Konseptutredning for «Bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen i kommunal sektor»

Transkript

1 2017 Konseptutredning for «Bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen i kommunal sektor» ØKONOMISK SOSIALHJELP

2 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag Innledning Mandat Innretning og metode Utvelgelse av innbyggertjenester Utvelgelse av ressurskommuner Arbeidsmetode Presiseringer og avgrensninger Situasjonsbeskrivelse Politiske føringer Økonomisk sosialhjelp i et samfunnsperspektiv Prosessanalyse Utfordringer i dagens prosess Risiko i dagens prosess Interessenter og behov Målbildet Samfunnsmål og effektmål Gapanalyse Gevinstanalyse Muligheter Tilgang til opplysninger fra a-ordningen Juridiske muligheter Semantiske muligheter Teknologiske muligheter Organisatoriske muligheter Hindringer Juridiske hindringer Semantiske hindringer Teknologiske hindringer Organisatoriske hindringer Tiltak og realisering Juridisk Innspill fra Skatteetaten Innspill fra arbeidsgruppe i Bergen kommune

3 8.2. Semantisk Teknologisk Organisatorisk Utarbeidelse av datakatalog Generelt om datakatalogen Veien frem til datakatalogen for økonomisk sosialhjelp Videre arbeid etter utredningsrapporten Kildeliste Vedlegg Figurliste Figur 1: Situasjonsbeskrivelse - oversikt Figur 2: Dagens situasjon Figur 3: Prosessanalyse Figur 4: Muligheter identifisert gjennom EIF Figur 5: Hindringer identifisert gjennom EIF Figur 6: Oppsummering av tiltak Figur 7: Avgiverorgan og realiseringsstrategi Figur 8: Inntekts- og ytelsesdetaljer Tabelliste Tabell 1: Interessenter og behov Tabell 2: Effektmål Tabell 3: Oversikt over gevinster

4 Forord Konseptutredningen «Bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen i kommunal sektor økonomisk sosialhjelp» er et samarbeid mellom Skatteetaten/Etatenes Fellesforvaltning (EFF) og KS Kommunesektorens organisasjon. Økonomisk sosialhjelp fra NAV Kommune skal sikre midlertidig stønad til et forsvarlig livsopphold for dem som trenger det. For at kommunene skal kunne vurdere hvem som har krav på denne ytelsen, trenger de inntektsopplysninger. Gjennom a-ordningen har Skatteetaten, Statistisk Sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AV-dir), den statlige delen av NAV, tilgang til innsamlede opplysninger. Den kommunale delen av NAV har i dag ikke en slik tilgang. Hovedformålet med denne utredningen er: - å kartlegge hvilke behov kommunesektoren har for å få tilgang til opplysninger som er samlet inn gjennom a-ordningen innenfor innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp - å utrede hvilke hindringer og muligheter bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen gir kommunesektoren innenfor innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp I tillegg er det gjennomført en kartlegging av mulige gevinster. Oversikt over denne beregningen ligger i KS vedlegg 8. Skatteetaten/EFF og KS er eiere av utredningen. Skatteetaten/EFF har bidratt med ekspertise i form av kunnskap, erfaringer, kvalitetssikring og innsikt om a-ordningen, juridisk kompetanse knyttet til avleveringer av inntektsinformasjon og utarbeidelse av forslag til datakatalog for innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. KS har bidratt med ekspertise innenfor kommunesektoren, kvalitetssikring av metode og språk, samt utarbeidelse av gevinstberegning. Tallmaterialet stammer fra workshops med ressurskommunene, erfaringstall hos KS samt KOSTRA 1. KS har også bistått i utvalget av kommuner som har bidratt inn med kunnskap og erfaringer. Bergen, Drammen, Bærum, Oslo, Vardø og Ullensaker kommuner har fungert som ressurskommuner. Saksbehandlere, virksomhetsarkitekter, jurister og andre fagpersoner fra disse kommunene har deltatt på flere workshops, hvor de har bidratt med kunnskap og erfaring innen innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. I tillegg har flere kommunale IKT-nettverk bidratt med nyttig kunnskap og erfaringer. Utredningen er bygget opp som en rapport med egen metodedel. Det presenteres en situasjonsbeskrivelse i kapittel 2 som gir en overordnet beskrivelse av dagens situasjon, prosessanalyse av innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp og kartlegging av interessenter. Målbildet med samfunnsmål og effektmål, gapanalyse og gevinstanalyse beskrives i kapittel 3, 4 og 5 og presenteres mer detaljert under KS` vedlegg 6,7 og 8. Muligheter og hindringer etter EIFrammeverket beskrives i kapittel 6 og 7. Utredningen ser deretter på tiltak og realisering i kapittel 8, herunder forslag til revidering av sosialtjenesteloven 43. Forslag til datakatalog (vedlagt i separat excel fil) og arbeidet rundt denne beskrives i kapittel 9, før rapporten avslutningsvis ser på videre arbeid i kapittel 10. Utskrift av rapporten bør gjøres i farger for at figurer og tabeller skal være lesbare/forståelige. Utreder for rapporten er Ingvild Araldsen Blom. 1 KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. For mer informasjon se ssb.no 3

5 Sammendrag KS og Skatteetaten/EFF har gjennomført en utredning om bruk av inntektsopplysninger fra a- ordningen i kommunal sektor, knyttet til innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. Utredningen kartlegger kommunesektorens behov for tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen, belyser hindringer og muligheter, samt gevinstpotensialet ved å gjøre disse opplysningene tilgjengelige for kommuner. Datagrunnlaget for utredningen er etablert gjennom workshops, dokumentstudier og kvalitative intervjuer med utvalgte kommuner. Hovedfunn i arbeidet er at inntektsopplysningene fra a-ordningen kan benyttes som de foreligger i innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp og at behovet for disse oppdaterte opplysninger er tilstede. For at kommunene skal få tilgang til inntektsopplysningene fra a-ordningen er det mulig det er behov for en hjemmelsendring til i sosialtjenesteloven 43, samt at det må enes om et ambisjonsnivå for løsning. Det er ingen semantiske hindringer ettersom inntektsopplysningene kan brukes som de foreligger i a-ordningen. De organisatoriske hindringene begrenser seg til prosessendringer og kompetanseheving. Det overordnende samfunnsmålet er å bidra til rettighetssikring, skape trygghet og legitimitet samt sikre hensiktsmessig bruk av samfunnets ressurser. Situasjonsbeskrivelse Kartleggingen av kommunal sektors behov for tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen er gjennomført i en prosessanalyse med utgangspunkt i dagens saksbehandlingsprosess. Kommunal sektor har behov for tilgang til oppdatert og kvalitetssikret inntektsinformasjon for å fatte vedtak om økonomisk sosialhjelp. Erfaringer fra workshopene med ressurskommunene er at innbyggertjenesten utøves til dels ulikt mellom kommunene. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) er tillitsbasert. I dag er tjenesten økonomisk sosialhjelp i stor grad avhengig av de inntektsopplysningene brukeren selv oppgir. Funn fra utredningen viser at dette fører til forskjeller både innad i kommuner og kommunene seg imellom. Dette bygger ikke opp under det overordnede samfunnsmålet om rettighetssikring og hensiktsmessig bruk av samfunnets ressurser. Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet og å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Søkere av økonomisk sosialhjelp har behov for en forutsigbar, enkel og tidseffektiv søknadsprosess. Alle arbeidsgivere og andre opplysningspliktige har en lovpålagt rapporteringsplikt til å innrapportere inntektsopplysninger via a-ordningen og dette registeret er derfor tilnærmet fullstendig med høy kvalitet. Ved at inntektsopplysningene har bedre kvalitet, vil det kunne gis lengre vedtaksperioder som igjen medfører forutsigbarhet og mindre tidsbruk for brukeren. Funn i utredningen viser at dagens løsning for å innhente inntektsopplysninger er ressurskrevende. I flere av ressurskommunene, som har bidratt i denne utredningen, ble det anslått at 50 prosent av saksbehandlingstiden brukes på å innhente og kvalitetssikre inntektsopplysninger. I ressurskommunene har man anslått og vurdert tidsforbruk på sjekk og innhenting av inntektsopplysninger samt skriving av forvaltningsmeldinger. Dette er beregnet til å ta minimum 10 minutter per sak. 4

6 Kartlegging i ressurskommunene viser at det er stor spredning av antall brukere som er rapportert med en eller annen form for skattbar inntekt. Små kommuner rapporterer om under 10 prosent, mens hos større kommuner er tallet 70 prosent. Dette kan ha flere forklaringer, alt fra at det er lettere å få deltidsstilling i storbyene, til at saksbehandlerne selv må legge inn informasjonen manuelt i systemet. Det vil uansett være relevant å innhente opplysninger om alle søkere, uavhengig om de har skattbar inntekt, ettersom det er vel så viktig å verifisere at de ikke har inntekt. Ressurskommunene har videre anslått at ca prosent av vedtakene endres i ettertid, på grunn av manglende inntektsinformasjon, som igjen fører til en ny saksbehandling. For eksempel ble det i 33 av 100 gjennomgåtte saker i Oslo kommune i 2016, vurdert av saksbehandlere at det var grunnlag for å utrede de enkelte sakene ytterligere. Bakgrunnen var blant annet manglende eller uriktige inntektsopplysninger. For kommunesektoren vil tilgang på både tidsaktuell og historisk inntektsinformasjon kunne bidra til mer spisset økonomisk rådgivning til brukeren, noe som på sikt igjen bidrar til redusert behov for økonomisk sosialhjelp. Muligheter og hindringer Med utgangspunkt i rammeverket «The European Interoperability Framework» (EIF), se vedlegg 2, er dagens muligheter og hindringer ved tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen kartlagt. Disse er kartlagt gjennom workshops og samtaler med ressurskommunene og videre forankret hos aktuelle interessenter. Muligheter: Juridisk: Åpne regelverket for kommuner og etater for deling, mottak og bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen Samordne og oppdatere lovverket Semantisk: Samordne og oppdatere begrepsbruken i lovverket Definere presise og entydige uttrykk Teknologisk: Samordning av ulike kommunale fagsystemer Systemtilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen Bedre kontroll- og avstemmingssystemer Nasjonale felleskomponenter Organisatorisk: Frigjøre tid til mer verdiskapende arbeid Øke saksbehandlingskapasitet Standardisering av arbeidsprosesser Enhetlige innbyggertjenester på tvers av forvaltningen 5

7 Hindringer: Ressurskommunene har gjennom workshops vært tydelige på hvilke hindringer som står i veien for å få tilgang til inntektsopplysninger gjennom a-ordningen. Å samordne hjemmelsverket og ulikheter i lovverket slik at det tillater deling, mottak og bruk av inntektsdata er en forutsetning for å kunne realisere muligheter og gevinster. Kommunene ser på dette som den største hindringen. Juridisk: Regelverket ikke tillater deling, mottak og bruk av inntekstopplysninger i a-ordningen Krav om samtykke Semantisk: Ulik begrepsforståelse og ulike tolkninger Tvil om hvem det kan innhentes inntektsopplysninger om Det ikke blir enighet om et felles inntektsbegrep Teknologisk: Uenighet rundt ambisjonsnivå for teknisk realiseringsstrategi Uavklar nasjonal arkitektur Mangelfull standardisering og ulike leverandører Organisatorisk: Mangelfull kompetanseheving og opplæring i nye prosesser og systemer Motstand mot digitalisering Endring av arbeidsprosesser Gevinstpotensial Funn fra utredningen viser gevinstpotensial, både for bruker, tjenesteyter i kommunen og på samfunnsnivå, ved å gjøre inntektsopplysninger fra a-ordningen tilgjengelig for kommunal sektor. Gevinstberegningene er basert på erfaringstall og gir derfor ikke grunnlag for en investeringsbeslutning. De er derimot et grunnlag for å ta videre valg i en senere prosjektfase. Nærmere beskrivelse av gevinstpotensial, ligger i KS vedlegg 8. Videre gjennomføring Utredningsrapporten danner et kunnskapsgrunnlag for eventuell videre gjennomføring. Selv om det ikke har blitt valgt et endelig konsept, er stegene i konseptfasen blitt gjennomført og deler av utredningen berører de neste fasene i prosjektveiviseren. I denne fasen er behovsanalyse, kartlegging av hindringer og muligheter og gevinstanalyse gjennomført. I neste fase er det behov for å beslutte videre arbeid. 6

8 1. Innledning A-ordningen deler i dag innsamlede opplysninger med Skatteetaten, AV-dir, Skatteetaten og Statistisk Sentralbyrå. Den statlige delen av NAV har tilgang til ordningen, mens den kommunale delen av NAV ikke har det. Utredningen undersøker om tilgang til opplysninger, innhentet i a-ordningen, vil bidra til digitalisering og redusering av tid brukt på informasjonsinnhenting i kommunal sektor. Lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. (a-opplysningsloven) trådte i kraft Formålet med loven er å legge til rette for at arbeidsgivere effektivt kan oppfylle sine plikter til å gi opplysninger om enkeltpersoners inntekts- og arbeidsforhold og skattetrekkopplysninger, og å gi offentlige etater tilgang til opplysningene som er innrapportert fra arbeidsgiver. Rapporteringen av lønns- og ansettelsesforhold til Skatteetaten, AV-dir og Statistisk sentralbyrå (SSB) er samlet i a-ordningen, og skal sendes inn hver måned av alle som utbetaler lønn, pensjon og andre ytelser. Flere av tjenestene som kommunene er pålagt å yte til sine borgere, bruker inntektsopplysninger i forbindelse med vedtak om økonomiske stønader og fastsettelse av avgifter/vederlag. Kommunene har derfor behov for å få tilgang til inntektsopplysninger på en enkel og effektiv måte i forbindelse med saksbehandling. I denne utredningen er 43 «Innhenting av opplysninger» i sosialtjenesteloven mest aktuell. Dagens ordning innebærer at de samme opplysningene innhentes om igjen fra den det gjelder inn til flere ulike deler av statlig og kommunal forvaltning. Det fører til dobbeltrapportering både i forvaltningen og for borgerne. KS og Skatteetaten/EFF har samarbeidet om å utrede hvordan tilgang til opplysninger samlet inn gjennom a-ordningen vil kunne bidra til digitaliseringsarbeidet i kommunen og fylkeskommunen, samt til å forbedre tjenestetilbudene gjennom rettede tiltak og rettighetssikring. I dette kartleggingsarbeidet er det sett på hvilke hindringer som står i veien for denne tilgangen, samt hvilke muligheter en slik tilgang vil gi Mandat Konseptutredningens mandat er å utrede hindringer og muligheter ved bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen i kommunal sektor. Basert på behovsanalyse, gevinstberegning og overordnede krav skal det i utredningen legges frem et kunnskapsgrunnlag for eventuelt videre arbeid og detaljering. Arbeidet med utredningen har vært innrettet slik at det har sikret bred enighet om konklusjonene og anbefalingene blant interessentene, på tvers av forvaltningsnivå Innretning og metode Konseptutredningen har tatt utgangspunkt i Difis prosjektveiviser, utredningsinstruksen og EIF rammeverket. Fremgangsmåten har basert seg på kartlegging, datainnsamling og analyse, forankring og involvering. Prosjektveiviseren er Difis anbefalte prosjektmodell for gjennomføring av digitaliseringsprosjekter i offentlige virksomheter. Formålet med prosjektveiviseren er å bidra til flere vellykkede prosjekter i offentlig sektor. For nærmere beskrivelse av veiviseren og fasene se prosjektveiviseren.no. 7

9 Utredningsinstruksen retter seg mot departementer og deres underliggende virksomheter og omfatter arbeidet med utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt meldinger og proposisjoner til Stortinget. Veilederen til utredningsinstruksen gir utfyllende forklaringer og råd på overnevnte. Se regjeringen.no for informasjon om veilederen til instruksen. EIF-rammeverket gir veiledning, gjennom et sett med anbefalinger til offentlige myndigheter om hvordan de kan forbedre styringen av sine interoperabilitetsaktiviteter (samhandling mellom systemer, prosesser og mennesker), etablere organisatoriske forhold på tvers, effektivisere prosesser som støtter ende-til-ende digitale tjenester, og sørge for at eksisterende og ny lovgivning ikke går på bekostning av innsats med hensyn på interoperabilitet (samhandling). For nærmere beskrivelse av EIFrammeverket, se vedlegg 2 eller Utredningen har benyttet EIF-rammeverket til å beskrive mulighetsrom og hindringer i forbindelse med tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen Utvelgelse av innbyggertjenester Innbyggertjenesten, økonomisk sosialhjelp, som har inngått i utredningen, er valgt ut med bakgrunn i katalogen fra Kommuneforlaget med oversikt over de 197 lovpålagte kommunale tjenestene. Innbyggertjenestene ble videre gjennomgått manuelt for å vurdere om tjenesten inneholdt et inntektselement. Det er 32 innbyggertjenester som bruker inntektsopplysninger. Se KS vedlegg 11 for oversikt over alle tjenestene og hvilke tjenester som har et inntektselement. Videre ble innbyggertjenestene valgt ut etter følgende kriterier: Volum (antall saksbehandlingstilfeller per år) Nytte (antatt redusert tidsbruk i saksbehandling) Kommuner og fylkeskommuner er representert Harmoniserer med prinsippet om kun en gang, brukeren i fokus og rettighetssikring (Digital agenda) Digital modenhet for å kunne digitalisere tjenesten i kommunene Ut ifra utvelgelseskriteriene ble følgende innbyggertjenester valgt ut: 1. Økonomisk sosialhjelp 2. Vederlagsberegning i innbyggertjenesten sykehjem - langtidsopphold Utvelgelse av ressurskommuner For å sikre best mulig representativitet ble ressurskommuner valgt ut i samarbeid med KS, etter en segmenteringsmodell som ivaretok ulike faktorer som er drivende for variasjon i saksbehandlingsprosessen, så som: Størrelse (antall innbyggere i kommunen) Bruk av systemstøtte (systemleverandør) Digital modenhet Geografisk beliggenhet Innenfor innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp er Bergen, Drammen, Bærum, Oslo, Vardø og 8

