AVTALE OM SAMARBEID, SAMORDNING OG OPPGAVEFORDELING MELLOM KONKURRANSETILSYNET OG POST- OG TELETILSYNET

Transkript

1 AVTALE OM SAMARBEID, SAMORDNING OG OPPGAVEFORDELING MELLOM KONKURRANSETILSYNET OG POST- OG TELETILSYNET 28. FEBRUAR 2005

2 Til Moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet Moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet har gitt henholdsvis Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet i oppdrag å utarbeide en avtale om samarbeid, samordning og oppgavefordeling mellom de to tilsynene. Samarbeidsavtalen skal avløse rapport om forholdet mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet av 19. juni De to tilsynene legger med dette frem samarbeidsavtalen. Avtalen inneholder en beskrivelse av de to tilsynene og regelverkene disse forvalter, herunder en beskrivelse av områder med sammenfallende kompetanse. Den innbefatter også retningslinjer for og praktisk oppfølging av fremtidig samarbeid. Blant annet opprettes en referansegruppe, som skal ha oppsyn med at samarbeidsavtalen følges opp i de to tilsynene. Retningslinjene for samarbeidet er basert på prinsipper om en hensiktsmessig, effektiv og betryggende håndtering av saker med kontaktflater mot begge tilsynenes hjemler og ansvarsområder. Oslo, 28. februar 2005 Konkurransetilsynet Post- og teletilsynet Knut Eggum Johansen Direktør Willy Jensen Direktør Samarbeidsavtalen er tilgjengelig på tilsynenes hjemmesider: / 1

3 INNHOLD 1 Kort sammendrag av samarbeidsrutinene 3 2 Bakgrunn og mandat Bakgrunn: Oppfølgingsrapporten vedrørende reguleringer og tilsynsorganisering i post- og telesektoren av 4. juni Mandat Arbeidsgruppens sammensetning Avtalens videre inndeling 6 3 Nærmere om tilsynene og regelverk Konkurransetilsynet Konkurranselovgivningen Post- og teletilsynet Oversikt over regelverket Lovgivningen om elektronisk kommunikasjon Postlovgivningen 10 4 Sammenfallende kompetanseområder Konkurranseområdet i sektoren for elektronisk kommunikasjon Strukturreguleringer Atferdsreguleringer Konkurranseområdet i postsektoren Strukturreguleringer Atferdsreguleringer 15 5 Retningslinjer for samarbeidet Prinsipper for samarbeidet Avgrensning Informasjonsutveksling og oppgavefordeling Orientering Oppgavefordeling ved sammenfallende kompetanse Rådspørring av/bistand fra det andre tilsynet Særlig om Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon Bistand fra referansegruppen Informasjon til aktørene Regelverksutforming 19 6 Særlig om Konkurransetilsynets rolle ved markedsanalyse og virkemiddelbruk under ekomloven Avgrensningen av relevante markeder og utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling ekomloven kapittel Pålegg om særskilte forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling ekomloven kapittel Gradvis utfasing av de sektorspesifikke konkurransereguleringene 20 7 Oppfølging av samarbeidsavtalen Referansegruppe Kontaktmøter Oppdatering av avtalen 22 2

4 1 Kort sammendrag av samarbeidsrutinene Samarbeidet mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet skal sikre aktørene en god og profesjonell håndtering av saker uavhengig av hvilket tilsyn aktørene henvender seg til. Samarbeidet skal etterstrebe en hensiktsmessig, effektiv og betryggende håndtering av saker med kontaktflater mot begge tilsynenes hjemler og ansvarsområder. Informasjonsutveksling og oppgavefordeling i saker med kontaktflater mot begge tilsyns regelverk Orientering Behandlende tilsyn skal orientere det andre tilsynet ved kopi av første utgående brev i saken. Dersom det andre tilsynet ytrer ønske om det, skal også kopi av andre sentrale dokumenter i saken oversendes. Saksbehandler må til enhver tid sørge for at eventuelle begrensninger som følger av reglene om taushetsplikt overholdes. Oppgavefordeling ved sammenfallende kompetanse Det tilsynet som mottar en henvendelse, eller selv tar initiativet til å vurdere et forhold, avklarer en hensiktsmessig rollefordeling med det andre tilsynet så tidlig som mulig. Dette kan skje per telefon, e-post, i møte eller på annen måte. Tilsynene avklarer plassering, eventuelt fordeling, av ansvar og oppgaver ved den videre oppfølging av saken. Utgangspunktet er at saken behandles av det tilsynet som har mest hensiktsmessig hjemmel. Herunder vil det blant annet kunne være av betydning; (i) hvor klar hjemmelen er, (ii) hvilke sanksjoner som står til rådighet for det enkelte tilsynet, (iii) aktørenes behov, (iv) tilsynenes tilgjengelige ressurser. Oppgavefordelingen vil skje etter en konkret vurdering. Dette vil kunne resultere i at; (i) saken behandles fullt ut av det ene tilsynet, med eller uten bistand fra det andre, (ii) saken fordeles mellom tilsynene, slik at disse følger opp ulike sider ved saken, (iii) saken unntaksvis følges opp av begge tilsyn ved å gjøre bruk av deres respektive kompetansegrunnlag. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt i en tidlig fase, hvor faktum og eller/kompetansegrunnlag er uavklart. Fremskaffelse av opplysninger og varsling av vedtak vil kunne skje parallelt. Når saken går over i en vedtaksfase, bør derimot parallell saksbehandling unngås. Rådspørring av/bistand fra det andre tilsynet Tilsynet som har saken til behandling tar initiativ til eventuell rådspørring eller annen bistand fra det andre tilsynet. Utveksling av faktaopplysninger, vurderinger og erfaringer vil være aktuelt på alle stadier av saken. Om nødvendig setter tilsynet som anmoder om bistand en frist for tilbakemelding. Ved anmodning om skriftlig uttalelse bør fristen være minst to uker, med mindre sakens karakter tilsier en annen lengde. Ved utveksling av informasjon, må det tas tilbørlig hensyn til reglene om taushetsplikt. Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger Ved Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon, skal Post- og teletilsynet informeres dersom Konkurransetilsynet pålegger fullstendig melding etter konkurranseloven 18. Konkurransetilsynet tar initiativ til eventuell rådspørring eller annen bistand fra Postog teletilsynet. Ved slik henvendelse skal Post- og teletilsynet gi tilbakemelding innen 3

5 en rimelig frist satt av Konkurransetilsynet, under hensyn til de korte frister som gjelder for Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger. Informasjon til aktørene i saker med sammenfallende kompetanse Har saken bakgrunn i at én eller flere aktører henvender seg til begge tilsyn, informeres involverte aktører i den grad kun det ene tilsynet følger opp saken. Har saken bakgrunn i at én eller flere aktører henvender seg til ett av tilsynene, bør en eventuell overføring av saken til det andre tilsynet skje i samråd med aktøren(e) som har henvendt seg. Informasjon til aktørene i saker uten sammenfallende kompetanse Hvor én eller flere aktører har anlagt sak for et tilsyn som ikke har nødvendig kompetansegrunnlag, kan saken overføres til det andre tilsynet, samtidig som aktøren(e) som har anlagt saken informeres. Konkurransetilsynets rolle ved markedsanalyse og virkemiddelbruk under ekomloven Avgrensningen av relevante markeder og utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling Før markedsanalysene sendes ut på offentlig høring, oversender Post- og teletilsynet et notat til uttalelse hos Konkurransetilsynet. I dette notatet har Post- og teletilsynet foretatt en foreløpig avgrensning av relevante markeder og foreløpig pekt ut eventuelle tilbydere med sterk markedsstilling. Post- og teletilsynet skal varsle Konkurransetilsynet om en slik oversendelse i rimelig tid (anslagsvis to uker). Det kan videre være naturlig å avholde et møte der Post- og teletilsynet orienterer Konkurransetilsynet om sin foreløpige markedsanalyse. Konkurransetilsynet gis tilstrekkelig tid (anslagsvis to uker) til å kunne gi skriftlig tilbakemelding på markedsanalysen. Post- og teletilsynet skal ta tilbørlig hensyn til Konkurransetilsynets merknader. I den videre analysen skal Post- og teletilsynet redegjøre for sitt syn slik at det fremgår hvor Konkurransetilsynets merknader ikke tas til følge. Pålegg om særskilte forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling Før utkast til varsel om pålegg av særskilte forpliktelser og eventuelt opphør av gjeldende forpliktelser sendes ut på offentlig høring, oversender Post- og teletilsynet et utkast til uttalelse hos Konkurransetilsynet. Post- og teletilsynet skal varsle Konkurransetilsynet om en slik oversendelse i rimelig tid (anslagsvis to uker). I forkant av oversendelsen kan det videre legges opp til et møte mellom tilsynene. Konkurransetilsynet gis tilstrekkelig tid (anslagsvis to uker) til å kunne gi skriftlig tilbakemelding på utkastet om virkemiddelvurderingen. Post- og teletilsynet skal ta tilbørlig hensyn til Konkurransetilsynets merknader. Postog teletilsynet skal redegjøre for sitt syn slik at det fremgår hvor Konkurransetilsynets merknader ikke tas til følge. 4

