Oslo kommune Elev- og lærlingombudet. Rapport. Rapport 2/2010

Transkript

1 Oslo kommune Elev- og lærlingombudet Rapport Rapport 2/2010 Erfaringer fra skolebesøk 2009/2010

2 Publisert dato: 13. oktober 2010 Satt i 12pt Meta Serif Utgiver: Elev- og lærlingombudet i Oslo Lille Grensen Oslo post@elevombud.no Forsidefoto: av Atomic Jeep på flickr.com. 1

3 S Data for denne undersøkelsen ble innhentet ved samtaler med skoleledelse, elevråd, elever og lærere på 18 skolebesøk i skoleåret På forhånd hadde elev- og lærlingombudet valgt ut tre aktuelle temaer for undersøkelse gjennom skolebesøk. Her er rapportens viktigste konklusjoner fordelt på tema: Systematisk arbeid med skolemiljøet: Mange av de offentlige skolene bryter opplæringsloven ved å ikke prioritere, skolere og følge opp skolemiljøutvalget på skolen. Mangelen gjør også at det blir vanskeligere å stole på skolenes kvalitetssikringssystemer for skolemiljø samlet. Ingen av de besøkte skolene hadde skriftlige retningslinjer for å avgrense enkeltvedtak fra løpende håndtering av henvendelser. Det fantes heller ikke tilfredsstillende rutiner for å følge opp veiledningsplikten etter forvaltningsloven. Etter ombudets oppfatning utgjør dette saksbehandlingsfeil som skolene ville bli kritisert for ved en eventuell klage til høyere organer, og som ville kunne medføre pålegg om å behandle saken på nytt. Ombudet vil på bakgrunn av erfaringene anbefale skolene å skjerpe veiledningsplikten ved å rutinemessig opplyse elever som klager om muligheten for å få håndtert dette som en klage etter kapittel 9a, og om den videre ankeadgangen. Elevdeltakelse og kvalitetssikring av vurderingsarbeidet Ombudet fant på skolebesøkene at de aller fleste skolene hadde satt i gang omfattende skolerings- og utviklingsvirksomhet for å forbedre vurderingspraksisen, allerede før de nye og skjerpede kravene kom på plass. Elevene rapporterte også mange steder om klare forbedringer på kort tid. Det er all grunn til å berømme skolene for å ha gjort store fremskritt på kort tid her. En gjennomgående utfordring gjenstår imidlertid: elevenes medbestemmelse. Det er store ulikheter i systemene for håndtering av elevsamtaler, og elevenes tilbakemeldinger på nytten ser ut til å samsvare med ressursene som brukes på denne typen tilbakemeldinger. 2

4 Forsentkomming, bortvisning mm. Alle de offentlige skolene ombudet har besøkt iverksatt tiltak for å redusere forsentkomminger. Skolene melder om forbedringer, både de som bruker bortvisning som virkemiddel mot forsentkomming og de som ikke gjør det. Ombudet er av den oppfatning at spørsmålet bør behandles mer inngående i det felles skolereglementet for Osloskolen. Slik det fremstår i dag er det store ulikheter mellom kommunens praksis ved den enkelte skole, og det er langt fra tydelig for elevene hvilke overtredelser som fører til hvilke sanksjoner. Ombudet mener det bør gjennomføres lovlighetskontroll av systemer som viser bort elever basert på forsentkomming. Ombudet fant at skolene hadde svært ulike systemer for forsentkomming og bortvisning. Skolene begrunner forskjellene i særlige forhold ved den enkelte skole, men ombudet finner at skoler som ellers har meget likt elevgrunnlag og forutsetninger praktiserer helt ulike systemer. 3

5 K 1 I Grunnlaget for denne rapporten er data innhentet på 18 skolebesøk i skoleåret 2009/2010 (tabell 1.1). Skolebesøkene har vært gjennomført etter en fast mal med tre gjennomgående temaer: a) systematisk arbeid med skolemiljøet, b) elevdeltakelse og kvalitetssikring av vurderingsarbeidet og c) problemer kyttet til fravær og forsentkomming. Alle de 33 ordinære videregående skolene har blitt kontaktet for å avtale besøk, første gang i mai 2009, deretter i august. Ved to av skolene (Wang og Fagerborg) har ombudet måtte avlyse på kort varsel. De øvrige skolene er enten enda i prosess med å avtale besøk eller har ikke svart på ombudets henvendelser. På skolebesøkene har undertegnede møtt en eller flere av gruppene skoleledere, elevråd, elever og personale. Grunnet skolenes ulike ønsker og muligheter har opplegget variert noe fra skole til skole. Ombudets primære ønske var å ha følgende møter i skolebesøket: 1. Møte med elevrådsledelsen og skoleledelsen sammen 2. Møte med elevrådet 3. Presentasjon for personalet 4. Presentasjon for elevene Formålet med de ulike møtene er delvis å spre informasjon, og delvis å samle inn kunnskap. I møtene 1 og 2 ligger hovedvekten på å samle inn kunnskap, mens i møtene 3 og 4 ligger hovedvekten på å spre informasjon. I praksis er det bare på et fåtall av skolene alle disse elementene har vært på plass. Det viktigste grunnlaget for denne rapporten er imidlertid møte 1, som er gjennomført på de aller fleste besøkene. Den samla oversikten over besøkenes innhold finnes i tabell Vedlegg A viser intervjuskjemaet for møte 1. Intervjustrategien var nokså åpen, slik at enkelte av spørsmålene bare ble besvart omtrentlig på enkelte skoler. Ombudet fulgte også opp elevenes og skolenes svar ved å utdype og utfordre på enkelte områder. Eksempelvis kunne et typisk svar på det første spørsmålet ( trives elevene her på... ) være Ja!. I slike tilfeller gikk gjerne diskusjonen videre via spørsmål som hvordan 4