10 Ullensaker ressurskommunene. Utredingen har måttet gjøre antakelser om at utvalgte kommuner som har inngått i utredningen er representative for å kunne vurdere gevinstpotensial innenfor innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp Arbeidsmetode Kartleggingen i denne utredningen bygger på en prosessanalyse med utgangspunkt i dagens saksbehandlingsprosess for økonomisk sosialhjelp. Datainnsamling ble gjort gjennom workshops med de seks ressurskommunene. Prosessanalysen ble utarbeidet ved å tegne opp prosessen med hver enkelt ressurskommune. Kommunene ble bedt om å beskrive hvilken type opplysninger som brukes i saksbehandlingsprosessen, hvilke opplysninger som er sammenfallende med opplysninger som er samlet inn i a-ordningen og ressursbruken som kreves for å innhente disse opplysningene. Etter prosesskartleggingen tok tre av ressurskommunene, Bergen, Drammen og Bærum, videre ansvar for å kartlegge de juridiske hindringene og utarbeide datakatalog for innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. Jurister i kommunene deltok på flere workshops for å kartlegge de juridiske hindringene i prosessen, samt utarbeide forslag til mulige endringer i lovverket. Se kapittel 8.1.1, og SKDs vedlegg 9 og KS vedlegg 10. Utarbeidelse av datakatalogen har blitt gjort gjennom workshops med kommunene og Skatteetaten/EFF. (Se vedlegg 12) Det har vært løpende forankring og kvalitetssikring mellom ressurskommunene. De har også kommet med flere innspill som har blitt bearbeidet inn i rapporten Presiseringer og avgrensninger Utredningen legger frem et konkret forslag til revidering av sosialtjenesteloven 43. Andre ønskelige endringer i tilstøtende lover omtales, men konkretiseres ikke i revidert forslag til lovtekstendring. Motstrid mellom lovbestemmelser innenfor økonomisk sosialhjelp bør avklares i lovs form, men utredes ikke videre i denne utredningen. Utredningen vil ikke anbefale en realiseringsstrategi, men beskrive de ulike alternativene, se kapittel 8.3. Hvor store gevinster som realiseres er avhengig av ambisjonsnivå og valg av realiseringsstrategi, se KS gevinstberegning i vedlegg 8. Utredningen begrenser gevinstberegningen til kun ett alternativ, integrert i fagsystem (alternativ C i figur 7: Avgiverorgan og realiseringsstrategi). Utredningen identifiserer ikke en optimal prosess for samtlige kommuner i Norge og kartlegger ikke hvordan kommunene kan realisere gevinster med hensyn til tjenesten økonomisk sosialhjelp, men peker på mulige gevinster som kan materialiseres hvis saksbehandler og / eller bruker av tjenesten gis tilgang til opplysninger fra a-ordningen. 9

11 2. Situasjonsbeskrivelse Figur 1: Situasjonsbeskrivelse - oversikt I dette kapittelet gis en deskriptiv fremstilling av dagens situasjon. Fremstillingen omfatter både politiske føringer, generelle trekk innenfor økonomisk sosialhjelp og spesielle utfordringer. Kartlagte utfordringer ved dagens situasjon: Tillitsbasert regelverk i sosialtjenesteloven som eies av Arbeids- og sosialdepartementet o Rom for individuelle og subjektive tolkninger hos saksbehandler o Det overordnede likhetsprinsippet kan være vanskelig å følge for NAV-kontoret o Lite forutberegnelighet for bruker Manuelle og tidskrevende prosesser o Det gir redusert tid til oppfølging av bruker o Inntektsopplysningene for å vurdere søknad kommer i dag fra mange ulike kilder Begrenset kontroll- og avstemmingsmuligheter Uriktige utbetalinger på grunn av manglende inntektsinformasjon Figur 2, viser dagens situasjon, der NAV Kommune ikke har tilgang til inntektsopplysninger gjennom a-ordningen. Dette er det kun Skatteetaten, AV-dir og Statistisk sentralbyrå som har tilgang til, gjennom lovverket til Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og Finansdepartementet (FIN). 10

12 Figur 2: Dagens situasjon 2.1. Politiske føringer I april 2016 la regjeringen fram stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge: IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet». I meldingen slås det fast at de fleste tjenestene som brukes fra offentlig sektor er kommunale. Styrket digitalisering i offentlig sektor forutsetter samarbeid i kommunesektoren, i staten og ikke minst er det avgjørende med et godt og likeverdig samarbeid mellom staten og kommunesektoren. Kommunesektoren er langt på vei nøkkelen om regjeringen skal lykkes med å nå målene for digitalisering av offentlig sektor. Meldingen legger vesentlig vekt på betydningen av «én digital offentlig sektor» og «samhandling mellom stat og kommune». Se vedlegg 3 for mer utfyllende informasjon om Digital agenda og andre digitaliseringstiltak som legger politiske føringer for arbeid i offentlig sektor. EUs forordning for personvern blir norsk lov mai Dette vil ha innvirkning på både statlige og kommunale virksomheter. Se for mer informasjon om den nye personvernforordningen Økonomisk sosialhjelp i et samfunnsperspektiv Økonomisk sosialhjelp fra NAV Kommune skal sikre at innbyggere som har kommet i en vanskelig situasjon får inntekter til et forsvarlig livsopphold. Mottakere av økonomisk sosialhjelp må være ute av stand til å kunne forsørge seg selv ved arbeid, egne midler eller ved andre økonomiske ytelser som de har krav på. For å få økonomisk sosialhjelp må altså alle andre muligheter til å forsørge seg selv være vurdert. Det er stor spredning i kommunene av antall brukere som er rapportert med en eller annen form for skattbar inntekt. Spredningen blant kartlagte kommuner varierer fra prosent. Dette kan ha flere forklaringer, alt fra at det er lettere å få deltidsstilling i storbyene til at saksbehandlerne selv manuelt må legge inn informasjonen i systemet. For å finne ut om brukeren har krav på økonomisk sosialhjelp må det innhentes opplysninger om inntekt, og det vil uansett være 11

13 relevant å innhente opplysninger om alle søkere uavhengig om de har noe skattbar inntekt, ettersom det er vel så viktig å verifisere at de ikke har det. Økonomisk sosialhjelp er en midlertidig ytelse og målet med stønaden er at brukeren så raskt som mulig skal kunne klare seg selv. NAV-kontoret i kommunen bruker skjønn for å vurdere hvilken nettoinntekt som er nødvendig for å sikre brukeren et forsvarlig livsopphold. Med en stadig økende andel brukere med høy kortsiktig gjeld, er sammenhengen mellom inntekter og utgifter mer kompleks. Det finnes statlige veiledende satser og retningslinjer for å beregne økonomisk sosialhjelp. I tillegg har noen kommuner egne veiledende satser Prosessanalyse Sosialtjenesteloven regulerer fem individuelle tjenester: Opplysning, råd og veiledning ( 17) Økonomisk sosialhjelp ( 18 og 19) (Største økonomiske post) Midlertidig botilbud ( 27) Rett til individuell plan ( 28) Kvalifiseringsprogrammet ( 29) I denne utredningen er det 43 «Innhenting av opplysninger» i sosialtjenesteloven, som er den mest aktuelle. 43. «Innhenting av opplysninger Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med tjenestemottaker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. I saker som gjelder tjenester etter denne loven, kan kommunen kreve opplysninger fra andre offentlige organer. Like med offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune. Har tjenestemottaker ikke samtykket i at opplysningene blir innhentet, skal spørsmålet om opplysningene kun gis uten hinder av taushetsplikt, avgjøres etter de taushetsbestemmelser som gjelder for avgiverorganet» Gjennom workshops med ressurskommunene er det utarbeidet en prosessanalyse for hver enkelt kommune. Disse er sammenstilt og en generell prosessanalyse er designet. Figur 3 viser prosessen forbruker og NAV Kommune. 12

14 Figur 3: Prosessanalyse Prosess for bruker Bruker kontakter NAV Kommune når behovet oppstår. Dette foregår gjennom personlig oppmøte, telefon, e-post eller tips fra interne/eksterne. Brukeren fyller ut søknad og sender etterspurt dokumentasjon. Dette er ofte en krevende prosess for søker, da inntektsinformasjon og dokumentasjon på utgifter er vanskelig tilgjengelig for mange. Dette kan ha opphav i manglende legitimasjon, BankID, lønnslipper og utbetalingsblanketter. I tillegg kan en del av brukergruppen oppleve språkutfordringer. Kommunene bistår med hjelp til søknaden og fremskaffelse av dokumentasjon ved behov. Ofte er ikke all dokumentasjon på plass ved første søknad og brukeren må supplere dokumentasjonen. Dokumentasjonsdelen er en tidskrevende prosess for begge parter. Kommunene bruker i gjennomsnitt over halvparten av saksbehandlingstiden på dette. Før bruker mottar utfyllende vedtak, kan det gå fra noen dager til uker (store forskjeller mellom kommunene). Brukeren får innsyn i opplysningene som er benyttet i et oppsatt regnestykke. Vilkår for støtten som eksempelvis kurs og jobbsøknader fremkommer også her. Stønadsperioden kan variere fra en uke til åtte måneder. Dersom brukeren fortsatt har behov for økonomisk sosialhjelp etter endt periode, vil en ny søknadsrunde igangsettes og ny inntektsinformasjon innhentes. Bruker må i tillegg dokumentere oppfylling av vilkår fra første vedtak. Prosess for NAV Kommune Første møte med bruker kan foregå gjennom personlig møte, telefon eller e-post. NAV Kommune informerer om krav til søknad og deler ut søknadspapirer om bruker ikke har det fra før. Deretter setter NAV Kommune opp et møte med brukeren, hvor det gjennomføres en grundig kartlegging. I dette møtet skal NAV Kommune kartlegge årsak for søknaden, inntekter, utgifter, bosituasjon, familie, helse mm. Denne gjennomgangen fører til at en del søkerne får beskjed om at de ikke har rett til stønaden. Det kan utbetales nødhjelp ved første møte. NAV Kommune er da avhengig av den dokumentasjonen de har tilgjengelig. Dokumentasjonen i første søknad er omfattende. NAV Kommune mottar søknadspapir og starter saksbehandling. Bruker har dokumentasjonsplikt, det vil si at de har en plikt til å opplyse om alle forhold som kan ha betydning for søknaden. Dersom dokumentasjonen ikke er fullstendig sendes det forvaltningsmeldinger. NAV Kommune stopper uaktuelle søkere også i denne fasen. Kun fullstendige søknader skal behandles, men praksis kan variere noe fra de ulike kommunene. 13

15 Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden ligger på ca. 14 dager. NAV Kommune skanner inn søknaden og sender ut vedtak. Vedtakslengde (stønadsperiode) er ikke lovfestet, og bestemmes i saksbehandling etter en konkret og individuell vurdering av søkers situasjon. Alminnelig praksis i ressurskommunene er at stønadsperioden kan variere fra én uke til åtte måneder. I vedtaket ligger eventuelle vilkår for stønaden og veiledning. Dersom brukeren fortsatt har behov for økonomisk sosialhjelp etter endt stønadsperiode, sendes ny søknad og NAV Kommune gjennomfører samme prosess igjen. Det er en overordnet målsetting å yte rettet rådgivning til bruker i stønadsperioden Utfordringer i dagens prosess Basert på samtaler med ressurskommuner, kildegjennomgang og innspill fra ressurspersoner er følgende utfordringer i dagens prosess identifisert. Utfordringene presenteres etter EIF-rammeverket. Juridisk Den største juridiske utfordringen er at det er et tillitsbasert regelverk. Det betyr at informasjonen må innhentes fra bruker og at kommunen ikke kan benytte tilgjengelig informasjon som er innhentet til et annet formål. Se Sosialtjenesteloven 43 i kapittel 2.3. Et eksempel som illustrerer dette er en søker av økonomisk sosialhjelp som venter på å få behandlet uføresøknaden sin. I forbindelse med søknad om uføretrygd har NAV Stat innhentet alt av inntektsopplysninger. Disse opplysningene kan imidlertid ikke benyttes av NAV Kommune i søknaden om økonomisk sosialhjelp på grunn av begrensninger i hjemmelsverket. NAV Kommune må derfor gjøre innhentingen på nytt, og søkeren må dokumentere samme opplysninger to ganger. Det er uttalt et ønske i Digital agenda for Norge om et «engangsprinsipp» i det offentlige, at opplysninger kun blir hentet inn én gang. Dagens lovverk hindrer dette. Det at regelverket ikke tillater deling setter også juridiske begrensninger på samarbeidet på tvers av kommunegrenser ettersom det ikke er tillat å dele informasjon. Ressurskommunene nevnte også at det er begrensninger i rundskriv om Sosialtjenestens adgang til å kreve kontoutskrift fremlagt ved behandling av søknad om økonomisk stønad (U-4/2003), som sier at kontoutskrift ikke kan kreves fremlagt rutinemessig. Dette setter grenser for antall ganger man kan be om kontoutskrift på disponible midler. Semantisk Det er mange overordnede problemstillinger med hensyn til semantikk i dagens prosess. Et eksempel er begrepet samboer. Samboer er ikke klart definert, og har et titalls ulike betydninger i ulike lover. Kommunene baserer seg derfor på ulike definisjoner av begrepet samboer. Ekteskap er derimot klart definert i ekteskapsloven og det forholder alle seg til, men man har i dag brukere som er gift i henhold til eksempelvis muslimsk lov, som ikke faller inn under definisjonen for ekteskap i ekteskapslovgivningen. Kommunene er her usikre, og praktiserer det noe forskjellig. Teknologisk En teknologisk utfordring i prosessen er ulik bruk av eksisterende fagsystemer, samt eksterne oppslagsverk og registre. Utfordringen gjelder både innad og mellom kommunene. Kommunene forklarer dette med varierende kompetanse på IKT-systemene, opplæringsmuligheter, spesialtilpasninger og generelt komplekse IT løsninger, 14

16 Organisatorisk Organisatoriske problemstillinger som ressurskommunene nevner er at prosessen tar unødvendig lang tid og er omfattende og komplisert, både for bruker og saksbehandler. Videre nevner ressurskommunene mangel på samarbeid, både innad i kommunene og på tvers av kommunegrenser. Personvernet og begrensninger på informasjonsdeling, oppleves til tider som en utfordring for å få til gode løsninger for en bruker. Enkelte peker også på usikkerhet rundt egen arbeidssituasjon, knapphet på ressurser og mangel på opplæring/kompetanseheving Risiko i dagens prosess Det er flere risikoer som er avdekket i dagens saksbehandlingsprosess. Risiko ut fra et brukerperspektiv: Innbygger får ikke den stønaden som han/hun rettmessig har krav på ved at brukeren selv må dokumentere alle inntekter og utgifter. Det kan ta lang tid før innbygger får innvilget stønad på grunn av en komplisert og omfattende søknadsprosess. Tilbakebetaling av feilutbetalt stønad på grunn av manglende inntektsopplysninger i beregningsgrunnlaget for vedtaket. Innbyggere med likeartede behov får ulike utbetalinger på grunn av ulike vurderinger hos saksbehandlere. Risiko ut fra et tjenesteyterperspektiv: Mye skjønn i lovverket fører til ulike vurderinger i saksbehandlingen. Manuelle prosesser som tar mye tid og kan føre til uriktige utbetalinger. Saksbehandlere får ikke nok tid til rådgivning på grunn av mye tid brukt på innhenting av inntektsinformasjon. Saksbehandlere bruker unødvendig tid på søkere som ikke er berettiget stønad. Uriktige utbetalinger på grunn av manglende kvalitet i blant annet inntektsopplysninger i beregningsgrunnlaget, som kan føre til økonomiske tap. Få muligheter til kontroll og avstemming som hindrer for eksempel feilutbetalinger. Lite motiverende og repetitive arbeidsoppgaver for de ansatte. Risiko ut fra et samfunnsperspektiv: Tillitsbasert lovverk som ikke er tilpasset endringer i demografiske forhold. Dette fører til kostnader ved lang saksbehandlingstid og uriktige utbetalinger. Endringer i populasjonen gjør at stadig flere brukere går på økonomisk sosialhjelp og dagens løsning gjør at stønaden for mange blir en permanent ordning. Offentlige utgifter ventes å vokse mer enn inntekter i offentlig forvaltning, se ssb.no. Vanskeligheter med å forebygge svindel med bakgrunn i manglende kontrollmuligheter. Svekket tillit til NAV systemet gjennom fokus fra media om uheldige enkeltsaker Interessenter og behov Prosjektets interessenter er personer, grupper eller organisasjoner som kan påvirke, vil bli påvirket av, eller oppfatter at de vil bli påvirket av prosjektets gjennomføring eller resultater. I denne utredningen har det blitt kartlagt direkte interessenter, de som direkte vil påvirke eller bli påvirket av prosjektet. Disse interessentene er brukere, kommuner, EFF, Skatteetaten, KS og leverandører av fagsystemene. 15

