Det europeiske flysikkerhetsbyrå 22/03/2013 UTTALELSE NR. 02/2013 FRA DET EUROPEISKE FLYSIKKERHETSBYRÅ av 22. mars 2013 om en kommisjonsforordning som endrer kommisjonsforordning (EF) nr. 2042/2003 av 20. november 2003 om et luftfartøys fortsatte luftdyktighet og om luftfartsprodukter, deler og utstyr, samt om godkjenning av organisasjoner og personell som er involvert i disse oppgavene "Monitorering av luftfartøyets fortsatte luftdyktighet"
Sammendrag Som en del av tilsynet med fortsatt luftdyktighet, må vedkommende myndigheter utvikle et oppfølgingsprogram for å monitorere luftdyktighetsstatusen for luftfartøyflåten som sorterer under myndigheten, dette benevnes "Monitorering av luftfartøyets fortsatte luftdyktighet" (ACAM, jf. M.B.303). Oppfølgingsprogrammet skal utvikles ved å velge ut et relevant utvalg av luftfartøy, og det skal inkludere en luftfartøysundersøkelse som fokuserer på visse viktige risikofaktorer. Tilbakemelding fra vedkommende myndigheter og typiske mangler som er påvist gjennom standardiserte undersøkelser, indikerer at ACAM-kravene og de viktigste risikofaktorene ikke vurderes på en konsekvent og ensrettet måte i alle medlemsstater. Det eksisterende regelverket, og da særlig tilknyttet akseptable samsvarsmåter (AMC) og veiledningsmateriell (GM), har blitt revidert for å foreslå endringer for et tydeligere og mer konsekvent regelverk, i tillegg til å gi veiledning i anvendelsen av viktige risikofaktorer (KRE). Utarbeidelsen av dette regelverket gjennomføres i form av ytterligere AMC og GM, som fokuserer på en mer fleksibel, risikobasert planlegging av inspeksjoner, muligheten til å gjennomføre kombinerte undersøkelser, klargjøring av omfanget og ulike typer undersøkelser, og da særlig detaljert veiledning om viktige risikofaktorer som skal vurderes ved ACAM-inspeksjonene. Intensjonen er at endringene vil ha en positiv effekt på sikkerheten og bidra til standardisering. Side 2 av 7
I. Generelt 1. Formålet med denne uttalelse er å foreslå for Kommisjonen å endre vedlegg I til kommisjonsforordning (EF) nr. 2042/2003 1 (heretter kalt "del M"). Omfanget av denne regelutformingen fremgår i referansevilkårene (ToR) RMT.0216 (M.027), kunngjort 4. oktober 2011 og beskrevet mer i detalj nedenfor. 2. Denne uttalelse er vedtatt etter fremgangsmåten fastsatt av styret i Det europeiske flysikkerhetsbyrå (heretter kalt "Byrået") 2, i samsvar med bestemmelsene i artikkel 19 i forordning (EF) nr. 216/2008 3 (heretter kalt "grunnforordningen"). 3. Den foreslåtte regelen har tatt hensyn til utviklingen av Den europeiske union og internasjonal rett (ICAO), samt harmoniseringen med reglene fra andre myndigheter i Den europeiske unions viktigste samarbeidspartnere, slik det fremgår av målsetningene i grunnforordningens artikkel 2. Den foreslåtte regelen legger opp til en mer risikobasert tilnærming i planleggingen av ACAM-inspeksjoner, og støtter på denne måten implementeringen av standardene for ICAOs statlige sikkerhetsprogram og anbefalt praksis innenfor rammen av det europeiske flysikkerhetsprogram. II. Høring 4. Et notat om den foreslåtte endringen (NPA) (2011-19) 4, som inneholdt utkastet til en uttalelse for en kommisjonsforordning med endring av del M, ble kunngjort på Byråets nettside 29. november 2011. Innen utløpsdatoen 1. mars 2012 hadde Byrået mottatt 82 kommentarer fra 19 nasjonale luftfartsmyndigheter (NAA), bransjeorganisasjoner og private selskap. 5. Alle mottatte kommentarer har blitt anerkjent og innlemmet i et kommentar/svardokument (CRD) som ble kunngjort på Byråets nettside 19. juli 2012. CRD inneholder en liste over alle personer og/eller organisasjoner som har avgitt kommentarer, samt Byråets svar. Innen utløpsdatoen 19. september 2012 hadde Byrået mottatt 11 reaksjoner på CRD fra 6 NAA og 5 bransjeorganisasjoner. 