Høringsnotat Forslag til endringer i forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 1. INNLEDNING OG BAKGRUNN 1.1 Innledning Medietilsynet har ved brev av 11. september 2015 fått i oppdrag fra Kulturdepartementet å legge frem forslag til endringer i forskrift om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 1 (kringkastingsforskriften). Endringene gjelder forskriften kapittel 7 Særskilte bestemmelser for lokalkringkasting, samt forskriften 1-4. Bakgrunnen for endringsforslagene er tilrådingen fra Kulturdepartementet i Meld.St.24 (2014-2015) Rammevilkår for lokalradio i samband med digitaliseringa av radiomediet (heretter omtalt som Meld.St.24). Det vises også til Innstilling fra familie- og kulturkomiteen, jf. Innst. 370 S (2014-2015) (heretter omtalt som Innst. 370 S). Endringsforslagene i dette høringsnotatet gjennomfører de beslutninger som er fattet av Stortinget og regjeringen. I punkt 1.2 gis en kortfattet oversikt over gjeldende rett og bakgrunnen for endringsforslagene. Under punkt 2 er Medietilsynets forslag til endringer i bestemmelsene om analog lokalkringkasting i kringkastingsforskriften kapittel 7. I punkt 3 hører Medietilsynet forslag til vilkår som skal settes til forlengelsesvedtakene, jf. kringkastingsloven 2-2 annet ledd. Utkast til forlengelsesvedtak er vedlagt høringsnotatet. Under punkt 4 redegjøres for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. 1.2 Bakgrunn Kort om gjeldende rett Det følger av kringkastingsloven 2 2-1, jf. kringkastingsforskriften 7-1 at det er konsesjonsplikt for den som ønsker å drive lokalkringkasting. Kapittel 7 i kringkastingsforskriften har særlige bestemmelser om hvordan konsesjon tildeles for lokalradio og lokalfjernsyn. I tillegg inneholder kapittelet bestemmelser om hvilke typer konsesjoner som kan tildeles, inntektsbegrensninger for nisjeradioer, fordeling av sendernett og sendetid, samt lokalkringkasters plikter. Sistnevnte gjelder bestemmelser om programprofil, videresending, ansvarlig redaktør, ansvar for sendingene, anleggskonsesjonærens plikter, samt plikten til å sende inn årsmelding. 1 Forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 2 Lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 1
Nærmere om bakgrunnen for forslaget I Meld. St. 8 (2010-2011) Digitalisering av radiomediet vises det til plan for en overgang til digital radio fra enten 2017 eller 2019, samt til kriteriene for å slukke det riksdekkende analoge radionettet. Regjeringen besluttet den 17. april 2015 at kriteriene for å slukke det riksdekkende analoge radionettet fra 2017 var oppfylt. I Meld. St. 24 fremmet regjeringen forslag til rammevilkår for lokalradio som følge av digitaliseringen av radiomediet. Denne meldingen ble behandlet og vedtatt av Stortinget 16. juni 2015, etter innstilling fra familie- og kulturkomiteen (Innst. 370 S.). Av Meld. St. 24 fremkommer at kommersielle lokalradiokonsesjoner i elleve konsesjonsområder 3 ikke skal lyses ut på nytt eller forlenges når inneværende konsesjonsperiode går ut. Dette betyr at 23 konsesjoner ikke blir lyst ut på nytt eller forlenget, mens de resterende lokalradiokonsesjonene kan videreføres. Disse vil kun bli forlenget i tråd med den regionvise slukkeplanen for riksdekkende radio.. Nåværende nisjeradioer i disse områdene får imidlertid mulighet til fortsatt å sende analogt, men blir underlagt inntektsbegrensninger og utbytteforbud. I tillegg innføres et forbud mot sam- og videresendinger. Konsesjonene til de lokalradioene som kan holde frem på FM etter digitaliseringen, blir forlenget med fem år frem til og med 31. desember 2021. I Meld. St. 24 skisseres de rammevilkår som skal gjelde for lokalradio på digital- og analog plattform. Departementet påpeker