Voksen nasjon eller usikker makt Tysk sikkerhetspolitikk 20 år etter gjenforeningen

Transkript

1 Voksen nasjon eller usikker makt Tysk sikkerhetspolitikk 20 år etter gjenforeningen Robin M. Allers er førsteamanuensis og seksjonsleder ved Institutt for forsvarsstudier (IFS). Tyskland er en sentral aktør i internasjonal sikkerhetspolitikk. Siden murens fall i november 1989 og gjenforeningen i oktober året etter, har landets betydning både økt og endret seg. Berlin-republikken som den også kalles etter den gamle og nye hovedstaden har inntatt en ledende rolle i Europa. Samtidig er Tysklands opptreden på den internasjonale scenen fortsatt preget av landets historie. Av Robin M. Allers Det kan noen ganger virke som et paradoks at Tyskland kritiseres for å ikke ta nok ansvar, mens mistanken om Alleingang og tysk dominans fremmes hver gang landet tar nye initiativer. Enten Tyskland tar på seg en lederrolle i Europa og verden, eller om landet forblir en aktør som nøler med å ta ansvar utover det den til enhver tid føler seg tvunget til, så påvirker dette landets handlinger, dets allierte, partnere og naboer i Europa blant dem Norge. Fram til 1990 fremstod Tyskland som en sivilmakt, som nølte med å ta en rolle som tilsvarte landets størrelse og økonomiske innflytelse. Å delta i militære operasjoner utenfor NATO-området ( out of area ) var helt utelukket. Heller enn å revurdere de selvpålagte forbeholdene for tysk militært engasjement, betalte Bonn seg ut av kravet om byrdefordeling i NATO gjennom såkalt sjekkbok-diplomati: Tyskland bidro med penger, ikke med styrker. At Tysklands ledere gjorde alt for at landet ikke skulle kunne forbindes med maktpolitikk og militær innsats, skyldtes landets historiske byrde. Arven fra Nazi-Tyskland gjorde at Forbundsrepublikken i etterkrigstiden opptrådte som en bundet gigant økonomisk sterk, men politisk og særlig sikkerhetspolitisk bundet av en rekke begrensninger. Forbundsrepublikkens politiske ledere har hatt gode grunner til å holde fast ved denne forsiktige holdningen så lenge som mulig, selv om noen kritiserte dem for å ha glemt hvordan det var å utøve makt, og dermed også oppnå en innflytelse som kunne tjene nasjonale interesser. De skeptiske, og til dels negative, reaksjonene på Tysklands gjenforening blant noen av landets europeiske naboer 4

2 Tysklands forsvarsminister Dr. Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg. Foto: Bundesministerium der Verteidigung. understreket at forestillingen om et større og mektigere Tyskland fortsatt var i stand til å vekke mistillit. Særlig Storbritannias statsminister Margaret Thatcher og Frankrikes president François Mitterrand uttrykte frykt for tysk dominans. Det var derfor få som stilte spørsmål ved Helmut Kohls og Hans-Dietrich Genschers utenrikspolitikk på 90-tallet, som var preget av kontinuitet og enda tettere integrasjon i Europa. Påfølgende regjeringer har stort sett sluttet opp om denne kontinuiteten i Tysklands utenrikspolitikk. Fra amerikansk hold ble det imidlertid raskt etter gjenforeningen av Tyskland oppfordret til at landet skulle spille en rolle som tilsvarte landets nye størrelse og tyngde. President George Bush sr. kalte Tyskland en partner in Leadership, og etterlyste at landet skulle ta på seg mer ansvar i den nye verdensorden. Etter hvert som det gjenforente Tyskland viste at det ikke hadde ambisjoner om å forlate sin rolle som lojal og forutsigbar partner, kom også de europeiske partnere med krav om en mer rettferdig byrdefordelingen. De krever et større tysk bidrag til militær innsats under ledelse av NATO og EU, og etterlyser større militære investeringer. Det skulle vise seg at det ikke var så lett for Tysklands ledere å legge til side den passive holdningen som hadde kjennetegnet Bonn-republikken under den kalde krigen i sikkerhetsog forsvarspolitiske spørsmål. Under den første Irak-krigen sluttet det gjenforente Tyskland seg til FN-styrken under ledelsen av USA, men igjen uten å sende styrker, bare ved å åpne lommeboken. På Balkan, hvor Kohlregjeringen anerkjente