6 2 Bakgrunn og mandat 2.1 Bakgrunn: Oppfølgingsrapporten vedrørende reguleringer og tilsynsorganisering i post- og telesektoren av 4. juni 2004 Første halvår 2004 ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av personer fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet for å følge opp St. meld. nr. 17 ( ) Om statlige tilsyn (tilsynsmeldingen. Formålet var å følge opp stortingsmeldingen med en gjennomgang av sektorreguleringen for posttjenester og elektronisk kommunikasjon med sikte på nedbygging av unødig konkurransebegrensende reguleringer, og å foreta en klarere avgrensning mellom Konkurransetilsynets og Post- og teletilsynets ulike oppgaver. Arbeidet resulterte i en rapport datert 4. juni 2004: Oppfølging av St. meld. nr. 17 ( ) Om statlige tilsyn (Tilsynsmeldingen) Gjennomgang av reguleringer og tilsynsorganiseringen i post- og telesektoren. En av konklusjonene i oppfølgingsrapporten var at tilsynsmeldingen burde følges opp av en ytterligere klarlegging av Konkurransetilsynets rolle i forbindelse med de av Post- og teletilsynets vurderinger som berører konkurransehensyn. Det ble poengtert at Konkurransetilsynet må gis tilstrekkelig mulighet til å uttale seg til Post- og teletilsynet i saker som berører konkurransehensyn, samt at slike uttalelser tillegges vekt ved Post- og teletilsynets vurderinger. Prosedyrer som sikrer dette samarbeidet bør etableres. Slike samarbeidsprosedyrer vil dessuten kunne skape transparens og dermed bidra til økt forutberegnlighet for aktørene. Den konkrete anbefaling var at rapporten skulle følges opp ved at de respektive departementene ga Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet i oppgave å utarbeide en ny samarbeidsavtale. Det ble foreslått visse føringer på innholdet og gjennomføringen av en slik avtale. Disse føringene sammenfaller i stor grad med mandatet til ny samarbeidsavtale. 2.2 Mandat Moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet har på bakgrunn av oppfølgingsrapporten bedt Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet om å utarbeide en ny avtale om samarbeid, samordning og oppgavefordeling mellom de to tilsynene. Denne avtalen skal avløse samarbeidsavtalen av 19. juni Behovet for revisjon er begrunnet i både den faktiske og rettslige utviklingen innenfor området for elektronisk kommunikasjon og konkurranseområdet. Blant annet har rammebetingelsene endret seg som følge av ny lov om elektronisk kommunikasjon og ny konkurranselov. Rammebetingelsene for postområdet er også i endring. Departementene har i mandatet av 3. november 2004 bedt om at følgende punkter behandles ved utarbeidelsen av ny avtale: Samarbeidsavtalen bør beskrive de to tilsynenes sammenfallende kompetanseområder med utgangspunkt i reguleringen innenfor post, elektronisk kommunikasjon og konkurranse. Denne beskrivelsen bør dekke de juridiske sidene ved de ulike sett av regler og fullmakter som kan benyttes overfor aktørene i markedet, og eventuelle praktiske problemer som kan oppstå som følge av dette. Samarbeidsavtalen skal klargjøre samarbeidet mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet, herunder Konkurransetilsynets rolle i forbindelse med avgrensningen av relevante markeder og fastsetting av sterk markedsstilling på en slik måte at Konkurransetilsynet gis tilstrekkelig mulighet til å uttale seg til Post- og teletilsynet i saker som berører konkurransehensyn, samt at slike uttalelser tillegges vekt ved Post- og teletilsynets vurdering. 1 Rapport om forholdet mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet; Praktisk samordning av arbeidet med saker som berører konkurranseforholdene i post- og telemarkedene 5

7 Samarbeidsavtalen skal sikre at Konkurransetilsynet gis anledning til å uttale seg om de konkurransemessige sidene ved Post- og teletilsynets virkemiddelbruk knyttet til den sektorspesifikke konkurransereguleringen, og at dette tillegges vekt ved Post og teletilsynets konkurransemessige vurderinger. Samarbeidsavtalen skal konkretisere nødvendig samarbeid om tiltak ved gjennomføringen av den gradvise avviklingen av de sektorspesifikke reguleringene som ivaretar konkurransehensyn etter hvert som markedene oppnår bærekraftig konkurranse, slik som forutsatt i ekomlovgivningen. De to tilsynenes rolle bør i denne sammenheng klargjøres. Samarbeidsavtalen skal inneholde retningslinjer for annet samarbeid og ansvars- og arbeidsdeling mellom de to tilsynene som kan bidra til å redusere eventuelle problemer med overlappende kompetanse både i forhold til post og elektronisk kommunikasjon. Det bør legges vekt på å gjøre retningslinjene så klare som mulig. Samarbeidsavtalen skal så langt taushetsplikten tillater det, sikre at Post- og teletilsynet fortsatt blir orientert og gitt anledning til å uttale seg ved Konkurransetilsynets behandling av saker av betydning innenfor markedene for post og elektronisk kommunikasjon. Samarbeidsavtalen skal utformes slik at den tar hensyn til forpliktelsene som følger av EØS-avtalen. Samarbeidsavtalen skal opprette og fastsette prosedyrer for en referansegruppe mellom de to tilsynene for å sikre oppfølgning av avtalen. Samarbeidsavtalen skal oppdateres ved behov. Tilsynene skal vurdere, og eventuelt ta inn, andre forhold i avtalen som tilsynene mener er viktig for å sikre best mulig samordning og samarbeid. Tilsynene skal også utarbeide og foreslå et opplegg for å gjøre hovedpunktene i samarbeidsavtalen kjent blant aktørene i markedet. 2.3 Arbeidsgruppens sammensetning Arbeidsgruppen har bestått av følgende personer: Seksjonssjef Asbjørn Englund, Konkurransetilsynet Rådgiver Simen Karlsen, Konkurransetilsynet Rådgiver Kjell-Arild Rein, Konkurransetilsynet Rådgiver Henrik Larsen, Konkurransetilsynet Seksjonssjef Kari Løchen, Post- og teletilsynet Seniorrådgiver Inger Marie Fevang, Post- og teletilsynet Seniorrådgiver Anders Martin Pilgaard, Post- og teletilsynet Førstekonsulent Clara Hasselberg, Post- og teletilsynet 2.4 Avtalens videre inndeling I kapittel 3 omtales de to tilsynene og regelverkene disse håndhever. Kapittel 4 omhandler Post- og teletilsynets og Konkurransetilsynets sammenfallende kompetanseområder. I kapittel 5 oppstilles generelle retningslinjer for det fremtidige samarbeidet mellom de to tilsynene. Kapittel 6 oppstiller særskilte retningslinjer knyttet til Konkurransetilsynets rolle ved markedsanalyse og virkemiddelbruk under ekomlovgivningen. I kapittel 7 angis rutiner for fremtidig oppfølging av samarbeidsavtalen. For en mer utførlig redegjørelse om regelverket og bakgrunnen for avtalen vises det til oppfølgingsrapporten til tilsynsmeldingen 2. 2 Arbeidsgruppens rapport 4. juni 2004 om Oppfølging av St.meld. nr. 17 ( ) Om statlige tilsyn (Tilsynsmeldingen) Gjennomgang av reguleringer og tilsynsorganiseringen i post- og telesektoren 6