17 I tillegg til de direkte interessentene vil det også finnes indirekte interessenter, som på andre måter vil kunne påvirke eller bli påvirket av prosjektet. Disse interessentene er blant annet fylkesmenn og interesseorganisasjoner. Tabellen under viser sammenheng mellom interessenter og kartlagte behov. Alle behovene er ikke kvalitetssikret på detaljnivå av alle interessenter, men er gjennomgått på et overordnet nivå. INTERESSENTER DE HAR BEHOV FOR Direkte interessenter Bruker Tilpasset oppfølging og veiledning Forutsigbarhet Riktige utbetalinger Innsyn Enkel og tidseffektiv søknadsprosess Trygghet om at personvern er ivaretatt Kommunene Tid til individuell oppfølging av brukerne Rådmannen Frigjøre ressurser til verdiskapende arbeid Økonomifunksjonen Sikre rettferdig fordeling Ledere for helseområdet Godt omdømme Saksbehandlere Tydelig lovverk Kvalitetssikret informasjon Etatenes fellesforvaltning (EFF) og Skatteetaten Sikre deling av inntektsinformasjonen gjennom tydelige hjemler Sikre datakvalitet og personvern KS Lik innbyggertjeneste i alle kommuner Sikre lokalt selvstyre vs. sentral standardisering Leverandører av fagsystemene Tydelig lovverk Kravspesifikasjoner for tekniske løsninger Forutsigbarhet Indirekte interessenter Fylkesmenn Tilsyn overfor kommunene mht. lovpålagte innbyggertjenester Interesseorganisasjoner Representere sin brukergruppe Oppdatert på innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp Tabell 1: Interessenter og behov 3. Målbildet Målbildet er en overordnet beskrivelse av en fremtidig situasjon som imøtekommer de identifiserte behovene. Dette kapittelet vil ta for seg samfunnsmål og effektmål, potensielle målkonflikter og behovene som må dekkes for å oppnå målene Samfunnsmål og effektmål Samfunnsmålet og effektmålene skal bidra til å realisere målbildet, se vedlegg 5 for definisjon. Samfunnsmålet i denne utredningen er: Samfunnsmålet er å bidra til rettighetssikring, skape trygghet og legitimitet, samt sikre hensiktsmessig bruk av samfunnets ressurser 16

18 Ressurskommunene har identifisert 12 effektmål, jamfør kolonnen til høyre i tabell 1. Effektmålene understøtter samfunnsmålet og er detaljert beskrevet i KS vedlegg 6 Kommunal sektors effektmål. Effektmålene kan kategoriseres under fire verdier som vises i kolonnen til venstre i tabellen. Disse fire verdiene er knyttet til kvalitet og effektivitet i tjenesten, demokratiske verdier som likebehandling, forutsigbarhet og forutberegnelighet i tillegg til personvern. For hver av disse fire verdiene er det i utredningen etablert et overordnet effektmål. Tabell 2: Effektmål 4. Gapanalyse For å finne avstanden mellom dagens situasjon og ønsket tilstand gjennomføres en gapanalyse. En gapanalyse avdekker hva som mangler for å nå ønsket situasjon. Ved å se hva som mangler synligjør det hvilke endringer og tiltak som må gjøres og hva som kreves for å nå ønsket situasjon. Gjennom workshops med ressurskommunene er det kartlagt et gap mellom dagens situasjon og målbildet beskrevet i kapittel 3. Det er utarbeidet en gapanalyse for hvert av de 12 effektmålene kommunal sektor har utarbeidet. Se gapanalysen i vedlegg Gevinstanalyse Ved at behovene dekkes og effektmålene blir nådd vil det kunne føre til flere gevinster. I denne utredningen legges det til grunn at gevinstene får nytte hos aktørene; bruker, tjenesteyter, med det menes det enkelte NAV-kontor og den enkelte saksbehandler, og samfunnet generelt. Tabellen under viser en oversikt over gevinster ved tilgang til a-ordningen for henholdsvis bruker, tjenesteyter og samfunn. A-ordningen vil gi effekter som bedre kvalitet i saksbehandlingen, mer effektiv saksbehandling, likebehandling i innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp og opprettholdelse av personvern. 17

19 Tabell 3: Oversikt over gevinster Det er foretatt økonomiske beregninger av et utvalg av gevinstene som følger av tilgang til inntektsopplysninger via a-ordningen. Noen av gevinstene finnes det data om som kan brukes til prissetting. Disse er tatt med i beregningen av gevinster der det er hensiktsmessig. I neste fase anbefales det å gå videre med mer detaljerte målinger på noen områder, samt en nærmere vurdering og prissetting av gevinster. Se KS vedlegg 8 for mer detaljert beskrivelse av gevinster for bruker, gevinster for tjenesteyter i kommunen, gevinster for samfunn samt beregninger. 6. Muligheter Generelle utviklingstrekk i samfunnet påvirker både forventninger til, muligheter og utfordringer ved offentlige tjenester. Eksempler på dette er globalisering, digitalisering, videreutvikling av informasjonssamfunnet og befolkningssammensetning, se vedlegg 4 for mer informasjon om dette. Etter at regjeringen la frem Digital agenda i 2016 er det politisk fokus på samhandling mellom stat og kommune. Et hovedmål for regjeringen er digitalisering i offentlig sektor, og kommunene er en nøkkel for å nå dette (Se vedlegg 3). I dette mulighetsrommet vil det at kommunene får tilgang til inntektsopplysningene fra a-ordningen, være i tråd med regjerings mål. Ved å få til denne tilgangen kan det være videre muligheter for: Bedre rettighetssikring for bruker Tidsbesparelse for tjenesteyter og bruker Likebehandling i kommunene Frigjøring av kapasitet hos saksbehandlerne som igjen hjelper brukerne med å nå hovedmålet, å få dem ut i arbeid Reduksjon av arbeidsledigheten og antall brukere på økonomisk sosialhjelp Mulighetene som er kartlagt er identifisert og sortert innenfor de fire interoperabilitetsnivåene - juridisk, semantisk, teknologisk og organisatorisk, i EIF-rammeverket. 18

20 Figur 4: Muligheter identifisert gjennom EIF 6.1. Tilgang til opplysninger fra a-ordningen Utgangspunktet for utredningen er muligheten ved å få tilgang til inntektsopplysninger fra a- ordningen. Ved å få tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen vil kommunene få hyppig oppdatert informasjon som er kvalitetssikret gjennom flere etater. A-ordningen vil kunne dekke informasjonsbehovet i kommuner i forbindelse med saksbehandling og gjennom dette bidra til økt digitalisering og effektivisering i saksbehandlingsprosessen Juridiske muligheter Skattedirektoratet er noe i tvil om den kommunale delen av NAV har tilstrekkeleg hjemmel til å motta inntektsopplysningar fra a-ordningen, og det må gjøres ytterligere vurderinger for å avklare om deling kan gjøres innenfor eksisterne lovverk. Uansett bør en søke å endre og tydeliggjøre lovverket for å muliggjøre deling, mottak og bruk av inntektsinformasjon fra a-ordningen. Dersom lovverket må endres, vil det være hensiktsmessig å samordne ulikheter i regelverket som benyttes i innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. Se KS vedlegg 10 Juridisk notat fra arbeidsgruppe i Bergen kommune for beskrivelse av ønsket harmonisering av regelverket for økonomisk sosialhjelp. Det er videre mulighet for å fokusere på brukervennlighet i lovverket, slik at lovteksten kan bli lettere å forstå både for bruker og saksbehandler. I dag forekommer det usikkerhet mellom fagpersoner i ressurskommunene med hensyn på tolkning av regelverket Semantiske muligheter Innenfor semantisk interoperabilitetsnivå er det mulighet for å skape felles definisjoner og forståelse av begreper. Mulighet for å samordne språket på tvers av lovverket vil kunne åpne opp for økt digitalisering i offentlig sektor. 19

21 Ved en forent forståelse av begreper, vil det kunne være enklere å gjenbruke og utveksle data fordi man legger det samme i informasjonen. Et presist og tydelig språk kan skape mer tillit og likhet mellom kommunene. Kvalitetssikret informasjon gjennom a-ordningen vil kunne føre til mer gjenbruk og gi forbedret kvalitet i datagrunnlaget slik at vedtakene blir mer riktig. Det åpnes også opp en mulighet for å kunne gi vedtak med lengre varighet. Det er mulighet for elektronisk samhandling, og lik begrepsforståelse er en forutsetning for det. For å kunne innhente opplysninger fra a-ordningen må det være klart definert hvem man kan innhente opplysninger om. Ved uklare begrepsdefinisjoner som for eksempel samboerbegrepet, er det i dag ikke mulig. Se kapittel 9 for beskrivelse av hvordan datakatalogen for økonomisk sosialhjelp er bygget opp Teknologiske muligheter Innenfor teknologisk interoperabilitetsnivå er det mulighet for å samordne og standardisere prosesser og IKT-systemer. Bruk av nye teknologiske løsninger og tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen kan sikre bedre oppgaveløsning for både bruker og saksbehandler. Det oppstår en mulighet for å utvikle fremtidige smarte løsninger for brukeren, ved eksempelvis enklere selvbetjening og reduksjon antall personlige oppmøter. Ved automatisering av deler av saksbehandlingen og bruk av felleskomponenter og fellesløsninger vil det kunne forbedre kommunikasjon på tvers av kommunale it-systemer, forenkle samarbeidet og styrke gjennomføringskraften i offentlig sektor. Gjennom tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen vil det være mulighet for å utvikle standardiserte løsninger og felles arkitektur. Selv uten dette vil det være muligheter for effektivisering i saksbehandlingen gjennom delautomatisering og enkeltoppslag Organisatoriske muligheter Muligheter på organisatorisk nivå er å få koordinerte og samspilte prosesser innad i kommunen, på tvers av kommunegrenser og i det offentlige generelt. Det er mulighet for å kunne utvikle en enhetlig metodikk for gjennomføring av nasjonale endringer og styrke standardiseringsarbeidet på tvers av kommunene. Tilgang til opplysninger fra a-ordningen kan da kunne føre til mer enhetlige og gode tjenestetilbud i offentlig sektor. Økt digitalisering gir også mulighet for innovasjon og økt produktivitet i offentlig sektor. Tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen vil redusere tiden saksbehandlere bruker på å innhente inntektsopplysninger fra bruker og gjøre saksbehandlingsprosessen mer effektiv. Ressurskommunene anslår at 50 prosent av saksbehandlingstiden brukes på å innhente inntektsopplysninger. Det vil være mulighet for økt lønnsomhet gjennom reduksjon av kostnader og/eller økt kapasitet. 7. Hindringer Utredningen har avdekket hindringer for å nå effektmålene. Hindringene er identifisert og sortert innenfor de fire interoperabilitetsnivåene - juridisk, semantisk, teknologisk og organisatorisk, i EIF- 20

22 rammeverket. Dersom de juridiske hindringene ikke løses vil ikke tilgangen til a-ordningen oppnås og flere av effektmålene vil være vanskelig å oppnå. Figur 5: Hindringer identifisert gjennom EIF 7.1. Juridiske hindringer Juridiske hindringer kan forekomme på flere områder: Lover og forskrifter Saksbehandlingsregler Ulike rundskriv Presedensarkiv Samtykke og fullmakt Ulike tolkninger i ulike lover I denne utredningen er de konkrete juridiske hindringene for å få tilgang til a-ordningen relatert til problemstillinger rundt deling, mottak og bruk av inntektsopplysningene i a-ordningen. Avgiver av opplysningene må ha lovhjemmel for å kunne avlevere opplysningene. Mottaker av opplysningene, i denne utredningen kommunene, må ha lovhjemmel for å både kunne motta og bruke opplysningene fra a-ordningen. Sosialtjenesteloven 43 «Innhenting av opplysninger» sier at opplysninger så langt det er mulig skal innhentes fra bruker. Det sies videre at opplysninger kan hentes fra andre offentlige organer, men at bruker må gi samtykke til at de kan innhentes. Opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse. Slik Sosialtjenesteloven 43 står i dag, er det et hinder for at kommunene kan få tilgang til og bruke inntektsopplysninger fra a-ordningen. Gjennom workshopene har ressurskommunene også tatt opp rundskriv om Sosialtjenestens adgang til å kreve kontoutskrift fremlagt ved behandling av søknad om økonomisk stønad (U-4/2003) som en 21

23 juridisk hindring. Denne sier at kontoutskrift ikke kan kreves fremlagt rutinemessig som en juridisk hindring. Det vil imidlertid ikke påvirke muligheten for å få tilgang til inntektsopplysninger fra a- ordningen Semantiske hindringer Semantiske hindringer kan forekomme på flere nivåer ved ulik begrepsforståelse. Et uklart og tungt språk øker faren for misforståelser og unødvendig merarbeid for bruker og det offentlige. Et eksempel som forekommer i norsk lovgivning er begrepet samboer. Begrepet har flere forskjellige tolkninger i ulike lover. Samboere er definert som ugifte personer som bor sammen, men i noen lover må de også ha felles barn, mens i andre må de eksempelvis ha bodd sammen i 12 måneder for å defineres som samboer. Begrepet ekteskap har blitt tatt opp i workshops med kommunene. Ved økonomisk sosialhjelp forholder kommunene seg til definisjonen av ekteskap i henhold til Lov om ekteskap (ekteskapsloven). Det har imidlertid vært diskusjon rundt tolkning av begrepet, og om eksempelvis muslimsk ekteskap bør inkluderes. Det er avdekket et behov for avklaring og tydeliggjøring av ekteskapsbegrepet da dette praktiseres noe ulikt i de ulike kommunene i dag. Uenighet rundt hva som defineres som ekteskap i innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp kan være en hindring for å få tilgang til opplysningene fra a-ordningen. Skatteetaten/EFF kan ikke gi ut opplysninger fra a-ordningen om noen dersom dette ikke er hjemmelsfestet hos mottaker. Et annet begrep som kan være en hindring er inntektsbegrepet. Det må være en felles forståelse av hva som inngår i inntektsbegrepet av skattepliktige inntekter. I Skatteloven står det tydelig hva skattepliktig inntekt er, det består av kontantytelser, naturalytelse og overskudd av utgiftsgodtgjørelse. Likevel kommer det frem gjennom workshopene med ressurskommunene at det er variasjoner i hva de legger i dette begrepet. Ikke alle har med overskudd av utgiftsgodtgjørelse og naturalytelser i beregningen. Dersom kommunene skal få tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen må det bli enighet rundt hva som legges i begrepet inntekt for innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp. Dette blir utdypet mer i kapittel 9, datakatalog. Uenighet rundt begrepsbruk og hvordan de ulike problemstillingene skal løses, kan bli en hindring for å få tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen Teknologiske hindringer Teknologiske hindringer kan oppstå med bakgrunn i flere ting: Tilgang til kunnskap og kompetanse Tilgang til teknologi Kompleksitet Teknisk gjeld Den største hindringen på dette området vurderes til å være arbeidet med å finne ut av hvilken realiseringsstrategi som skal velges for å få tilgang til inntektsopplysningene fra a-ordningen. Det er flere mulige tekniske løsninger som kan velges. Det finnes flere mulige løsninger med ulike hindringer og muligheter. Eksempler på alternativer er integrasjon i skjema, oppslag i skjermbilde, integrasjon i fagsystem eller som en fellesfunksjonalitet i en fellesplattform. Se kapittel 8.3 for beskrivelse av de ulike realiseringsstrategiene. 22

