Klage fra fellesnemnda for nye Narvik kommune på vedtak om grensefastsetting

Transkript

1 Fellesnemnda for nye Narvik kommune Deres ref 17/ /INNO Vår ref 18/ Dato 4. juli 2018 Klage fra fellesnemnda for nye Narvik kommune på vedtak om grensefastsetting 1. Innledning Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev av fra fellesnemnda for nye Narvik kommune. I brevet blir det fremmet en klage over departementets vedtak i sak 17/252-37, hvor kommunegrensen mellom nye Narvik kommune og nye Hamarøy kommune ble fastsatt. Det vises også til vedtak i Tysfjord kommunestyre 19. juni Klagerett Departementets vedtak er truffet med hjemmel i inndelingsloven 7. Det er ingen bestemmelser i inndelingsloven som hjemler klagerett på vedtak truffet etter 7. Departementet forstår også fellesnemnda dithen at det er enighet om dette, jf. side 2 i brevet, under punktet om klagerett. Departementet har vurdert om forvaltningsloven hjemler klagerett i denne saken. I brevet pekes det på at departementets vedtak er benevnt «vedtak» og at det (vedtaket) er bestemmende for de berørte kommunenes rettigheter og plikter. Fellesnemnda anfører i den forbindelsen at en analogisk anvendelse av forvaltningsloven gjør det rimelig at fellesnemnda får klagerett. Departementet mener det ikke er rettslig grunnlag for en slik analogi. Forvaltningslovens vedtaksbegrep knytter seg til rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter), jf. 2 første ledd a. Bestemmelsen inneholder altså en klar avgrensning mot forvaltningsorganer, som for eksempel kommuner. I tillegg er det presisert i forarbeidene til inndelingsloven at en avgjørelse om grenseendring og grensefastsetting ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, se Ot.prp. nr. 41 ( ). Postadresse Postboks 8112 Dep 0032 Oslo postmottak@kmd.dep.no Kontoradresse Akersg Telefon* Org.nr Avdeling Kommunalavdelingen Saksbehandler Tonje Areng Skaara

2 Departementet registrerer at også Charter of Local Self-Government er anført til støtte for at det skulle foreligge klagerett i denne saken. Departementet legger til grunn at norsk lovgiving er i overenstemmelse med charteret. Departementet kan heller ikke se at det foreligger andre rettsgrunnlag som tilsier at det skal være klagerett på dette vedtaket. Det innebærer at henvendelsen fra fellesnemnda for nye Narvik kommune ikke vil bli behandlet som en formell klage, men som en anmodning om omgjøring av vedtak om grensefastsetting. Departementet vil i derfor i det følgende vurdere enkelte av anførslene som er fremmet i brevet. 3. Vedtakskompetanse Fellesnemnda tar i brevets pkt. 4 opp spørsmålet om vedtakskompetanse etter inndelingsloven. Det er uklart om fellesnemnda anfører at departementet ikke hadde hjemmel til å treffe vedtaket. Departementet vil derfor for ordens skyld bemerke at departementet har hjemmel til å treffe vedtaket. Etter inndelingsloven 7 er det «Kongen» som treffer vedtak. Denne kompetansen er delegert til departementet, jf. forskrift nr. 266 av 18. mars I merknaden til 7, jf. Ot.prp. nr. 41 ( ) står at det er en forutsetning at myndighet til å treffe vedtak i saker om fastsetting av grenser mellom kommuner blir delegert til Fylkesmannen. Dette kan imidlertid ikke tolkes som et rettslig bindende pålegg til Kongen om delegering av slik myndighet. Siden loven legger kompetansen til «Kongen», må det innebære at det er «Kongen» som tar stilling til eventuelle delegeringsspørsmål. 4. Departementets vedtak av I henvendelsen stilles det spørsmål ved om inndelingsloven 7 er korrekt hjemmelsgrunnlag for vedtaket om grensefastsetting, og om vedtaket er i tråd med Stortingets vedtak. Stortinget fattet følgende vedtak knyttet til Tysfjord kommune 8. juni 2017: "Tysfjord kommune blir delt i to deler og hver del blir lagt til andre kommuner. Narvik kommune, Ballangen kommune og del av Tysfjord kommune (nordøstsiden) slås sammen fra 1. januar Hamarøy kommune og del av Tysfjord kommune (sørvestsiden) slås sammen fra 1. januar 2020." I vedtaket fastsettes ikke grensen mellom de to nye kommunene, utover å angi at Tysfjord kommune skal deles i en "nordøstside" og en "sørvestside". I henvendelsen vises det til at formuleringen "ny grense i Tysfjorden" i stortingsdokumentene kan tyde på at Stortinget har satt som grunnleggende prinsipp at grensen mellom de to delene skal gå i Tysfjorden, altså fjorden Tysfjorden og ikke kommunen. "Tysfjorden" er brukt en gang i komiteinnstillingen, Innst. 386 S ( ). I del , som er en gjengivelse av departementets vurderinger og forslag, står det: "En deling av Tysfjord kommune innebærer i tillegg en mer hensiktsmessig topografisk kommuneinndeling ved at kommunen ikke lenger blir delt av Tysfjorden". Setningen stammer altså fra Side 2