8 3 Nærmere om tilsynene og regelverk Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet er statlige forvaltningsorgan underlagt bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Begge organ fører tilsyn innenfor markedene for post og elektronisk kommunikasjon. Tilsynene forvalter ulike regelverk, men har til en viss grad sammenfallende kompetanse. 3.1 Konkurransetilsynet Konkurransetilsynet er underlagt Moderniseringsdepartementet, og har et generelt ansvar for løpende tilsyn og kontroll med konkurranseforholdene i alle deler av samfunnet Konkurranselovgivningen Konkurransetilsynets kompetansegrunnlag for reguleringer som ivaretar konkurransehensyn fremgår av: - Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven). - Lov 5. mars 2004 nr. 11 om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv. (EØS- konkurranseloven). 4 - Lov 11. juni 1993 nr. 66 om pristiltak (pristiltaksloven). 5 Konkurransereglene i Norge består av de nasjonale konkurransereglene og konkurransereglene i EØS-avtalen, som er gjennomført i norsk rett gjennom EØS-loven. 6 Konkurranselovgivningen er sektorovergripende, og skal i utgangspunktet ivareta konkurransehensynet i alle markeder. Formålet med reglene er å sikre konkurranse som et virkemiddel for effektiv ressursbruk. Konkurranse presser prisene ned mot det nivået som reflekterer produksjonskostnadene, og kommer således også forbrukerne til gode. Dette kommer til uttrykk gjennom formålsbestemmelsen i konkurranseloven 1. Når det gjelder de EØS-rettslige konkurransereglene, har disse også som formål å bidra til integrasjon av fellesmarkedet. Forbud mot konkurransebegrensende samarbeid Konkurranseloven inneholder i 10 et generelt forbud mot enhver avtale horisontal eller vertikal mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen. Unntak gjelder for avtaler, beslutninger eller samordnet opptreden som oppfyller bestemte vilkår angitt i bestemmelsens tredje ledd. Konkurranseloven 10 har fått nær samme utforming som EØS-avtalen artikkel 53. Bestemmelsene gjelder parallelt, og håndheves av Konkurransetilsynet. EØS-avtalen artikkel 53 kommer til anvendelse på samarbeid som kan være egnet til merkbart å påvirke samhandelen mellom EØS-stater. Ved overtredelser av forbudene i konkurranseloven 10 og EØS-avtalen artikkel 53, kan Konkurransetilsynet etter konkurranseloven 12 pålegge foretakene å bringe overtredelsen til opphør. Pålegget kan omfatte ethvert tiltak som i dette henseende framstår som nødvendig. Videre kan overtredende foretak ilegges sanksjoner. 3 Konkurranseloven 9 gir en oversikt over Konkurransetilsynets oppgaver. 4 Loven trådte ikke i kraft 1. mai 2004 som planlagt, fordi de forutsatte endringene i EØS-avtalen ikke ble gjennomført i tide. Ikrafttredelsen ventes imidlertid å finne sted om kort tid. Samarbeidsavtalen er skrevet som om EØS-konkurranseloven er trådt i kraft. 5 Ved forskrift 17. desember 1993 nr er Konkurransetilsynet, ved delegasjon fra Administrasjonsdepartementet, gitt fullmakt til å treffe vedtak etter pristiltaksloven 1. Bestemmelsen er imidlertid ment som et redskap når ekstraordinære tilstander oppstår. Konkurransetilsynet er også kontrollmyndighet etter pristiltaksloven 2, men bestemmelsen har hatt liten betydning i praksis. 6 Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) mv. 7

9 Forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling Konkurranseloven 11 inneholder et forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Det følger av praksis fra EF-domstolen at dominerende stilling innebærer at en aktør i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og i siste instans sluttbrukere. Forbudet rammer ikke den dominerende stillingen som sådan, men en utilbørlig utnyttelse av denne. I motsetning til konkurranseloven 10 retter forbudet seg mot en ensidig utnyttelse av markedsmakt, likevel slik at også utilbørlig utnyttelse av kollektiv dominerende stilling kan rammes på visse vilkår. Det er ikke et vilkår etter bestemmelsen at den utilbørlige utnyttelsen finner sted i samme marked som foretaket er dominerende. Forbudet i konkurranseloven 11 er nær tilsvarende EØS-avtalen artikkel 54. Bestemmelsene gjelder parallelt, og håndheves av Konkurransetilsynet. EØS-avtalen artikkel 54 kommer til anvendelse der utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling kan være egnet til merkbart å påvirke samhandelen mellom EØS-stater. Ved overtredelser av forbudene i konkurranseloven 11 og EØS-avtalen artikkel 54, kan Konkurransetilsynet etter konkurranseloven 12 pålegge foretakene å bringe overtredelsen til opphør. Pålegget kan omfatte ethvert tiltak som i dette henseende fremstår nødvendig. Videre kan overtredende foretak ilegges sanksjoner. Konkurransefremmende tiltak Med hjemmel i konkurranseloven 14 kan Konkurransetilsynet, innenfor visse rammer, ved forskrift gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål, dersom dette er nødvendig for å fremme konkurransen i markedene. Bestemmelsen supplerer forbudene i konkurranseloven 10 og 11, men begrenses av EØS-konkurranseloven 7, hvoretter anvendelsen av norsk konkurranselovgivning ikke må føre til forbud mot avtaler, beslutninger truffet av sammenslutninger av foretak og samordnet opptreden som merkbart kan påvirke samhandelen mellom EØS-stater, men som ikke rammes av forbudet i EØS-avtalen artikkel 53 første ledd, eller som er unntatt etter tredje ledd. Tiltak for å øke markedets gjennomsiktighet Dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen kan Konkurransetilsynet, med hjemmel i konkurranseloven 23, pålegge ervervsdrivende å merke, ha oppslag om eller gi annen underretning om pris, forretningsvilkår og kvalitet ved salg av varer eller tjenester. Dette gjøres for å øke markedets gjennomsiktighet. Kontroll med foretakssammenslutninger og erverv av andeler i foretak Konkurranseloven omfatter også en viss kontroll med strukturen i markedene. Konkurranseloven 16 påbyr Konkurransetilsynet å gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom tilsynet finner at den vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. I alminnelighet innebærer en foretakssammenslutning at tidligere uavhengige foretak fusjonerer, eller at noen som allerede kontrollerer minst ett foretak oppnår kontroll over ett eller flere nye foretak. Konkurransetilsynet skal også gripe inn mot erverv av andeler i et foretak som ikke fører til kontroll, dersom et slikt erverv medfører konkurransebegrensninger som beskrevet ovenfor. Inngrep fra Konkurransetilsynet kan omfatte forbud, påbud og tillatelser på vilkår. Når det gjelder foretakssammenslutninger som har en fellesskaps- eller EFTA-dimensjon, har Kommisjonen eller EFTAs overvåkningsorgan eksklusiv kompetanse. Andre strukturelle tiltak Konkurransetilsynet kan videre pålegge strukturelle tiltak i forbindelse med at foretak som overtrer forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid, eller forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stiling, pålegges å bringe overtredelsen til opphør etter konkurranseloven 12. Det er imidlertid et vilkår at et pålegg om strukturelle tiltak fremstår som nødvendig for å bringe overtredelsen til opphør, og videre at det ikke finnes like effektive atferdsregulerende tiltak, eller at atferdsregulerende tiltak vil være mer byrdefullt for foretaket. I de tilfeller Konkurransetilsynet skal håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54, vil konkurranseloven 12 komme tilsvarende til anvendelse. 8