6 Bjerke Kristelig Gymnasium Bjørnholt Lambertseter Elvebakken Oslo handelsgymnasium Etterstad Oslo katedralskole Foss Sandaker Grefsen Sofienberg Hellerud Stovner Heltberg Treider Holtet Ullern Kun foredrag for elevrådet Tabell 1.1: Besøkte skoler pr. 24. mars 2010 vet dere det?, trives alle på skolen like godt, er alle grupper like godt integrerte og lignende. I tillegg til informasjonen fra disse møtene med intervjuskjema, er ombudets bilde av skolene utdypet av møtene med personalet, elevene, elevrådet og andre henvendelser i løpet av året. 5

7 K 2 S 2.1 Elevenes rettigheter og hva som er kjent Fra 2003 er skolen og skoleeier pålagt mange oppgaver for å sikre elevene et godt fysisk og psykososialt læringsmiljø. Opplæringslovas kapittel 9a definerer læringsmiljøet som en individuell rettighet: 9a-1. Generelle krav Alle elevar i grunnskolar og vidaregåande skolar har rett til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring. 1 De fleste kravene i opplæringslovas kapittel 9a hadde allerede vært pålagt skolene gjennom forskrift. 2 De viktigste endringene som lovfestingen innførte var at dispensasjonsadgangen etter forskriften ble trukket tilbake, og at bestemmelsene om statlig tilsyn og klage ble styrket. 3 I tillegg ble det opprettet et eget, obligatorisk organ for internkontroll med skolemiljøet, skolemiljøutvalget. Kontrollmekanismene for arbeidsmiljøet er delt i tre. For det første skal skolene ha et system for å fremme helse, trivsel og trygghet og påse at kravene som følger av loven blir fulgt. 4 For det andre er hver enkelt elev og forelder gitt en adgang til å be om forbedringer og få dette behandlet som enkeltsaker, og dermed anledning til å klage saken inn for overordna organ, Fylkesmannen. 5 For det tredje skal elevene og andre aktører på skolen engasjeres i skolemiljøarbeidet gjennom skolemiljørepresentanter 6 og skolemiljøutvalget. 7 Til sammen utgjør lovbestemmelsene og kontrollmekanismene det nødvendige triangelet av mekanismer som gir arbeidsmiljøbestemmelser en faktisk effekt. Flertallet i Stortingets Kirke-, utdannings- og forskningskomité la dette til grunn da de vedtok innføringen av kapittel 9a i Innst. O. nr 7 ( ), gjennom å stille seg bak følgende formulering i Innst. O. nr 41 ( ): 8 Etter flertallets mening er det tre prinsipper som må ligge til grunn for at arbeidsmiljøbestemmelser skal ha effekt: Bestem- 6

8 Figur 2.1: Andel elever som er misfornøyde med aspekter av det fysiske læringsmiljøet. Gjennomsnitt for Osloskolene (punkt) samt minimal- og maksimalverdier. melsene må inneholde konkrete bestemmelser om det fysiske og psykososiale arbeidsmiljø, de må inneholde en medvirkningsordning og de må inneholde bestemmelser om en uavhengig tilsynsordning med sanksjonsmyndighet. Flertallet mener disse prinsipper må legges til grunn ved utarbeidelsen av bestemmelser for elever og studenter Det fysiske arbeidsmiljøet Gjennom 9a-2 gis elevene rett til et godt fysisk arbeidsmiljø. Arbeidsmiljøet skal være i tråd med faglige standarder, først og fremst gitt i form av dokumentene Anbefalte faglige normer for inneklima 9 og Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehage og skoler mv. 10. Det er ingen anledning til å dispensere fra disse reglene. Forskrift om miljørettet helseverns 6 slår fast at skoler og barnehager skal være godkjent av kommunestyret. En nasjonal kartlegging av Oslo-skolene viser at bare en tredel av de videregående skolene har slik godkjenning, noe som plasserer Oslo nest sist blant landets fylker. 11 Figur 2.1, fra ombudets egen analyse av Elevundersøkelsen 2010, gir et bilde av nivået på misnøye med det fysiske læringsmiljøet blant Oslos kommunale videregående skoler. Her vises andelen som svarer de to laveste nivåene ( ikke særlig fornøyd og litt fornøyd ) på en fempunktsskala knyttet til fysisk læringsmiljø. I diagrammet er hver skole et punkt. Luften i klasserommet, sanitærforholdene og temperaturen er de største problemene. Som figur 2.2 viser er det store forskjeller mellom skolene, i tråd med hva vi kunne forvente. Skolen med minst misnøye, nyoppussede Elvebakken, har helt andre forhold enn skolen med mest misnøye, Grefsen. På enkelte skoler er det opp mot 80 % som er misfornøyde. Den- 7