3 departementets forslag, og samme setning gjenfinnes i Prop. 96 S ( ) "Endringer i kommunestrukturen." Departementet mener setningen ikke kan tas til inntekt for at verken Stortinget, eller departementet i sitt forslag, har lagt som forutsetning at grensen skal gå i Tysfjorden, ut over den delen av den nye grensen som går i den ytre del av Tysfjorden, og som er lik i alle de fem grenseforslagene i fylkesmannens utredning. Departementet mener dermed det ikke kan utledes fra vedtaket eller fra premissene for vedtaket at Stortinget har tatt stilling til nøyaktig hvor grensen ved deling av kommunen skal gå, verken den delen av grensen som går i vannet eller delen av grensen på land. Hadde Stortinget ment å angi som en forutsetning at grensen skulle legges midt i Tysfjorden, ville det uansett være behov for å fastsette en mer presis grense, all den tid "Tysfjorden" ikke har en klar geografisk avgrensning, og man uansett måtte fastsette den delen av grensen som går på land. Etter Stortingets vedtak oppsto altså en situasjon der grensen mellom de to nye kommunene ikke var fastsatt. Inndelingsloven 7 lyder: "Kongen gjer vedtak om fastsetjing av uklare, omstridde eller tidlegare ikkje fastsette grenser mellom kommuner eller fylke". Et vedtak om fastsettting av grensen når en kommune blir delt faller etter lovens ordlyd i kategorien "tidlegare ikkje fastsatt grense". Det er en type grensefastsetting som vedtas svært sjelden, siden deling av kommuner skjer svært sjelden. Fastsetting av "tidligere ikke fastsatte grenser" på bakgrunn av en kommunedeling, skiller seg på mange punkter fra en situasjon der en skal fastsette hvor en grense går der grensen er omstridt eller det er uklart hvor den går. Fastsetting av "tidligere ikke fastsatte grenser" utgjør likevel en grensefastsetting etter 7. Som nevnt er det sjelden Stortinget vedtar å dele kommuner, så det er lite praksis på området, og det finnes få eksempler på liknende vedtak. Departementet viser til at Stortinget 8. juni 2017 også vedtok å dele Snillfjord kommune i tre deler, og slå delene sammen med andre kommuner. I etterkant av dette har departementet fastsatt grensen mellom de tre nye kommunene Orkland, Heim og Hitra med hjemmel i inndelingsloven 7. Dette er den eneste tilsvarende saken vi har hatt siden 1960-tallet. 5. Relevante hensyn I henvendelsen anføres det at departementet i vedtaket har vektlagt kommunaløkonomiske hensyn, og at dette er et utenforliggende hensyn i grensefastsettingssaker. Det fremgår ikke av 7 hvilke momenter som skal tillegges vekt i en grensefastsettingssak. Dette følger heller ikke av omtalen av bestemmelsen i lovens forarbeider. Formålsbestemmelsen nedfeller imidlertid hvilke hensyn inndelingsloven er ment å ivareta. Hensynene som nevnes i formålsbestemmelsen gir således veiledning om hvilke overordnede hensyn et grensefastsettingsvedtak skal bygge på. Det følger av formålsbestemmelsen i 1 at "Formålet med denne lova er å leggje til rette for ei kommuneog fylkesinndeling som innafor ramma av det nasjonale fellesskap kan sikre eit funksjonsdyktig lokalt selvstyre og ei effektiv lokalforvaltning. Endringar i kommune- og fylkesinndelinga bør medverke til å skape formålstenlege einingar som kan gi innbyggjarane Side 3