24 Kommunene har flere ulike systemer å forholde seg til og det er ulike leverandører av fagsystemene. Det kan være en hindring at kommunene har flere ulike tekniske systemer og integrasjoner som gjør tilgangen til a-ordningen komplisert og kostbar. Kommunene nevner selv at tilgang til kunnskap og teknisk kompetanse på nye løsninger kan være en hindring, både hos kommunene internt og hos fagsystemleverandører. Erfaringer fra andre nasjonale prosjekter, som eksempelvis Innføring av a-ordningen, tydeliggjorde utfordringen med dette Organisatoriske hindringer Når en endring skjer, kan det oppstå motstand i organisasjonen. Mangel på tillit forsterker alle kilder til motstand. Dette kom også frem hos enkeltpersoner gjennom workshopene. Et fåtall mente at tilgang på inntektsopplysninger gjennom a-ordningen var unødvendig. De ønsket ikke og hadde ikke tro på digitalisering av tjenesten. Andre hindringer som kan oppstå i forbindelse med tilgang til a-ordningen er at nye løsninger ikke blir tatt i bruk på grunn av mangelfull kompetanseheving og opplæring i nye prosesser og systemer. Manglende kunnskap og kompetanse kan gjøre at man ikke ser mulighetene IKT og digitalisering gir og derfor motsetter seg endringen. Organisatoriske hindringer som videre kan oppstå er motstand mot endring av etablerte og innarbeidede arbeidsprosesser og rutiner. Omstilling kan føre til endring av makt innad i kommunene. Det kan for enkelte føre til tap av status. Personer som har oppgaver som reduseres eller forsvinner helt kan være bekymret for å miste arbeidsoppgaver og motsette seg disse endringene. Det er også en økonomisk trussel ved at arbeidsoppgaver reduseres eller forsvinner. Dette kan føre til at overføringer til kommunene blir mindre og er derfor en stor organisatorisk hindring for å digitalisere og automatisere. Innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp er tillitsbasert. Hos enkelte er den verdien en stor del av organisasjonskulturen og den indre motivasjonen til saksbehandlerne. Hvis en endring går på tvers av verdigrunnlaget vil det mulig forsterke motstanden for denne endringen. Liten grad av samarbeid i det offentlige kan også være med å hindre tilgang til a-ordningen. I tillegg kan lange og tunge prosesser og varierende grad av digitalisering i det offentlige føre til at det er komplisert å standardisere og automatisere. 8. Tiltak og realisering Ved å få tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen vil det legge til rette for flere muligheter og gevinster for bruker, tjenesteyter og samfunnet generelt. For å realisere disse mulighetene og gevinstene må det gjennomføres noen tiltak. Tiltakene og innspillene har blitt utarbeidet i samarbeid med eksperter i kommunene, KS og Skatteetaten/EFF. Tiltakene er sortert og identifisert etter EIFrammeverket og følgende tiltak bør vurderes. 23

25 Figur 6: Oppsummering av tiltak 8.1. Juridisk I denne utredningen er det ikke tatt stilling til hvem som skal være avgiverorgan for inntektsopplysninger fra a-ordningen. Et alternativ er at Skatteetaten inntar denne rollen og deres forslag er videre beskrevet. Andre alternativ er tilgang direkte fra EFF/a-ordningen eller AV-dir, der førstnevnte ikke er ønskelig på bakgrunn av a-opplysningsloven. AV-dir er en sannsynlig avgiver av inntektsinformasjonen, men det er ikke videre utredet i denne utredningen. Det juridiske arbeidet fra Skatteetaten vil imidlertid kunne ha en overføringsverdi for en eventuell fremtidig juridisk utredning på området Innspill fra Skatteetaten Den kommunale delen av NAV kan i dag ikke få opplysninger fra a-ordningen direkte fra EFF, da a- opplysningsloven ikke åpner for dette. I a-opplysningsloven 7 er EFF underlagt taushetsplikt om alle opplysninger som er samlet inn i samsvar med loven. EFF har altså ikke hjemmel til å levere ut opplysninger til andre enn eieretatene. En eventuell utlevering av inntektsopplysninger må da skje i samsvar med et annet regelverk. Det følger av a-opplysningsloven 8 at "Skattedirektoratet, skattekontorene og skatteoppkreverne skal ha tilgang til opplysningene i registeret i forbindelse med utligning av skatt og trygdeavgift etter skattelovgivningen og arbeidsgivers beregning og oppgjør av skattetrekk og arbeidsgiveravgift etter skattebetalingsloven og folketrygdloven." [...] "Tilgangen er begrenset til opplysninger som organet har hjemmel i lov til å innhente." Dette betyr at Skatteetaten har tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. En eventuell utlevering må skje etter reglene Skatteetaten er underlagt,og kan først skje etter at opplysningene er overført til Skatteetatens interne system. Hensynet til effektivitet i forvaltningen taler likevel for at den kommunale delen av NAV burde få tilgang til inntektsopplysninger fra Skatteetaten. Mulige løsninger kan være at den kommunale delen av NAV får lovhjemmel til å kunne hente inntektsopplysninger fra Skatteetaten eller ved en utvidelse av hjemmelen til Arbeids- og 24

26 velferdsetaten til å hente ut opplysninger fra a-ordningen. Se SKDs vedlegg 9 Juridisk notat fra Skattedirektoratet. Tiltak Skatteetaten har allerede hjemler for å avlevere og ytterligere juridiske tiltak fra Skatteetaten sin side er ikke nødvendig Innspill fra arbeidsgruppe i Bergen kommune Bergen Kommune ble høsten 2016 forespurt om å bidra med innspill til utredningen. Oppgaven ble lagt til Etat for sosiale tjenester ved Berit Fjugstad, som rådgiver ved etaten og Tone Herstad, som avdelingsleder ved NAV Laksevåg. De knyttet til seg to andre jurister, Åse Nøstbakken og Charlotte Elsås Johansen, som sammen utgjorde arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen konkluderer med at NAV Kommune vil ha stor nytte av innsyn i a-ordningen. Det framgår av sosialtjenesteloven 43 at det som hovedregel skal være en dialog med bruker før innhenting av opplysninger kan foretas. NAV Kommune må enten be om samtykke for å innhente opplysninger eller informere bruker om at opplysningene innhentes. Dagens lovtekst forutsetter også at avgiverorganet kan utlevere informasjon uten hinder av taushetsplikt dersom NAV Kommune ikke har fått samtykke fra søker. For at NAV Kommune skal få innsyn og på eget initiativ skal kunne innhente opplysninger fra a- ordningen, må kravet om samtykke og kravet om dialog med bruker fjernes. Under er et forslag til revidering av sosialtjenesteloven 43 lagt frem. Endringene fra gjeldende 43 markeres med uthevet tekst. Forslag til ny lovtekst: 43 «Innhenting av opplysninger» I saker som gjelder tjenester etter denne loven, kan kommunen kreve opplysninger fra andre offentlige organer. Like med offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune. Opplysninger som er nødvendig for å vurdere søknad om økonomisk sosialhjelp, kan innhentes fra nevnte organer og offentlige registre uten samtykke fra søker. Andre opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med søker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. Har søker ikke samtykket i at slike opplysninger blir innhentet, skal spørsmålet om opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikt, avgjøres etter de taushetsbestemmelser som gjelder for avgiverorganet. Kongen kan gi forskrifter om hvilke organer og registre opplysninger kan innhentes fra. Arbeidsgruppen har konkludert med at dersom det er behov for lovhjemmel for å kunne bruke opplysninger hentet inn gjennom a-ordningen, er det er tilstrekkelig med å endre sosialtjenesteloven 25

27 43 for at NAV Kommune kan gis innsyn i a-ordningen, men at det kan være aktuelt å samtidig vurdere andre lovbestemmelser med tilknytning til 43. Arbeidsgruppen mener det er behov for en tydeligere definering av søkers opplysningsplikt og en harmonisering mellom sosialtjenestelovens taushetspliktbestemmelse og opplysningspliktbestemmelser i andre lover. Se KS vedlegg 10 for fullstendig notat fra arbeidsgruppen i Bergen kommune. Tiltak Endre sosialtjenesteloven 43 dersom søknad om tilgang til opplysningene ikke fører fram Semantisk Mangel på enhetlig begrepsdefinisjoner er en stor utfordring ved lovverket. For innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp vil det imidlertid ikke være nødvendig å gjøre noen endringer på nåværende tidspunkt, da definisjonen av ekteskap i denne sammenheng er hentet fra ekteskapslovgivningen. Tiltak For denne spesifikke tjenesten vil det ikke være nødvendig å gjøre noen endringer. Det anbefales på et senere tidspunkt å se på det i et videre perspektiv Teknologisk I denne utredningen er det ikke vurdert hvilken realiseringsstrategi som vil være den mest hensiktsmessige, men en kort beskrivelse av de ulike alternativene presenteres. 26

28 Figur 7: Avgiverorgan og realiseringsstrategi Inntektsopplysninger kan i utgangspunktet komme fra EFF/a-ordningen, Skatteetaten og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Statistisk sentralbyrå mottar også opplysningene, men kan ikke dele disse videre. Direkte tilgang via EFF/a-ordningen vil trolig ikke velges da a-opplysningsloven begrenser deling av informasjon. Figuren viser derfor kun muligheter for å utlevere inntektsopplysninger gjennom Skatteetaten (1) og AV-dir (2). Utlevering av inntektsopplysninger kan både skje direkte fra avgiverorganet til kommunene eller gjennom en integrasjonsplattform. Et eksempel er KS sin FIKS plattform som er en samling av kommunale applikasjonstjenester som kan brukes som en transportkanal/presentasjonskanal. Det er flere ulike muligheter å benytte inntektsopplysningene på og ulike alternativer for å få tilgang til disse opplysningene. Eksempler på ulike muligheter på bruk av inntektsopplysninger, er kontroll og avstemming, innsyn og effektivisering av prosessen. Ulike alternativer for tilgang kan være Integrasjon i skjema (A), Oppslag i skjermbilde (B), Integrasjon i fagsystem (C) eller som en Fellesfunksjonalitet i en fellesplattform (D). Ingen av realiseringsstrategiene eller valg av teknisk løsning er gjensidig utelukkende. For hvert av disse alternativene bør det i det videre arbeidet gjøres en kort utredning med hensyn på tid, kostnad og gevinst. Beregningen i denne rapporten er basert på erfaringstall fra prosjekter som har valgt alternativ Integrasjon i fagsystem (C). Dersom alternativ C velges i fortsettelsen må det allikevel gjennomføres en ny oppdatert beregning. Tiltak Valg av avgiverorgan og realiseringsstrategi. 27

29 8.4. Organisatorisk Forutsatt at tiltakene over er gjennomført, må det gjøres noen tiltak innenfor organisatorisk område for å kunne realisere gevinstene ved tilgang til inntektsopplysningene fra a-ordningen. Det er uklarhet rundt hvem som tar forvaltningsansvaret for funksjoner som må ivaretas jamfør figur 7 som viser avgiverorgan og realiseringsstrategier. Det må derfor opprettes fora for diskusjon og utredning- og prosjektgrupper for videre arbeid og realisering. I tillegg vil det være viktig å gjøre organisasjonen i stand til å realisere gevinstpotensialet ved tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. Dette kan gjøres ved: - Opplæring og kompetanseheving med hensyn til valgte realiseringsstrategi - Lage og beskrive nye arbeidsprosesser basert på valgt realiseringsstrategi o Endre arbeids- og rutinebeskrivelser - Arbeid med endringsledelse o Trygge de ansatte i nye oppgaver - Sikre personvern og informasjonssikkerhet Tiltak Sette av tid og ressurser for videre arbeid innenfor realiseringsstrategi, prosessendring og intern kompetanseheving i kommunen. 9. Utarbeidelse av datakatalog En datakatalog beskriver strukturen på fagdata, i dette tilfellet definering av inntektsbegrepet. Innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp må definere sitt inntektsbegrep og hvilke type inntektsopplysninger som behøves for å saksbehandle stønaden Generelt om datakatalogen Skatteetaten/EFF mottar opplysninger om inntekt, fradrag og forskuddstrekk hver måned fra alle som er opplysningspliktige. Opplysningspliktige er i hovedsak alle arbeidsgivere og pensjonsselskap som utbetaler lønn, pensjon og andre ytelser. NAV er den største opplysningspliktige. Datakatalogen er en detaljert oversikt over hvilke inntektsopplysninger som Skatteetaten/EFF mottar. Overordnet så består en inntekt av følgende opplysninger: Figur 8: Inntekts- og ytelsesdetaljer 28

30 Opplysninger om inntekt består minimum av det som er angitt i de rød boksene (beskrevet med rød tekst): Beløp: Størrelsen på beløpet, eks. kr Grunnlag for arbeidsgiveravgift: Skal arbeidsgiver betale arbeidsgiveravgift ev beløpet? Ja eller nei. Trekkplikt: Er beløpet trekkpliktig? Ja eller nei. Skatte- og avgiftsregel: Skal beløpet behandles etter et spesielt regelverk skattemessig? Eks. Svalbard, nettolønn, sjøfolk osv. Fordel: Angir om beløpet er en kontantytelse, naturalytelse eller en utgiftsgodtgjørelse Beskrivelse: Beskriver hva beløpet er. Eks: timelønn, overtid, bolig, uførepensjon osv. Spesifikasjon: Angir om beløpet er opptjent i et annet land, evt. på sokkel Tilleggsinformasjon: Eks: listepris på bil, pensjonsgrad, osv. Antall: Eks: timer, km, antall reiser osv Veien frem til datakatalogen for økonomisk sosialhjelp. I forbindelse med denne utredningen ble det gjennomført et oppstartsmøte med ressurskommunene og Skatteetaten/EFF, hvor Skatteetaten/EFF gjennomgikk både hvilke inntektsopplysninger de samler inn og hvordan de samler inn disse. På bakgrunn av dette oppstartsmøtet arbeidet ressurskommunene med å kartlegge og identifisere hvilke opplysninger som er relevant for tjenesten økonomisk sosialhjelp. Med utgangspunkt i ressurskommunenes kartlegging ble det videre arrangert to arbeidsmøter, der både kommunene og Skatteetaten/EFF deltok. Resultatet av disse arbeidsmøtene er et førsteutkast til datakatalog for økonomisk sosialhjelp, se vedlegg 12 og vedlagt excelfil. 10. Videre arbeid etter utredningsrapporten Utredningen har utarbeidet en risikoanalyse, se vedlegg 13. Denne er også sortert og strukturert etter EIF-rammeverket. I tillegg er det beskrevet et forslag for veien videre hvor KS vil eie rapporten fra utredningsarbeidet og ha ansvar for videre gjennomføring, se vedlegg

31 11. Kildeliste Altinn (2017): A-ordningen: En melding tre etater. Tilgjengelig fra: Arbeids- og velferdsdirektoratet (2017): Rundskriv Hovednr. 35 Sosialtjenesteloven. Tilgjengelig fra: Bergen kommune (2016): Oversikt mottakere økonomisk sosialhjelp Unntatt offentlighet. Bærum Kommune (2016): Dokumentasjonskrav Søknad om sosialstønad. Tilgjengelig fra: Bærum Kommune (2016): Søknad om økonomisk stønad. Tilgjengelig fra: Datatilsynet (2008): Personvernrapporten. Tilgjengelig fra: porten-2008.pdf Datatilsynet (2017): Kommunesektoren må sette seg inn i nytt regelverk. Tilgjengelig fra: Direktoratet for forvaltning og IKT (2015): Oppsummering tidstjuvar 2014 tverrgåande IKT utfordringar. Tilgjengelig fra: _tverrgaende_utfordringer_oppsummering_tidstyver_2014_1.pdf Direktoratet for forvaltning og IKT - Prosjektveiviseren (2016): En felles prosjektmodell for offentlig sektor. Tilgjengelig fra: Direktoratet for forvaltning og IKT Prosjektveiviseren (2016): Prosjekteigarstyring. Tilgjengelig fra: Digisos (2016): Styringsdokument Digisos. Unntatt offentligheten Digisos (2016): Forenklet samfunnsøkonomisk analyse. Unntatt offentligheten Direktoratet for økonomistyring (2017): Gevinstrealisering. Tilgjengelig fra: Direktoratet for økonomistyring (2017): Utredningsinstruksen. Tilgjengelig fra: Tilgjengelig fra: Drammen Kommune (2017): Notat tilbakemelding på tidsforbruk fra saksbehandlere på innhenting av inntektsopplysninger fra brukere. Unntatt offentlighet. Drammen Kommune (2017): Notat mottakere av økonomisk sosialhjelp Unntatt offentlighet. European commision (2014): European Interoperability Framework (EIF) for European public services. Tilgjengelig fra: 30

32 European commision (2017): New European Interoperability Framework. Tilgjengelig fra: European commision (2017): EIF leaflet final. Tilgjengelig fra: European commision (2017): EIF brochure final. Tilgjengelig fra: Husbanken (2016): Tilgjengelig fra: Kommuneforlaget (2016): Tjenestebeskrivelser (Innbyggertjenester). Tilgjengelig fra: KS ( ): Digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner. Tilgjengelig fra: KS (2013): Forsvarlig behandling av dokumentasjon. Tilgjengelig fra: KS (2014): Gevinstkokebok for IKT-prosjekter i norske kommuner Tilgjengelig fra: KS (2015): IKT-samarbeid i kommunal sektor - Modeller for organisering, styring og finansiering. Tilgjengelig fra: KS (2015): Interkommunalt samarbeid om IKT rettslige rammer for organisering. Tilgjengelig fra: KS (2016): KS Digitaliseringsstrategi ( ). Tilgjengelig fra: KS (2016): Riksrevisjonen gjør opp digitaliseringsstatus. Tilgjengelig fra: KS (2017): Digitalisering er en vesentlig innsatsfaktor for innovasjon og økt innovasjon. Tilgjengelig fra: KS KommIT (2014): Visjon, ambisjon og strategi for felles kommunal IKT-arkitektur. Tilgjengelig fra: Lovdata (2009): Sosialtjenesteloven. Tilgjengelig fra: ?q=sosialtjenesteloven 31