9 Figur 2.2: Andel elever som er misfornøyde med aspekter av det fysiske læringsmiljøet. Sammenligning av beste og verste. ne misnøyen er ikke nødvendigvis uttrykk for lovbrudd. Den forrige gjennomgangen av bygningsmassen ble gjort i 2002, og viste et vedlikeholdsetterslep på 4,5 mrd. kroner. I forbindelse med behandlingen av bystyresak 540/04 om vedlikeholdssituasjonen i osloskolene gjøres det klart at kommunen vil prioritere utbedring av akutte forhold, med nedprioritering av andre utfordringer som resultat. Flertallet i kultur- og utdanningskomiteen uttalte bl.a.: Disse medlemmer har forståelse for at det i en periode vil være nødvendig å nedprioritere nye ventilasjonsanlegg, for heller å satse særlig på fjerning av sopp og råte. I stedet for oppjustering av ventilasjonsanlegg, skal hver skole utarbeide rutiner for lufting. All forskning viser at både læringsutbyttet og trivselen blir redusert ved et ubehagelig inneklima. CO 2 - innhold har betydning for konsentrasjonsevnen. Det er derfor nødvendig å komme tilbake til en opprusting av ventilasjonsanleggene etter hvert. Oslo kommune ved Utdanningsetaten har utviklet en handlingsplan for fysisk arbeidsmiljø I denne planen fremgår det at det p.t. ikke finnes noen oversikt over det totale behovet for utbedring. I følge planen har Undervisningsbygg iverksatt en kartlegging som skal gjennomføres i løpet av Budsjettet for 2011 slår fast at vedlikeholdsetterslepet er redusert fra 4,5 mrd. i 2002 til 1,4 mrd. i Merk at denne rapporten ikke tar sikte på å gjøre noen vurdering av investeringene Oslo kommune gjør i skolebygg. Elevenes vurdering av situasjonen er tatt med fordi det gir et viktig bakteppe for å vurdere hvorvidt skolene følger opp de forvaltningsrettslige sidene ved klager på fysisk arbeidsmiljø. 8

10 2.1.2 Det psykososiale arbeidsmiljøet I følge opplæringslovas 9a-3, 1. ledd, skal skolen aktivt og systematisk arbeide for å fremme et godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve trygghet og tilhørighet. I andre ledd innføres det en plikt for alle skolens ansatte om å si fra dersom de får kunnskap eller mistanke om at en elev blir utsatt for mobbing, vold, diskriminering, rasisme eller andre krenkende ord eller handlinger. Dette avsnittet lister altså opp noen spesielle forhold som påkaller akuttinngripen, men skolens plikt til å arbeide for et godt psykososialt miljø begrenser seg ikke til disse områdene. Det er ikke så lett å finne indikatorer på det psykososiale arbeidsmiljøet. En indikator som brukes ofte er andelen som oppgir at de blir mobbet i elevundersøkelsen. Blant elevene på Vg1, der undersøkelsen er obligatorisk, svarte i ,04 % at de blir mobbet 2 3 ganger i måneden eller oftere. Hvis vi bryter dette ned på utdanningsprogram, finner vi betydelige variasjoner mellom fagene. På elektrofag rapporterer 17 % om mobbing. Det er også rimelig å bruke andelen som rapporterer om trivsel som indikator på psykososialt læringsmiljø. En svært høy andel av elevene trives på skolen. Blant Oslos Vg1-elever svarer 4,83 % at de ikke trives i det hele tatt eller ikke noe særlig på skolen. Det er noe høyere enn i resten av landet (3,37 %). Et tredje svaralternativ, trives litt, kan kanskje også innbefatte individer som opplever et dårlig psykososialt arbeidsmiljø. Denne gruppen utgjør 9,52 % i Oslo (9,65 % i Norge). For begge disse indikatorene er det knyttet en betydelig metodisk svakhet: Elevundersøkelsen gjennomføres på våren, slik at elever som opplever skolehverdagen som uutholdelig allerede kan ha sluttet. Andre, bedre indikatorer for skolens oppfølging av det psykososiale læringsmiljøet er ikke kjent for elev- og lærlingombudet Klager Elever, foreldre eller råd og utvalg der en av disse gruppene er representert kan klage på det fysiske eller psykososiale arbeidsmiljøet, og kreve forbedringer. Det er ikke nødvendig å spesifisere hvilke forbedringer som bør gjøres, bare hvilke forhold ved arbeidsmiljøet som etter klagerens mening ikke er godt nok. Skolen skal saksbehandle alle slike klager som enkeltvedtak. Det samme gjelder psykososialt arbeidsmiljø. I 9a-3, tredje ledd, speiles avsnittet om klage fra paragrafen om fysisk arbeidsmiljø. Dersom en elev eller forelder krever tiltak som angår det psykososiale miljøet skal Også bygg- og anleggsteknikk, restaurant- og matfag, helse- og sosialfag, teknikk og industriell produksjon og idrettsfag rapporterer høyere mobbing enn gjennomsnittet. På studiespesialisering rapporterer 6 % om mobbing, mens musikkretningen rapporterer imponerende 0 % samtlige 159 elever svarte ikke i det hele tatt. Medier og kommunikasjon og design og håndverk rapporterer lite mobbing; som de eneste yrkesfaglige utdanningsprogrammene under gjennomsnittet. 9

