Høring forskrifter til ny sikkerhetslov

Transkript

1 Forsvarsdepartementet Postboks 8126 Dep Oslo Oslo, 1. oktober 2018 Høring forskrifter til ny sikkerhetslov Det vises til høringsbrev fra Forsvarsdepartementet datert 2. juli 2018, Høringsbrev forskrifter til ny sikkerhetslov, med frist for å sende inn høringssvar til 1. oktober ds. Akademikerforbundet i UD (lokallag) har i hovedsak begrenset sin gjennomgang til forskrift om klarering av leverandører og personell (klareringsforskriften), ettersom dette er mest relevant for våre medlemmer. I tillegg kommenterer vi på forslaget om adgangsklarering. Vårt høringssvar følger i hovedsak strukturen i høringsnotatet. Når det i høringssvaret henvises til sikkerhetsloven menes lov om nasjonal sikkerhet av 1. juni 2018 nr. 24, som ennå ikke er trådt i kraft. Overordnede vurderinger Akademikerforbundet i UD (lokallag) er opptatt av at regelverket ikke utformes så snevert, eller praktiseres så strengt, at det i praksis skader de interesser virksomheter som behandler skjermingsverdig informasjon er satt til å ivareta. For å kunne ivareta norske interesser, er slike virksomheter helt avhengig av kompetanse, herunder personell med internasjonal erfaring, språk og kulturforståelse. Dersom kravene til sikkerhetsklarering blir så strenge og objektivt praktisert at kvalifisert personell blir utelukket fra stillinger, uten at det foreligger påviselig sikkerhetsrisiko eller det er grunn til å tvile på vedkommende sikkerhetsmessige skikkethet, risikerer man at regelverket virker mot sin hensikt. Akademikerforbundet i UD (lokallag) er positiv til inndelingen i tre forskrifter og er enig i at dette vil gjøre det enklere for pliktsubjektene å finne sine plikter. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener klareringsforskriften er en dekkende korttittel, men korttitlene myndighetsforskriften og virksomhetsforskriften gir ingen indikasjoner om hva forskriftene gjelder. Akademikerforbundet i UD (lokallag) er kritisk til at regelverket utformes slik at det allerede innledningsvis i høringsnotatet fremheves nødvendigheten av at det utarbeides veiledere av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og myndigheter med sektoransvar i de aktuelle sektorene. Dette fordi Akademikerforbundet i UD (lokallag) erfarer at dagens forvaltningspraksis går lenger enn det som det er dekning for i lov og forskrift, og i stor grad synes forankret i graderte rundskriv. Dagens forvaltningspraksis bryter etter Akademikerforbundet i UD (lokallag)s mening både med legalitetsprinsippet og viktige rettssikkerhetshensyn. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener derfor at forskriften må være klar og tydelig, og at eventuelle veiledere til hvordan forskriften skal tolkes og praktiseres må utformes av Forsvarsdepartementet (FD) og ikke av underliggende etater. NSM har etter Akademikerforbundet i UD 1

2 (lokallag)s mening for mange «hatter». Etaten skal blant annet drive med opplæring, veiledning, revisjoner, godkjennelser, utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og ha tilsyns- og påleggskompetanse. Det er ikke naturlig at en etat av denne karakter tillegges ansvaret for å utforme regelverket gjennom veiledere til forskriften. Dette er viktig i et rettssikkerhetsperspektiv. Som et minimumskrav bør det stilles krav om at veiledere skal kvalitetsikres og godkjennes av Forsvarsdepartementet, herunder behovet for gradering Omtale av enkelte særskilte temaer adgangsklarering Akademikerforbundet i UD (lokallag) er positive til at loven hjemler mulighet for adgangsklarering, jf. sikkerhetsloven 8-3, men er skeptisk til høringsnotatets inndeling i adgangsklarering og utvidet adgangsklarering. Begrunnelsen for dette skillet virker kunstig. Kravet til adgangsklarering skal beskytte mot terror, attentat eller annen alvorlig kriminalitet. Kravet til utvidet adgangsklarering skal beskytte mål mot spionasje eller sabotasje fra annen stat. Høringsnotatet inneholder ingen interesseavveining som begrunner eller forklarer denne inndelingen. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener det bør være kun ett nivå når det gjelder adgangsklarering. Videre bør det være mulig å foreta objektsikring bl.a. gjennom adgangskontroll uten at det skal være behov for en omfattende personkontroll etter samme modell som sikkerhetsklareringer. Inndelingen fremstår som unødvendig byråkratisk og innebærer etablering av et betydelig større klareringsregime enn det som er tilfelle i dag. Akademikerforbundet i UD (lokallag) er på prinsipielt grunnlag skeptiske til økt myndighetskontroll av individet. Dette gjelder særlig ordninger som kan innebære økt segregering, utestengelse fra arbeidslivet samt kontroll av nærstående. Vi mener formålet ikke kan begrunne et slikt alvorlig inngrep, særlig ikke overfor nærstående. Tilknytning til andre stater fremheves i høringsnotatet som et særlig relevant vurderingskriterium, herunder sårbarhet for press fra andre staters etterretningstjenester. Kriteriene er i og for seg relevante, men klareringsmyndighetene anvender etter vårt syn ikke disse kriteriene på riktig måte. Dette er kun et forhold som kan tillegges vekt, jf. Sikkerhetsloven 8-4. fjerde ledd, og ikke et objektiv krav som automatisk fører til at man ikke kan adgangs- eller sikkerhetsklareres. I et flernasjonalt samfunn bør vekten av dette forholdet vurderes helt individuelt og konkret avhengig av hvilken tilknytning vedkommende har til den andre stat. Enhver arbeidstaker kan bli utsatt for press, og risikoen øker avhengig av hvilken stilling og skjermingsverdig informasjon arbeidstakeren besitter. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener derfor det i større grad må fokusere på arbeidstakerens evne til å håndtere risiko for press og trusler. Regelverket må innby til tillit og lojalitet, og ikke bidra til en «taushetskultur» hvor relevant informasjon ikke deles med klareringsmyndighetene. Akademikerforbundet i UD (lokallag)s erfaringer når det gjelder sikkerhetsklareringer, er at klareringsmyndighetene i strid med gjeldende rett nærmest opererer med et objektivt kriterium, dvs. personell som har en tilknytning til en annen stat blir automatisk utelukket fra enhver form for klarering. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener forslaget vil kunne åpne for økt utestengelsen av store grupper arbeidstakere. Dersom dette forholdet skal tillegges vekt ved adgangsklarering, antar Akademikerforbundet i UD (lokallag) at det kan bli vanskelig å få levert tjenester fra virksomheter som typisk har et høyt innslag av arbeidstakere med tilknytning til annen stat, f.eks. renholdstjenester. Vi har de siste fire årene sett slike tendenser både i forsvaret og i utenrikstjenesten. I sistnevnte virksomhet har mer enn 25% av de ansatte ektefelle/samlivspartner av utenlandsk opphav. De fleste ansatte i utenrikstjenesten har gjennom en lang karriere flere års botid i utlandet. Det blir en underlig prosess 2

3 dersom utsendte utenrikstjenestemenn skal nektes adgang til departementet når de gjeninntrer etter mange års utetjeneste for den norske stat. Forsvarsdepartementet forutsetter i høringsnotatet at det vil legges til rette for rask og effektiv saksbehandling. Det faktum at det skal gjennomføres personkontroll og utvidet personkontroll gjør at det trolig må tilføres betydelig saksbehandlingskapasitet. Akademikerforbundet i UD (lokallag) antar også at det vil bli svært mange klager ved negative adgangsklareringsavgjørelser, jf. sikkerhetsloven 8-3, tredje ledd, fordi avgjørelsen i praksis vil stenge arbeidstakeren ute fra arbeidsplassen. Et slikt regelverk nærmest umuliggjør arbeidsgivers tilpasning av arbeidsoppgaver som et alternativ til oppsigelser. Konsekvensen kan bli at virksomheter, for å beholde personell, vil heve terskelen hvor det kreves adgangsklarering og følgelig redusere sikkerheten. Det er også stor sannsynlighet for at det skapes en taushetskultur hvor den ansatte unnlater å dele relevant informasjon. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener forslaget ikke er tilpasset dagens multikulturelle og flernasjonale samfunn. Det virker mot sin hensikt og støtter ikke opp under regjeringens arbeidslivs- og integreringspolitikk. Akademikerforbundet i UD (lokallag) er positive til at det gjennomføres kontroll med hvem som gis adgang, men FDs forslag fremstår som lite egnet, ressurskrevende og byråkratisk. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener videre at det ikke er behov for personkontroll av nærstående ved adgangsklarering. Begrunnelsen som gis i høringsnotatet fremstår som konstruert Til 6 Personer som inngår i personkontrollen (klareringsforskriften) Forskriften 6, annet ledd introduserer en utvidelse av begrepet «nærstående» til å også omfatte «andre nærstående». Begrepet er imidlertid ikke definert i 2. Derimot er begrepet «annen nær tilknytning» definert i 2, første ledd, bokstav d. Dette er definert som «personer som vedkommende har et tett personlig forhold til eller regelmessig privat omgang med». En personkontroll er et svært inngripende tiltak overfor enkeltindividet. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener derfor at vilkåret i forskriften 6, annet ledd, «grunn til å anta» ikke er tilstrekkelig vilkår for å iverksette personkontroll overfor andre personer enn de som er angitt i første ledd, bokstav a c. En hjemmel som foreslått vil gi for vide fullmakter til å registrere et stort antall personers privatliv, og bør følgelig ikke forankres i en klareringsforskrift. Dette må lovgiver få mene noe om, og fortrinnsvis forankres i personvernlovgivningen. Vi mener forslaget ikke tilfører noen merverdi i klareringssaken og heller ikke fører til større sikkerhet. En slik bestemmelse innebærer at den som skal klareres i personopplysningsskjemaet vil måtte oppgi medlemskap i foreninger og klubber m.v. Innebærer dette registrering av vennegrupper, f.eks. på Facebook eller andre sosiale medier? Skal klareringsmyndigheten ha tilgang til passord? Hva med medlemskap i fagforeninger, halvpolitiske foreninger, Lions Club, Rotary, Frimurerlosjen osv.? Enhver ansatt som har tilgang til skjermingsverdig informasjon vil kunne bli utsatt for press fra et eller annet hold, både på tenkelige og utenkelige måter. Vi mener klareringsmyndigheten må ta dette som et utgangspunkt og ha sterkere fokus på hvordan den som skal klareres er egnet til å håndtere slike risiki. Vi mener det er dette som er lovens system, å gjøre en helhetsvurdering av vedkommendes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft. Dessverre erfarer vi at vedtakene i svært mange saker har en særdeles knapp, nesten fraværende, begrunnelse og ikke inneholder en åpen subsumsjon av faktum og juss. Akademikerforbundet i UD (lokallag) støtter derfor ikke forslaget i 6, annet ledd Til 14 Personhistorikk 3

4 Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener overskriften er noe misvisende fordi det benyttes begreper som ikke er benyttet i ny sikkerhetslov. Lovens ordlyd er personkontroll, ikke personhistorikk. En person er ikke uten personhistorikk selv om såkalte personkontrollopplysninger ikke er tilgjengelige/kjent. Videre er definisjonen av begrepet personkontrollopplysninger i forskriften 2, bokstav e, avgrenset til «personopplysninger». Rett nok omfatter personopplysninger alle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til deg som enkeltperson. Akademikerforbundet i UD (lokallag) reiser likevel spørsmål om opplysninger som nevnt i 8-5 såkalte «personkontroll + opplysninger» - kan ha en videre forståelse og ikke være begrenset til personopplysninger. Personkontrollen skal bidra til at saken er så godt opplyst som mulig (klargjøring av det faktiske grunnlaget), og opplysningene skal ikke benyttes til andre formål enn vurdering av om personen er sikkerhetsmessig skikket, jf. 8-5, tiende ledd, første punktum. Opplysningene, samt eventuelt manglende mulighet til å gjennomføre en tilfredsstillende personkontroll, inngår i den helhetlige vurderingen. Tilfredsstillende personkontroll er ikke et selvstendig vilkår for sikkerhetsklarering. Personkontrollen, jf. 8-5, skal omfatte opplysninger gitt av personen som skal sikkerhetsklareres ( 8-5, fjerde ledd, første punktum), andre opplysninger som klareringsmyndigheten sitter med ( 8-5, sjette ledd, første punktum), opplysninger fra relevante registre ( 8-5, sjette ledd, første punktum) og opplysninger fra andre kilder, som offentlige myndigheter, tjenestesteder, arbeidsplasser