33 Meld. St. 27 ( ): Digital agenda for Norge IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet Tilgjengelig fra: NAV (2015): Brukeranalyse av sosiale tjenester i NAV. Unntatt offentligheten Oslo Kommune (2016): Samarbeid om kontroll av ytelser i arbeids- og velferdsforvaltningen. Notat til ASD fra Oslo Kommune. Unntatt offentligheten Oslo Kommune (2016): Oversikt med statistikk vedrørende klienters økonomi og husstand, samt antall mottakere og ytelser fra fagsystem. Unntatt offentlighet. Oslo Kommune (2016): Notat tilbakemelding på tidsforbruk fra saksbehandlere på innhenting av inntektsopplysninger fra brukere. Unntatt offentlighet. Regjeringen (2003): Sosialtjenestens adgang til å kreve kontoutskrift fremlagt ved behandling av søknad om økonomisk stønad. Tilgjengelig fra: sosialtjenestens-adgang-til-a-kr/id423352/ Regjeringen (2013): Skal lete etter og fjerne tidstyver i hele staten. Tilgjengelig fra: Regjeringen (2014): Hva er felleskomponenter? Kommunal- og moderniserings-departementet Tilgjengelig fra: Regjeringen (2015): Digitaliseringsrundskrivet Tilgjengelig fra: Regjeringen (2016): Økt samhandling om digitalisering av statlig og kommunal sektor. Tilgjengelig fra: Riksarkivaren ( ): Veileder i dokumentasjonsforvaltning og arkiv. Tilgjengelig fra: Riksarkivaren (2007): Omorganisering i offentlige organer - Veiledning for arkivet. Tilgjengelig fra: entlige+organer.+veiledning+for+arkivet..pdf Riksarkivaren (2006): Veiledning i periodisering av offentlige arkiver. Tilgjengelig fra: MzNAhVDLMAKHbU1AUwQFgglMAE&url=http%3A%2F%2Fwww.tuc.no%2Fcontent%2Fdownl oad%2f101326%2f %2ffile%2friksarkivarens%2bveiledning%2bi%2bperiodisering%2ba v%2boffentlige%2barkiver..pdf&usg=afqjcnh6zja1c5jdtq89ta04m9hbiq0siw&sig2=uppvn5fj DGeTxx84LrWHFg&bvm=bv ,d.ZGg&cad=rja Riksrevisjonen ( ): Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering av kommunale tjenester. Tilgjengelig fra: 32

34 Senter for rettsinformatikk (2016): Samtykke til å behandle personopplysninger i offentlig forvaltning. Tilgjengelig fra: Statistisk sentralbyrå (2008): Finansiering velferdsstat. Tilgjengelig fra: Statistisk sentralbyrå (2016): KOSTRA. Tilgjengelig fra: Stortinget ( ): Innst. 295 S - Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen. Tilgjengelig fra: 33

35 12. Vedlegg Liste over vedlegg Vedlegg 1: Sentrale begrep Vedlegg 2: The European Interoperability Framework (EIF) Vedlegg 3: Politiske føringer Vedlegg 4: Generelle utviklingstrekk i samfunnet Vedlegg 5: Definisjon samfunnsmål og effektmål Vedlegg 6: Kommunal sektors effektmål Vedlegg 7: Kommunal sektors Gapanalyse Vedlegg 8: Kommunal sektors Gevinstanalyse Vedlegg 9: Juridisk notat fra Skattedirektoratet Vedlegg 10: Juridisk notat fra arbeidsgruppe i Bergen Vedlegg 11: Oversikt over kommunale innbyggertjenester Vedlegg 12: Datakatalog for økonomisk sosialhjelp Vedlegg 13: Risikokartlegging Vedlegg 14: Veien videre Vedlegg 15: Liste over bidragsytere 34

36 VEDLEGG 1: SENTRALE BEGREP Formål Lov om sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven): Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Loven skal bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. A-ordningen: Rapportering av lønns- og ansettelsesforhold til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå (SSB) er samlet i a-meldingen og skal sendes inn hver måned av alle som utbetaler lønn, pensjon og andre ytelser. A-meldingen inneholder opplysninger om lønn og ytelser, i tillegg til status på alle arbeidsforhold. Samtykke: Erklæring om at tiltak kan igangsettes der erklæringen er avgitt frivillig, innholdet er uttrykkelig og der erklæringen er avgitt på bakgrunn av tilstrekkelig informasjon om tiltaket. Aa register: Alle arbeidsgivere plikter som hovedregel å være registrert som arbeidsgiver i Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret) hos NAV Registerforvaltning. Når foretaket er registrert som arbeidsgiver og du sender inn a-melding, vil Aa-registeret automatisk få informasjon om ansettelsesforholdet. Departementer Lovgiver og lovforberedende organ. Hovedsøker Personen som søker stønad om økonomisk sosialhjelp. Medsøker En person som står inne for søknaden sammen med hovedsøker. Innenfor økonomisk sosialhjelp er det som regel ektefeller med felles husholdning som er medsøker, men samboere med felles barn kan velge å søke sammen. I enkelte andre lovverk for eksempel Utlendingsloven er det bestemmelser som gjør at andre kan være medsøker som innebærer at flere må vurderes som medsøker. Vedtak Avgjørelse fattet av NAV Kommune av fremsatt krav om økonomisk sosialhjelp. (Utredningen har ikke tatt med at avgjørelsene også kan gjelde andre tjenester som råd og veiledning etter sosialtjenesteloven 17. Idet utredningen gjelder økonomisk sosialhjelp, har utredningen spisset definisjonen til dette.) Inntektsopplysninger Kontantytelser, naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser. EFF Etatenes fellesforvaltning har ansvar for drift og videreutvikling av a-ordningen. EFF er organisert under Skattedirektøren KS KS er Kommunesektorens organisasjon. Alle norske kommuner og fylkeskommuner er medlemmer. KS er landets største offentlige arbeidsgiverorganisasjon. Forvaltningsloven Loven regulerer i første rekke saksbehandlingen når det treffes avgjørelser i den offentlige forvaltning, og særlig partenes rettigheter under saksbehandlingen. Ektefeller En juridisk kontrakt som etablerer rettigheter og plikter mellom 2 parter. Fradrag En betegnelse på et beløp som ikke skal inngå i beregningen av et større samlet beløp.

37 Ligning/Skattemelding Ligning/Skattemelding brukes om den årlige utligning av skatt på formue og inntekt som foretas av skattekontoret. Forsørgelsesplikt Under ekteskap foreligger det en gjensidig forsørgelsesplikt mellom ektefellene og ovenfor barna. Ektefellene har felles ansvar for underhold av familien, enten ved betaling av utgifter eller ved arbeid som kreves som det felles hushold, jamfør Ekteskapsloven paragraf 38. Det foreligger også forsørgelsesplikt etter andre lover for eksempel Utlendingsloven og Barneloven. Interoperabilitet En egenskap ved et produkt eller et system. Det innebærer at dets grensesnitt er fullstendig forstått, slik at det kan arbeide sammen med andre produkter eller systemer, nåværende eller fremtidige, i en hvilken som helst implementasjon eller tilgang, uten noen restriksjoner. Semantikk Semantikk er læren om språkets innhold og ord, fraser og setningers betydning.

38 VEDLEGG 2: THE EUROPEAN INTEROPERABILITY FRAMEWORK (EIF) Utredningen har benyttet EIF-rammeverket til å beskrive mulighetsrom og hindringer i forbindelse med tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. EIF-rammeverket inneholder prinsipper og anbefalinger og et teknologinøytralt konsept for samhandling i offentlig sektor. Det er en lagdelt modell for å identifisere og gruppere samhandlingsutfordringer. EIF-rammeverket gir veiledning, gjennom et sett med anbefalinger, til offentlige myndigheter om hvordan de kan forbedre styringen av sine interoperabilitetsaktiviteter (samhandling mellom systemer, prosesser og mennesker), etablere organisatoriske forhold på tvers, effektivisere prosesser som støtter ende-til-ende digitale tjenester, og sørge for at eksisterende og ny lovgivning ikke går på bekostning av innsats med hensyn på interoperabilitet (samhandling). Elementene i EIF består av en konseptuell modell for integrerte offentlige tjenester, fire interoperabilitetsnivåer som må vurderes ved implementering av offentlige tjenester, tolv prinsipper med grunnleggende atferdsmessige aspekter som bør brukes ved gjennomføring av handlinger med hensyn på interoperabilitet, samt 47 anbefalinger med handlekraftige ideer som kan gjennomføres av offentlige myndigheter.

39 Dette rammeverket blir brukt som en rød tråd gjennom rapporten. De fire interoperabilitetsnivåene juridisk, semantisk, teknologisk og organisatorisk blir belyst grundig med hensyn til hindringer og muligheter for tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. Det tas utgangspunkt i den konseptuelle modellen, før man går videre ned på de ulike interoperabilitetsnivåene. Et eksempel på det er de juridiske hindringene for avlevering og mottak av inntektsopplysninger fra a-ordningen. Disse blir definert og sett opp mot de aktuelle overnevnte prinsippene for dette nivået, eksempelvis gjenbruk, brukerfokus, sikkerhet og personvern og vurdering av effektivitet. Dette understøttes igjen av flere av anbefalingene fra EIF-rammeverket som eksempelvis anbefaling syv «Gjenbruke og dele informasjon av data ved implementering av europeiske offentlige tjenester, med mindre det er noen personvern- og/eller konfidensielle restriksjoner.» Se for mer informasjon om EIF-rammeverket.

40 VEDLEGG 3: POLITISKE FØRINGER I april 2016 la regjeringen fram stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge: IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet». Her presenterer regjeringen fem prioriteringer for den nasjonale IKTpolitikken: Brukeren i sentrum IKT er vesentlig for innovasjon og produktivitet Styrket digital kompetanse og deltakelse Effektiv digitalisering av offentlig sektor Godt personvern og god informasjonssikkerhet Digital agenda er positivt mottatt i offentlig sektor. Formålet med meldingen er å presentere regjeringens overordnede politikk for hvordan Norge kan utnytte IKT til samfunnets beste. IKTpolitikken tar utgangspunkt i de store og reelle utfordringene næringslivet og offentlig sektor står overfor når det gjelder produktivitet, omstilling og effektivisering. Regjeringens IKT-politikk har i lys av dette to hovedmålsettinger: 1. En brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning. 2. Verdiskaping og deltakelse for alle. I meldingen slås det fast at de fleste tjenestene som brukes fra offentlig sektor er kommunale. Styrket digitalisering i offentlig sektor forutsetter samarbeid i kommunesektoren, i staten og ikke minst er det avgjørende med et godt og likeverdig samarbeid mellom staten og kommunesektoren. Kommunesektoren er langt på vei nøkkelen om regjeringen skal lykkes med å nå målene for digitalisering av offentlig sektor, og meldingen legger vesentlig vekt på betydningen av «én digital offentlig sektor» og «samhandling mellom stat og kommune». Samtidig understrekes det at statlige virksomheter på mange fagfelt har et større samlet kompetansemiljø og mer ressurser enn den enkelte kommune kan ha. Det legges derfor opp til at statlige virksomheter tar et større ansvar for å utvikle tjenester som kommunesektoren kan benytte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe for å utrede modeller og konkrete tiltak for økt samhandling mellom stat og kommune. Kommuner, KS, Difi og departementet selv var representert i arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen leverte sin rapport «Økt samhandling om digitalisering av statlig og kommunal sektor» i november Rapporten inneholder anbefalinger om tiltak som kan gi økt digitalisering, styrket gjennomføring og bedre samhandling nasjonalt. KS og Difi skal sammen ivareta ansvaret for samordning og koordinering mellom staten og kommunesektoren. Arbeidsgruppen presiserer at omfattende digitaliseringstiltak i regi av staten og som berører kommunesektoren bør drøftes i konsultasjonsordningen. Riksrevisjonen la frem sin rapport om digitaliseringen av kommunale tjenester 12. januar Målet med undersøkelsen var å kartlegge status for, vurdere betydningen av og mulige hindringer for digitaliseringen av kommunale tjenester med utgangspunkt i Stortingets mål om helhetlige og fullstendige offentlige digitale tjenester. Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomite har drøftet rapporten og leverte sin innstilling til Stortinget den 19. mai 2016.

41 Av innstillingen fremkommer en rekke konkrete anbefalinger om tiltak for å sikre en god utvikling. Blant annet mener komiteen at det er helt nødvendig med bedre samhandling mellom stat og kommune og understreker i denne sammenheng Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvar. Komiteen mener også at det må tas et sterkere initiativ for utvikling av løsninger som kan brukes på tvers av kommunegrensene. Disse anbefalingene er i tråd med føringene i Digital agenda og rapporten om «Økt samhandling om digitalisering av statlig og kommunal sektor» og har betydning både for arkivområdet generelt og denne utredningen spesielt. Hvert år sender Kommunal- og moderniseringsdepartementet ut digitaliseringsrundskrivet. Rundskrivet er en sammenstilling av pålegg og anbefalinger vedrørende digitalisering i offentlig sektor. Rundskrivet gjelder kun statlige etater og ikke kommunal sektor. Flere av føringene er relevante for denne utredningen. Blant annet pekes det på informasjonssikkerhet, skytjenester, felleskomponenter, brukerorientering og samordning mellom kommune og stat.

42 VEDLEGG 4: GENERELLE UTVIKLINGSTREKK I SAMFUNNET Generelle utviklingstrekk i samfunnet påvirker både forventninger til og muligheter og utfordringer ved offentlige tjenester. Hensikten med dette kapittelet er på et overordnet nivå å peke på generelle utviklingstrekk i samfunnet, som vil kunne påvirke hvordan forvaltningen både produserer og tilbyr offentlige tjenester. Dette gjør seg blant annet gjeldene på følgende områder: Globalisering Globalisering er en samlebetegnelse for en rekke prosesser, som blant annet fører til at kommunikasjon kan skje raskere, enklere og over større avstander. Moderne informasjon- og transportteknologi øker mulighetene for bedre flyt av både fysiske varer, mennesker og elektronisk informasjon. Denne utviklingen kan bidra til å redusere betydningen av avstand mellom både statlig og kommunal sektor, og mellom kommunal sektor og innbygger. Ved å utnytte mulighetene som moderne kommunikasjons- og informasjonsteknologi kan tilby vil offentlig sektor ha bedre muligheter til å tilby innbyggere og næringsliv gode, digitale tjenester. Digitalisering En styrket digitalisering i offentlig sektor forutsetter samarbeid mellom stat og kommunal sektor. Digitalisering og ny teknologi skaper utfordringer, men samtidig nye muligheter for hvordan offentlige tjenester kan tilrettelegges og tilpasses både ansatte, innbyggere og næringsliv. Nye digitale systemer og verktøy krever endring i både prosesser og kompetanse. Regjeringens mål er at mest mulig kommunikasjon mellom offentlig sektor og innbyggere skal skje digitalt. Formålet med dette er å gi innbyggere og næringsdrivende en enklere hverdag og bidra til å forenkle, fornye og forbedre forvaltningen. Informasjonsutveksling vil i mindre grad foregå ansikt til ansikt, og fører dermed til et annet forhold mellom tjenesteyter og brukere av offentlige tjenester. Informasjonssamfunn Det digitale informasjonssamfunnet gir innbyggerne økt tilgang til informasjon. Dette kan føre til mer opplyste og krevende brukere. Å utnytte de mulighetene informasjonssamfunnet og teknologien gir for mer brukertilpassede og effektive tjenester vil i økende grad være nødvendig for offentlig sektor. Befolkning Generelle utviklingstrekk i befolkningssammensetningen gir utfordringer for den norske velferdsstaten. Befolkningen blir stadig eldre og mange unge tar lengre utdanning som fører til at de kommer senere ut i jobb. Samtidig øker antallet av unge som faller utenfor arbeidslivet. Dette er noen av årsakene til at det blir færre yrkesaktive til å finansiere utgiftene til velferdsgodene. En økt innvandring i form av både flyktninger, asylsøkere og arbeidsinnvandrere fra EU kan føre til økt press på dagens velferdsordninger. Hvis vi skal opprettholde den velferdsstaten vi har i dag, må offentlig sektor tilpasse seg denne utviklingen. Dette forutsetter blant annet et styrket samarbeid mellom statlig og kommunal sektor. Samarbeid knyttet til digitalisering av offentlige tjenester og velferdsgoder kan bidra til å skape et samfunn som er bedre rustet for utfordringene vi står overfor.

43 VEDLEGG 5: DEFINISJON SAMFUNNSMÅL OG EFFEKTMÅL Samfunnsmålet og effektmålene skal bidra til å realisere målbildet. Samfunnsmål er et uttrykk for den nytte eller verdiskaping som et investeringstiltak skal føre til for samfunnet. Samfunnsmålet skal vise eiers intensjon og ambisjon med tiltaket. Effektmål er et uttrykk for den direkte effekten av tiltaket, for eksempel den virkningen/ effekten tiltaket skal føre til for brukerne. Effektmålene skal være avledet av samfunnsmålet.

