Produksjon på Norne Endring av krav til lasting av råolje

Transkript

1 Statoil Petroleum AS Postboks 8500 Forus 4035 STAVANGER Oslo, Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/233 Saksbehandler: Tone Sørgård Produksjon på Norne Endring av krav til lasting av råolje Miljødirektoratet har behandlet søknad fra VOC Industrisamarbeidet (VOCIC) om endring av utslippsgrense for flyktige organiske forbindelser (NMVOC) og fastsetter en midlertidig utslippsgrense på 0,55 kg/sm 3 lastet råolje for år Fra og med 2021 gjelder den tidligere fastsatte utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3. Kravet kommer i tillegg til pkt 6.2 i tillatelsen til Norne datert 19. mai Statoil skal betale kr ,- i gebyr for Miljødirektoratets behandling av søknaden. Vedtaket kan påklages til Klima- og miljødepartementet innen 3 uker. Likelydende vedtak sendes til alle operatører av felt på norsk sokkel som laster råolje til skytteltankere. Vi viser til søknad fra VOC Industrisamarbeidet (VOCIC) datert 11. oktober Bakgrunn for saken Miljødirektoratet har siden 2002 regulert utslippene av flyktige organiske forbindelser (NMVOC) fra lasting av råolje til skytteltankere på norsk sokkel gjennom vilkår i operatørenes tillatelser etter forurensningsloven. Gjeldende krav er at utslippene ikke skal overstige 0,68 kg NMVOC pr. standard kubikkmeter (Sm 3 ) råolje som lastes til og med Kravet gjelder som en gjennomsnittsverdi for alle felt som laster råolje til skytteltankere og er fastsatt som årsmiddelverdi. Fra og med 2020 gjelder per i dag en utslippsgrense på 0,45 kg/sm 3. VOC Industrisamarbeidet (VOCIC) koordinerer tiltak innad i bransjen for å overholde utslippsgrensen og besørger felles årlig utslippsapportering til Miljødirektoratet. Postadresse: Postboks 5672, Torgarden, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se 1

2 VOCIC søknad VOCICs søknad gjelder endring av utslippsgrensen fra 0,45 kg/sm 3 til 0,55 kg/sm 3 fra Søknaden er begrunnet ut fra to hovedhensyn. For det første framholder VOCIC de høye kostnadene ved å overholde en framtidig utslippsgrense på 0,45 kg/sm 3. De rapporterte utslippene har de siste tre årene ligget på 0,52-0,59 kg/sm 3, og det vil derfor kreves ytterligere tiltak på flere skytteltankere for å redusere utslippene til under 0,45 kg/sm 3. Investeringskostnadene for dette er i søknaden stipulert til ca. 130 millioner kroner pr. skip. For det andre vil det være utfordrende å redusere utslippene raskt nok til å overholde grensen på 0,45 kg/sm 3 allerede fra Hovedårsaken til dette er at enkelte rederier på grunn av lavkonjunkturen i bransjen har utsatt bestillingen av nye skip med gjenvinningsteknologi slik at disse ikke blir levert før mot slutten av 2019 og i Et alternativ kan være å flytte minst to gamle VOC-gjenvinningsanlegg fra skip som tas ut av drift på norsk sokkel over til nye skip med lengre gjenværende fartstid, men dette vurderes ikke nødvendigvis som en god og langsiktig løsning. VOCIC framholder ellers i søknaden at det forventes en nedgang i volumet av råolje som lastes til skip i årene framover, og at det dermed også forventes en nedgang i de samlede utslippene av NMVOC. På bakgrunn av dette mener VOCIC at en endring av utslippsgrensen fra 0,45 til 0,55 kg/sm 3 ikke nødvendigvis vil vanskeliggjøre arbeidet med å overholde forpliktelsene som Norge har påtatt seg fra 2020 gjennom Gøteborgprotokollen. 2. Saksgang Miljødirektoratet behandler søknader i henhold til forurensningsforskriften kapittel 36 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven. Søknaden fra VOCIC datert 11. oktober 2017 ble kunngjort på Miljødirektoratets nettsider 16. oktober 2017 og samtidig sendt til berørte parter for uttalelse. Frist for å komme med merknader til søknaden var 3. november Miljødirektoratet fikk uttalelser til søknaden fra: - Wärtsilä Oil & Gas Systems AS, 2. november Miljøstiftelsen Bellona, 3. november Norges Miljøvernforbund, 3. november 2017 Uttalelsene ble sendt til VOCIC til 7. november og Miljødirektoratet mottok VOCICs kommentarer til uttalelsene 13. november Innkomne uttalelser Miljøstiftelsen Bellona Bellona reagerer på søknaden av følgende grunner: Gjeldende krav er gitt med god tidshorisont 2