3 av de 11 kommentarene uttrykte generell støtte til de foreslåtte endringene, 1 kommentar indikerte at endringer ble anmerket uten kommentarer og 7 innspill omhandlet spesifikke problemområder eller forslag til ytterligere endringer. De viktigste problemområdene beskrives nedenfor: a. Undersøkelser under flygning, som en del av ACAM 6. En NAA gjentok kommentaren som var fremsatt til NPA, med anmodning om at muligheten til å foreta undersøkelser under flygning, som en del av ACAM-inspeksjon, burde opprettholdes. I tråd med anbefalingene fra vurderingsgruppen som er nedsatt for RMT.0216 (M.027), er dette forslaget ikke godkjent: - Anmodning om en undersøkelse under flygning, som svar på alvorlige mangler iht. ACAM, ville ikke være et relevant tiltak etter del M: Alvorlige mangler må følges opp med tiltak i forhold til vurderingssertifikatet for luftdyktighet. 1 2 3 4 Kommisjonsforordning (EF) nr. 2042/2003 av 20. november 2003 om et luftfartøys fortsatte luftdyktighet og om luftfartsprodukter, deler og utstyr, samt om godkjenning av organisasjoner og personell som er involvert i disse oppgavene (EUT L 315, 28.11.2003, s. 1). Forordningen ble sist endret gjennom kommisjonsforordning (EU) nr. 593/2012 av 5. juli 2012 (EUT L 176, 6.7.2012, s.38). EASAs styrebeslutning 01-2012 av 13. mars 2012, som endrer og erstatter styrebeslutning 08-2007 om prosedyren som skal anvendes av Byrået for utstedelse av uttalelser, sertifiseringsspesifikasjoner og veiledningsmateriell ("regelverksprosedyre"). Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 216/2008 av 20. februar 2008 om felles regler i sivil luftfart, om opprettelse av et europeisk flysikkerhetsbyrå og om oppheving av rådsdirektiv 91/670/EØF, forordning (EF) nr. 1592/2002 og direktiv 2004/36/EF (EUT L 79, 19.03.2008, s. 1). Forordningen ble sist endret gjennom kommisjonsforordning (EU) nr. 6/2013 av 8. januar 2013 (EUT L 4, 9.1.2013, s. 34-35). Se regelverksarkivene på http://www.easa.europa.eu/ws_prod/r/r_archives.php. Side 3 av 7
- Undersøkelser under flygning er ikke ansett som vurdering av luftdyktigheten i henhold til M.A.710, og er ikke det styringsprosessen for fortsatt luftdyktighet fokuserer på, slik den defineres i del M. - Bestemmelser for operative inspeksjoner av flygning for både den første sertifiseringen og tilsyn med AOC-innehavere, er definert som en del av EASA del ARO, underdel OPS 5. b. Reglenes forholdsmessighet - generell luftfart 7. 4 bransjeorganisasjoner gjentok gjennom deres reaksjoner til CRD de kommentarene som ble fremsatt under NPA-høringen, med forslag om at Byrået revurderer ACAMs anvendelighet for luftfartøy i generell luftfart, ved å unnta visse kategorier av luftfartøy fra ACAM-inspeksjonsprogrammene. Den foreslåtte endringen dekkes ikke av referansevilkårene for regelutarbeidelse M.027. De relaterte NPA-kommentarene og reaksjonene ble derfor oversendt arbeidsgruppen for del M - generell luftfart - for vurdering i fase II av arbeidet (jf. ToR RMT.0463 og RMT.0547 "Revurdering av del M for generell luftfart" 6 ). Det er dessuten Byråets oppfatning at dersom visse kategorier små luftfartøy gis unntak fra ACAM-inspeksjonsprogrammet, ville dette ha negativ effekt på sikkerheten: Avhengig av type luftfartøy og operasjon, er det under dagens bestemmelser i del M ikke påkrevet å benytte en godkjent organisasjon for å foreta vedlikehold og/eller håndtering av fortsatt luftdyktighet. For disse spesifikke tilfellene utgjør ACAM-inspeksjonene i henhold til M.B.303 en "siste utvei" for vedkommende myndighet til å gjennomføre tilsyn. Et unntak innen dette feltet ville derfor kreve en fullstendig gjennomgang av konsekvensene for regelverket. En spesifikk kommentar fremsatt av en bransjeorganisasjon foreslo