10 3.2 Post- og teletilsynet Post- og teletilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, og fører tilsyn med postsektoren og sektoren for elektronisk kommunikasjon i Norge i henhold til den sektorspesifikke reguleringen av disse områdene Oversikt over regelverket Post- og teletilsynets virksomhet er i hovedsak regulert av postloven og ekomloven. Disse gjennomfører Norges EØS-rettslige forpliktelser innenfor de to sektorene. Den sektorspesifikke lovgivningen knyttet til ivaretakelsen av konkurransemessige hensyn er langt på vei en gjennomføring av EFs rettsakter på de to områdene. I postlovens og ekomlovens formåls- og tilsynsbestemmelser presiseres det at formålet med reguleringene er å sikre et tilbud om henholdsvis grunnleggende post- og teletjenester over hele landet til høy kvalitet og lavest mulig pris. 7 Post- og teletilsynet skal sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven følges, og ivareta norske interesser og forpliktelser i internasjonalt post- og telesamarbeid. 8 I forhold til elektroniske kommunikasjonstjenester påpekes det at virkemiddelet for å nå en målsetning om gode, rimelige og fremtidsrettede tjenester er bærekraftig konkurranse, jf. ekomloven 1-1. Nedenfor redegjøres det kort for de deler av regelverkene som har kontaktflater mot konkurranseretten Lovgivningen om elektronisk kommunikasjon Regelverk for elektroniske kommunikasjonstjenester med kontaktflate mot konkurranseretten: - Lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). - Forskrift 16. februar 2004 nr. 401 om elektronisk kommunikasjonsnett og elektronisk kommunikasjonstjeneste (ekomforskriften). - Forskrift 16. februar 2004 nr. 426 om nummerressurser for elektroniske kommunikasjonsnett og tjenester (nummerforskriften). Sett i forhold til konkurranseretten er en av de mest sentrale delene av ekomloven reglene om utpeking av tilbydere med sterk markedsstilling innenfor ulike markedsområder for elektronisk kommunikasjon, og på bakgrunn av dette, påleggelse av særskilte forpliktelser som virkemiddel for å fremme bærekraftig konkurranse, jf. lovens kapittel 3 og 4. Regelverket er harmonisert innenfor EØS-området og det forutsettes at det implementeres og praktiseres i samsvar med EUs direktiver om elektronisk kommunikasjon, og retningslinjer og anbefalinger fra EFTAs overvåkningsorgan (EFTAs overvåkningsorgans retningslinjer 14/07/2004, og EFTAs overvåkningsorgans anbefaling 14/07/2004), jf. ekomloven 3-3. Anbefalingen definerer relevante produktmarkeder. De nasjonale tilsynsmyndighetene må selv vurdere om disse er hensiktmessige på deres eget myndighetsområde. Nasjonale avvik fra de nevnte anbefalingene og retningslinjene må forhåndsgodkjennes av EFTAs overvåkningsorgan. Ekomloven krever at Post- og teletilsynet gjennomfører markedsanalyser av de relevante markedene med jevne mellomrom, for å sikre at de regulatoriske inngrepene blir så målrettet som mulig. Markedsanalysene danner grunnlag for en konkret vurdering av om én eller flere aktører har sterk markedsstilling i det enkelte marked. Tilbyder har etter 3-1 sterk markedsstilling i et marked når denne alene eller sammen med andre har slik økonomisk styrke i markedet at denne i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og 7 For posttjenester: postloven 2. For elektronisk kommunikasjon: ekomloven For posttjenester; postloven 18 med tilhørende forskrift om delegering. For elektroniske kommunikasjonstjenester; ekomloven

11 forbrukere. Dersom det konstateres at en aktør har sterk markedsstilling i et relevant marked, skal denne pålegges minst én særskilt forpliktelse, jf. 3-4 og kapittel 4. Hvilke forpliktelser som pålegges vil variere. Formålet vil være å bruke virkemidlene som konkurransefremmende tiltak ved å regulere den eller de sterke markedsaktørenes atferd. Loven legger opp til skreddersydde vedtak basert på konkrete vurderinger av behovet for tiltak i det enkelte tilfellet. Ekomloven hjemler en rekke ulike virkemidler, herunder pålegg om tilgang, samtrafikk, ikke-diskriminerende vilkår, utarbeiding av standardvilkår, offentliggjøring av standardavtaler (transparens) og pris- og regnskapsregulering, jf. lovens kapittel 4. Dersom en markedsanalyse ikke gir grunnlag for å utpeke tilbyder med sterk markedsstilling, er konkurransen å anse for bærekraftig i ekomlovens forstand. Markedet vil da ikke være gjenstand for sektorspesifikk konkurranseregulering. Dette utelukker likevel ikke anvendelse av den generelle konkurranserettens regelverk. Post- og teletilsynets vurderinger etter ekomloven er uten bindende virkning for vurderinger etter konkurranseloven. I tillegg til å på denne måten legge til rette for bærekraftig konkurranse skal ekomloven også ivareta andre samfunnsmessige formål, som for eksempel å bidra til at viktige elektroniske kommunikasjonstjenester faktisk er tilgjengelige for brukere over hele landet, og å fremme krav til sikkerhet. Ekomloven kapittel 5 skal sikre tilbud av leveringspliktige (universelle) tjenester; dette innebærer bl. a. tilgang til offentlig telefontjeneste og elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet, offentlige betalingstelefoner, nummeropplysningstjeneste, telefonkatalog og særlige tjenester for funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov. Kapittel 6 inneholder bestemmelser om frekvensplanlegging og tildeling av tillatelser til bruk av frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret. Nummer, navn og adresser er også begrensede ressurser som må forvaltes på en nøytral, rettferdig og effektiv måte. Ekomloven, og nummerforskriften spesielt, inneholder bestemmelser om tildeling og bruk av nummerressurser, krav til informasjon til søkere, regler om overdragelse og tilbaketrekking. Ved brudd på forpliktelser etter ekomloven, eller reguleringer gitt i medhold av loven, har Post- og telemyndigheten adgang til å iverksette tiltak. Med hjemmel i ekomloven 10-6, kan Post- og telemyndigheten blant annet gi pålegg om retting og endring. Post- og telemyndigheten kan videre ilegge tvangsmulkt etter ekomloven Overtredelser av ekomloven, eller forskrifter med hjemmel i loven, er videre gjenstand for straff, jf Postlovgivningen Regelverk og andre styringsverktøy med kontaktflate mot konkurranseretten: - Lov 29. november 1996 nr. 73 om formidling av landsdekkende postsendinger (postloven). - Forskrift 1. juli 1997 nr. 658 om formidling av landsdekkende postsendinger (postforskriften). - Konsesjon av 26. september 2001 til Posten Norge AS (Posten). - Styringsverktøy utenfor Post- og teletilsynets kompetanseområde. Postregelverket gjennomfører Norges forpliktelse om å implementere EFs postdirektiv av 15. desember 1997 (om felles regler for utvikling av en indre marknad for posttjenester i Fellesskapet og forbedring av kvaliteten på tjenestene) og endringsdirektiv til postdirektivet av 10. juni Formålet med endringsdirektivet er i hovedsak å stille krav til ytterligere liberalisering av postmarkedene i Europa. Postloven Formålet med postloven er å sikre et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og til god kvalitet. I hovedsak skal reguleringen bidra til å sikre dette ved å stille krav til tilbud av leveringspliktige posttjenester gjennom Posten, se nedenfor. 10