3 Kravene kan overholdes med tilgjengelig teknologi VOC-utslipp til luft er skadelig og ønsker redusert pr. produsert enhet Gjenvunnet VOC kan brukes til energiproduksjon, noe som vil redusere klimagassutslipp fra skipets drift. Utslippsreduksjonene vil dermed også ha en gunstig økonomisk effekt som tilfaller søker. Utslippsutviklingen som er skissert i VOCICs søknad tyder på at kravet på 0,45 kg/sm 3 er oppnåelig Tillatelse til økte utslippsgrenser for VOC vil være et brudd på kravet om BAT På bakgrunn av dette tilrår Bellona at Miljødirektoratet avviser søknaden og opprettholder de tidligere fastsatte kravene fra Bellona mener også at det vil være formålstjenlig å gi industrien indikasjoner på framtidig krav til VOC-utslipp. Dette vil bidra til forutsigbarhet, bedre ressursutnyttelse og redusert miljø- og klimabelastning fra næringen. Wärtsilä Oil & Gas Systems AS Wärtsilä opplyser at de er i sluttforhandlinger med verft om levering av VOC-gjenvinnings og energigenereringsanlegg til de fire skytteltankerne som det refereres til i VOCICs søknad. Wärtsilä er meget overrasket over VOCICs søknad og framholder at det er gjort betydelige investeringer i teknologiutvikling basert på klare signaler om at det ønskes slike integrerte VOC-løsninger med 100 % utslippsreduksjon og utnyttelse av VOC som drivstoff om bord. Wärtsilä har ellers følgende kommentarer: Operatørene av skip med integrerte VOC-anlegg vil ha en egeninteresse av å gå på felt med relativt lett olje og dermed stor gjenvinning av VOC, siden gjenvunnet VOC kan erstatte annet drivstoff om bord. Av samme grunn vil operatøren av skipet også ha interesse av å benytte gjenvinningsanlegget når det eventuelt opererer utenfor norsk sokkel. Gjennomsnittlig gjenvinning ved lasting på norsk sokkel ligger på ca. 100 tonn NMVOC pr. lasting, men kan også komme opp mot 200 tonn på felt med lett olje. For å stimulere til at skip med VOC-anlegg finansiert av VOCIC i størst mulig grad blir brukt på norsk sokkel, kan man tenke seg avtaler som innebærer at det betales en investeringskompensasjon til VOCIC hvis skipet forlater norsk sokkel. Det kan også tenkes at VOC som gjenvinnes utenlands med utstyr finansiert gjennom VOCIC kan krediteres det norske utslippsregnskapet ved politiske avtaler. En investeringskostnad på 14 millioner USD for et integrert VOC-gjenvinnings og energigenereringsanlegg vil kunne nedbetales i løpet av 12 år hvis man legger til grunn en gjennomsnittlig VOC-gjenvinning på 3200 tonn/år og verdsetter gjenvunnet VOC til 500 USD/tonn, tilsvarende LNG. VOCIC har benyttet GWP100 til å beregne utslipp av CO 2 -ekvivalenter, mens Miljødirektoratet i sektorrapporten om kortlevde klimadrivere i 2013 benyttet GTP10. Metan har vektfaktor 86 beregnet som GTP10 og 23 som GWP100, og det er derfor viktig at riktig faktor benyttes ved konvertering til CO 2 -ekvivalenter. 3