at en mer samarbeidende tilnærming burde anvendes av vedkommende myndigheter ved gjennomføring av ACAM-inspeksjoner på privateide luftfartøy og luftfartøy som benyttes av aeroklubber eller idrettsorganisasjoner. Det foreligger en oppfatning om at vedkommende myndighets inspektører generelt benytter samme fremgangsmåte som for ACAM-inspeksjoner på store luftfartøy benyttet i kommersiell lufttransport. Forslaget innebar at ACAM-inspektørene kommuniserer bedre med de ACAM-inspiserte enhetene og benytter anledningen til å forklare bedre de gjeldende reglene i del M. Dette ville i henhold til forslaget føre til et bedre samarbeid mellom myndigheter og eiere/operatører innen dette luftfartssegmentet, noe som ville ha en positiv effekt på sikkerheten, mens krav om mer kontroll ville virke mot sin hensikt. En mulig måte å etablere et slikt samarbeid mellom ACAM-inspektørene og eierne/operatørene på innen fritidssegmentet av luftfarten, ville være å gjennomføre ACAM-inspeksjoner hovedsakelig med en forhåndsannonsering, hvor målsetningen er å vurdere og forklare alle tilknyttede dokumenter, mer i form av et "gruppearbeid" enn kun inspeksjon, hvor både luftsportorganisasjoner og/eller aeroklubber kunne delta. En slik gjennomføring ville bidra til bedre forståelse av de gjeldende kravene og en korrekt implementering fra begge sider. c. Utvalg av luftfartøy En spesifikk kommentar fremsatt av en bransjeorganisasjon foreslo at utvalg av luftfartøy skulle gjennomføres i alle de 31 EASA-landene. Dette skulle erstatte dagens system med et utvalg fra hver registreringsstat, og i forbindelse med et slikt utvalg ble det foreslått at en felles database opprettes, hvor EASA tilfeldig kan velge ut de luftfartøy som skal inspiseres av respektiv nasjonal myndighet. Det er Byråets oppfatning at et utvalg ikke bør velges tilfeldig, men gjennom en risikobasert tilnærming som må bygge på den lokale myndighets erfaring og kunnskap. 5 6 Kommisjonsforordning (EU) nr. 965/2012 av 5. oktober 2012, som fastslår tekniske krav og administrative prosedyrer knyttet til luftoperasjoner, i henhold til europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 216/2008. (EUT L 296, 25.10.2012, s. 1-148) http://easa.europa.eu/rulemaking/docs/tor/rmt/tor%20rmt.0463%20and%20rmt.0547.pdf Side 4 av 7
I henhold til forslaget skulle en slik utvalgsdatabase også utgjøre grunnlaget for en felles database for ACAM-mangler, på et senere stadium. Forslaget kan ikke godkjennes etter M.027, da dette ville medføre en ny regelutforming med en fullstendig vurdering av konsekvensene for regelverket. Basert på den opparbeidede erfaringen med databasen for SAFA-mangler, ville det kreve betydelige ressurser å utarbeide en felles database over mangler, noe som derfor ville kreve full støtte fra alle EASA-land. Dette ville medføre en definisjon av felles dataformater og et felles klassifiseringssystem for klassifisering og kategorisering av mangler. Dersom ideen skulle finne støtte, med de ressursene dette ville kreve, kunne ikke en slik felles database over mangler være begrenset til kun ACAM-mangler. Fraværet av en slik felles database forhindrer imidlertid ikke vedkommende myndigheter fra å utveksle informasjon hentet fra ACAM-inspeksjonene i tilfeller hvor et utvalg av representativ størrelse ikke kan oppnås i én medlemsstat alene. Dessuten ville en implementering av et slikt system kreve en endring i Byråets mandat, og det ville ha konsekvenser for de rettigheter og plikter som tilligger registreringsstatene. 