12 Postloven gjelder formidling av postsendinger mot vederlag (jf. postloven 1), som er formidling av adressert og uadressert brevpost inntil 2 kg og lettgods under 20 kg. Postregelverket omfatter en rekke virksomheter innenfor tradisjonell postformidling og tilgrensende markeder innenfor ekspress, kurérformidling, logistikk mv. Selv om virkeområdet for gjeldende postregelverk favner vidt, er reguleringen i praksis begrenset til å gjelde deler av Postens tradisjonelle formidlingsvirksomhet (leveringspliktige posttjenester), jf. om Postens konsesjon under. Postregelverket kommer til anvendelse på forhold som går ut over reguleringer i andre lover (veifraktloven mv.), og på forhold som ikke er regulert i annen lovgivning. Postloven og forskriften retter seg i praksis ikke mot andre aktører. Veifraktloven unntar formidling gjennom Posten. Etter postloven 6 er Posten gitt enerett til regelmessig, mot vederlag, å formidle visse typer postsendinger. De sentrale avgrensningskriteriene for enerettsområdet er sendingens pris, vekt, adressering og omslag. Bestemmelsen legger opp til gradvis liberalisering i samsvar med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Ved siden av eneretten gir postloven også andre særrettigheter og plikter. Regjeringen har fremmet forslag om full avvikling av Postens enerett til formidling fra 1. januar Postoperatører som formidler innenfor enerettsområdet til Posten må ha konsesjon/dispensasjon, jf. postloven 4 og 6. En forutsetning for å nytte dispensasjonsadgangen bør være at dispensasjon vil ha uvesentlig betydning for det overskudd enerettsområdet gir. Det er gitt konsesjon/dispensasjon til to mindre aktører. Postforskriften Postforskriften utfyller loven på enkelte områder. Postens enerettsområde presiseres i kapittel II. Kapittel III gir mer utfyllende regler om konsesjoner. Postoperatører som formidler adresserte postsendinger plikter å registrere seg hos Post- og teletilsynet, jf. 4a. Postens konsesjon Konsesjon er gitt til Posten i henhold til postloven 4, og innebærer en plikt for Posten til å tilby leveringspliktige posttjenester. Gjeldende konsesjon ble fastsatt av Samferdselsdepartementet 26. september 2001, og gjelder frem til og med 31. desember Konsesjonen vil bli forlenget frem til 31. desember De samfunnspålagte oppgavene i konsesjonen oppfyller postdirektivets krav til en universell posttjeneste. Konsesjonen stiller krav til at Posten skal sikre brukerne et godt og likeverdig tilbud av leveringspliktige tjenester i alle deler av landet. Det er videre fastsatt spesifikke krav til blant annet tjenestetilbud, tilgjengelighet, utleveringshyppighet og fremsendingstid. De leveringspliktige tjenestene omfatter et langt snevrere spekter av tjenester enn virkeområdet for postloven. Tjenestene omfatter vanlig adressert registrert og uregistrert brevpost opp til 2 kg, samt enkelte pakkeprodukter opp til 20 kg (Norgespakken). Uadresserte sendinger faller utenfor reguleringen (regulert inntil 1999). Konsesjonen kapittel 4 stiller, med hjemmel i postloven 4 og 5, krav til at enerettsoverskudd skal brukes til å finansiere enerettstjenester og andre ulønnsomme leveringspliktige tjenester i bedriftsøkonomisk ulønnsomme områder av landet. Post- og teletilsynet skal påse at det ikke skjer ulovlig kryssubsidiering fra enerettsområdet til aktiviteter på områder der det er fri konkurranse innenfor eller utenfor området for leveringspliktige posttjenester. I Postens konsesjon punkt 3.4 er det gitt en bestemmelse om at Posten skal tilby leveringspliktige tjenester på objektive, ikke-diskriminerende og oversiktlige vilkår. Dette gjelder også priser og rabatter. 11

13 Tilsyn med regelverket Post- og teletilsynet er tilsynsmyndighet både i forhold til loven, forskriften og konsesjonen. En særskilt klageadgang i forbindelse med Post- og teletilsynets vedtak av konkurransemessig karakter er nedfelt i postforskriften 18. Slike klager skal behandles av Moderniseringsdepartementet. Overtredelse av postloven eller forskriften er videre gjenstand for straff, jf. postloven 24. Styringsverktøy utenfor Post- og teletilsynets kompetanse Andre viktige styringsverktøy er statens kjøp av posttjenester for å sikre tilfredsstillende posttjenester også i de deler av landet der det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å tilby tjeneste til ønsket servicenivå. I tillegg utøver Samferdselsdepartementet sine eierinteresser i Posten for å oppnå sektorpolitiske målsettinger, fremfor forretningsmessig drift. Post- og teletilsynet har begrenset adgang til å føre tilsyn med pris innenfor Postens enerett, i det Samferdselsdepartementet godkjenner prisene for disse tjenestene etter forslag fra Posten. Lov 21. juni 2002 nr. 44 om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Postens ekspedisjonsnett stiller krav til at Posten skal tilby grunnleggende banktjenester i ekspedisjonsnettet. Konsesjonen for Posten punkt 4.2 gir adgang til kryssubsidiering av banktjenestene med enerettsoverskudd og statlige kjøp, jf. kapittel Sammenfallende kompetanseområder Redegjørelsen for sammenfallende kompetanseområder mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet er systematisert ved bruk av begrepene strukturreguleringer og atferdsreguleringer. Med strukturreguleringer menes reguleringer som direkte er rettet mot markedets struktur, og derigjennom påvirker atferden. Markedets struktur vil være kjennetegnet ved antall aktører, deres markedsandeler, konsentrasjonen i markedet, etableringshindringer og informasjonen aktørene i markedet besitter. Med atferdsreguleringer menes reguleringer som direkte normerer aktørenes markedsatferd. Atferdsreguleringer vil typisk kunne være utformet som forbud og påbud. Atferdsreguleringer kan indirekte ivareta hensynet til konkurransekonform struktur, for eksempel ved at forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling omfatter ekskluderende atferd som bidrar til monopolisering. Systematikken er valgt av hensiktsmessighetsgrunner, og det er nødvendigvis ikke i alle tilfeller vanntette skott mellom gruppene. 4.1 Konkurranseområdet i sektoren for elektronisk kommunikasjon Konkurranselovgivningen gjelder parallelt med den sektorspesifikke lovgivningen innenfor markedene for elektronisk kommunikasjon. Konkurransehensynet ivaretas, foruten gjennom konkurranselovgivningen, også i betydelig grad i ekomlovgivningen, noe som fremheves i ekomlovens formål. De to regelverkene er langt på vei komplementære, men innebærer også en betydelig grad av sammenfallende kompetanse mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet. Post- og teletilsynets ivaretakelse av konkurransehensynet gjennom ekomregelverket skal tilrettelegge for bærekraftig konkurranse, i en situasjon hvor konkurransen i markedene ikke anses virksom. Over tid vil imidlertid reguleringene i det sektorspesifikke regelverket som ivaretar konkurransehensynet gradvis utfases. For nærmere redegjørelse, se kapittel 6.3 nedenfor Strukturreguleringer Strukturkontroll Konkurransetilsynet fører kontroll med foretakssammenslutninger gjennom konkurranseloven 16. Dersom foretakssammenslutningen samtidig innebærer en overdragelse av en tillatelse til bruk av frekvenser eller andre begrensede ressurser, vil overdragelsen kunne kreve tillatelse fra Post- og teletilsynet, jf. ekomloven 6-5 og 7-1, nummerforskriften og en rekke 12