at hensynet til en plattformnøytral regulering tilsier at de som blir på analog plattform ikke bør underlegges strengere rammevilkår enn radiokanaler som sender på digital plattform. Dette betyr at det er behov for omfattende liberalisering av rammevilkårene i FM-nettet i forlengelsesfasen. For å følge opp Stortingets beslutninger ble Medietilsynet bedt av Kulturdepartementet i brev av 11. september 2015 om å fremme forslag til endringer i kringkastingsforskriften. Medietilsynet sender med dette ut på høring forslag til endringer i kringkastingsforskriften 1-4, og kapittel 7 samt forlag til vilkår som skal sette i forlengelsesvedtakene 2. MEDIETILSYNETS FORSLAG TIL ENDRINGER I KRINGKASTINGSFORSKRIFTENS BESTEMMELSER OM ANALOG LOKALKRINGKASTING 2.1. Bruk av konsesjonen Medietilsynet foreslår å oppheve kringkastingsforskriften 1-4 som gjelder egen bruk av konsesjonen, melding om oppstart, samt midlertidig opphør av sendinger. Bakgrunnen for bestemmelsen var å sikre et mangfoldig lokalradiotilbud gjennom et bredt sammensatt aktørtilfang. Kapasitetsøkningen som digitaliseringen av lokalradio innebærer, gir muligheter for langt større aktørsammensetning lokalt enn tidligere. For digital lokalradio er det videre ikke lagt opp til en forskriftsfestet regulering om bruk av konsesjonen, melding om oppstart, og midlertidig opphør av sendinger. For å oppnå regulatorisk likebehandling av analoge og digitale lokalradioaktører, foreslås bestemmelsen opphevet. 3 02-03 Asker og Bærum, 02-04 Nesodden, 02-05 Ski og Oppegård, 03-01 Oslo, 03-02 Stor-Oslo, 06-05 Hurum og Røyken, 11-03 Stavanger, Sola og Randaberg, 11-04 Sandnes og Forsand, 12-05 Bergen, 12-08 Askøy og 15-03 Trondheim, Melhus, Skaun, Klæbu, Leksvik i Nord-Trøndelag. 2
Forhold som gjelder oppstart og opphør av sendinger mv. for analoge lokalradioer, kan inngå som vilkår i enkeltvedtak. 2.2. Tildeling av konsesjon til drift av analog lokalradio Departementet legger i Meld. St. 24 til grunn at lokalradiokonsesjonene som fortsetter på FM etter digitaliseringen av det riksdekkende radionettet, forlenges med fem år fra og med 1. januar 2017 til og med 31. desember 2021 4. Dette innebærer at henvisningen til at konsesjoner gis for en konsesjonsperiode på sju år ikke lenger er aktuell. På denne bakgrunn foreslår Medietilsynet at kringkastingsforskriften 7-2 første ledd oppheves. Forskriften 7-2 sjette og sjuende ledd om henholdsvis inntekts- og utbyttebegrensninger foreslås også opphevet. Bakgrunnen for dette er at det i Meld. St. 24 er besluttet at lokalradioer utenfor slukkeområdene ikke lenger skal være underlagt slike begrensinger. Det vil imidlertid gjelde inntekts- og utbyttebegrensninger for nisjeradioer i slukkeområder. Disse er foreslått fastsatt som vilkår i konsesjonsvedtak, se pkt 3.2. 2.3. Søknad om konsesjon og behandling av konsesjonssøknader Forskriften 7-4 inneholder nærmere retningslinjer om adgangen til å søke konsesjon. Etter utløpet av inneværende konsesjonsperiode er det forutsatt at søknader om analog lokalradiokonsesjon kan fremmes og behandles løpende såfremt det er ledig sendetid tilgjengelig i konsesjonsområdet. Medietilsynet foreslår derfor en endring av forskriften slik at forslag til ny 7-4 første ledd gjenspeiler dette, og samtidig reflekterer forutsetningen om likebehandling av analog og digital lokalradio når det gjelder adgangen til å søke konsesjon. Gjeldende forskrift 7-5 angir hvilke kriterier som skal benyttes ved behandling av søknader til analog lokalradio. Tildelingskriteriene skulle opprinnelig sikre at konsesjonen ble tildelt aktører som hadde forutsetninger for å drifte konsesjonen, slik at knappe frekvensressurser ble utnyttet til et best mulig lokalradiotilbud. Kapasitetsøkningen