11 det fattes enkeltvedtak. Slike saker er ikke begrenset til saker om mobbing, vold, diskriminering eller rasisme, men alle forhold som angår det psykososiale miljøet. Klager på det fysiske miljøet har ingen formkrav, deriblant ikke noe krav til skriftlighet. Skolen må behandle alle klager på det fysiske miljøet som enkeltvedtak, og det følger av forvaltningsloven at det påligger skolen å vurdere om en skriftlig eller muntlig henvendelse til skolens ansatte er å regne som en slik klage. Videre pålegger forvaltningsloven skolen en veiledningsplikt. Formålet med veiledningsplikten er å gi partene mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Det påligger derfor skolene å orientere elever som klager om gjeldende regelverk og praksis. Veiledningen skal særlig ta sikte på å gjøre parten dvs. eleven eller forelderen i stand til å innhente nødvendige opplysninger og dokumentasjon, og til å avklare hvilke omstendigheter som er spesielt relevante for behandlingen av saken Skolemiljøutvalg Gjennom opplæringslovens 11-5a er skolen pålagt å ha et skolemiljøutvalg. I dette utvalget skal elevene, de ansatte, skoleledelsen og Oslo kommune være representerte, og elevene skal være i flertall. Oppgavene til skolemiljøutvalget er utdypet i Veileder for arbeid i skolemiljøutvalg, utgitt av Utdanningsdirektoratet i Her heter det om bakgrunnen for skolemiljøutvalg: For å skape et godt skolemiljø er det nødvendig med systematiske og helhetlige innsatser ved skolen. Systematisk innsats innebærer at tiltak gjennomføres etter gjennomarbeidete, skriftlige planer under ledelse av rektor. Systematikken er viktig for å unngå tilfeldig og sporadisk innsats. Tiltak basert på sporadisk engasjement vil ofte dø hen etter hvert som engasjementet svinner, og de vil ha dårlig kontinuitet og overføringsverdi. Helhetlig innsats innebærer at alle elever, foreldre, rektor og andre ansatte er engasjert i utviklingen av skolemiljøet over tid. (Utdanningsdirektoratet, 2007) Det er rektors ansvar at utvalget har representanter og at det får den nødvendige opplæring og rammebetingelser for å fungere. Veilederen igjen: Rektor har et lovpålagt ansvar for å sørge for at representanter til skolemiljøutvalget blir valgt i begynnelsen av hvert skoleår. I praksis vil dette si før midten av oktober. Oppgavene til utvalget vil typisk være å drøfte skolens arbeid med skolemiljø, å drive egne undersøkelser om skolemiljøet (f.eks., slik veilederen anbefaler, ved å gå gjennom en sjekkliste som rullerer årlig) og vedta krav om tiltak der det er naturlig. I så tilfelle vil skolemiljøutvalgets forslag og vedtak regnes inn under krav om tiltak, omtalt i forrige avsnitt. 10

12 2.2 Ombudets funn Gjennom skolebesøkene har ombudet fått delvis innblikk i hvordan skolene oppfyller sine forpliktelser på skolemiljøområdet. Det er viktig å påpeke at ombudet ikke har foretatt noen helhetlig vurdering. Det innebærer at ombudet sannsynligvis mangler innsikt i både positive og negative avvik. Det har heller ikke vært ombudets hensikt å hente frem praksis ved enkeltskoler til denne rapporten. I den grad det har vært praksis ved enkeltskoler som har krevd oppfølging, har dette blitt gjort med den enkelte skole. I denne rapporten trekkes derfor hovedtrekk og fellestrekk frem Klager Samtlige besøkte skoler rapporterte om svært få eller ingen behandlede klager etter opplæringslovas kapittel 9a. Samtidig kom det på alle skolene enten frem at elevene og elevrådet klaget til ledelsen på momenter ved skolemiljøet, at elever nå og da ba om å få bytte klasser på grunn av klassemiljøet, at elever har reagert på inneklima osv. Det er derfor mye som tyder på, basert på ombudets erfaringer, at skolene har en betydelig mengde av gråsonehenvendelser, der en ekstensiv tolkning av opplæringsloven ville føre til at man skulle håndtere disse henvendelsene som enkeltvedtak. Det er ikke ombudets oppfatning at skolen bør prioritere å behandle alle muntlige og skriftlige henvendelser som kan tenkes å ha en effekt på skolemiljøet som store saker. Det er imidlertid ombudets oppfatning at skolene langt på vei har gått i motsatt grøft, der terskelen for at noe skal behandles som en sak etter kapittel 9a er svært høy (alvorlig mobbeproblematikk eller lignende). Dersom en elev avgir en klage, men ikke fått denne behandlet som enkeltvedtak eller fått tilstrekkelig veiledning, innebærer dette en betydelig innskrenking av elevens mulighet til å få et positivt vedtak i sin sak, mao. en de facto innskrenking av elevenes rettigheter. Mange skoler har etablert gode rutiner for håndtering av såkalte elevklager (som i størst grad består av elevers klager på læreren), der det tydelig fremgår når avdelingsleder kobles inn og hva som er de ulike aktørenes rolle. Dette er meget positivt og har vist seg å ha en betydelig, positiv effekt for skolemiljøet og ledelsens evne til å drive skoleledelse, både for bedre skolemiljø og bedre undervisning. Samtidig observerte ombudet at ingen skoler har skriftlige retningslinjer for å avgrense enkeltvedtak fra løpende håndtering av henvendelser. Det fantes heller ingen rutine for å følge opp veiledningsplikten etter forvaltningsloven. Etter ombudets oppfatning utgjør dette saksbehandlingsfeil som skolene ville bli kritisert for ved en eventuell klage til høyere organer, og som ville kunne medføre pålegg om å behandle saken på nytt. Ombudet vil på bakgrunn av erfaringene anbefale skolene å skjerpe veiledningsplikten ved å rutinemessig opplyse elever som klager om Svært få klagesaker 11