4 Estimert utslipp av VOC med 6 nybygg burde også vært synliggjort i søknaden fra VOCIC. Wärtsilä mener at Miljødirektoratet har klare grunner til heller å innskjerpe utslippsgrensene for NMVOC ved bøyelasting på norsk sokkel enn å øke dem i henhold til VOCICs søknad. Norges miljøvernforbund (NMF) NMF advarer sterkt mot å imøtekomme søknaden fra VOCIC, og krever at utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 strammes inn. NMF påpeker at oljedamp er kreftfremkallende, og krever at Regjeringen bevilger 250 millioner for å stimulere til reduserte utslipp av metan og NMVOC fra tankskip. NMF er kjent med at aktuelle leverandører kan levere teknologi som gir 100 % utslippsreduksjon av både metan og NMVOC. NMF ser det som vel anvendte penger å investere i slik teknologi, og påpeker at dette vil bidra til å holde liv i aktører som lever av innovative miljøløsninger, slik at disse kan stimuleres til ytterligere teknologiutvikling. 2.2 VOCICs kommentarer til høringsuttalelsene VOCIC påpeker at utslippskravet på 0,45 kg/sm 3 kun er oppnåelig med ytterligere investeringer, som vil komme på toppen av allerede høye tiltakskostnader. Siden 2002 har VOCIC brukt over 4,5 milliarder for å redusere utslippene, samt bidratt til å utvikle og introdusere ny teknologi. VOCIC mener Norges forpliktelser i henhold til Gøteborgprotokollen vil kunne møtes med de tiltakene som allerede er besluttet på fire nybygg. VOCIC påpeker også at det for tiden gjennomføres VOC-reduserende tiltak på offshoreinstallasjoner. Utover dette har VOCIC følgende spesifikke kommentarer til forhold som påpekes i høringsuttalelsene: VOCIC ser det ikke som realistisk å oppnå 100 % reduksjon av utslippene, siden det vil forekomme noe utslipp ved oppstart og nedkjøring av anleggene. Bruk av VOC til energiformål om bord vil ikke føre til positiv avkastning på investeringene, slik det kan forstås ut fra høringsuttalelsen til Wärtsilä. Flytting av gamle VOC-anlegg er mulig, men ikke nødvendigvis den teknisk og økonomisk mest gunstige løsningen. ENOVA-tilskuddet tilfaller ikke VOCIC og kan ikke gå til oppfyllelse av eksisterende krav. Eventuelle avtaler med andre land er ikke VOCICs anliggende. Andre konsepter for VOC-gjenvinning enn Wärtsiläs løsning er vurdert, men har ikke medvirket til at leveransen av nye skip har blitt forsinket. VOCIC har benyttet GWP100 for omregning til CO 2 -ekvivalenter i årsrapporten for 2016 etter anmodning fra Miljødirektoratet. Sektorrapporten som Wärtsilä viser til gjelder kortlevde klimadrivere og omfatter et forslag til handlingsplan, dvs. ikke vedtatte tiltak. 4