Kroatias uavhengighet uten å ha konsultert (nok) med sine partnere, ble landet voldsomt kritisert for sin unilaterale fremgangsmåte. Verken Tyskland selv eller dets naboer og partnere var moden for et normalt Tyskland. Ifølge historikeren Eckart Conze var Forbundsrepublikkens Scheu, klar Stellung zu beziehen (redsel for å ta stilling) i denne fasen i stor grad determinert av det faktum at regjeringen først måtte finne seg til rette i en ny internasjonal situasjon. Utenrikspolitikkens konstanter, som hadde blitt utviklet over flere tiår var ikke blitt ugyldige, men måtte tilpasses en endret verdenspolitikk, som fortsatte å forandre seg dramatisk. Men hva har skjedd i løpet av de 20 årene siden gjenforeningen? Legger fortiden fortsatt bånd på Tysklands deltagelse i internasjonal sikkerhetspolitikk? Svaret er ikke entydig. I møte med de siste 20 års internasjonale kriser og konflikter har Tyskland tatt viktige skritt i retning av å bli et fullverdig medlem av det internasjonale samfunn. Tysklands ledere anser nå landet som voksent og normalt. Til tross for at denne nyorienteringen nå har pågått i 20 år, er imidlertid tysk sikkerhetspolitisk adferd og diskursen rundt Tysklands rolle som sikkerhetspolitisk aktør preget av landets historie. Tett integrert i et rammeverk av europeiske og atlantiske organisasjoner har Tyskland hatt en stabiliserende virkning på endringsprosessene i Øst- og Sentral-Europa og har søkt å fremme integrasjonen av tidligere østblokkland i EU og NATO. Norsk Militært Tidsskrift - nr

3 de spesielle forbindelser mellom Berlin og Moskva bidrar til stabilisering av forholdet mellom Vesten og Russland. Med gjenforeningen er Tyskland igjen en sentralmakt midt i Europa. Dette medfører et spesielt ansvar for landene i Øst- og Sentraleuropa og det påvirker også forholdet til Russland. Sistnevnte er ikke helt uproblematisk, verken for Tysklands vestlige allierte, eller for de nye partnerne i øst, spesielt Polen og de baltiske land. Det er imidlertid ingen vei tilbake til den Schaukelpolitik ( huskepolitikk ) som preget Tysklands rolle i det europeiske statssystemet fra Bismarck og keiserdømmet til Hitler. I etterkrigstiden ble Tyskland først integrert i Vesten, før Willy Brandt utvidet Forbundsrepublikkens handlingsrom ved å åpne for et bedre forhold til Russland. Brandts uoffisielle motto om at Ostpolitik måtte begynne i vesten ble videreført av alle påfølgende regjeringer. Under den konservative kansleren Helmut Kohl var et nært forhold til Mikael Gorbatsjov og Boris Jeltsin et viktig element i prosessen mot Tysklands enhet, samtidig som støtten fra USA under president Bush sr var avgjørende. I dag har tysk politikk overfor Øst- og Sentral-Europa fått en ny kvalitet siden den ikke lenger må fokusere på tysklandspørsmålet det vil si gjenforeningen. Tyskland er nå i stand til å ivareta nasjonale interesser, som først og fremst er knyttet til import av olje og gass. Samtidig bidrar de spesielle forbindelser mellom Berlin og Moskva til stabilisering av forholdet mellom Vesten og Russland. Denne rollen kommer til å bli særdeles viktig i en periode hvor nye trusler mot sikkerheten oppstår, og hvor EU og NATO trenger Russland som partner. I løpet av de siste 20 årene har Tyskland gradvis beveget seg fra å være en Zivilmacht til å opptre som en alliert og partner som også tar Bundeswehr på øvelse i Troms. Foto: FMS. 6

4 NATOs generalsekretær Anders Fogh Rasmussen i Tyskland i oktober Foto: NATO. ansvar ved å delta i militære operasjoner utenfor NATOs grenser. Med sin deltagelse i Operation Allied Forces, som i 1999 skulle tvinge Serbia ut av Kosovo, krysset Tyskland utvilsomt en grense. Siden har de tyske styrkene Bundeswehr gjennomgått en omfattende rolleendring. Fra å være et rent defensivt orientert forsvar under den kalde krigen, er de tyske styrkene nå klar til innsats i internasjonale krisesituasjoner (om enn fortsatt med visse restriksjoner). At denne grunnleggende forandring ble gjennomført av en regjering sammensatt av sosialdemokratene og De grønne var