13 muligheten for å få håndtert dette som en klage etter kapittel 9a, og om den videre ankeadgangen. Samtidig burde disse opplysningene følges av den samme konstruktive håndteringen av konkrete saker på lavest mulig nivå, gjerne med mål å unngå å formalisere klagene. I noen skolemiljøsaker vil eleven og skoleledelsen ha sammenfallende interesser, og det er uproblematisk å håndtere saken uformelt. I andre saker eksisterer det imidlertid et interessemotsetningsforhold, og det er derfor av stor betydning at det er eleven som får avgjøre etter god veiledning om saken skal håndteres med enkeltvedtak og klage, ikke skolen Skolemiljøutvalg Av de besøkte skolene rapporterer tre skoler å ha skolemiljøutvalg (SMU) med møter i inneværende skoleår. 15 av 18 Blant skolene som ikke har SMU, er det to private skoler. Disse er ikke skoler pålagt å ha SMU. De øvrige kommunale skolene har ulike begrunnelser uten for å ikke ha kommet i gang. Noen rapporterer om vanskeligheter med å SMU skaffe kommunal representant. Noen rapporterer om at det er vanskelig å avgrense SMU opp mot elevrådet. Andre igjen rapporterer om at det ikke har blitt prioritert. Det finnes ingen klare lovavgrensninger av skolemiljøutvalgets oppgaver, men ombudet vil likevel hevde at forarbeidene og veilederen peker ut en klar retning for at utvalgets oppgave er å fungere som en brukerledet del av kvalitetssikringssystemet for skolemiljøet. Presentasjonen av SMUs arbeid og oppgaver på to av de tre skolene som har SMU tydet på at rolleforståelsen avvek markert fra slike oppgaver. Ved en skole hadde SMU utøvende oppgaver knyttet til utsmykking, kantinedrift etc. På en annen hadde SMU arbeidet for å gjøre skolen til miljøfyrtårn. Selv om disse aktivitetene vanskelig kan sies å være helt utenfor SMUs potensielle arbeidsfelt, vil SMU med slike oppgaver ikke utgjøre noen kvalitetssikring av hele bredden i begrepet skolemiljø. Ved én skole Hellerud videregående skole fungerte SMU i tråd med rollen som kvalitetssikrer av skolemiljøet. Her har SMU tatt tak i konkrete enkeltsaker og krevd forbedringer. Rektor rapporterer å ha blitt kalt inn på teppet til SMU. Manglende prioritering, opplæring og oppfølging av skolemiljøutvalgene er klare brudd på opplæringsloven. Mangelen gjør også at det blir Lovbrudd vanskeligere å stole på skolenes kvalitetssikringssystemer for skolemiljø samlet. 12

14 K 3 E 3.1 Bakgrunn Med virkning fra 1. august 2009 trådte den nye vurderingsforskriften (kapittel 3 i forskrift til opplæringslova) i kraft. (Kunnskapsdepartementet, 2006) Den nye forskriften endret noen begreper og klargjør skolens ansvar for å skaffe vurderingsgrunnlag og gi elevene kontinuerlig tilbakemelding. Et av kravene som er klargjort i forskriften er at elevene skal være kjent med hva som vektlegges i vurderinga i hvert enkelt fag ( 3-1). Det stilles også krav om at eleven skal får minst en halvårlig samtale med kontakt- eller faglærer om utviklinga sett opp mot kompetansemålene i faget ( 3-13). Elevene skal også ha jevnlig dialog med kontaktlærer om utviklinga utenom fagene, altså opp mot den generelle delen av læreplanen, skolens formålsparagraf og prinsippene for opplæringa ( 3-8). Skolen har plikt til å dokumentere at underveisvurdering er gitt, og skal ha et system som sørger for at vurderinga gis løpende og systematisk. Elevene har rett og plikt til å medvirke i vurderinga av opplæringen, jf. Prinsipp for opplæringa i Kunnskapsløftet. 3.2 Ombudets funn Ombudet fant på skolebesøkene at de aller fleste skolene hadde satt i gang omfattende skolerings- og utviklingsvirksomhet for å forbedre vurderingspraksisen, allerede før de nye og skjerpede kravene kom på plass. Elevene rapporterte også mange steder om klare forbedringer på kort tid. Det er all grunn til å berømme skolene for å ha gjort store fremskritt på kort tid her. Mange tiltak 13