44 VEDLEGG 6: KOMMUNAL SEKTORS EFFEKTMÅL Det er identifisert 12 effektmål som understøtter samfunnsmålet: Samfunnsmålet er å bidra til rettighetssikring, skape trygghet og legitimitet, samt sikre hensiktsmessig bruk av samfunnets ressurser Håndtering av potensielle målkonflikter Effektmål 12 Forbedret informasjonssikkerhet og styrket personvern kan komme i konflikt med effektmål 6 Forenklet og kostnadseffektiv saksbehandling, effektmål 3 Forbedret kvalitet i datagrunnlaget i vedtak og effektmål 7 Enklere søknadsprosess for brukerne. Disse potensielle målkonfliktene må ses i sammenheng med Ny personvernforordning og retningslinjer fra Datatilsynet. En nærmere beskrivelse av dette vil ikke inngå i denne utredningen. Sammenheng mellom behov og mål Tabellene under viser hvordan effektmålene kan oppnås ved å se hvordan de henger sammen med de identifiserte behovene hos interessentene, se kapittel 2.4 Interessenter og behov. Effektmål 1: Redusere antall feilutbetalinger Kommunene kjenner til at antall feilutbetalinger er for høy og det er et klart mål for kommunene å redusere antall feilutbetalinger. Tilgang til oppdatert inntektsinformasjon vil være essensielt for å nå dette målet.

45 Ved å få tilgang til a-ordningen vil det samtidig dekke behovene for kontroll og avstemmingssystemer og kvalitetssikret informasjon i saksbehandlingen. Det kan også redusere feilutbetalinger på flere nivåer i det offentlige, ved at informasjonen som brukes i de ulike tjenestene er den samme. Effektmål 2: Korrekt og fullstendig inntektsinformasjon første gangen I dagens saksbehandlingsprosess må bruker selv levere etterspurt dokumentasjon om inntekter og utgifter for å bli vurdert for økonomisk sosialhjelp. Det er en krevende prosess for både bruker og saksbehandler. Ofte er første søknad ikke komplett, og søker må supplere dokumentasjonen og behandlingen av søknaden tar lengre tid. Tilgang til oppdatert inntektsinformasjon fra a-ordningen med kvalitetssikret informasjon vil sikre at det er korrekt og fullstendig inntektsinformasjon første gangen. Effektmål 3: Forbedret kvalitet i datagrunnlaget i vedtak Det anslås av ressurskommunene at prosent av vedtakene må endres som følge av at det er feil i inntektsopplysningene. Samordning i det offentlige, ved å gi kommunene tilgang til oppdatert og kvalitetssikret inntektsinformasjon fra a-ordningen, vil føre til bedre kvalitet på vedtakene.

46 Effektmål 4: Ressurser blir brukt til oppfølging av brukere for å få de ut i arbeid Dette effektmålet var et av de mest diskuterte i workshop ute hos kommunene. Tilgang til oppdatert inntektsinformasjon gjennom a-ordningen vil frigjøre ressurser til verdiskapende arbeid som er helt essensielt for å hjelpe brukerne ut av ordningen økonomisk sosialhjelp. Tilpasset oppfølging og veiledning er et prioritert område hos ressurskommunene, men mangel på tid gjør at dette området får mindre ressurser enn ønsket. Effektmål 5: Gjenbruk av innrapportert data (Digital agenda) Kommunene kan kun bruke den informasjonen de henter inn til det formålet det er innhentet til. Regelverket kan være til hinder for deling av informasjon, så gjenbruk av allerede innrapportert data kan være begrenset. Et tydelig regelverk, tilgang til oppdatert inntektsinformasjon fra a-ordningen og automatiserte prosesser vil kunne bidra til at innrapportert data kan gjenbrukes.

47 Effektmål 6: Forenklet og kostnadseffektiv saksbehandling Dagens saksbehandlingsprosess er manuell og tidkrevende. Unødvendig mye tid brukes til innhenting av inntektsopplysninger. Ressurskommunene anslår at 50 prosent av saksbehandlingstiden brukes på å innhente og kvalitetssikre inntektsopplysninger. Ved tilgang til oppdaterte inntektsopplysninger gjennom a-ordningen, økt digitalisering og automatiserte prosesser vil bidra til å forenkle saksbehandlingen. Effektmål 7: Enklere søknadsprosesser for brukerne Innhenting av inntektsopplysninger gjøres i dag manuelt ved at brukeren leverer informasjonen. Regelverket kan være til hinder for gjenbruk av informasjon dersom den ikke er hentet inn til det formålet, så brukeren må levere inntektsinformasjonen på nytt ved hver søknad. Automatiserte prosesser, et enklere lovverk og mer forutsigbarhet vil bidra til å oppnå en enklere søknadsprosess for brukerne.

48 Effektmål 8: Gjenbruk av teknisk løsning (Felleskomponenter) I kommunene er det ulik bruk av eksisterende løsninger. Det er flere systemer å forholde seg til og ulik bruk av teknologi mellom kommunene. Automatisering av prosesser, økt digitalisering og tilgang til oppdatert inntektsinformasjon fra a-ordningen vil kunne bidra til mer gjenbruk av tekniske løsninger. Effektmål 9: Tilpasset regelverk som understøtter rettighetssikring og hensiktsmessig fordeling av goder Økonomisk sosialhjelp gir midlertidig stønad til et forsvarlig livsopphold til de som trenger det. For at kommunene skal kunne vurdere hvem som har krav på økonomisk sosialhjelp trenger dem inntektsopplysninger. Et hensiktsmessig lovverk som kan gi kommunene tilgang til oppdaterte inntektsopplysninger og mulighet for å kontrollere og avstemme inntektsopplysningene vil sikre rettighetssikring for brukere.

49 Effektmål 10: Saksbehandlingstid blir brukt på brukere med reelt behov Å få direkte tilgang til oppdatert inntektsinformasjon vil gjøre at den enkelte saksbehandler raskt vil kunne kartlegge brukerens økonomiske situasjon. Dette kan gi saksbehandlere tid til å konsentrere seg om faglige vurderinger og innhenting av annen relevant informasjon fremfor å bruke tid på inntektsopplysninger. Effektmål 11: Bedre kontrollmulighet for å forebygge svindel og misbruk Ved økende antall brukere av økonomisk sosialhjelp øker samtidig faren for svindel og misbruk av ordningen. Statistikk over saker som burde vært utredet videre uført av en resurskommune i 2016 viser at 33 av 100 gjennomgåtte saker burde vært utredet ytterligere. Type svindel som ble avdekket var uriktige opplysninger om inntekt, dokumentforfalskning, utenlandsopphold, framleie av leiligheter og ID bedrageri. Kommunen anslår at det er store mørketall i forbindelse med svindel av sosialhjelp og feilutbetalinger. Tilgang til oppdatert inntektsinformasjon fra a-ordningen vil hjelpe på denne problemstillingen.

50 Effektmål 12: Forbedret informasjonssikkerhet og styrket personvern Ved økt digitalisering av saksbehandlingsprosessen og tilgang til kvalitetssikret og oppdatert inntektsinformasjon fra a-ordningen vil innbyggere får større grad av råderett og innsynsmulighet over egne personopplysninger. Det vil kunne føre til en enklere selvbetjening slik at brukere raskere kan finne status og svar på søknaden. Bruk av nye teknologiske løsninger og automatiserte prosesser vil sikre bedre oppgaveløsning for både bruker og saksbehandling.

51 VEDLEGG 7: KOMMUNAL SEKTORS GAPANALYSE Gap for saksbehandling økonomisk sosialhjelp Det er et gap mellom dagens situasjon og de behovene som har blitt identifisert for saksbehandlingen i økonomisk sosialhjelp. Ved vurdering av dagens situasjon opp mot behov for å oppnå ønsket situasjon, beskrevet i KS vedlegg 6 Kommunal sektors effektmål, vil det være ulike gap. I tabellene under er disse gapene synliggjort, med utgangspunkt i det enkelte effektmålet og behov for å oppnå ønsket situasjon. Gapene er beskrevet på et overordnet nivå. Fargene rød, gul og grønn er benyttet til å beskrive gapet mellom nåsituasjon og ønsket situasjon. Rød: Stort gap tiltak bør iverksettes/ vurderes Gul: Middels gap Tiltak kan vurderes Grønn: Lite gap Overenstemmelse / ok I praksis er det enkelte variasjoner på tvers av kommunene som ikke blir synliggjort i gapanalysen. Gapanalyse for effektmål 1: Redusere antall feilutbetalinger Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 1 er vurdert som stort. Dagens regelverk er tillitsbasert. Det er begrensninger på før- og etterkontroll av opplysninger som gis av brukeren og innskrenket rett for kommunene å innhente opplysninger om brukere slik det praktiseres i dag. Kommunene kjenner til at antall feilutbetalinger er for høy i dag. Mangel på kvalitetssikret informasjon i beregningsgrunnlaget og manglende kontroll- og avstemmingssystemer fører til feilutbetalinger. Behovet er stort for kvalitetssikret informasjon og en bedre mulighet for å kunne kontrollere- og avstemme informasjonen i vedtaket. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 5/7 som røde og 2/7 som gule.

52 Gapanalyse for effektmål 2: Korrekt og fullstendig inntektsinformasjon første gangen Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 2 er vurdert som stort. Ressurskommunene anslår at nærmere prosent av vedtakene må gjøres om og endres som følge av det er feil i inntektsopplysningene. Innhenting av inntektsinformasjon gjøres manuelt fra bruker per vedtak og det er liten mulighet for etterkontroll av opplysningene. Behovet for tilgang til oppdaterte og kvalitetssikret informasjon er stort. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 4/4 som røde.

53 Gapanalyse for effektmål 3: Forbedret kvalitet i datagrunnlaget i vedtak Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 3 er vurdert som middels. I søknadsprosessen om økonomisk sosialhjelp leverer bruker selv etterspurt dokumentasjon om inntekter og utgifter. Kvaliteten på informasjonen er personavhengig og ofte er ikke informasjonen i datagrunnlaget for vedtaket komplett og vedtakene må endres senere. Ressurskommunene anslår at det er prosent vedtak som må endres på grunn av ufullstendig inntektsinformasjon. Praktiseringen av dagens regelverk begrenser graden av samhandling og samordning i det offentlige og en åpning for tilgang til kvalitetssikret og oppdatert informasjon fra a-ordningen vil kunne redusere gapet. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 4/9 som røde og 5/9 som gule.

54 Gapanalyse for effektmål 4: Ressurser blir brukt til oppfølging av brukere for å få dem ut i arbeid Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 4 er vurdert som stort. Kommunene bruker i dag 50 prosent av saksbehandlingstiden til innhenting av inntektsopplysninger. De opplever selv at de har liten tid til tilpasset oppfølging og veiledning og har ikke mulighet til å frigjøre ressurser til denne typen verdiskapende arbeid. Prosessene er manuelle og ved stadig økning av antall brukere på økonomisk sosialhjelp blir behovet for automatiserte prosesser med kvalitetssikret informasjon, stadig større. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 5/8 som røde og 3/8 som gule.

55 Gapanalyse for effektmål 5: Gjenbruk av innrapportert data (Digital agenda) Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 5 er middels. Ved at det er hindringer i selve hjemmelsverket eller i tolking og praktisering av hjemmelsverket for deling og noe mindre samordning i det offentlige, begrenser det gjenbruk av innrapportert data. Dagens prosesser er manuelle og det er ulike tekniske løsninger som brukes og muligheten til å dele informasjon er derfor begrenset. I april 2016 la regjeringen frem stortingsmeldingen «Digital agenda for Norge: IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet» som viser til at digitalisering, samordning og gjenbruk i det offentlige er på agendaen. Ved å få til økt digitalisering, automatiserte prosesser og et tydelig lovverk, som åpner for deling og samordning av oppdatert inntektsinformasjon, vil det kunne åpne for mer gjenbruk og styrket samordning i det offentlige, i tråd med Digital agenda. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 7/7 som gule.

56 Gapanalyse for effektmål 6: Forenklet og kostnadseffektiv saksbehandling Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 6 er vurdert som stort. Innhenting av inntektsinformasjon er tidskrevende og gjøres i dag manuelt fra bruker og må gjøres igjen for hvert vedtak. Ressurskommunene anslår at 50 prosent av saksbehandlingstiden brukes på å innhente inntektsopplysninger. Inntektsinformasjonen er også av varierende kvalitet ettersom det er avhengig av hva bruker kan fremskaffe. Ressurskommunene anslår at prosent av vedtakene må gjøres om grunnet blant annet kvaliteten i datagrunnlaget. Alle søkere blir saksbehandlet uavhengig om kravene til økonomisk sosialhjelp er oppfylt siden det er begrensede muligheter for å kontrollere opplysningene, og det gjør at saksbehandlere bruker unødvendig mye tid på å avdekke om søker har rett på stønaden. Behovet for tilgang til oppdatert og kvalitetssikret inntektsinformasjon er stort. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 5/7 som røde og 2/7 som gule.

57 Gapanalyse for effektmål 7: Enklere søknadsprosesser for brukerne Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 7 er vurdert som stort. Dagens søknadsprosess er tidskrevende for både bruker og saksbehandler. Bruker må fysisk møte opp flere ganger under prosessen og de må selv fremskaffe dokumentasjon om utgifter og inntekter for hvert vedtak. Det er en søknadsprosess med et utydelig lovverk og upresise begrepsdefinisjoner som gjør det mer krevende for brukerne. Det brukes mye skjønn og subjektive vurderinger i prosessen og det fører til usikkerhet og lite forutsigbarhet for brukerne. Prosessen er manuell og ikke standardisert og det kan føre til at det er ulikheter og variasjoner fra kommune til kommune. Ved å få en enklere og mer tidseffektiv søknadsprosess vil det i tråd med Digital agenda kunne styrke en mer brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 6/9 som røde, 2/9 som gule og 1/9 som grønne.

58 Gapanalyse for effektmål 8: Gjenbruk av teknisk løsning (Felleskomponenter) Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 8 er vurdert som middels til stort. Det er stor teknisk kompleksitet i kommunene. De har flere systemer ulike systemer og ulike leverandører som leverer dem. Det er også varierende grad av kompetanse rundt digitalisering i de ulike kommunene. Prosessene er også manuelle og ikke-standardiserte og det er få kontroll- og avstemmingsmuligheter, noe som vanskeliggjør gjenbruk av tekniske løsninger. Digital agenda som regjeringen la frem i april 2016 legger vesentlig vekt på betydningen av «én digital offentlig sektor» og «samhandling mellom stat og kommune» og hvor vesentlig IKT er for produktivitet. Behovet for automatiserte, standardiserte og digitaliserte prosesser som muliggjør

59 gjenbruk og samordning er økende. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 3/6 som røde og 3/6 som gule. Gapanalyse for effektmål 9: Tilpasset regelverk som understøtter rettighetssikring og hensiktsmessig fordeling av goder Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 9 er vurdert som middels. Dagens regelverk har flere upresise begrepsdefinisjoner og det fører til mye skjønn, subjektive tolkninger og ulik praksis i kommunene. Det er også varierende grad av kvalitet i inntektsinformasjonen som brukes i saksbehandlingen da regelverket er tillitsbasert og opplysningene leveres fra brukerne. Dagens situasjon viser behov for oppdatert inntektsinformasjon til saksbehandlingen og mulighet for å kontrollere og avstemme innleverte opplysninger. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 4/10 som røde og 5/10 som gule og 1/10 som grønne.

60 Gapanalyse for effektmål 10: Saksbehandlingstid blir brukt på brukere med reelt behov Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 10 er vurdert som stort. Dagens lovverk er tillitsbasert og individuelle tolkninger kan føre til ulikheter i kommunene. Alle søkere blir saksbehandlet uavhengig om de har rett på tjenesten eller ikke og siden det finnes få kvalitetssikringsmuligheter brukes det mye tid på søkere som ikke oppfyller kravene for økonomisk sosialhjelp. Ved blant annet å få tilgang til oppdatert og kvalitetssikret inntektsinformasjon fra a- ordningen vil det kunne sikre at saksbehandlingstid blir brukt på brukere med reelt behov. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 6/9 som røde og 3/9 som gule.

61 Gapanalyse for effektmål 11: Bedre kontrollmulighet for å forebygge svindel og misbruk Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 11 er vurdert som middels til stort. Det er avdekket svindel i forbindelse med økonomisk sosialhjelp ved blant annet at det er levert uriktige opplysninger om inntekt. Saker som burde vært utredet videre er, ifølge en ressurskomme 33 av 100 saker. Kommunene har innskrenket rett til å hente inn opplysninger og å utføre før- og etterkontroll av opplysninger som gis av brukeren med bakgrunn i sosialtjenesteloven. Kommunene opplever også at de har liten tid til individuell oppfølging og muligheten for å avdekke misbruk og svindel blir derfor redusert. Ved tilgang til oppdatert og kvalitetssikret inntektsinformasjon fra a-ordningen vil det være mulig å avdekke raskere hvem som har behov og rett på økonomisk sosialhjelp og samtidig redusere muligheten for misbruk. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 5/10 som røde og 5/10 som gule.

62 Gapanalyse for effektmål 12: Forbedret informasjonssikkerhet og styrket personvern Gjennom workshop og samtaler med ressurspersoner er det kommet frem til at gapet mellom dagens situasjon og ønsket situasjon for effektmål 12 er vurdert som lite. Personvern under tjenesten økonomisk sosialhjelp er i dag godt ivaretatt. Tjenesten er samtykkebasert og sterkt lovregulert. Bruker har fullt innsyn i datagrunnlaget for fattede vedtak og det er en-til-en kommunikasjon mellom bruker og saksbehandler. Det er begrensninger i regelverket for deling av informasjon. Det er høy faglig kompetanse på området, men det mulighet for menneskelige feil ettersom prosessene er manuelle og stort sett papirbasert. Gapet mellom behov og dagens situasjon viser følgende fordeling for dette effektmålet, 0/8 som røde, 3/8 som gule, 3/8 som grønne og 2/8 som ikke vurdert.