5 3. Miljødirektoratets vurderinger og avgjørelse Miljødirektoratet ser det som positivt av VOCIC og operatørene har gjennomført en rekke tiltak for å redusere VOC-utslippene fra lasting de siste årene og på denne måten sikret at de gjennomsnittlige utslippene fra norsk sokkel har ligget vesentlig lavere enn den midlertidige utslippsgrensen på 0,68 kg/sm 3. Vi er også innforstått med at dette har medført betydelige kostnader. I behandlingen av VOCICs søknad om endring av utslippsgrensen fra og med 2020, har vi lagt vesentlig vekt på at Norge må oppfylle utslippsforpliktelsene vi har påtatt oss gjennom Gøteborgprotokollen, hvilke tekniske muligheter som foreligger for å redusere utslippene i forbindelse med lasting av råolje til skytteltankere og hvilke kostnader og ulemper det medfører for tiltakshaver å ta disse teknologiene i bruk. Våre vurderinger er oppsummert nedenfor. 3.1 Overholdelse av utslippsforpliktelser i Gøteborg-protokollen I henhold til Gøteborgprotokollen under FNs langtransportkonvensjon (LRTAP) skal utslippene av NMVOC fra norske utslippskilder reduseres med 40 % i 2020 sammenlignet med Utslippstaket som må overholdes fra 2020 forventes å bli på tonn/år, mens det beregnede nasjonale utslippet var tonn i På grunn av mulige endringer i beregningsmetodikk og oppdatering av historiske utslipp fra enkelte utslippskilder som inngår i regnskapet, tar vi forbehold om at utslippsforpliktelsen fra 2020 kan bli endret noe. Det synes likevel klart at det kan bli behov for å redusere utslippene ytterligere for å overholde forpliktelsen som følger av Gøteborgprotokollen. VOCIC framholder i sine kommentarer til de innkomne høringsuttalelsene at de forventede utslippene av NMVOC vil avta de kommende årene som følge av at volumene med råolje som lastes til skytteltankere forventes å bli redusert. VOCIC mener derfor at det vil bli mulig å overholde Gøteborgprotokollens utslippstak fra 2020 selv om utslippsgrensen skulle bli endret fra 0,45 til 0,55 kg/sm 3. Til dette vil Miljødirektoratet bemerke at det er betydelig usikkerhet i prognosene for framtidig oljeproduksjon og hvor stor del av denne som vil bli transportert til land på skip. Historisk sett har det dessuten vist seg at oljeproduksjonen ikke har avtatt så raskt som tidligere prognoser har tilsagt. På bakgrunn av dette er det ikke ønskelig å åpne for høyere utslipp fra råoljelasting, som fremdeles er en av de største utslippskildene av NMVOC i Norge med et årlig utslipp i størrelsesorden tonn. 3.2 Vurdering av BAT og tiltakskostnader Ved fastsettelsen av utslippsvilkår i tillatelser etter forurensningsloven tar Miljødirektoratet utgangspunkt i hva som er å regne som beste tilgjengelige teknikker (BAT) for å begrense utslipp fra virksomhetene. I vurderingen av hva som er BAT, skal det legges vekt på både hva som er teknisk og operasjonelt mulig og hvilke kostnader og ulemper det medfører for tiltakshaver å benytte teknikkene. Miljødirektoratet har fram til nå vurdert det slik at det er BAT å overholde en utslippsgrense for NMVOC på 0,45 kg /Sm 3 under lasting av råolje på norsk sokkel, jf. bl.a. våre 5

6 vedtak om midlertidig endring av utslippsgrensen for perioden som ble fattet våren Vi kan ikke se at det har framkommet nye opplysninger i søknaden eller under behandlingen av denne som tilsier at det vil bli vesentlig mer kostnadskrevende enn tidligere forutsatt å overholde denne grensen i framtiden. Snarere kan det synes som om kostnadene vil bli lavere enn tidligere, siden det nå er tilgjengelig teknologi for å utnytte all gjenvunnet VOC til energiformål om bord på nybygde skip. Ut fra de opplysningene som er gitt i søknaden synes det også som om investeringskostnaden pr. skip vil kunne bli noe lavere enn tidligere. Ved å ta i bruk integrerte VOC-håndteringsløsninger på nye skip vil man også kunne redusere klimagassutslippene, siden gjenvunnet VOC kan benyttes som drivstoff om bord på skipene og dermed erstatte marin gassolje og LNG. Metanutslippene, som normalt utgjør i størrelsesorden 5 % av de totale VOC-utslippene ved lasting, vil dessuten kunne bli tilnærmet eliminert ved at avgassen fra kondensasjonsdelen av anlegget kan forbrennes i kjeler, dampturbiner eller gassturbiner for produksjon av elektrisitet eller varme. Vi vil for øvrig påpeke at utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 ble fastsatt så tidlig som i Riktignok ga vi i vedtak i mai 2015 midlertidig tillatelse til utslipp av inntil 0,68 kg/sm 3 i perioden etter at nye målinger hadde vist at utslippene var høyere enn tidligere rapportert, men vi stadfestet i disse vedtakene at den opprinnelige grensen på 0,45 kg/sm 3 igjen ville bli gjort gjeldende etter Etter vår vurdering har derfor aktørene i bransjen hatt god tid til å planlegge og iverksette nødvendige tiltak for å overholde grensen fra og med På bakgrunn av dette kan vi ikke se at det foreligger tilstrekkelig gode grunner til å innvilge en varig endring av utslippsgrensen til 0,55 kg/sm 3, som VOCIC har søkt om. Når det gjelder spørsmålet om hvor raskt det vil være gjennomførbart å redusere utslippene til under 0,45 kg/sm 3, tar vi til etterretning at det ikke vil la seg gjøre å få levert et tilstrekkelig antall nye skip med integrerte VOC-håndteringsløsninger før I følge søknaden vil det bare være mulig å overholde grensen fra og med 2020 ved å flytte gjenvinningsanlegg fra skip som tas ut av drift på norsk sokkel over til nye skip med lengre gjenværende fartstid. Kostnader på om lag 100 millioner kroner pr. flytting og usikkerhet mht. anleggenes restlevetid gjør imidlertid at dette ikke nødvendigvis er en god løsning på litt sikt. På bakgrunn av dette finner vi å kunne gi tillatelse til utslipp av inntil 0,55 kg/sm 3 for året 2020, slik at VOCIC i samarbeid med operatører og redere kan få nødvendig tid og mulighet for å velge langsiktige og kostnadseffektive løsninger. Fra og med 2021 vil den tidligere fastsette grensen på 0,45 kg/sm 3 fortsatt være gjeldende. 3.3 Vurdering av krav etter 2020 Vi har i denne omgang ikke vurdert konkret å innskjerpe utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 ytterligere for perioden etter Vi vil imidlertid fortløpende vurdere om dette er nødvendig for å oppfylle internasjonale forpliktelser og/eller nasjonale mål. Vi vil også fortløpende vurdere hva som er å regne som BAT for lasting av råolje. Siden det er teknisk mulig å oppnå langt lavere utslipp vil dette i stor grad avhenge av om kostnadene blir urimelig høye. Vi legger til grunn at det vil framkomme mer informasjon om dette etter hvert som man får erfaring med å ta i bruk nye tekniske løsninger og ber om at det 6