15 3.2.1 Vektlegging av vurderingskriterier For å gjøre elevene kjent med hva som kreves i hvert enkelt fag, har blant annet disse tiltakene fått gode skussmål: Prøver og planer inneholder informasjon om hvilke læreplanmål som måles, og hva som kreves for å få over under middels måloppnåelse. Faginndelte grupper av lærere har utviklet vurderingskriterier ned på trinn-nivå. Elevene gis oftere skriftlige, fyldige oppdateringer på sin status i fagene. En gjennomgående utfordring gjenstår imidlertid: elevenes medbestemmelse. Skolene har tolket, tydeliggjort og presisert hva som konkret er vurderingsgrunnlaget i hvert enkelt fag, men kombinasjonen av høyt detaljnivå på skolens vurderingsplaner og stor grad av standardisering og harmonisering på skolen kan ha bidratt til å svekke elevenes muligheter til å medvirke i vurdering. Ombudet ber skolene vurdere ulike tiltak for å la elevene medvirke om vurdering; i sammenheng med hvilke vurderingsformer som skal benyttes og når de ulike vurderingssituasjonene skal finne sted, men også i arbeidet med å konkretisere læreplanens kompetansemål til vurderingsmål. Et eksempel kan kanskje utdype hva ombudet legger i medvirkning i denne sammenhengen. Et typisk kompetansemål fra læreplanen i engelsk, Vg1 er at eleven skal kunne lese tekster i ulike sjangere og med ulike formål. Her er det nødvendig med vurderingskriterier som sier noe om hva høy og lav måloppnåelse er hvor mange sjangre, hvor lange tekster, hvor vanskelig språk osv. Men det bør samtidig være åpning for elevenes medvirkning: hvilke tekster skal faktisk leses, hvordan skal eleven demonstrere sin kompetanse i tekstlesing, når skal det gjøres. For skolene må behovet for presisering og harmonisering balanseres opp mot behovet for at også hver enkelt elev får medvirke. Medvirkning Samtaler Skolene skal, som nevnt, både gi tilbakemelding om den faglige utviklingen på halvårlig basis, og jevnlig oppfølging av det utenfor-faglige. Ombudet har funnet at skolene har høyst ulike systemer for disse formene for oppfølging. Variasjonen handler om når tilbakemeldingene gis (ved enden av eller midt i terminen), hvem som gir dem (kontaktlærer eller faglærer), hvilken form de gis (muntlig eller skriftlig) og hvor grundige de er (bl.a. om de også inkluderer egenvurdering, om de er korte/lange, summariske eller formative. Ombudet registrerer at elevene som var mest fornøyde med disse faglige tilbakemeldingene fikk tilbakemelding fra faglærer underveis i terminen, både skriftlig og muntlig, og i kombinasjon med egenvurdering som var levert inn på forhånd. De mest avmålte responsene fikk ombudet 14

16 på skoler der tilbakemeldingene ble gitt gjennom at faglærer rapporterte inn skjemaer med måloppnåelse til kontaktlærer, som deretter kommuniserer disse videre til eleven. Men her er utvalgene små det er få skoler i hver kategori så tilbakemeldingene kan bero på tilfeldigheter. Alt i alt finner ombudet at vurdering har fått sårt tiltrengt oppmerksomhet, og at mange skoler har oppdaget mulighetene til å drive utviklingsarbeid gjennom å forbedre vurderingspraksisen. 15

17 K 4 F,. 4.1 Bakgrunn Bakgrunnen for å ta opp dette området var mange henvendelser og mye støy rundt skolenes praksis på området, sett opp mot regelverket. Midt i skoleåret instruerte også byrådet skoleledelsene om å iverksette tiltak for å redusere bortvisning og forsentkomming. På dette tidspunktet slo lovverket fast: (Opplæringslova, 1998) 3-8. Bortvising og tap av rettar Fylkeskommunen kan fastsetje i ordensreglementet at elevar som alvorleg eller fleire gonger bryt reglementet, kan visast bort i inntil fem dagar. Rektor sjølv vedtek å vise bort ein elev etter leddet her etter å ha rådført seg med lærarane til eleven.... Før det blir gjort vedtak om bortvising eller tap av rettar, skal ein vurdere om det er mogleg å bruke andre hjelpe- eller refsingstiltak. Loven ble endret med virkning fra 1. august Fra denne datoen har rektor anledning til å delegere bortvisning fra enkelttimer til lærere. Utdanningsdirektoratet har presisert i rundskriv Udir at bortvisningsparagrafen også kommer til anvendelse når det gjelder enkelttimer. (Utdanningsdirektoratet, 2005) Ombudets undersøkelse har konsentrert seg om to former for bortvisning fra enkelttimer: bortvisning på grunn av forsentkomming og bortvisning på grunn av brudd på reglementet underveis i timen. Det var to vesentlige spørsmål knyttet til håndtering av dette reglementet. For det første praktiserte mange skoler ulike systemer der forsentkomminger medførte utestenging fra klasserommet. Fant en slik praksis, med en mekanisk regelanvendelse, hjemmel i skolereglementet? For det andre ble elevene ved enkelte skoler henvist til andre tilbud, som 16