14 frekvenskonsesjoner. Ett av formålene i ekomloven er å fremme bærekraftig konkurranse, og Post- og teletilsynet vil derfor måtte ta konkurransehensyn med i vurderingen av om overdragelsen av tillatelsen skal godkjennes. Ved denne vurderingen vil det kunne foreligge sammenfallende kompetanse. Hovedhensynet til Post- og teletilsynet vil imidlertid være å fremme telepolitiske mål, og kompetansen vil derfor bare delvis være sammenfallende når det gjelder foretakssammenslutninger som omfattes av konkurranseloven, og som innebærer overdragelse av tillatelser som krever samtykke fra Post- og teletilsynet. Strukturelle tiltak Etter konkurranseloven 12 kan Konkurransetilsynet, dersom enkelte vilkår er oppfylt, pålegge foretak som overtrer konkurranseloven 10 eller 11 strukturelle tiltak. Slike strukturelle tiltak forutsetter en overtredelse av atferdsreglene en struktur kan ikke i seg selv være forbudt etter konkurranseloven. Et mulig strukturelt tiltak er at foretak pålegges å skille ut virksomhet i egen juridisk enhet. Post- og teletilsynet kan, med hjemmel i ekomloven 4-8, fatte pålegg om at en tilbyder med ene- og særrettsvirksomhet innenfor andre områder enn elektronisk kommunikasjon skal organisere tilbud om elektronisk kommunikasjonsnett som anvendes til offentlig kommunikasjonstjeneste i egen juridisk enhet dette blant annet for å hindre konkurranseskadelig kryssubsidiering. Slikt pålegg fra Post- og teletilsynet forutsetter imidlertid ikke misbruk eller overtrådte forbud, eller tilstedeværelsen av en aktør med sterk markedsstilling. Likevel kan det forekomme sammenfallende kompetanse i tilfeller hvor konkurranselovens forbud er overtrådt. Dette gjelder når overtredelsen har sitt opphav i konkurranseskadelig kryssubsidiering, og et pålegg om å skille ut nett som anvendes til offentlig kommunikasjonsnett i egen juridisk enhet oppfyller vilkårene for strukturelle tiltak i konkurranseloven 12. Tiltak på etterspørrersiden Etter konkurranseloven 9 inngår det i Konkurransetilsynets oppgaver å iverksette tiltak for å øke markedenes gjennomsiktighet. Post- og teletilsynet har ikke en like generell hjemmel i sitt regelverk. Ekomforskriften 1-7 gir imidlertid en plikt for alle tilbydere av offentlig telefontjeneste til å offentliggjøre priser for tilgang, bruk og vedlikehold. Post- og teletilsynet ivaretar også hensynet til gjennomsiktighet gjennom administrasjon av blant annet og Dette tiltaket er imidlertid ikke pålagt gjennom regelverket, men utføres for å bidra til å sikre en bærekraftig konkurranse, noe som er i tråd med ekomlovgivningens formål, jf ekomloven Atferdsreguleringer Tiltak for å øke markedets gjennomsiktighet Etter konkurranseloven 23 kan Konkurransetilsynet, dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen, pålegge ervervsdrivende å merke, ha oppslag om eller gi annen underretning om pris, forretningsvilkår og kvalitet ved salg av varer og tjenester. Post- og teletilsynet kan, med hjemmel i ekomloven 4-6, pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å offentliggjøre standardtilbud for elektronisk kommunikasjonsnett- og tjeneste. Dette innebærer en viss grad av sammenfallende kompetanse hva gjelder tilbydere som har sterk markedsstilling etter ekomloven. Plikter som kan følge av dominerende stiling eller sterk markedsstilling Konkurranseloven 11 forbyr aktører med en dominerende stilling å utnytte denne utilbørlig. Det er ikke forbudt i seg selv å være dominerende, men forbudet pålegger slike aktører noe som i konkurranseretten gjerne beskrives som et særlig ansvar for ikke å hindre eller vri konkurransen (special responsibility). 9 Rammene for hva slags atferd fra dominerende foretak som utgjør en utilbørlig utnyttelse, er til en viss grad utkrystallisert gjennom praksis fra EF-domstolen. Det er opp til dominerende foretak selv å til enhver tid sørge for at deres atferd ikke utgjør en overtredelse av konkurranseloven 11. Dette kan i det konkrete tilfellet 9 Uttalt av EF-domstolen i Michelin v Commission, sak 322/81 (1983). 13

15 føre til at dominerende foretak må avstå fra, eller må gjennomføre, enkelte handlinger for ikke å bryte med forbudet. Mens konkurranseretten pålegger dominerende foretak et særlig ansvar, finner det sted en mer detaljert regulering av aktører med sterk markedsstilling under ekomregelverket. Sterk markedsstilling er ment å tilsvare dominerende stilling i konkurranseretten, jf. ekomloven 3-1. Ekomloven inneholder ikke noe forbud mot utilbørlig utnyttelse av sterk markedsstilling som sådan. Derimot pålegges aktører med sterk markedsstilling atferdsreguleringer direkte, som skal forebygge atferd som kan utgjøre en utilbørlig utnyttelse og som gjelder uavhengig av en eventuell utilbørlig utnyttelse. Det følger av ekomloven 3-4 at en tilbyder med sterk markedsstilling skal pålegges én eller flere særlige plikter, som er nærmere angitt i ekomlovens kapittel 4 om tilgang mv. Se kapittel ovenfor om dette. Eksempler på sentrale atferdsreguleringer som kan pålegges aktører med sterk markedsstilling, er forpliktelser knyttet til tilgang og samtrafikk. Både konkurranseloven 11 og reguleringen av atferd under ekomloven innebærer derfor plikter for aktører med dominerende stilling. Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet vil imidlertid ha noe ulikt utgangspunkt for håndhevelse. Konkurransetilsynet vil ikke foreta seg noe direkte overfor en dominerende aktør som sådan, ettersom forbudet mot utilbørlig utnyttelse av den dominerende stillingen følger automatisk av loven. Med unntak av noen eksempler i annet ledd, inneholder 11 ikke noen nærmere spesifikasjon av pliktene til dominerende foretak. Foretakene må derfor i forkant av en handling eller unnlatelse forholde seg til praksis, Konkurransetilsynets veiledningsplikt og eventuelle retningslinjer hva gjelder handlingens eller unnlatelsens rettmessighet i forhold til konkurranseloven 11. Konkurransetilsynets rolle er dermed hovedsakelig å være håndhever av konkurranseloven dersom pliktene ikke overholdes. Post- og teletilsynet vil derimot gå inn i forkant og definere plikter overfor en aktør med sterk markedsstilling med det formål å legge til rette for konkurranse i det relevante markedet, føre tilsyn med om pliktene overholdes og gripe inn når så ikke er tilfelle. Denne forskjellen i reguleringsteknikk medfører at regelverkene langt på vei er komplementære, og ikke sammenfallende. Fordi en rekke av pliktene som kan pålegges aktører med sterk markedsstilling under ekomregelverket også må anses for å kunne utledes fra konkurranseloven 11, vil det være en grad av sammenfallende kompetanse mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet hva gjelder ivaretakelsen av konkurransehensynet i markedene for elektronisk kommunikasjon. Et eksempel på dette kan være ikke-diskriminering. Etter ekomloven 4-7 kan tilbyder med sterk markedsstilling pålegges å tilby samtrafikk og tilgang til eksterne tilbydere på ikke-diskriminerende vilkår. Diskriminerende vilkår overfor ulike handelspartnere angis i konkurranseloven 11 annet ledd bokstav c) som et eksempel på atferd som kan utgjøre en utilbørlig utnyttelse. Dette vil i så fall medføre en plikt til ikke å diskriminere. Til tross for tilstedeværelsen av sammenfallende kompetanse, er det en forskjell mellom regelverkene at forpliktelsene etter ekomloven gir større grad av forutberegnelighet enn reguleringen etter konkurranseloven, både for dem som er underlagt forpliktelsene og for dem som oppnår rettigheter med grunnlag i dem. Dette innebærer at selv om forpliktelsene etter ekomregelverket materielt sett ikke skulle omfatte mer enn hva som følger av pliktene som utledes av konkurranserettens forbud mot misbruk av dominerende stilling, vil betydningen forutsigbarheten ved ekomregelverket har for hensynet til konkurransen, måtte tillegges vekt. Den forutberegnelighet som følger av ekomregelverket, vil særlig fremme konkurransehensynet ved at nye aktører kan etablere seg med økt grad av visshet om de aktuelle pliktene som påligger aktørene med sterk markedsstilling. Ved en konkret stillingtagen til hvorvidt det eksisterer sammenfallende kompetanseområder mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet, og i denne sammenheng det konkurransemessige behovet for ekomregelverket, må det derfor tas hensyn til hvorvidt konkurransereglene representerer tilstrekkelig forutsigbarhet til at konkurransehensynet ivaretas tilfredsstillende. For en nærmere beskrivelse av fordelingen av saker mellom 14