et viktig skritt mot å sikre bred oppslutning i Forbundsdagen om tysk deltagelse i internasjonale operasjoner. Spesielt for miljøpartiet De grønne, som har sitt opphav i 80-tallets fredsbevegelse, var dette et smertefullt paradigmeskifte. For å overbevise partiet sitt snudde utenriksminister Joschka Fischer et nøkkelargument mot tysk bruk av militærmakt på hodet: mens Nazitysklands maktpolitikk og krigsforbrytelser hittil hadde vært brukt som hovedargumentet mot en offensivt rettet tysk hær, begrunnet Fischer sin støtte til en intervensjon mot Serbia med at han aldri ville kunne tillate et nytt Auschwitz. Samme regjering tok også i 2001 beslutningen om å sende tyske soldater til Afghanistan. Det var den sosialdemokratiske forsvarsministeren Peter Struck som i 2004 argumenterte i Bundestag for en reform av stridskreftene med den etter hvert berømte begrunnelsen at Tysklands interesser også måtte kunne forsvares i Hindukush-fjellene. Siden har tyske styrker deltatt i en rekke internasjonale operasjoner, og har tatt på seg oppgaver av forskjellig art. Den nåværende forsvarsministeren har også bidratt til å forandre den rådende diskursen om tysk militærmakt. Som den første tyske forsvarsministeren uttalte han offentlig at tyske styrker i Afghanistan deltok i en slags krig. Siste ledd i denne symbolske normaliseringsprosessen er innføringen av en medalje for soldater som har vært i væpnet kamp under internasjonale operasjoner. Likevel oppfattes Tyskland fortsatt som en nølende og usikker aktør i internasjonal sikkerhetspolitikk, og landets allierte i NATO presser på for et mer omfattende militært engasjement. Helt åpenbart er det ikke lenger akseptert at store og velstående land som Tyskland driver en slags sjekkbokdiplomati, det vil si at de betaler seg ut av sitt ansvar ved å støtte NATOs og EUs internasjonale engasjement bare finansielt, men uten å bidra med styrker i henhold til landets befolkningstall. Tjue år etter at Tyskland gjenvant sin fulle suverenitet, er det heller ikke akseptert at man påberoper seg sin egen historie som unnskyldning for å begrense deltagelsen i internasjonale operasjoner. For de fleste partnere og allierte er det de nye utfordringene som teller, og Tyskland må være med å møte det omfattende og kompliserte trusselbildet som inkluderer fattigdom, internasjonal terrorisme, failed states og masseødeleggelsesvåpen. Hvor går Tyskland? Er Tyskland blitt et normalt land en voksen nasjon, slik Forbundskansler Schröder har uttrykt det? Eller er landets sikkerhetspolitiske rolle fortsatt i utvikling og hva blir eventuelt neste skritt? Blant de mål regjeringen Schröder prøvde å oppnå var et permanent sete i FNs sikkerhetsråd, på linje med atommaktene Frankrike og Storbritannia. Dette lyktes ikke, og det dårlige forhold til George W. Bushs USA har sikkert ikke hjulpet i denne saken. Tvert imot var konflikten med USA i en periode med på å splitte både NATO og EU, noe som tok fra Tyskland viktige potensielle støttespillere. Det er i tråd med den mindre ambisiøse og retorisk mer forsiktige fremgangsmåten til den nåværende regjeringen at utenriksminister Guido Westerwelle var fornøyd med høstens vellykkede kampanje for å få Tyskland valgt inn i FNs sikkerhetsrådet som ikke-fast medlem (tredje gang siden 1990). Det er fra denne posisjonen Tyskland best kan påvirke en reform av sikkerhetsrådets sammensetning. Tidligere har Tyskland gått inn for en plass for EU. Dette er usannsynlig fordi Storbritannia og Frankrike neppe vil gi opp sin privilegerte stilling i verdens viktigste beslutningsorgan. Men det sier noe om hvor viktig EU spesielt og den multilaterale forankring generelt fortsatt er for Tyskland. Innenfor EU er Berlin villig til å ta på seg en lederrolle særlig på det økonomske og monetære område. Det samme gjelder imidlertid ikke for sikkerhetspolitiske spørsmål. Riktignok har Merkel-regjeringen og hennes forgjengere kontinuerlig jobbet for å gi EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk mer makt. Men i EU som i NATO-sammenheng er det også de enkelte medlemslands vilje til å delta med ressurser som er avgjørende for innflytelse i sikkerhetspolitiske spørsmål. Norsk Militært Tidsskrift - nr