og andre referanser ( 8-5, sjette ledd, andre punktum). Opplistingen av «andre kilder» er neppe uttømmende. Det skal m.a.o. gjøres en bred informasjonsinnhenting som ledd i saksforberedelsen og sakens opplysning. Saksforberedelsen må være slik at klareringsmyndigheten har et så godt faktisk grunnlag som mulig når de skal ta stilling til det sentrale vurderingstemaet, nemlig om man etter en helhetsvurdering finner at den enkeltes pålitelighet, lojalitet og sunne dømmekraft tilsier at hun eller han er sikkerhetsmessig skikket til å behandle skjermingsverdig informasjon. Dette fremgår også klart av lovforarbeidene, se Prop. 153 L ( ) s. 184 hvor det heter at «Hvorvidt en person skal gis en sikkerhetsklarering beror på en helhetsvurdering av om en person er sikkerhetsmessig skikket». Sikkerhetsloven 8-4, fjerde ledd bokstavene (a-o) gir anvisning på femten ulike forhold som kan tillegges vekt ved helhetsvurderingen. Ingen av disse skal leses som vilkår som må være oppfylt før den helhetlige vurderingen foretas. Av femten ulike forhold, er noen få forhold trukket frem og foreslått regulert med en egen bestemmelse i forskriften. Ett av disse forholdene er sikkerhetsloven 8-4, fjerde ledd, bokstav m, jf. forskriften 14 personhistorikk. Måten personhistorikk er fremhevet på er egnet til å skape et feilaktig inntrykk av at dette forholdet er et inngangsvilkår for å foreta en helhetsvurdering, mens det i realiteten skal være et element i den helhetsvurderingen 8-2, annet ledd og forarbeidene gir anvisning på. Akademikerforbundet i UD (lokallag)s erfaring er at mange klareringssaker avgjøres nærmest med en skjematisk avkrysningsøvelse, i tilfeller hvor vedkommende ikke tilfredsstiller kravet til ti års sporbarhet. Det er uheldig. Kravet om ti års sporbarhet følger ikke av loven, men er etablert gjennom praksis og foreslås forskriftsfestet i utkast til forskrift 14. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener ti-års kravet både er unødvendig, uforholdsmessig og mangler tilstrekkelig hjemmel i ny sikkerhetslov. Det samme gjelder kravet om sikkerhetssamarbeid. Sikkerhetsloven 8-5 bestemmer at personkontrollen «skal omfatte» de opplysninger som er nevnt i bestemmelsen. Loven stiller imidlertid ingen betingelser om at slike opplysninger må være tilgjengelige over en viss tidsperiode. Personkontrollen skal gjennomføres ut i fra de faktiske opplysninger som er tilgjengelige når saken er opplyst så godt som mulig. Stilles det for strenge krav til «sakens opplysning», vil dette kunne grense mot myndighetsmisbruk. Hensynet til effektiv saksbehandling tilsier at det ikke bør stilles for strenge krav til forvaltningens utredningsplikt. Omfanget av utredningsplikten vil være en skjønnsmessig vurdering som må vurderes konkret fra sak til sak. Forvaltningen har videre plikt til å 4

5 undersøke forhold som både er til gunst og til skade for vedkommende. Når personkontrollen er gjennomført, er det «den manglende muligheten til å gjennomføre tilfredsstillende personkontroll» som kan tillegges vekt i helhetsvurderingen, jf. Sikkerhetsloven 8-4, fjerde ledd, bokstav m. Hva som er «tilfredsstillende» vil være en skjønnsmessig vurdering nettopp basert på kvaliteten og omfanget av de foreliggende opplysninger. Det blir for skjematisk og strider med god forvaltningspraksis og lovens intensjoner å introdusere absolutte skranker for hva som kan anses å være tilfredsstillende personkontroll. Hvordan skal en slik regel praktiseres der noen personopplysninger er tilgjengelige i ti år, andre for en kortere eller lengre periode? Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener videre at det ikke er hjemmel i sikkerhetsloven for å stille vilkår om sikkerhetssamarbeid med annen stat som gir klareringsmyndigheten tilgang til personkontrollopplysninger for at personkontroll av personer som har oppholdt seg i utlandet kan anses å være tilfredsstillende. Dette er et usaklig, uforholdsmessig og urimelig vilkår, bla fordi det er så få land Norge har et formelt sikkerhetssamarbeid med. For ansatte i utenrikstjenesten blir et slikt krav nokså meningsløst. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener videre at ansatte i utenrikstjenesten, gjennom praktiseringen av et slikt krav, har vært utsett for en sterkt urimelig forvaltningspraksis over flere år. Ansatte i utenrikstjenesten, som er bosatt og tjenestegjør i utlandet, er folkeregistret bosatt i Norge. De er pliktige medlemmer av folketrygden og vil i stor grad motta ytelser fra Helfo. Arbeidsforholdet er med Utenriksdepartementet, de mottar lønn fra departementet og det foretas skattetrekk og innbetalinger til skatteetaten. De fleste har bolig tinglyst i Norge, lån og bankkonti i norske banker. Når de tjenestegjør i utlandet, har de immunitet mot straffeforfølgelse. Det vil således være svært få utenlandske registre hvor ansatte i utenrikstjenesten vil stå registrert uavhengig av om Norge har et sikkerhetssamarbeid med landet eller ikke. Hvorfor skal manglende mulighet til å få innsyn i utenlandske registre tillegges vekt, når slik tilgang uansett ikke ville ha gitt noen opplysninger? En utsendt utenrikstjenestemanns personkontrollopplysninger er i all hovedsak fullt ut tilgjengelig i Norge i hele perioden vedkommende tjenestegjør i utlandet. Vi vil anta det samme gjelder for en rekke andre grupper arbeidstakere, studenter osv. Det kreves for øvrig ikke noe sikkerhetssamarbeid for å få tilgang til opplysninger av privatrettslig karakter, slik som bankkonti, forsikringsavtaler eller andre private registreringer som en tjenestemann har foretatt. Her vil et samtykke kunne være tilstrekkelig. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener forslaget i forskriften 14 er problematisk og overflødig. Dersom den likevel skal beholdes, må det klart komme frem at manglende personhistorikk ikke skal være til hinder for klarering. Det samme må gjelde for nærstående Til 16 Vurderingsgrunnlaget for tilknytning til andre stater Sikkerhetsloven 8-4, fjerde ledd, bokstav n «tilknytning til andre stater» er kun ett av femten forhold som klareringsmyndigheten «kan tillegge vekt» i den individuelle og konkrete helhetsvurderingen som skal gjøres av om vedkommende er sikkerhetsmessig skikket. Forskriftsbestemmelsen er formet som en skal-bestemmelse og begrenser vurderingstemaet for ett av femten forhold i nevnte helhetsvurdering. Det er svært uheldig. Risikoen for å bli utsatt for press er for øvrig regulert i sikkerhetsloven 8-4, fjerde ledd, bokstav c og lyder: «forhold som kan føre til at personen selv, eller personens nærstående, utsettes for trusler mot liv, helse, frihet eller ære, slik at personen kan bli presset til å handle i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser» Forskriftsbestemmelsen 16 har følgende ordlyd: 5

6 «I vurderingen av tilknytning til andre stater etter sikkerhetsloven 8-4 fjerde ledd bokstav n, skal klareringsmyndigheten legge vekt på Nasjonal sikkerhetsmyndighets vurdering av risiko for at den andre staten kan påvirke påliteligheten, lojaliteten og dømmekraften til personer med tilknytning til staten, og hvilken grad av sikkerhetssamarbeid Norge har med den andre staten.» Vurderingstemaet i forskriftsbestemmelsen et helt annet og langt mer upresist enn det som fremgår av lovteksten, 8-4, fjerde ledd, bokstav c og n. Akademikerforbundet i UD (lokallag) mener forslaget ikke er tilstrekkelig hjemlet i sikkerhetsloven idet man i realiteten innføre et sekstende forhold i helhetsvurderingen. Forslaget begrenser forvaltningsskjønnet og innføre objektive standarder i vurderingen. Dessverre er dette en videreføring av dagens praksis, hvor vi ser at en objektiv konstatering av tilknytning til annen stat fører til tap av sikkerhetsklarering uten at det foretas noen ytterligere vurderinger. Vi mener videre at graden av sikkerhetssamarbeid i denne kontekst er helt irrelevant. Et slikt forslag bygger på en naiv forutsetning om at ansatte ikke kan utsettes for press også fra stater som vi har et sikkerhetssamarbeid med. NSMs landrapporter kan være nyttig bakgrunnsinformasjon for den vurdering som skal gjøres etter 8-4, fjerde ledd, bokstav c, men bør på ingen måte brukes slik at de begrenser skjønnet i helhetsvurderingen. Akademikerforbundet i UD (lokallag) støtter derfor ikke forskriftsbestemmelsen 16. Bestemmelsen er overflødig. 6