som digitaliseringen av lokalradio medfører, samt hensynet til likebehandling av analog og digital lokalradio, tilsier at det ikke lenger er grunnlag for å operere med slike spesifikke tildelingskriterier. Forskriften 7-5 foreslås derfor erstattet med ny 7-4 andre ledd. Her foreslås direktetildeling ved kun én søker. Ved overskuddsetterspørsel avgjør Medietilsynet tildelingsmåte, normalt gjøres dette ved loddtrekning. Ny behandlingsbestemmelse innebærer etter Medietilsynets vurdering en forenkling og liberalisering av rammebetingelsene for analog lokalradio som er i tråd med de forutsetninger som er lagt i Meld. St. 24. 2.4. Lokalradio programprofil, videresending, mv. Det er i Meld. St. 24 besluttet at konsesjonsspesifikke innholdskrav i samsvar med de tre tildelingskriteriene 5 for tildeling av 24/7- og allmennradiokonsesjon for inneværende konsesjonsperiode, bortfaller ved forlengelsen av slike konsesjoner 6. Det samme gjelder kringkastingsforskriftens krav til sending av nyhets- og aktualitetsstoff. Medietilsynet foreslår 4 Medietilsynet og Nkom vil i tråd med Meld. St. 24 (2014-2015) forlenge innholdskonsesjoner, anleggskonsesjoner og frekvenstillatelser for analog lokalradio i god tid før inneværende konsesjonsperiode løper ut 31. desember 2016. 5 Lokalt innhold, lokal tilstedeværelse, eiermessig mangfold. 6 Bortfallet av konsesjonsspesifikke vilkår vil stadfestes i forlengelsesvedtakene. 3
derfor å oppheve forskriften 7-7 om minstekrav til innhold. (Tilsynet legger for øvrig til grunn at det samme også vil gjelde for tildeling av nye konsesjoner.) 2.5. Sendetidsfordeling i lokalradio Nåværende forskrift 7-9 inneholder detaljerte regler om sendetidsfordeling. Bestemmelsen er i stor grad knyttet til behovet for å regulere konsesjonærenes sendetid ved inngangen til ny konsesjonsperiode. Medietilsynet foreslår derfor, med unntak av første ledd, å oppheve forskriften 7-9, og at det forskriftsfestes en ny og enklere bestemmelse som sikrer at innrapportert sendetid for de forlengede konsesjonene skal ligge fast dersom det ikke er enighet blant alle konsesjonærene på sendernettet om å endre sendetiden. I forslag til ny 7-6 åpnes det kun opp for fordeling av ledig sendetid som oppstår som følge av at en konsesjonær på sendernettet bortfaller, eller at konsesjonærene blir enige om endring av eksisterende sendetidsfordeling. Videre skal fordelt sendetid innrapporteres til Medietilsynet uten ugrunnet opphold. Forslaget innebærer blant annet at Medietilsynet ikke lenger er tvisteinstans som ved uenighet mellom konsesjonærer på sendernettet skal fatte vedtak om sendetidsfordelingen. Medietilsynet har gjennomgående i forskriften foreslått å ta inn en henvisning til at bestemmelsene kun gjelder for analog lokalkringkasting der dette ikke allerede fremgår. 3. HØRING AV VILKÅR SOM SKAL SETTES I FORLENGELSESVEDTAK AV ENKELTE KONSESJONER PÅ FM 3.1. Sam- og videresendingsforbud I Meld.St. 24 er det besluttet at dagens analoge nisjeradiokonsesjonærer skal få forlenget sine konsesjoner. Dette omfatter også de elleve konsesjonsområdene hvor det er besluttet at kommersielle lokalradioer (24/7-radioer og allmennradioer) må avvikle sine FM-sendinger i samsvar med riksaktørenes regionvise slukkeplan. For å hindre omgåelse ved at sendetiden til nisjeradioene blir kjøpt opp og brukt av kommersielle lokalradioer i disse elleve områdene, er det i stortingsmeldingen besluttet at det skal settes et forbud mot å videresende innhold fra andre lokalradioer, samt et forbud mot å samsende innhold med andre lokalradioer. Det presiseres at forbudet gjelder videresending og samsending med lokalradioer både innenfor og utenfor de konsesjonsområdene som er omfattet av forbudet. Det geografiske virkeområdet for selve forbudet er imidlertid kun de elleve slukkeområdene. For at ikke forbudet skal få utilsiktede konsekvenser, foreslår Medietilsynet at bestemmelsen først skal inntre når de kommersielle lokalradioene på FM er opphørt i området. Familie- og kulturkomiteen har i Innst. 370 S bedt om at det vurderes å åpne for at Medietilsynet kan gi unntak fra forbudet mot sam- og videresending i særskilte tilfeller. Medietilsynet ber særlig om høringsinstansenes syn på i hvilke tilfeller det kan være behov for å gi dispensasjon. 4