7 redegjøres for driftserfaringer og kostnader ved valgte løsninger i VOCICs framtidige årsrapporter til Miljødirektoratet. 4. Vedtak Miljødirektoratet fastsetter en midlertidig utslippsgrense på 0,55 kg/sm 3 lastet råolje for år Utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3, fastsatt i Nornes tillatelse datert 19. mai 2015, gjelder fra og med 1. januar Vedtaket om å endre utslippsgrensen for 2020 fattes med hjemmel i forurensningsloven 18. Likelydende vedtak sendes til alle operatører av felt på norsk sokkel som laster råolje til skytteltankere. Vedtaket er et tillegg til pkt 6.2 i Nornes tillatelse datert 19. mai 2015, der kravet er at utslipp av NMVOC på Nornefeltet ikke skal overstige 0,68 kg/sm 3 lastet olje fram til 31. desember 2019, og utslippsgrensen på 0,45 kg/sm 3 gjelder fra 1. januar Ved neste oppdatering av tillatelsen dater 19. mai 2015, som skal gjøres med bakgrunn i innsendte opplysninger fra Statoil 28. april 2017, vil kravet overføres dit. Denne tillatelsen datert 15. desember 2017 vil da avsluttes. 5. Gebyr Miljødirektoratets arbeid med tillatelser etter forurensningsloven er omfattet av en gebyrordning, jf. forurensningsforskriftens kapittel 39. For endring av tillatelser skal det innkreves gebyrer i henhold til Statoil ilegges et gebyr etter sats 7, tilsvarende kr for Miljødirektoratets behandling av søknaden. Faktura ettersendes. 6. Klageadgang Vedtaket, herunder plassering i gebyrklasse, kan påklages av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klima- og miljødepartementet er klageinstans. Klagen må sendes innen tre uker fra underretning om vedtak er kommet fram, eller fra klageren fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. En eventuell klage skal angi hva det klages over og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. Klagen skal sendes til Miljødirektoratet. En eventuell klage fører ikke automatisk til at gjennomføringen av vedtaket utsettes. Miljødirektoratet eller Klima- og miljødepartementet kan etter anmodning eller av eget tiltak beslutte at vedtaket ikke skal gjennomføres før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Avgjørelsen av spørsmålet om gjennomføring kan ikke påklages. Med visse begrensninger har partene rett til å se sakens dokumenter. Miljødirektoratet vil gi nærmere opplysninger om dette på forespørsel. Vi vil også kunne gi øvrige opplysninger om saksbehandlingsregler og annet av betydning for saken. 7

8 Hilsen Miljødirektoratet Ingvild Marthinsen seksjonsleder Tone Sørgård sjefingeniør Tenk miljø - velg digital postkasse fra e-boks eller Digipost på Kopi til: Petroleumstilsynet Postboks 599 Sentrum 4003 Stavanger Oljedirektoratet Postboks Stavanger 8