4 og næringslivet tilfredsstillande tenester og forvaltning. Verksemda etter denne lova skal byggje på prinsippet om lokal merverknad og initiativrett til grenseendringar''. Grensefastsettingssaker er omtalt i rundskriv til inndelingsloven, H 10/15. I fremgår det at "I saker om grensefastsetjing er føremålet å få avgjort kvar ei grense reint faktisk går". Videre vises det til hvilke opplysninger lovens forarbeider sier vil være mest aktuelt å innhente, og det slås fast at inndelingsloven ikke sier noe om hvor stor vekt en skal legge på de ulike momentene i en grensefastsettingssak, og at avgjørelsen i den enkelte saken må skje på grunnlag av en skjønnsmessig helhetsvurdering. I pkt omtales "de enkelte momentene i grensefastsettingssaker" nærmere, og her fremgår det at kommunaløkonomiske interesser ikke vil ha relevans i en grensefastsettingssak. De andre momentene som omtales i pkt , blant annet "eldre kart med kommune-, sokne, og prestegjeldsgrenser, den vanlige oppfatningen blant innbyggerne" mv., relaterer seg til historiske oppfatninger som er relevante når en skal fastsette en grense som har vært uklar eller som er omstridt. Momentene er lite relevante når det skal fastsettes en ny, ikke tidligere fastsatt grense, slik tilfellet er med grensen i Tysfjord. At momentene i pkt ikke er like relevante i alle typer grensefastsettingssaker, fremgår imidlertid ikke klart av rundskrivet. Departementet ser at omtalen i rundskrivet ikke beskriver handlingsrommet i en grensefastsettingssak på en fullt ut dekkende måte. At kommunaløkonomiske hensyn ikke kan tillegges vekt i grensefastsettingssaker, har ikke støtte i lovens ordlyd eller lovens forarbeider. Departementet mener det ikke er tatt utenforliggende hensyn ved fastsetting av den nye kommunegrensen. 6. Mangelfull begrunnelse I henvendelsen argumenteres det for at departementets vedtak er mangelfullt begrunnet, og at mangler ved begrunnelsen på generelt grunnlag kan tyde på feil i avgjørelsesgrunnlaget. Det anføres at det ikke kan vises til fylkesmannens tilrådning alene uten ytterligere begrunnelse, når departementet ikke følger fylkesmannens tilrådning. Som nevnt i pkt. 2 ovenfor, er grensefastsettingsvedtaket ikke et enkeltvedtak, og forvaltningslovens 25 kommer ikke direkte til anvendelse. Departementet mener begrunnelsen som ble gitt i vedtaket er tilstrekkelig utfyllende. Fylkesmannens utredning ligger til grunn for departementets vurdering. Fylkesmannen peker i sin utredning på at tre av de foreslåtte alternativene "kan velges med støtte i inndelingsloven og målene for kommunereformen". Fylkesmannen veier i sin utredning ulike argumenter, og konkluderte med å tilrå grensealternativ B og C. Departementet har i sin vurdering vektlagt momentene noe annerledes enn fylkesmannen, og konkludert med grensealternativ D i fylkesmannens utredning. Side 4

5 Departementets konklusjon var at "alternativ D legger best til rette for at nye Hamarøy kommune blir en robust og sterk framtidsrettet kommune". Departementets vedtak bygger på en helhetlig vurdering. 7. Konsultasjon med Sametinget I henvendelsen vises det til departementets konsultasjon med Sametinget, og at Sametinget "er gitt anledning til å argumentere for sitt syn på grensedragning en gang til gjennom politisk konsultasjon." Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Dette er fastslått i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 6. Statens konsultasjonsplikt er konkretisert i "Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget" 1. Sametingets konsultasjonsrett kommer i tillegg til den retten alle har til å gi høringsinnspill i offentlige høringer. Konsultasjonene skal sikre at samene får reell innflytelse i relevante beslutningsprosesser. Konsultasjonsordningen innebærer at det skal gjøres et reelt forsøk på å oppnå enighet om foreslåtte tiltak. Det er riktig som det fremgår av henvendelsen at Sametinget ikke har beslutningsmyndighet eller vetorett. Det er myndighetenes ansvar å vurdere alle relevante interesser, og sørge for at beslutninger fattes på bakgrunn av en helhetlig vurdering. Det er myndighetene som tar den endelige avgjørelsen i sakene. Slik var det også i denne saken. Det står videre i henvendelsen at "det forutsettes at gjenstanden for konsultasjon i en etterfølgende politisk konsultasjon, ville være (begrenset til) spørsmålet om grensedragning i tråd med fylkesmannens tilrådning ville påvirke samiske interesser direkte". Konsultasjonsplikten gjelder når statlige myndigheter vurderer å vedta lover, eller iverksette tiltak mv. som kan få direkte betydning for samiske interesser. I denne saken var Kommunalog moderniseringsdepartementet beslutningsmyndighet. Departementets konsultasjonsplikt og temaet for konsultasjonene vil ikke være begrenset av tilrådninger fra underliggende organ. Videre vises det til det omforente referatet fra konsultasjonen 16. april, og synspunktene Sametinget la fram for departementet. Departementet understreker at det ikke er utenforliggende hensyn å ta hensyn til alle de berørte kommunene og samiske interesser i området. Fellesnemnda for nye Narvik antyder at det er uheldig at Sametinget fikk møte departementet etter at fylkesmannen la fram sin tilrådning, og finner det urimelig at kommunene ikke fikk lagt fram sitt synspunkt for departementet en gang til. Her viser departementet til møter med medlem(mer) fra Hamarøy kommunestyre, Tysfjord 1 Se Side 5

6 kommunestyre og fellesnemnda for nye Narvik, som alle hadde møter med departementet etter at fylkesmannen hadde lagt fram sin tilrådning og før departementet gjorde sitt vedtak. Kommunene ble også i møte med departementet oppfordret til å overbringe ytterligere informasjon dersom det var ønskelig. Departementet mener at alle de berørte partene har hatt tilstrekkelig mulighet til å legge frem sitt syn for departementet. 8. Konklusjon Departementet opprettholder vedtak om grensefastsetting av Med hilsen Grete Lilleschulstad (e.f.) fung.ekspedisjonssjef Tonje Areng Skaara fung. avdelingsdirektør Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer Side 6