Medietilsynet kan med hjemmel i kringkastingsloven 2-1 og 2-2 sette vilkår til konsesjonene. Medietilsynet foreslår at følgende vilkår settes ved forlengelsen av konsesjonene til nisjeradioene i de konsesjonsområder som omfattes av slukkingen: Det er ikke tillatt med samsendinger eller videresendinger. Medietilsynet kan gi dispensasjon fra forbudet i særskilte tilfeller. Samsendingsforbudet og videresendingsforbudet inntrer først når de kommersielle lokalradiokonsesjonene (24/7- og allmennradioene) på FM er opphørt i området. 3.2. Inntektsbegrensninger for lokalradio i enkelte områder I Meld.St. 24 er det besluttet å oppheve de nåværende inntektsbegrensningene i kringkastingsforskriften 7-2 sjette ledd for nisjeradioer. Hovedgrunnen til dette er å sikre like rammevilkår for aktører som sender på henholdsvis DAB og FM, samt at mindre lokalradioer bør ha mulighet til å bedre økonomien for å kunne gjennomføre et teknologiskifte. Videre er det i meldingen pekt på at det ville være urimelig å åpne for store lettelser for de kommersielle lokalradioene samtidig som regelverket for nisjeradioer blir stående uendret. I de elleve konsesjonsområdene hvor det er besluttet at kommersielle lokalradioer må avvikle sine FM-sendinger i samsvar med riksaktørenes regionvise slukkeplan, er situasjonen en annen. Her vil dagens nisjeradiokonsesjonærer bli alene om å sende på FM i kommersielt svært attraktive områder. I Meld.St. 24 understrekes det at det derfor er viktig å sikre at driften for radioer som får fortsette å sende på FM i disse områdene forblir ikke-kommersiell. Ifølge Meld. St. 24 skal derfor nisjeradiokonsesjoner som blir forlenget i disse områdene fortsatt være underlagt inntekts- og utbyttebegrensninger. Medietilsynet foreslår at bestemmelsen først skal inntre når de kommersielle lokalradioene på FM er opphørt i området. Dette er fordi forbudet ikke skal få utilsiktede konsekvenser ved at alle analoge lokalradioer blir underlagt inntekstbegrensninger i en overgangsperiode. Med hjemmel i kringkastingsloven 2-1 og 2-2 foreslår Medietilsynet at det settes følgende vilkår i forlengelsesvedtaket av de aktuelle konsesjonene: Konsesjonæren kan ha inntil 135 000 kroner per driftsår i reklame- og sponseinntekter, eller maksimalt 40 prosent av virksomhetens samlede inntekter i driftsåret. Det kan ikke utbetales utbytte til eierne. Inntekts- og utbyttebegrensningene inntrer først når de kommersielle lokalradiokonsesjonene (24/7- og allmennradioene) på FM er opphørt i området. 4. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER Forslagene til endringer i kringkastingsforskriften som gjelder forlengelse av konsesjoner til analog lokalradio innebærer en liberalisering av rammebetingelsene for lokalradio på FM. 5