16 tilsynene i et tilfelle av sammenfallende kompetanse, se kapittel 5 nedenfor. Se kapittel 6.3 for en nærmere beskrivelse av den gradvise utfasingen av de sektorspesifikke konkurransereguleringene. Plikter uavhengig av stilling i markedet Konkurranseloven 14 gir Konkurransetilsynet en viss adgang til ved forskrift å gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål, dersom dette er nødvendig for å fremme konkurransen i markedene. Dermed kan denne kompetansen tenkes benyttet til å pålegge plikter som også kan følge av ekomregelverket, og som gjelder uavhengig av stilling i markedet. Dette måtte i så fall utelukkende være begrunnet med konkurransefremmende hensyn. Forskriftskompetansen er foreløpig ikke tatt i bruk og omtales derfor ikke nærmere. 4.2 Konkurranseområdet i postsektoren Konkurranselovgivningen gjelder parallelt med den sektorspesifikke lovgivningen innenfor postsektoren. Postsektoren kan deles i tre; (i) leveringspliktige posttjenester innenfor Postens enerettsområde, (ii) leveringspliktige posttjenester utenfor Postens enerettsområde og (iii) ikke-leveringspliktige posttjenester. Den sektorspesifikke reguleringen er i stor grad knyttet til leveringspliktige posttjenester. De to regelverkene er langt på vei komplementære, men innebærer også en betydelig grad av sammenfallende kompetanse mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet Strukturreguleringer Strukturkontroll Etter postloven 6 er Posten gitt enerett til regelmessig, mot vederlag, å formidle visse typer postsendinger, jf. kapittel Postoperatører som formidler innenfor enerettsområdet for Posten må ha konsesjon/dispensasjon, jf. postloven 4 og 6. Dette medfører at det i praksis ikke er mulig å etablere seg i deler av postmarkedet. Dette kan påvirke Konkurransetilsynets håndhevelse av konkurranseregelverket i saker som omfatter dette området. Tiltak på etterspørrersiden Etter konkurranseloven 9 inngår det i Konkurransetilsynets oppgaver å iverksette tiltak for å øke markedenes gjennomsiktighet. Postregelverket inneholder også et krav om offentliggjøring av leveringsvilkår for Posten Atferdsreguleringer Tiltak for å øke markedets gjennomsiktighet Konsesjonen for Posten punkt stiller krav til at Posten skal informere om leveringsvilkår for de leveringspliktige tjenestene. Informasjonen skal gi brukerne tilstrekkelig detaljerte opplysninger om bl.a. priser, rabatter og andre forhold ved tjenestene. Prisøkninger på tjenestene skal varsles 2 måneder før de iverksettes. Med hjemmel i konkurranseloven 23 kan Konkurransetilsynet, dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen, pålegge ervervsdrivende å merke, ha oppslag om eller gi annen underretning om pris, forretningsvilkår og kvalitet ved salg av varer eller tjenester. Dette medfører således en viss grad av sammenfallende kompetanse. Plikter som kan følge av dominerende stilling Konsesjonen til Posten kapittel 4 fastsetter at enerettsoverskudd skal brukes til å finansiere enerettstjenester og andre ulønnsomme leveringspliktige tjenester i bedriftsøkonomisk ulønnsomme områder av landet. Kapittel 4.2 gir også Posten adgang til å bruke enerettsoverskudd til å dekke underskudd ved tilbud av grunnleggende banktjenester. For å sikre at Posten ikke kryssubsidierer utenfor området for de leveringspliktige tjenestene, og at prisene er kostnadsbaserte, stilles det krav til produktregnskap. Samferdselsdepartementet godkjenner prisene innenfor enerettsområdet etter forslag fra Posten. Det kan tenkes at dette 15

17 vil medføre sammenfallende kompetanse i tilfeller hvor konkurranseskadelig kryssubsidiering utgjør en overtredelse av forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i konkurranseloven 11. Kravet i Postens konsesjon om at de leveringspliktige tjenestene skal tilbys til objektive, oversiktelige og ikke-diskriminerende vilkår innebærer at Postens konkurrenter skal kunne kjøpe tjenester på samme tilgangspunkter som andre sluttkunder. De skal gis samme rabatter i like tilfeller. Dette er særlig aktuelt i forhold til sendinger som formidles utenfor eget dekningsområde og skal sikre at Posten, som dominerende aktør innenfor tradisjonelle posttjenester, ikke misbruker markedsmakt gjennom å forskjellsbehandle kundene, for eksempel ved diskriminerende rabatter. Konkurranseloven 11 gir som eksempel på utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling at den dominerende aktøren anvender ulike vilkår for likeverdige ytelser overfor handelspartnere og derved stiller dem ugunstigere i konkurransen. Postens konsesjon punkt 3.4 fastsetter at prisene for de leveringspliktige tjenestene ikke skal inkludere betaling for tjenester, funksjoner eller ytelser som er unødvendige for tjenesten det er anmodet om (begrensning i adgang til koblingshandel). Koblingshandel fra dominerende aktør kan etter praksis fra EF-domstolen også utgjøre en utilbørlig utnyttelse av den dominerende stillingen og dermed medføre en overtredelse av konkurranseloven Retningslinjer for samarbeidet 5.1 Prinsipper for samarbeidet Samarbeidet mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet skal sikre aktørene en god og profesjonell håndtering av saker uavhengig av hvilket tilsyn aktørene henvender seg til. Samarbeidet skal etterstrebe en hensiktsmessig, effektiv og betryggende håndtering av saker med kontaktflater mot begge tilsynenes hjemler og ansvarsområder. Unødvendig dobbeltbehandling skal unngås. Vurderinger og handlinger skal fordeles og foretas slik at myndighetenes tilsyn i sektorene for post og elektronisk kommunikasjon samlet sett blir best mulig, hensyn tatt til de internasjonale føringer som ligger på regelverket som håndheves av Post- og teletilsynet. Det må også tas hensyn til at Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet er uavhengige institusjoner som skal foreta selvstendige vurderinger. Samarbeidsformene bør være fleksible og gjensidig forpliktende, samt sørge for en informasjonsflyt mellom tilsynene som sikrer at sakene til behandling hos de respektive tilsyn er best mulig opplyst. De alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven 13 setter grenser for adgangen til informasjonsutveksling mellom tilsynene, blant annet hva gjelder såkalte forretningshemmeligheter. Med hjemmel i forvaltningsloven 13 b nr. 5 kan likevel et forvaltningsorgan gi andre forvaltningsorganer slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. På området for elektronisk kommunikasjon er det gitt en særskilt hjemmel som utvider adgangen til informasjonsutveksling. Ekomloven 9-6 gir tilsynene en gjensidig rett og plikt til å utveksle informasjon uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, i den grad det er nødvendig for håndhevingen av ekomregelverket. Bestemmelsen stiller krav til samtykke fra avsenderorganet før det gis innsyn i slik informasjon, og skal med dette sikre samme grad av konfidensialitet hos begge tilsyn. Det finnes ingen tilsvarende bestemmelse på postområdet. 5.2 Avgrensning Retningslinjene i dette kapittelet gjelder for behandlingen av saker innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon med kontaktflater mot begge tilsyns regelverk, med 16

18 unntak av arbeidet med markedsanalyser og særskilte forpliktelser i henhold til ekomloven kapittel 3 og 4. Disse følger retningslinjene i samarbeidsavtalen kapittel 6. Retningslinjene i kapittel 5 vil således få anvendelse på saker hvor det foreligger sammenfallende kompetanse mellom Konkurransetilsynet og Post- og teletilsynet, og saker av konkurransemessig betydning uten av det foreligger sammenfallende kompetanse. 10 Ved behandlingen av saker innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon som ikke anses for å være av konkurransemessig betydning, er det verken behov for prosedyrer for informasjonsutveksling eller samarbeid. Retningslinjene i kapittel 6 vil få anvendelse på saker om pålegg av særskilte forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling etter ekomloven kapittel 4, samt endring og tilbakekall av slike forpliktelser. Vedtak og uttalelser fra Post- og teletilsynet som ikke fordrer ny markedsanalyse følger imidlertid retningslinjene i kapittel 5. Dette vil typisk være vedtak som fastslår om en konkret anmodning er å anse som rimelig eller ikke 11 og presiseringer av plikter fastsatt av Post- og teletilsynet, som for eksempel plikt om ikke-diskriminering og prisreguleringer. Alminnelig tilsyn med, og håndheving av, allerede ilagte forpliktelser vil likeledes følge retningslinjene i kapittel Informasjonsutveksling og oppgavefordeling Orientering For at begge tilsyn skal være orientert, og gis mulighet til å vurdere et eventuelt behov for oppfølging fra sin side, er det viktig at det tilsynet hvor saken initieres informerer det andre på et tidlig stadium. Dette gjelder både for saker med sammenfallende kompetanse og saker av konkurransemessig betyding uten at det forligger sammenfallende kompetanse. Behandlende tilsyn skal derfor: Orientere det andre tilsynet ved kopi av første utgående brev i saken. Dersom det andre tilsynet ytrer ønske om det, skal også kopi av andre sentrale dokumenter i saken oversendes. Saksbehandler må til enhver tid sørge for at eventuelle begrensninger som følger av reglene om taushetsplikt overholdes. Se nærmere om dette i kapittel Oppgavefordeling ved sammenfallende kompetanse I saker med sammenfallende kompetanse, eller mulig sammenfallende kompetanse, er det behov for rutiner knyttet til oppgavefordelingen. Typiske tilfeller innenfor ekomsektoren kan være hvor det er spørsmål om en aktør overtrer forpliktelser pålagt etter ekomloven kapittel 4, og forholdet samtidig kan innebære en utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling etter konkurranseloven 11. Tilsvarende vil det innenfor postsektoren kunne være behov for avklaring hvor det er et spørsmål om Posten overtrer konsesjonsforpliktelsene ved å kryssubsidiere ikke-leveringspliktige posttjenester med midler fra enerettsområdet, og dette samtidig kan utgjøre en utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i strid med konkurranseloven Følgende kan være eksempler på saker av konkurransemessig betydning, uten at det foreligger sammenfallende kompetanse: saker om konkurransebegrensende samarbeid etter konkurranseloven 10 og kontroll med foretakssammenslutninger etter konkurranseloven kapittel 4. Se kapittel for særskilte retningslinjer knyttet til Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger. Eksempler fra ekomsektoren kan være: saker knyttet til plikter etter ekomloven kapittel 4 som gjelder uavhengig av stilling i markedet, leveringsplikt etter ekomloven kapittel 5, samt Post- og teletilsynets forvaltning av frekvens- og nummerressurser etter ekomloven kapittel 6 og Rimelig anmodning benyttes som vilkår i flere av bestemmelsene i ekomloven kapittel 4. 17