18 f.eks. å sitte på biblioteket eller i en aula og arbeide med lekser. Ombudet ønsket å kartlegge omfang og skolenes vurdering av suksess knyttet til disse virkemidlene. 4.2 Lovligheten av bortvisning ved forsentkomming Det konkrete spørsmålet om lovligheten av virkemidlene tas ikke opp i detalj i denne rapporten, men det er likevel nødvendig å komme med noen anmerkninger. Hovedregelen er at bortvisninger skal hjemles i skolereglementet, på den måten at handlingen må bryte mot en bestemmelse i skolereglementet og at sanksjonen bortvisningen må ha eksplisitt hjemmel koblet til regelen. Videre krever bortvisning et gjentatt eller alvorlig brudd på reglementet. I Oslo har de offentlige skolene ett felles skolereglement. (Oslo kommune, 2002) Dette reglementet gjør imidlertid ingen slik kobling mellom regel og sanksjon. Tvert imot nevnes helt andre sanksjoner for forsentkomming: Dersom en elev kommer for sent og/eller har fravær som går ut over elevens læring og virker forstyrrende på klassens totale læringssituasjon, skal klassestyrer gjennomføre samtale med eleven. Det settes opp et referat fra samtalen som blant annet skal inneholde mål og tiltak for forbedring. Dersom situasjonen ikke bedres, skal skolen når det gjelder umyndige elever ta kontakt med elevens foresatte. Ombudet er av den oppfatning at spørsmålet bør behandles mer inngående i det felles skolereglementet for Osloskolen. Slik det fremstår i dag er det store ulikheter mellom kommunens praksis ved den enkelte skole, og det er langt fra tydelig for elevene hvilke overtredelser som fører til hvilke sanksjoner. Snarere er den mest åpenbare tolkningen av ordensreglement at bortvisning ikke er en aktuell sanksjon ved forsentkomming og fravær. Til sist vil en klargjøring av regelverket i felles skolereglement også bidra til at de riktige myndigheter kan gjennomføre en lovlighetskontroll av praksisen. Det kan, etter ombudets syn, anføres klare juridiske argumenter for at bortvisninger på grunn av forsentkomming vanskelig kan forstås som et alvorlig brudd på reglementet. Selv om denne forståelsen ikke skulle stå seg i en lovlighetskontroll, gjør den sprikende regelanvendelsen og -forståelsen at det er svært vanskelig å føre kontroll med systemet. En note er også nødvendig om lovendringen fra 1. august Før denne datoen hadde ikke læreren anledning til å bortvise eleven fra timen, selv om det skyldtes forsentkomming. Avgjørelsen lå hos rektor, uten mulighet til delegering. Ombudet velger å ikke gå inn på dette spørsmålet i denne rapporten, ettersom lovendringer gir dette kun akademisk interesse i dag. 17

19 4.3 Ombudets funn Ombudet fant at skolene hadde svært ulike systemer for forsentkomming og bortvisning. Skolene begrunner forskjellene i særlige forhold ved den enkelte skole, men ombudet finner at skoler som ellers har meget likt elevgrunnlag og forutsetninger praktiserer helt ulike systemer. Hovedsaklig deler skolene seg i tre grupper: De som praktiserer mekanisk utvisning av elevene x antall minutter etter at timen har begynt ( låsing ), de som praktiserer et kvotesystem med et visst antall lovlige forsentkomminger før elevene bortvises ( grønt kort-system ), og til sist de som praktiserer åpne dører. Avhengig av hvem man spør på skolene, får man ulike svar om hvordan disse systemene fungerer. En rektor ved en skole med åpne dører sier at det er helt uaktuelt å innføre noen av de andre ordningene på skolen, fordi det tar bort fokus fra det langsiktige arbeidet skolen har gjort for å forbedre elevenes atferd når de kommer for sent, og tilsvarende arbeidet de har gjort for å få lærerne til å møte opp tidsnok. Samtidig uttaler elevene ved denne skolen at de til tider opplever forsentkomminger som et problem for roen i klassen. På en skole ble det innført nye regler ca. en måned før ombudets besøk. Skolen falt klart inn i låsing -gruppen, med en ekstrabestemmelse som slo fast at elever som gikk ut av timen, for eksempel for toalettbesøk, ikke fikk komme inn igjen. Elevene ble henvist til et felles tilbud i skolens aula. Både ansatte og elever ved skolen rapporterte mye mer ro i ganger og klasserom, men også at flere elever hadde forsvunnet helt etter at de nye reglene ble innført. Ombudet har tilskrevet skolen og purret flere ganger for å få en vurdering av lovligheten i det å nekte elevene toalettbesøk, uten å få svar. Elever ved flere av skolene i grønt kort -gruppen rapporterer at systemet fungerer forutsigbart, selv om lærerne praktiserer systemet i ulik grad. Men elevene rapporterer også at selve registreringen av kvotene ofte tar svært lang tid, opp mot minutter av undervisningstiden. I tillegg opplever flere av elevene at systemet har bidratt til mye diskusjon og tidsbruk knyttet til hvordan reglene skal forstås: skal forsinket kollektivtrafikk være god nok årsak til å få slippe inn uten å bruke av kvoten? Flere av elevrådsinformantene spør seg også hvorvidt det kan være riktig at en elev kan utvises på grunn av et såvidt lite regelbrudd som fire stykk fem minutters forsentkomminger. Ledelsene og de ansatte ved skoler med grønne kort viser også et tilsvarende spektrum av ambivalens. Systemet krever særdeles effektiv håndtering av elevlister, spesielt i hektiske morgenstunder. En lærer sier at han misliker sterkt rollen som portvokter, og at han heller skulle ønske seg gule kort han kunne gi til elever som møter opp fysisk, men er fraværende mentalt. Flere av uttalelsene tyder på at systemene rundt fraværsføring og kvoter får stor oppmerksomhet i klasserommet. Strenge systemer for fraværsføring innfører disinsentiver mot forsentkomming, og kan derfor tenkes å skyve elever over fra forsentkomming 18

20 til å ta fravær hele timen i stedet. Videre kan systemene, som rapportert av elevene på en av skolene, bli så strenge at de skyver elever over fra forsentkomming til frafall. Ingen av de besøkte skolene har et system for å vekte disse ulike resultatmålene (forsentkomming, fravær, frafall) opp mot hverandre. Alle de offentlige skolene ombudet har besøkt iverksatt tiltak for å redusere forsentkomminger. Skoler innenfor alle tre kategorier av regler rapporterer forbedringer. Målet for tiltakene er å redusere forsentkomming og skape ro i klassen. Alle skolene rapporterer forbedringer på dette området. Etter ombudets syn bør også resultatene ses i sammenheng med fravær og frafall, og det er en stor svakhet ved tiltakene at de ikke har noe avklart målsetting på alle disse tre resultatmålene. 19