63 Oppsummert er gapanalysen for innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp vurdert slik:

64 VEDLEGG 8: KOMMUNAL SEKTORS GEVINSTANALYSE Bakgrunn Utgangspunktet for utvikling av denne tjenesten er kommunesektorens behov for tilgang til opplysninger som er samlet inn gjennom a-ordningen og gevinster av dette. Analysen har utgangspunkt i data fra KOSTRA, supplert med datainnhenting fra ressurskommuner. Per i dag er inntektsopplysninger som ligger til grunn for vedtak om økonomisk sosialhjelp basert på det som brukerne selv melder inn. Dette er en ressurskrevende oppgave, og det brukes en del tid på etterkontroll og i mange tilfeller endring av vedtak og eventuelle krav om tilbakebetaling grunnet feil opplysninger. Ved å innhente data direkte fra a-ordningen vil kommunesektoren få riktig og oppdatert informasjon på en enkel måte og det antas at det er et potensial for forenkling av prosesser, bedre faglige vurderinger, effektivisering og høyere informasjonssikkerhet for både bruker og den enkelte saksbehandler. Realiseringsstrategiens videre beregning vil ta utgangspunkt i er en automatisert prosess hvor opplysningene hentes direkte inn i saksbehandlingssystemet når en sak opprettes. Andre alternativer er integrert i skjema, oppslag i skjermbilde eller fellesfunksjonalitet og felleskomponenter. Se kapittel 8.3 for mer informasjon. Disse alternativene vil ikke beregnes videre i gevinstanalysen. Det er store usikkerheter knyttet til kostnader. Utredningen har ikke valgt realiseringsstrategi hverken med hensyn på teknisk løsning eller hvem som skal være avgiver av inntektsopplysningene. Dette må et eventuelt prosjekt ta hensyn til i videre arbeid.

65 Gevinster del I Funn viser gevinstpotensial for likebehandling, rettighetssikring og effektivisering, både for bruker, tjenesteyter i kommunen og samfunn, ved tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. Gevinster for bruker For brukere handler gevinstene hovedsakelig om forutsigbarhet, informasjonskvalitet, tidsbesparelse og økt kvalitet i søknadsprosessen, reduksjon av usikkerhet og likebehandling. Muligheten til å få tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen vil også bidra til å sikre riktige vedtak, mindre feilutbetalinger og dermed også færre krav om tilbakebetaling. De viktigste gevinstene er: Økt kvalitet i saksbehandlingen i form av mer rettet veiledning Økt forutsigbarhet i møte innbyggertjenesten økonomisk sosialhjelp Trygghet til at systemet er legitimt Økt tillit til at det er riktige opplysninger som benyttes saksbehandlingen Likebehandling av brukere Rettssikkerhet for brukere Færre feilutbetalinger færre krav om tilbakebetaling Ved mer rettet veiledning vil brukeren få gevinster på flere nivåer, både kortsiktige og langsiktige. Utredningen har ikke pratet med brukere av tjenesten, men tilbakemeldinger fra ressurskommunene er at den rettede og tilpassede veiledningen er essensiell for å få brukeren bort fra stønaden økonomisk sosialhjelp. Flere ressurskommuner viste til saker der de ved målrettet økonomisk veiledning over tid hadde fått brukeren bort fra stønaden og en vanskelig økonomisk situasjon, med mye kortsiktige lån og kreditorer, over i fast stilling og stabil økonomi.

66 Dersom tjenesteyter i kommunen realiserer antatt tidsbesparelse gjennom å bruke frigjort tid til å bruke mer tid på brukerne, antas det at tiltaket vil resultere i en bedre opplevd kvalitet for bruker. Det kan også være mulig å undersøke før og etter-situasjonen med tanke på vurderinger knyttet til saksbehandlingstid vs. tid brukt på veiledning. Gevinster for tjenesteyter i kommunen Med tjenesteyter menes det de enkelte NAV-kontor og den enkelte saksbehandler. Data brukt i beregningene er innhentet fra ressurskommunene og er deretter ekstrapolert til betraktninger på landsbasis. I hovedsak er beregningene å forstå som prissatt tid. Det er ikke gjort nærmere vurderinger knyttet til om gevinstene skal tas ut i økt kvalitet eller som effektiviseringsgevinster. Realisering av gevinster må forankres i den enkelte kommune og disponeres der. Funn viser gevinstpotensial for likebehandling, økt kvalitet og effektivisering ved tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen. Av konkrete gevinster for tjenesteyter i kommunen er det blant annet potensial for: Frigjøring/besparelse av tid - Mer tid til f.eks. dialog med brukere, bedre tid til kvalitativ saksbehandling, veiledning etc. Effektivisering av interne prosesser o Styrke saksbehandlingskapasiteten uten flere årsverk o Omdisponere ressursene til økonomisk rådgivning eller andre tjenester man i dag ikke har fullt ut tid til o Mindre dobbeltrapportering Bedre samhandling mellom kommunene, samt stat og kommune Forebygging av misbruk av ordningen og feilutbetalinger Bedre brukeropplevelser antas også å påvirke arbeidssituasjonen Øker kvaliteten på tjenesten til brukere Utredningen har sett på tidsbruk for å hente inn korrekte inntektsopplysninger på det enkelte NAVkontor i kommunene. Det er også vurdert omfanget og tidsbruk knyttet til endringsvedtak som følge av feil i inntektsopplysningene. I ressurskommunene har man anslått og vurdert tidsforbruk på sjekk og innhenting av inntektsopplysninger, samt skriving av forvaltningsmeldinger. Dette tar minimum 10 minutter per sak. Dette vil si at dersom kommunene får tilgang til inntektsopplysninger fra a-ordningen, så kan det spares inntil minimum 10 minutter per sak i saksbehandlingsprosessen. I beregningen er det lagt til grunn at relevante inntektsopplysninger innhentes automatisk inn i saksbehandlingssystemet. Det er videre lagt til grunn at det er ca mottakere av økonomisk sosialhjelp og disse mottakerne har gjennomsnittlig 3,2 vedtak hver. Antall vedtak varierer fra ulike kilder og ofte opereres det med det dobbelte. Det anslås at nærmere prosent av vedtakene må endres som følge av at det er feil i inntektsopplysningene. Innhenting av nye opplysninger tar som oftest min, men kan også ta lengre tid. Generelt kan det antas at bedre tilgjengelighet til riktig og relevant informasjon vil føre til bedre kvalitet på vedtakene. Å få direkte tilgang til tidsaktuell inntektsinformasjon vil gjøre at den enkelte saksbehandler vil rydde av veien en del av usikkerheten rundt brukerens økonomiske situasjon. Dette

67 gir f.eks. anledning til å konsentrere seg om faglige vurderinger og innhenting av annen relevant informasjon fremfor å bruke tid på inntektsopplysninger. I beregningene er det lagt til grunn at 20 prosent av vedtakene må endres, og at endringen knyttet til disse i gjennomsnitt tar 15 minutter per vedtak. Gevinster for samfunn Økonomisk sosialhjelp er en velferdsytelse som skal sikre at alle har nok midler til livsopphold. Ytelsen kan gis som stønad eller som lån. I denne utredningen beregnes kun stønadsiden. Utgangspunktet er at alle som trenger hjelp har rett til dette. Hjelpen er ment å være midlertidig og intensjonen er at ytelsen skal bidra til å gjøre brukerne økonomisk selvhjulpne. Det antas at så mye som prosent av ytelsene som utbetales, utbetales på feil grunnlag. I ressurskommunene anslås det at så mye som en av tre saker burde vært vurdert grundigere med tanke på å sikre at inntektsopplysningene er riktige. En automatisering vil redusere denne problemstillingen. Man antar også at dette vil bidra til en likere virkelighetsoppfatning og at man slik sett styrker brukernes rettssikkerhet, samtidig som potensialet for misbruk blir lavere. Sosialhjelpsutbetalingene har økt de siste årene, og i 2016 ble det utbetalt nær 6,3 mrd. kr (bidrag og lån). Dersom det foretas mange utbetalinger på feil grunnlag, kan det antas å være med på å undergrave selve ordningens legitimitet. Sikrere grunnlag for utbetaling av støtte kan antas å gjøre det vanskeligere å misbruke ordningen og dermed øke opinionens visshet om at vedtak er fattet på riktig grunnlag. Der man i dag er nødt til å basere seg på dokumentasjon fra bruker, vil man med en slik funksjonalitet kunne fremskaffe riktige opplysninger på en enkel måte. Dette forutsetter selvfølgelig at arbeidsgivere melder inn opplysninger riktig. Å trygge både brukere og offentligheten om at vedtak er fattet på riktigst mulig grunnlag vil på sikt bidra til å styrke ordningens legitimitet. Dagens måte å innhente inntektsopplysninger på kan ansees som en såkalt «tidstyv», fordi sosialarbeidere må bruke unødvendig mye tid på innhenting og kontroll. Dersom denne delen av saksbehandlingsprosessen automatiseres, vil man kunne frigjøre tid til veiledning og oppfølging. Gevinster del II - beregning I denne analysen er noen av gevinstene beregnet. Disse er valgt ut på bakgrunn av innspill fra ressurskommunene, og er deretter forsøkt gjort generelle ved at man har antatt at andelen av de utfordringene som er kommet frem er relativt like i de fleste kommuner. Der det har vært tvil om omfanget grunnet stort spenn i tallet, er anslaget justert ned fremfor opp. Forutsetninger for beregning Totalkostnad (forprosjekt) er i denne fasen basert på sjablongmessige erfaringstall fra andre prosjekter med liknende karakter (transportere data på en sikker måte). I en evt. neste fase må særlig investeringskostnadene revideres, og basert på disse må også drifts- videreutviklings- og vedlikeholdskostnader vurderes på nytt. Det er tatt utgangspunkt i en total investeringskostnad på om lag kr. 25 mill. Det må understrekes at denne må revideres i et evt. forprosjekt, og at det ikke er tatt stilling til fordeling av kostnader mellom stat eller kommune: Investeringskostnad: År 1: kr. 9,5 mill.

68 År 2: kr. 11 mill. År 3: kr. 4,5 mill. Det er viktig å presisere at det er en mulighet for å få ned kostnadene ved å velge enklere løsninger/realiseringsstrategier fordi det vil være mindre kompleksitet, samtidig som dette kan redusere gevinstpotensialet. I tillegg antas det om lag 6,4 mill. kr. økning i årlige drifts- og vedlikeholdskostnader. Videre er beregningene basert på følgende verdier (Minimumsverdier er brukt der det har variasjon): - Antall mottakere av økonomisk sosialhjelp: ca tilfeller 2 - Gjennomsnittlig antall vedtak om økonomisk sosialhjelp per bruker: 3,2 - Antatt tidsbesparelse per vedtak ved å innhente inntektsopplysninger direkte i saksbehandlingssystemet: 10 min per sak. - Antatt besparelse i timer (avrundet ned): Antatt andel av vedtak som krever endringsvedtak: 20 prosent - Tidsbruk på et endringsvedtak: 15 min - Antatt besparelse i timer (avrundet ned): Det antas at kommunene har 367 driftsenheter for IKT-tjenester (oversikt per januar 2016) - Det antas at når funksjonaliteten først er utviklet, så vil det gå fort å implementere løsningen, gradvis innfasing over to år: o 91 driftsenheter/69 prosent av befolkningen i 2019 o Resten i Timepris intern tid (ansatte): 440 kr. - Timepris konsulentarbeid (innleie): kr. - Kalkulasjonsrente: 4 prosent - Reallønnsvekst: 1,3 prosent - Levetid: 10 år. Fagsystemers levetid er lenger enn standard levetid på IKT-utstyr. - Det er ikke tatt stilling til om gevinsten skal realiseres i form av effektivisering eller kvalitetsheving Beregninger av gevinster Tabellene og figuren under viser nåverdi og kostnadsvirkninger i prosjektet, basert på forutsetningene over. Merk også at beregningen har tatt utgangspunkt i at datainnhenting går automatisk i fagsystem. Det er ikke tatt stilling til fordeling av gevinster mellom stat og kommune: 2 Antall mottakere er om lag 5-6 prosent lavere enn antall tilfeller etter som noen mottakere får sosialhjelp fra flere kommuner innenfor samme år. I denne beregningen er det antall vedtak som er det vesentlige, og antall tilfeller legges derfor til grunn.

69 Tallene brukt i gevinstberegningen er satt lavt da ulike kilder viser stor variasjon. Et eksempel på dette er tid medgått til innhenting av inntektsinformasjon, som varierer fra 10 minutter opptil flere timer. Kostnadsvirkningene er basert på erfaringstall fra liknende prosjekter og må utredes nærmere på et senere tidspunkt. *Forholdet mellom investeringer og drift er vanligvis 20 prosent investering og 80 prosent drift over tid. I dette foreløpige anslaget avviker dette noe fordi anslaget er basert på en felleskomponenttenkning og automatisert oppslag fra fagsystem. Det understrekes stor usikkerhet ved anslaget, hovedsakelig fordi man i denne fasen ikke har bedt om konkrete anslag fra systemleverandører.

70 Nullpunktsanalyse Før funksjonaliteten igangsettes, må det vurderes om man skal foreta en enkel nullpunktsanalyse med noen utvalgte gevinster, eller om man skal belyse gevinster på en mer omfattende måte. Det som taler for en enkel analyse, er at dette er en forholdsvis konkret og ukomplisert funksjonalitet. Dette arbeidet må gjøres i samarbeid med ressurskommunene. Kostnader ved realisering av kostnader Usikkerhetsvurdering knyttet til realisering av gevinster Som ved alle slike analyser, vil det også her være usikkerheter. USIKKERHET KNYTTET TIL Hjemmelsendring Avgiverorgan Valg av realiseringsstrategi Hvor lang tid det vil ta før man kan dra nytte av inntektsopplysningene i a-ordningen Hvor tålmodige kommunene er og om de bestemmer seg for å utvikle egne løsninger Slitasje/tretthet i kommunene pga. detalj og dybdedykket utredningen må ta i hver innbyggertjeneste. Hvordan kommunene velger å realisere gevinster Standardisering vs. lokalt selvstyre Endringsvillighet og kompetanse I denne fasen er kostnadsbildet uklart. Det vil i en senere fase være nødvendig å gjennomgå både direkte og indirekte kostnader hvor hele verdikjeden med realiseringsstrategier er hensyntatt.

71 VEDLEGG 9: JURIDISK NOTAT FRA SKATTEETATEN

72

73

74

75

76 VEDLEGG 10: JURIDISK NOTAT FRA ARBEIDSGRUPPE I BERGEN Notat til UAK v/ingvild Araldsen Blom Bergen kommune ble høsten 2016 forespurt om å bidra med innspill til UAK utredningen, «Bruk av inntektsopplysninger fra a-ordningen i kommunal sektor». Kommunen ønsket å bidra til denne utredningen og oppgaven ble lagt til Etat for sosiale tjenester. Berit Fjugstad som er rådgiver ved etaten og Tone Herstad som er avdelingsleder ved NAV Laksevåg, har representert kommunen i dialogen med Ingvild Araldsen Blom. Vi har hatt en god dialog, og har hatt flere møter. Det framkom i dialogen at det er ønskelig med konkrete innspill til lovendringer for at kommunen i NAV kan gis innsyn i a-ordningen. Vi fra Bergen kommune ble bedt om å vurdere hvilke bestemmelser i sosialtjenesteloven som i så fall må endres, og legge fram et forslag til revidert lovtekst. Til denne konkrete oppgaven knyttet vi til oss to andre ansatte. Deltakerne i denne arbeidsgruppen er: Berit Fjugstad, sosionom og rådgiver ved Etat for sosiale tjenester Tone Herstad, jurist og avdelingsleder ved NAV Laksevåg Åse Nøstbakken, jurist og rådgiver ved NAV Bergenhus Charlotte Elsås Johansen, jurist og fagkonsulent ved NAV Laksevåg Dette notatet er utarbeidet av arbeidsgruppen og er ikke forlagt noe formelt organ i Bergen kommune. Det er således bare arbeidsgruppen som er ansvarlig for innholdet i dette notatet. Vårt utgangspunkt Vårt utgangspunkt er at kommunen i NAV vil ha stor nytte av innsyn i a-ordningen, og at nødvendige lovendringer må foretas. Økonomisk sosialhjelp skiller seg fra øvrige offentlige ytelser ved at sosialhjelp er en midlertidig og subsidiær ytelse som skal fungere som et sikkerhetsnett. Grunnet sosialhjelpens subsidiære karakter må kommunen i NAV alltid avklare om den som søker har andre inntekter/inntektsmuligheter, og om annen inntekt er tilstrekkelig til å dekke søkers nødvendige utgifter. Tilgang til opplysninger i a- ordningen gjør det vesentlig enklere for kommunen å få avklart om søker har et arbeidsforhold. Kommunen kan også gi søker mer konkret informasjon om hvilken dokumentasjon som må leveres i tilknytning til søknaden. Det vil være effektivt for både søker og kommunen i NAV at kommunen kan innhente flere av de opplysningene som er nødvendige for å vurdere søknad om økonomisk sosialhjelp. Innsyn i a-ordningen vil bidra til å sikre at saken blir så godt opplyst som mulig. Kommunen i NAV vil få økt mulighet til å fatte vedtak som bygger på riktig faktum, noe som er en forutsetning for at søker får den hjelpen søker har krav på. I tillegg reduseres risikoen for urettmessige utbetalinger. For at kommunen i NAV skal kunne få tilgang til a-ordningen på kort sikt, er det trolig hensiktsmessig å foreta en avgrenset revisjon av enkeltstående bestemmelser i sosialtjenesteloven. Vi vil likevel bemerke at det etter vår vurdering også bør igangsettes arbeid for en fullstendig revidering av sosialtjenesteloven. Dagens lov er i stor utstrekning basert på forarbeider fra perioden ,