Blant annet skal innholdskrav slettes. Dette innebærer at det ikke lenger skal føres tilsyn med innholdsforpliktelser. Det er også lagt opp til å fjerne flere bestemmelser som tidligere har medført noe ressursbruk både for lokalradioene og for myndighetene. Dette gjelder særlig reglene om sendetidsfordeling og Medietilsynets behandling av tvister på dette området. Samtidig er det tilrettelagt for at dagens nisjeradioer skal kunne fortsette på FM i slukkeområdene mot at inntekts- og utbyttebegrensninger videreføres, samt at det innføres forbud mot sam- og videresending for disse radioene. Stortinget har lagt til grunn at Medietilsynets tilsyn med denne gruppen radioer skal styrkes i perioden etter teknologiskiftet. Medietilsynet antar at dette vil innebære noe økt ressursbruk i forhold til det tilsynet som i dag føres med nisjeradio. Medietilsynet antar at myndighetenes tilsynsoppgaver med analog lokalradio samlet sett vil medføre noe mindre ressursbruk sammenliknet med dagens situasjon. Det vil imidlertid måtte påregnes en del ressursbruk for Medietilsynet i å håndtere overgangsspørsmål mellom analog og digital radiovirksomhet. 6
Forslag til forskrift om endringer i forskrift om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester 1-4 oppheves. Kapittel 7 - Særskilte bestemmelser for lokalkringkasting Overskriften til 7-2 skal lyde: Tildeling av konsesjon til drift av analog lokalradio 7-2 første ledd oppheves. Nåværende andre ledd blir nytt første ledd og skal lyde: Det kan tildeles tre typer konsesjoner for analog lokalradio: 1. Alminnelig lokalradio 2. Døgnkontinuerlig lokalradio 3. Nisjeradio Nåværende tredje til femte ledd blir til nytt andre til fjerde ledd. Nåværende sjette og syvende ledd oppheves. Nåværende åttende ledd blir til nytt femte ledd. Ny 7-4 skal lyde: 7-4.Søknad om konsesjon til drift av analog lokalkringkasting Medietilsynet behandler nye søknader om konsesjon til analog lokalkringkasting i områder der det ikke er tildelt konsesjon fra før og på sendernett der det er ledig sendetid. Søknader skjer på fastsatt skjema. Der det kun foreligger èn søknad vil konsesjonen normalt direktetildeles til søkeren. Ved overskuddsetterspørsel avgjøres tildelingen ved loddtrekning. 7-5 oppheves. 7
7-7 oppheves. 7-8 første ledd skal lyde: 7-8.Ansvarlig redaktør, ansvar for sendingene Sending kan bare skje når navnet på en redaktør som nevnt i straffelovens 269 er meldt til Medietilsynet. 7-9 skal lyde: 7-9.Sendetidsfordeling i analog lokalradio Lokalradio med konsesjon etter 7-2 nr. 1 skal ha rett til å disponere 12 timer sammenhengende sendetid på hverdager. Lokalradio med konsesjon etter 7-2 nr. 2 skal disponere all sendetid på ett sendernett. I konsesjonsområder hvor lokalradio med konsesjon etter 7-2 nr. 1 og/eller nr. 3 deler sendernett, avgjør konsesjonærene på sendernettet fordeling av sendetid. Fordelt sendetid skal innrapporteres til Medietilsynet uten ugrunnet opphold. For at innrapportert sendetid skal kunne endres, må samtlige konsesjonærer på sendernettet være enige i endringen. Dersom det oppstår ledig sendetid, kan denne fordeles mellom innholdskonsesjonærene på sendernettet. En slik fordeling forutsetter enighet mellom konsesjonærene. Sendetiden kan ikke tas i bruk før den er fordelt etter annet eller tredje ledd. 7-10 skal lyde: 7-10.Anlegg for analog lokalkringkasting Ved tildeling av konsesjon etter lovens 2-2 til opprettelse eller drift av anlegg for analog lokalkringkasting eller videresending av lokalkringkasting skal Medietilsynet sette som vilkår at anleggskonsesjonæren så snart som mulig stiller anlegget til disposisjon for alle med konsesjon til lokalkringkasting på det aktuelle senderanlegget. Så snart som mulig forstås i denne sammenheng som senest innen oppstartsfrist for den enkelte konsesjon til lokalkringkasting. Medietilsynet skal også stille som vilkår at partene innen samme frist inngår skriftlig avtale om bruken av anlegget og om eventuelt vederlag for bruken av anlegget. 8
7-11 skal lyde: 7-11. Årsmelding Konsesjonærene til analog lokalradio skal innen 1. april hvert år på fastsatt skjema gi Medietilsynet melding om virksomheten det foregående år. 9