyseformen Ut fra vår vurdering må departementene legge inn mer innsats for å øke kvaliteten på utredningene, i tråd med kravene i den nye utredningsinstruksen, enn det som er tilfelle i vårt utvalg. Ni av ti utredninger er på et minimumsnivå. I henhold til våre vurderinger burde imidlertid antallet høringssaker som ble utredet ut fra minimumskravene være begrenset til drøyt 60 prosent. Om lag seks prosent av høringssaker er forenklede analyser, men i henhold til våre vurderinger burde antallet egentlig være om lag 30 prosent. 22

24 Blant de 138 høringssakene vurderer vi to (dvs. 1,5 prosent) til å være samfunnsøkonomiske analyser. Etter våre vurderinger burde om lag 7 prosent av høringssakene utredes i tråd med kravene til en samfunnsøkonomisk analyse. Samlet sett burde dermed om lag 40 prosent av utredningene blitt gjennomført som forenklet analyse eller samfunnsøkonomisk analyse. I DFØs «Samfunnsøkonomiske analyser i beslutningsgrunnlag status 2013» angir vi at 65 prosent av høringene da hadde behov for en forenklet eller samfunnsøkonomisk analyse. Disse funnene er ikke direkte sammenliknbare med funnene nå. Det foreligger nå klare krav til minimumsbesvarelser i den nye utredningsinstruksen, som gir et reelt beslutningsgrunnlag for mange saker. Vår vurdering tilsier at en god del saker kan utredes på dette nivået. Det innebærer at vi vurderer våre funn nå som et bedre anslag på hvor stor andel av utredninger som bør være forenklet analyse eller samfunnsøkonomisk analyse. 3.5 Hvordan varierer utredningskvalitet etter virkemiddelbruk, sakstype og høringsfrister? Det er mange forskjellige typer saker med utredninger som sendes på høring. Vi har sortert utredningenes kvalitet etter virkemiddelbruk (3.5.1) og ut fra om det er nasjonale saker eller EU/EØSsaker. Det er 138 nasjonale saker, herunder 9 NOU-er, og i tillegg er det 19 EU/EØS-saker Kvalitet på utredningene delt inn etter virkemiddeltype De fleste utredninger som sendes på høring, er tiltak med kun juridiske virkemidler. Dette omfatter saker som behandles med forskriftsendringer og/eller endringer i lov uten ytterligere tiltak. Dersom forskrifts- eller lovendringen for eksempel også har et økonomisk element, har vi angitt at det er både juridiske og økonomiske virkemidler i tiltaket. For ytterligere avgrensning mellom virkemiddeltypene, se vedlegg 1 om metode. Vi har kategorisert sakene i tre grupper, se tabell 1. Tabell 1: Kategorisering av virkemidler i 138 nasjonale høringssaker, inkludert NOU-er Virkemidler Antall Gjennomsnittlig skåringsresultat (ekskl. prinsipielle spørsmål) 1) Juridiske virkemidler 86 2,44 72 % 2) Andre virkemidler 53 % 17 2,82 (ekskl. juridisk) 3) Juridiske + andre 43 % 35 3,39 virkemidler Andel av utredningene som vi mener at det er tilstrekkelig at de følger minimumskravene Vår vurdering er at det er et betydelig forbedringspotensial for alle typer utredninger. 23

25 Utredningene som utelukkende består av juridiske virkemidler, utgjør tilnærmet 62 prosent av utvalget. Denne gruppen har en høyere andel av kjernekriterier som er ikke besvart eller delvis besvart enn de andre gruppene, noe som reflekteres i gjennomsnittsskåren. Noe av forklaringen på dette er trolig at en stor mengde av disse sakene har mindre vesentlige virkninger. Ut fra utredningsinstruksens krav om at omfang og grundighet i utredninger vil avhenge av vesentlighet, kan disse sakene utredes ved å svare på minimumskravene. Svarene på minimumskravene kan også være kortfattede, noe som kan gi utslag i gjennomsnittskåringen. Det er likevel tydelig at disse sakene burde vært utredet på en mer grundig måte, hvis man skulle fulgt kravene i den nye utredningsinstruksen. Utredningene med tiltak innenfor andre virkemidler enn juridiske virkemidler besvarer kjernekriteriene bedre enn de rent juridiske sakene. Vi ser at det også blant disse sakene er et ganske stort innslag av saker som bør utredes mer grundig enn det som følger av minimumskravene. Sakene som er løst av en kombinasjon av juridiske og andre virkemidler besvarer i større grad kjernekriteriene, jf. klart høyere gjennomsnittsskår i tabellen over. At mer omfattende saker er løst med flere virkemidler og i større grad besvarer kjernekriteriene er bra, men ut fra de nye kravene til grundighet i utredningsinstruksen er det sånn det også skal være. Vi kan på denne bakgrunn ikke konkludere med at det er noen undergruppe av saker inndelt etter virkemiddelbruk som har spesielt svake eller gode utredninger. Det er for alle utredningstyper betydelig forbedringspotensial Kvaliteten på NOU-er og EU/EØS-saker I vårt utvalg av saker på høring er 9 av de 138 utredningene NOU-er (Norges offentlige utredninger). Disse utredningene er generelt større og mer komplekse enn vanlige utredninger. Utredningskvaliteten reflekterer i stor grad dette. EU/EØS-saker er i den nye utredningsinstruksen innlemmet i utredningsinstruksen. I utvalget var det 19 EU/EØS-saker som ble vurdert etter kjernekriteriene. EU/EØS-saker er noe mer utfordrende å gradere enn nasjonale utredninger, og er ikke tatt inn i vurderingene av kvalitet ut fra kriteriene som drøftes i denne rapporten, jf punkt 3.2 over. Vi vurderer imidlertid kvaliteten på EU/EØS-sakene sammenliknet med vanlige nasjonale saker i det følgende. 24

26 Figur 11: Gjennomsnittlig skåring av kjernekriteriene for NOU-er, vanlige, nasjonale saker på høring uten NOU-er og EU/EØS-saker Vi ser at NOU-ene generelt tilfredsstiller minimumskravene i utredningsinstruksen på en veldig god måte. De fleste kjernekriteriene har en score over 0,66, noe som betyr at de fleste utredningene har fått enten «besvart i stor grad» eller «besvart etter beste praksis». Også i NOU-ene er det litt større utfordringer med å vurdere alternative tiltak enn de andre kriteriene. Ved ny utredningsinstruks vil sannsynligvis NOU-er på høring jevnt over være bedre tilpasset de nye kravene enn andre høringssaker. Vi ser at utredningene som følger EU/EØS-saker besvarer kjernekriteriene i mindre grad enn de nasjonale sakene. Alternative tiltak er ikke besvart i 18 av 19 utredninger, og både problembeskrivelsene og anbefalingene besvares i merkbart mindre grad enn de nasjonale tiltakene. For de andre kjernekriteriene er det mindre forskjeller. Med tanke på at EU/EØS-saker var unntatt den gjeldende utredningsinstruksen i 2015, er det ikke overraskende at disse utredningene besvarer kjernekriteriene i mindre grad enn de nasjonale høringene. Det vil kreve en betydelig endring i utredningspraksis for å få disse sakene til å følge utredningsinstruksens innholdskrav. 25