5 Det er lite sannsynlig at grunnposisjonene som definerer Tysklands utenriks- og sikkerhetspolitikk forandrer seg dramatisk og det er mulig at landets ledere også i framtiden møter stor motstand på hjemmebanen når de prøver å omvandle landets forsvar til en moderne innsatsstyrke. Samtidig vil Berlin-republikken komme under økt press for å tilpasse seg ytterligere et internasjonalt system i forandring, og denne tilpasningen vil ikke foregå kun på det sivile område. Tyskland og Norge At Tyskland tar mer ansvar i europeisk og internasjonal sikkerhetspolitikk, samtidig som det fortsetter å stå trygt forankret i et rammeverk av europeiske og transatlantiske organisasjoner, er av stor betydning for Norge. Tyskland er en av Norges viktigste støttespillere i EU og en nær partner i NATO. Denne nærheten har utviklet seg over lang tid, og baserer seg på geografisk naboskap i det nordlige Europa og en rekke sammenfallende interesser. Forholdet til Russland og stabilitet i nordområdene er for eksempel av høyeste prioritet for begge land. Det kan spores visse holdningsforskjeller når det kommer til spørsmålet om Nordkalottens sikkerhetspolitiske utfordringer, men Tyskland er i hvert fall et land som vil støtte opp om norske posisjoner. Et viktig element i den norsk-tyske dialogen er de tette bånd mellom militære og sivile aktører på alle nivåer, som et resultat av felles deltagelse i internasjonale operasjoner og bilateral utveksling. Til tross for sammenfallende interesser og det nære samarbeidet er imidlertid Tyskland ofte fraværende i den norske debatten om sikkerhetspolitiske spørsmål, og norske medier formidler svært lite om landets indre politiske utvikling og kultur. Den positive og kontinuerlige utviklingen i det bilaterale forholdet er lite kjent. Utenom ekspertmiljøene er det liten bevissthet om hvor tette forbindelsene er og hvor likt begge land tilnærmer seg dagens utfordringer. Det er slett ikke sikkert at besøket av den tyske forsvarsministeren Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg Tysklands for tiden mest populære politiker Forsvarsminister zu Guttenberg i Kunduz i Afghanistan i april Foto: ISAF. forandrer noe grunnleggende på det. Men Oslo-besøket i slutten av november var i hvert fall igjen en bekreftelse på de tette forbindelser mellom begge land på det sikkerhetspolitiske område. Zu Guttenbergs tale på en konferanse om Tysklands rolle i internasjonal sikkerhetspolitikk arrangert av Institutt for forsvarsstudier klargjorde at selv om nordområdene ikke står høyest på den sikkerhetspolitiske agendaen i Berlin, så er det få land blant de allierte hvor Norge får så mye gehør for sine synspunkter og bekymringer. Det var utvilsomt nyttig at zu Guttenberg kunne få med seg en oppdatering på disse forhold før han reiste videre til NATO-toppmøtet i Lisboa, hvor alliansens nye strategiske konsept nettopp skulle finne en balanse mellom regionale og globale sikkerhetsutfordringer. Det er enda viktigere at den omfattende norsktyske dialogen rundt strategiske prioriteringer fortsetter innenfor alliansen, gjennom bilaterale kanaler og i rammen av akademiske og offentlige arrangement og media. Litteratur Conze, Eckart, Die Suche nach der Sicherheit. Eine Geschichte der Bundesrepublik von 1949 bis in die Gegenwart, München Gareis, Sven Bernhard, Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik, 2nd ed. Opladen Haftendorn, Helga, Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, , Stuttgart Haftendorn, Helga, Einsatz im Kosovo Das vereinte Deutschland und die Welt, i Andreas Rödder/Wolfgang Elz (red.), Deutschland in der Welt. Weichenstellungen in der Bundesrepublik, Göttingen 2010, s Miskimmon, Alister, Falling into line? Kosovo and the course of German foreign policy. International Affairs 85: 3 (2009) s Schwarz, Hans-Peter, Die Zentralmacht Europas auf Kontinuitätskurs, i Internationale Politik, 11/1999, s