77 og er en videreføring av tidligere sosialtjenestelov som trådte i kraft Det er et behov for modernisering og harmonisering av flere lovbestemmelser enn de vi kommenterer i dette dokumentet. I vårt arbeid har vi konkludert med at det er tilstrekkelig med å endre sosialtjenesteloven 43 for at kommunen i NAV kan gis innsyn i a-ordningen, men at det kan være aktuelt å samtidig vurdere andre lovbestemmelser med tilknytning til 43. Vi har derfor valgt å kommentere hvilke andre endringer vi vurderer som ønskelige, selv om dette faller utenfor vår primære oppgave. I punkt 2 legger vi fram et konkret forslag til revidering av sosialtjenesteloven 43. Vi redegjør for hvorfor vi mener gjeldende lovbestemmelse må endres. I punkt 3 redegjør vi for hvilke andre endringer vi vurderer som ønskelige. Punkt 3.1 omhandler spørsmålet om søkers opplysningsplikt. Punkt 3.2 omhandler opplysningsplikt som kommunen i NAV har etter andre lover, sammenholdt med sosialtjenestelovens bestemmelse om taushetsplikt. Endring av sosialtjenesteloven for å muliggjøre innsyn i a-ordningen Den muligheten som kommunen i NAV har til å innhente opplysninger fra andre enn søker, reguleres i sosialtjenesteloven i Innhenting av opplysninger Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med tjenestemottaker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. I saker som gjelder tjenester etter denne loven, kan kommunen kreve opplysninger fra andre offentlige organer. Like med offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune. Har tjenestemottaker ikke samtykket i at opplysningene blir innhentet, skal spørsmålet om opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikt, avgjøres etter de taushetsbestemmelser som gjelder for avgiverorganet. Det framgår av bestemmelsen at det som hovedregel skal være en dialog med bruker før innhenting av opplysninger kan foretas. Kommunen i NAV må enten be om samtykke for å innhente opplysninger eller informere bruker om at opplysningene innhentes. Dette er tidkrevende og vurderes som unødvendig og uhensiktsmessig i saker som gjelder søknader om økonomisk sosialhjelp. Dagens lovtekst forutsetter også at avgiverorganet kan utlevere informasjon uten hinder av taushetsplikt dersom kommunen i NAV ikke har fått samtykke fra søker. For at kommunen i NAV på eget initiativ skal kunne innhente opplysninger fra a-ordningen, må kravet om samtykke og kravet om dialog med bruker fjernes. Vårt utgangspunkt er at kommunen i NAV må gis lovhjemmel for å innhente opplysninger fra a-ordningen. Med dette som utgangspunkt har vi utarbeidet et forslag til revidering av sosialtjenesteloven 43. Endringene fra gjeldende 43 markeres med uthevet tekst: Forslag til ny lovtekst: 43 Innhenting av opplysninger I saker som gjelder tjenester etter denne loven, kan kommunen kreve opplysninger fra andre offentlige organer. Like med offentlige organer regnes organisasjoner og private som utfører oppgaver for stat, fylkeskommune eller kommune.

78 Opplysninger som er nødvendig for å vurdere søknad om økonomisk sosialhjelp, kan innhentes fra nevnte organer og offentlige registre uten samtykke fra søker. Andre opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med søker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. Har søker ikke samtykket i at slike opplysninger blir innhentet, skal spørsmålet om opplysningene kan gis uten hinder av taushetsplikt, avgjøres etter de taushetsbestemmelser som gjelder for avgiverorganet. Kongen kan gi forskrifter om hvilke organer og registre opplysninger kan innhentes fra. Merknader til den foreslåtte lovteksten: Ordet organ kan eventuelt byttes ut med myndighet. Begrepet tjenestemottaker er brukt ellers i loven. Det er mest hensiktsmessig å skrive søker i denne paragrafen. Ny tekst er ikke avgrenset til a-ordningen. Dette for at bestemmelsen også må kunne omfatte eventuelle nye registrere som kan gi tilsvarende muligheter til innhenting av opplysninger. Dersom det er ønskelig at spesifikke registre nevnes, kan dette gjøres i forskrift. Harmonisering av regelverket Vi vurderer at det er behov for en tydeligere definering av søkers opplysningsplikt og en harmonisering mellom sosialtjenestelovens taushetspliktbestemmelse og opplysningspliktbestemmelser i andre lover. 3.1 Søkers opplysningsplikt Den muligheten kommunen i NAV har eller får til å innhente opplysninger fra andre offentlige organer, eksempelvis gjennom innsyn i a-ordningen, fritar ikke søker fra en plikt til å opplyse saken. Sosialtjenesteloven har ingen bestemmelse som pålegger den som søker om økonomisk sosialhjelp en direkte opplysningsplikt. Det kan legges til grunn at søkers opplysningsplikt kan utledes av forvaltningslovens plikt til å opplyse saken, jf. forvaltningsloven 17, sammenholdt med sosialtjenesteloven 43. Søkers opplysningsplikt er vanskelig tilgjengelig for de som søker sosialhjelp, og opplysningspliktens omfang tolkes ulikt. Føringer i Arbeid- og velferdsdirektoratets rundskriv, Hovednummer 35, begrenser i noen tilfeller søkers plikt til å opplyse saken. I vårt arbeid har vi sett på bestemmelser i andre lover om søkers opplysningsplikt. På flere rettsområder har søkeren en plikt til å gi de opplysninger som organet finner nødvendig for å kunne vurdere søknaden. Som eksempel viser vi til folketrygdloven 21-3 som regulerer medlemmets opplysningsplikt. Det følger av bestemmelsens første ledd, første punktum at «En person som krever en ytelse, plikter å gi opplysninger og levere de dokumenter som er nødvendige for at Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer skal kunne vurdere om vedkommende har rett til ytelsen». Vi kan ikke se noen momenter som tilsier at den som søker om sosialhjelp ikke skal ha en tilsvarende opplysningsplikt. Det at sosialhjelp er en subsidiær ytelse forsterker behovet og nødvendigheten for en tydelig definert opplysningsplikt for søker.

79 På denne bakgrunn vurderer vi at det er ønskelig at en bestemmelse om søkers opplysningsplikt tas inn i sosialtjenesteloven. Vi ser det som hensiktsmessig at en slik bestemmelse tas inn i loven samtidig med endring av 43. Forslag til lovtekst til ny bestemmelse i sosialtjenesteloven: «nr Søkers opplysningsplikt Den som søker om økonomisk sosialhjelp, plikter å gi de opplysninger og levere de dokumenter som er nødvendige for at kommunen skal kunne vurdere om vedkommende har rett til økonomisk sosialhjelp. Den som mottar økonomisk sosialhjelp, plikter å underrette kommunen om endringer i forhold som kan være avgjørende for om vedkommende fortsatt har rett til stønaden. 3.2 Opplysningsplikt og taushetsplikt for kommunen i NAV Sosialtjenesteloven 44 regulerer taushetsplikten til de som utfører tjeneste eller arbeid for kommunen etter denne loven. Sosialtjenesteloven 44 - Taushetsplikt «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommunen etter denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven 13 til 13 e. Overtredelse straffes etter straffeloven 209. Taushetsplikten gjelder også fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Opplysning om en tjenestemottakers oppholdssted kan likevel gis når det er klart at det ikke vil skade tilliten til kommunen. Opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse. Dersom et barns interesser tilsier det, kan fylkesmannen eller departementet bestemme at opplysninger skal være undergitt taushetsplikt, selv om foreldrene har samtykket i at de gjøres kjent.» For at kommunen i NAV skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til andre, må det foreligge en lovhjemmel eller et samtykke. Det er en utfordrende avveining å vurdere opplysningsplikten etter andre lovhjemler opp mot ordlyden «bare» i sosialtjenesteloven 44 tredje ledd. Både NAV-loven og Folketrygdloven inneholder bestemmelser som pålegger kommunen i NAV å gi opplysninger til Arbeids- og velferdsetaten. Også i andre regelverk fremgår det at kommunen i NAV kan pålegges å gi opplysninger, blant annet i forskrift til utlendingsloven og forskrift til utdanningsstøtteloven. Sosialtjenesteloven inneholder imidlertid ikke noen bestemmelse som «speiler» opplysningsplikt etter andre lover. Ordlyden i sosialtjenesteloven 44 harmoniserer derfor ikke med bestemmelser i andre lover som pålegger kommunen i NAV opplysningsplikt. Det er heller ikke klart definert hvilken rang sosialtjenesteloven har i forhold til andre spesiallover som har hjemmel for å pålegge kommunen i NAV opplysningsplikt. Vi mener derfor at lovteksten i sosialtjenesteloven 44 må harmoniseres med bestemmelser i andre lover som gir kommunen i NAV opplysningsplikt. Vi mener dette er av særlig stor viktighet da overtredelse av taushetsplikten kan være straffbart.

80 Motstrid mellom lovbestemmelser, bør avklares i lovs form. En tolkning av sosialtjenesteloven 44 i Hovednummer 35 vil ikke ha tilstrekkelig rettskildemessig vekt til å løse slik motstrid. Vedlegg Rettskildehenvisninger - Noen lovbestemmelser som gir kommunen i NAV opplysningsplikt Bergen, 6. april 2017 Berit Fjugstad For arbeidsgruppen

81 Vedlegg til notatet fra arbeidsgruppe i Bergen rettskildehenvisninger Noen lovbestemmelser som gir kommunen i NAV en opplysningsplikt NAV-loven 8 Gjensidig bistand mellom Arbeids- og velferdsetaten og sosialtjenesten Arbeids- og velferdsetaten skal gi sosialtjenesten bistand i saker som gjelder den enkelte brukeren. Etaten skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som bør føre til tiltak fra sosialtjenestens side, og skal av eget tiltak gi sosialtjenesten opplysninger om slike forhold. Opplysninger kan bare gis etter samtykke fra brukeren eller med hjemmel i lov. Opplysninger om stønadssaker, ytelsessaker og arbeidsforhold kan gis uten hinder av taushetsplikt. Reglene i denne paragrafen gjelder tilsvarende for etatens rett og plikt til å gi opplysninger til kommunen til bruk i saker om introduksjonsstønad etter introduksjonsloven. Sosialtjenesten plikter å gi opplysninger og bistand og avgi uttalelser til etaten uten hinder av taushetsplikt, jf. arbeidsmarkedsloven 19 og folketrygdloven Arbeidsmarkedsloven 19 Opplysningsplikt overfor Arbeids- og velferdsetaten Arbeids- og velferdsetaten kan pålegge arbeidssøkere, arbeidstakere, arbeidsgivere, offentlige myndigheter, utdanningsinstitusjoner, Statens lånekasse for utdanning, Posten Norge AS, forsikringsselskaper, banker, private pensjonsordninger og tiltaks- og formidlingsaktører å gi opplysninger som er nødvendige for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne utføre sine oppgaver etter denne loven. De som blir pålagt å gi opplysninger, plikter å gjøre dette uten godtgjørelse. Opplysningene skal gis uten ugrunnet opphold og uten hinder av taushetsplikt. Folketrygdloven 21-5 Bistand fra barnevernstjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten og kommunale organer etter introduksjonsloven Barnevernstjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten og kommunale organer etter introduksjonsloven plikter å innhente opplysninger og gi uttalelser til Arbeids- og velferdsetaten og Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer om forhold som har betydning for behandlingen av saker etter denne loven. Departementet gir forskrifter om samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og Helsedirektoratet, barnevernstjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten, sosialtjenesten og kommunale organer etter introduksjonsloven.

82 Forskrift om Lånekassens innhenting av opplysninger (forskrift til Lov om utdanningsstøtte) 2.Innhenting av opplysninger fra Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) Lånekassen kan hente inn opplysninger om søkeren fra Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Opplysningene kan bare gjelde a) hvilken periode søkeren har vært registrert som helt eller delvis arbeidsledig b) c) d) perioder søkeren har vært i arbeid, utdanning eller arbeidsrettet tiltak og med hvilket omfang, i forbindelse med søknad om betalingslettelse eller ettergivelse hvilken stønadstype søkeren mottar eller har mottatt, eventuelt for hvilken periode og størrelsen på ytelsene låntakerens uføregrad og dato for vedtak om innvilgelse av uførepensjon eller uføretrygd, i forbindelse med søknad om betalingslettelse eller ettergivelse. Lånekassen kan hente inn opplysninger om søkerens ektefelle eller samboer fra Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Opplysningene kan bare gjelde hvilke økonomiske ytelser som er gitt vedkommende i medhold av folketrygdloven, hvilken periode ytelsene er gitt, gradering av ytelsene, størrelsen på ytelsene og hva de er ment å dekke. Lånekassen kan innhente opplysninger om søker fra Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aaregisteret).

83 VEDLEGG 11: OVERSIKT OVER KOMMUNALE INNBYGGERTJENESTER Oversikt over kommunale innbyggertjenester ligger vedlagt i egen excelfil. Arkfane 1: Lovpålagte innbyggertjenester Liste over innbyggertjenester Arkfane 2: Innbyggertjenester med et inntektselement Kolonne B: Prioritering av innbyggertjeneste etter antatt gevinstpotensiale. Prioritet fra 1 4, der 1 er viktigst (mest gevinst). Ikke alle tjenester har blitt gitt en prioritet. Kolonne C: Liste over tjenester som er lovpålagt Kolonne H: Inntekt som en del av grunnlag for saksbehandling (Ja/Nei) Kolonne I: Kategori (f.eks Helse, skole & oppvekst, omsorg, miljø, etc) Arkfane 3: Utvalgte tjenester Presentasjon av de viktigste lovpålagte tjenestene etter gevinstpotensiale basert på prioritering indikert i arkfane 2. Innbyggertjenester med prioritet 1 er antatt å gi mest gevinst, deretter 2 osv. En del innbyggertjenester har ikke blitt gitt prioritet.

84 VEDLEGG 12: DATAKATALOG FOR ØKONOMISK SOSIALHJELP Datakatalog for økonomisk sosialhjelp ligger vedlagt i egen excelfil. Arkfane 1: Lønn Arkfane 2: Ytelse fra offentlig sektor Arkfane 3: Pensjon eller trygd Arkfane 4: Næringsinntekt Arkfane 5: Forskuddstrekk Arkfane 6: Fradrag Datakatalogene i de ulike arkfanene inneholder samme type informasjon fra kolonne A til kolonne I. Arkfane 1: Lønn inneholder vesentlig mer informasjon enn de andre arkfanene, denne informasjonen er presentert i kolonnene J - AO Kolonne; A: Gml. kode B: Gyldig fra C: Gyldig til D: Kun fra NAV E: Utløser arbeidsgiveravgift F: Inngår i grunnlaget for trekk (Ja/Nei) G: Skatte- og avg. regel H: Fordel I: Beskrivelse

85

86 VEDLEGG 13: RISIKOKARTLEGGING Det er avdekket noen risikoer for at kommunene ikke får tilgang til opplysningene til A-ordningen. Fargekodene viser nivået på konsekvens og sannsynlighet, grønt er lav, gult er middels og rødt er høy. I tillegg er risikoene vurdert etter en tallskala fra 1-9 for å vise nyanser, der 1-3 er lav, 4-6 er middels og 7-9 er høy. Risikoene er sortert og strukturert etter EIF-rammeverket. Denne utredningen har hatt stort fokus på de juridiske hindringene ettersom det er en forutsetning for å få til endringer i det hele tatt. Dette har medført systematisk arbeid både mot departementer, kommuner og andre interessenter, som har ført til at utredningen har konkludert med at sannsynligheten for at disse juridiske hindringene ikke vil bli videre utredet, som relativt lav. Konsekvensene dersom denne vurderingen er feil vil imidlertid være høy. De semantiske -, teknologiske - og organisatoriske risikoene er avhengig av at de juridiske hindringene blir løst. Med bakgrunn i dette vurderer utredningen de største risikoene innenfor teknologisk og organisatorisk. Dette gjelder særlig risiko rundt hvem som tar forvaltningsansvar, samt uenighet rundt realiseringsstrategi. Risikokart Risikoene beskrevet over er grafisk fremstilt i risikokartet under. Tallene representerer de ulike risikoene fra tabellen over og fargene viser hvilket EIF-området risikoen tilhører. Kartet viser konsekvens av risikoen og sannsynlighet for at risikoen vil inntreffe og den høyeste risikoen er derfor plassert øverst i høyre hjørnet.

87