19 Oppgavefordelingen mellom tilsynene skal søkes løst slik at det tilsynet som anses for å ha mest hensiktsmessig hjemmel og ressurser behandler saken eventuelt med bistand fra det andre tilsynet. Det tilsynet som mottar en henvendelse, eller selv tar initiativet til å vurdere et forhold, avklarer en hensiktsmessig rollefordeling med det andre tilsynet så tidlig som mulig. Dette kan skje per telefon, e-post, i møte eller på annen måte. Tilsynene avklarer plassering, eventuelt fordeling, av ansvar og oppgaver ved den videre oppfølging av saken. Utgangspunktet er at saken behandles av det tilsynet som har mest hensiktsmessig hjemmel. Herunder vil det blant annet kunne være av betydning; (i) hvor klar hjemmelen er, (ii) hvilke sanksjoner som står til rådighet for det enkelte tilsynet, (iii) aktørenes behov, (iv) tilsynenes tilgjengelige ressurser. Oppgavefordelingen vil skje etter en konkret vurdering. Dette vil kunne resultere i at; (i) saken behandles fullt ut av det ene tilsynet, med eller uten bistand fra det andre, (ii) saken fordeles mellom tilsynene, slik at disse følger opp ulike sider ved saken, (iii) saken unntaksvis følges opp av begge tilsyn ved å gjøre bruk av deres respektive kompetansegrunnlag. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt i en tidlig fase, hvor faktum og eller/kompetansegrunnlag er uavklart. Fremskaffelse av opplysninger og varsling av vedtak vil kunne skje parallelt. Når saken går over i en vedtaksfase, bør derimot parallell saksbehandling unngås. I markeder hvor konkurransesituasjonen er vurdert slik at sektorspesifikk regulering skal utfases, vil dette legge føringer for oppgavefordelingen mellom tilsynene Rådspørring av/bistand fra det andre tilsynet Det kan være hensiktsmessig med rådspørring av og bistand fra det andre tilsynet både i saker med sammenfallende kompetanse, og i saker av konkurransemessig betydning uten at det foreligger sammenfallende kompetanse: Tilsynet som har saken til behandling tar initiativ til eventuell rådspørring eller annen bistand fra det andre tilsynet. Utveksling av faktaopplysninger, vurderinger og erfaringer vil være aktuelt på alle stadier av saken. Om nødvendig setter tilsynet som anmoder om bistand en frist for tilbakemelding. Ved anmodning om skriftlig uttalelse bør fristen være minst to uker, med mindre sakens karakter tilsier en annen lengde. Ved utveksling av informasjon, må det tas tilbørlig hensyn til reglene om taushetsplikt. Se nærmere om dette i kapittel Særlig om Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon Ved Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger innenfor sektorene for post og elektronisk kommunikasjon, skal Post- og teletilsynet informeres dersom Konkurransetilsynet pålegger fullstendig melding etter konkurranseloven 18. Konkurransetilsynet tar initiativ til eventuell rådspørring eller annen bistand fra Postog teletilsynet. Ved slik henvendelse skal Post- og teletilsynet gi tilbakemelding innen en rimelig frist satt av Konkurransetilsynet, under hensyn til de korte frister som gjelder for Konkurransetilsynets behandling av foretakssammenslutninger. 18

20 5.3.5 Bistand fra referansegruppen 12 Referansegruppen vil kunne bistå både med hensyn til fordeling av oppgaver og avklaring av behovet for informasjonsutveksling i den enkelte sak. Gjennom erfaring med saker som kommer opp den nærmeste tiden, forventes referansegruppen også å kunne bidra til en identifisering av typetilfelle, og hvilke behov for samarbeidsrutiner som knytter seg til disse Informasjon til aktørene Sammenfallende kompetanse Har saken bakgrunn i at én eller flere aktører henvender seg til begge tilsyn, informeres involverte aktører i den grad kun det ene tilsynet følger opp saken, etter en vurdering i samsvar med retningslinjene i kapittel Har saken bakgrunn i at én eller flere aktører henvender seg til ett av tilsynene, bør en eventuell overføring av saken til det andre tilsynet etter en vurdering i samsvar med retningslinjene i kapittel skje i samråd med aktøren(e) som har henvendt seg. Ikke sammenfallende kompetanse Hvor én eller flere aktører har anlagt sak for et tilsyn som ikke har nødvendig kompetansegrunnlag, kan saken overføres til det andre tilsynet, samtidig som aktøren(e) som har anlagt saken informeres Regelverksutforming Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet skal ta hverandre med på råd i utformingen av nytt regelverk som kan får konkurransemessige virkninger i sektorene for post og elektronisk kommunikasjon. 6 Særlig om Konkurransetilsynets rolle ved markedsanalyse og virkemiddelbruk under ekomloven 6.1 Avgrensningen av relevante markeder og utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling ekomloven kapittel 3 I forbindelse med det nye regelverket på området for elektronisk kommunikasjon er det spesielt behov for et nærmere og mer konkret samarbeid mellom sektormyndigheten og konkurransemyndigheten om markedsanalysene. Dette er nødvendig ettersom ekomloven inneholder vurderingskriterier og begreper som er av konkurranserettslig art. Med markedsanalyse menes avgrensing av det relevante markedet og utpeking av eventuelle tilbydere med sterk markedsstilling på det relevante markedet. Analysene av de relevante markedene utføres i henhold til ekomreguleringen av sektormyndigheten. I direktivtekstene er det presisert at sektormyndigheten og konkurransemyndigheten må utveksle nødvendig informasjon, og at sektormyndigheten i forbindelse med markedsanalysene må samarbeide, formelt eller uformelt, med konkurransemyndigheten. Også i Ot. prp. nr. 58 ( ) om lov om elektronisk kommunikasjon legges det til grunn at Post- og teletilsynet i arbeidet med markedsanalysen skal samarbeide med Konkurransetilsynet og legge vekt på Konkurransetilsynets syn, så langt det passer. I arbeidet med markedsanalysene så langt, har tilsynene etablert gode samarbeidsrutiner som videreføres gjennom denne avtalen. Rutinene skal være som følger: Før markedsanalysene sendes ut på offentlig høring, oversender Post- og teletilsynet et notat til uttalelse hos Konkurransetilsynet. I dette notatet har Post- og teletilsynet 12 Se kapittel 7.1 for en nærmere omtale av referansegruppen. 13 Se også forvaltningsloven