21 Notes 1 Opplæringslova LOV av nr. 61: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Kunnskapsdepartementet, a-1 2 Forskrift om miljørettet helsevern FOR av nr 928: Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. Helse- og omsorgsdepartementet, Helgeland, Geir Opplæringslova. Kommentarutgave. 2. utgave. Oslo: Universitetsforlaget, 2006, ISBN Opplæringslova (1998) 9a-4 5 ibid. 9a-2, 9a-3 6 ibid. 9a-5 7 ibid. 11-5a 8 Innst. O nr. 41 ( ) Innstilling fra kommunalkomiteen om forslag fra stortingsrepresentant Heikki Holmås om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (Loven skal også gjelde for elever og studenter.). Stortinget, 2002; Innst. O nr. 7 ( ) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Om skolemiljøet til elevane). Stortinget, Folkehelsa Anbefalte faglige normer for inneklima. Oslo: Folkehelsa, 1998 URL: 10 Statens helsetilsyn Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. Helsedirektoratet, IS-2619, 1998 URL: no/publikasjoner/veiledere/veileder_til_forskrift_om_milj_rettet_helsevern_ i_barnehager_og_skoler_m_v TNS Gallup Status for godkjenning av skoler i Norge per Oslo, 2010 Teknisk rapport URL: Rapport_status_godkjenning_skoler2009.pdf 12 Utdanningsetaten Handlingsplan for fysisk arbeidsmiljø Notat, 2009 URL: avd_for_skoleanlegg/rehabiliteringsplan/ 20

22 B Folkehelsa: Anbefalte faglige normer for inneklima. Oslo: Folkehelsa, 1998 URL: 249C03CEC6614E DA175E7A31.pdf Forskrift om miljørettet helsevern: FOR av nr 928: Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. Helse- og omsorgsdepartementet, 1995 Helgeland, Geir: Opplæringslova. Kommentarutgave. 2. utgave. Oslo: Universitetsforlaget, 2006, ISBN Innst. O nr. 41 ( ): Innstilling fra kommunalkomiteen om forslag fra stortingsrepresentant Heikki Holmås om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (Loven skal også gjelde for elever og studenter.). Stortinget, 2002 Innst. O nr. 7 ( ): Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Om skolemiljøet til elevane). Stortinget, 2002 Kunnskapsdepartementet: Forskrift til opplæringslova URL: Opplæringslova: LOV av nr. 61: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Kunnskapsdepartementet, 1998 Oslo kommune: FOR nr 886: Forskrift om ordensreglement for skolene og voksenopplæringssentrene, Oslo kommune, Oslo URL: xv html Statens helsetilsyn: Veileder til forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. Helsedirektoratet, IS-2619, 1998 URL: veiledere/veileder_til_forskrift_om_milj_rettet_ helsevern_i_barnehager_og_skoler_m_v 2843 TNS Gallup: Status for godkjenning av skoler i Norge per Oslo, 2010 Teknisk rapport URL: no/upload/kd/vedlegg/grunnskole/rapport_status_ godkjenning_skoler2009.pdf 21

23 Utdanningsdirektoratet: Rundskriv 7/ Utdanningsdirektoratet: Veileder for skolemiljøutvalg URL: Skolemiljoutvalg-/ Utdanningsetaten: Handlingsplan for fysisk arbeidsmiljø Notat, 2009 URL: no/var_virksomhet/utdannings_administrasjonen/avd_for_ skoleanlegg/rehabiliteringsplan/ 22

24 T A I 23

25 Mal for møte med ledelse og elevrådsledelse Skole: Dato og tid: Tilstede: Andre møter i besøket: Elevrådet Elever (i klasser: ) Lærere Elevrådsstyret Annet Del 1: Skolemiljøet 1.1 Hvordan er situasjonen på skolen angående psykososialt arbeidsmiljø? (Elevrådet også) 1.2 Hvor mange klager har skolen etter kap 9a totalt? Etter 9a-2 og 9a-3 separat? 1.3 Hvordan definerer skolen slike klager i forhold til andre henvendelser? Finnes det ege rutiner? Mer generelt: Hvordan sikrer skolen systematisk tilsyn med forholdene etter 9a-2? 1.4 Har skolen etablert skolemiljøutvalg med elevflertall? Når? Hvor mange møter har de hatt? 1.5 Angående fysisk miljø: (Husk elevrådets mening) 1.6 Annet på skolemiljø?

26 Del 2: Vurdering og den nye vurderingsforskriften 2.1 Er det kjent for elevene hva som vektlegges i vurderinga i hvert enkelt fag? 2.2 Hvordan gjennomføres vurderingssamtale i fag og generell halvårssamtale? 2.3 Hvordan kontrollerer rektor at vurderingsreglene følges i halvårsvurdering og ved fastsetting av standpunkt? 2.4 Er det vanlig blant elevene å oppfatte at innsats i timen, ryddighet i læringsarbeidet, punktlighet eller oppmøte skal telle med i fagkarakterene? 2.5 Hvilket arbeid gjør skolen for å opplyse elevene og lærerne om innholdet i vurderingsforskriften? Del 3: Forsentkomming, bortvisning mm. 3.1 Er det innført «telleregler» for forsentkomming eller alternative opplegg for elever som kommer for sent? 3.2 Opplever skolen problemer med forsentkomming? 3.3 Annet:

27