8. I tråd med vurderingsgruppens anbefalinger, har endringene til iverksettingsreglene (M.B.303 og M.B.304) som ble foreslått gjennom CRD 2011-19 ikke blitt endret ytterligere, etter analyse av de 11 mottatte kommentarene. III. Innholdet i Byråets uttalelse 9. Denne uttalelse har til hensikt å endre M.B.303 og M.B.304 i del M. De foreslåtte endringene vil sørge for en mer risikobasert, fleksibel tilnærming i planleggingen av ACAM-inspeksjonene, samt et mer konsekvent og tydeligere regelverk, som dermed støtter opp om en standardisering. Endringene til iverksettingsreglene vil komme i tillegg til endringene i AMC/GM, inkludert et antall nye AMC og GM, som hovedsakelig fokuserer på å skape en felles forståelse og en konsekvent implementering av ACAMinspeksjonene. Detaljert veiledning vil inkluderes for viktige risikofaktorer som må vurderes for luftdyktighet ved ACAM-inspeksjonene. 10. Det er foreslått at denne KRE-veiledningen (tillegg III til GM1 M.B.303(b)) skal være gjenstand for årlig oppdatering gjennom en tilbakevendende regelutarbeidelse, for å sørge for at referanser holdes oppdaterte, samt for å vurdere relevansen av all støtteinformasjon og typiske inspeksjonselementer som inngår. Dette skal sørge for at informasjonen forblir relevant i forhold til de kartlagte risikoområdene for luftdyktighet. Første revidering skal gjennomføres ett år etter at denne uttalelse er vedtatt. a. Endringer til M.B.303 11. M.B.303 er endret for bedre å klargjøre regelens intensjon. Tidligere avsnitt (c) er fjernet, forholdene som skal vurderes ved utvikling av ACAM-programmet inngår nå i den nye AMC1 til M.B.303(a). I tidligere avsnitt (d) av M.B.303 har kravet til fastsettelse av en grunnleggende årsak for hver mangel blitt erstattet av et krav om å analysere mangelen i forhold til sikkerhetsmessig betydning. Bestemmelsene for analysen av mangler inngår nå i den nye AMC1 M.B.303(d) "Analyse av mangler". Dette fjerner plikten til å utføre en analyse av grunnleggende årsak til hver mangel. Vedkommende myndigheter bør i stedet fastslå behovet for en analyse av grunnleggende årsak ut ifra sikkerhetsbetydningen ved en mangel eller en kombinasjon av mangler. Det nye avsnittet (f) utløper fra tidligere avsnitt (g), og er omformulert for å gjøre avsnittet mer generelt. Det fokuserer på behandlingen av mangler, i motsetning til å kategorisere mangler i forhold til krav, noe som omtales i avsnitt (d). Tidligere avsnitt (i) er nå inkludert som (g) og endret for å klargjøre at en informasjonsutveksling om identifisert manglende samsvar kun er påkrevet om nødvendig for å sørge for korrekte håndhevelsestiltak. Side 5 av 7
Ytterligere redaksjonelle endringer har blitt gjennomført: - I avsnitt (b) om "viktige risikofaktorer" har en referanse til "luftdyktighet" blitt tilføyd. - I avsnitt (e) har referansen til "anbefalinger" blitt slettet, da disse ikke er definert i M.B.903. b. Endringer til M.B.304 12. M.B.304 er endret som resultat av at M.B.303(g) er slettet, samt for å ivareta samsvar med M.B.903 "Mangler". Referansen til "begrensning" er slettet, da dette ikke inngår i M.B.903. IV. Konsekvensvurdering av regelverk 7 Saksanalyse og risikovurdering 13. Temaet er hovedsakelig relevant for vedkommende myndigheter. Eiere/operatører påvirkes indirekte når deres luftfartøy plukkes ut til et utvalg av vedkommende myndighet for en ACAM-vurdering eller en dybdeinspeksjon. De foreslåtte endringene forventes å gi en positiv sikkerhetseffekt samt bidra til standardisering. M.B.303 krever at vedkommende myndigheter utvikler et oppfølgingsprogram for å monitorere luftdyktighetsstatusen for luftfartøyflåten under deres myndighetsområde. Et slikt oppfølgingsprogram skal inneholde en undersøkelse med fokus på et antall KRE. Tillegg III til AMC M.B.303(d) "Monitorering av luftfartøys fortsatte luftdyktighet - planleggings- og registreringsdokument" definerer disse KRE for undersøkelsene som vedkommende myndigheter skal gjennomføre. Utstedt AMC for M.B.303 inneholder imidlertid ikke en detaljert beskrivelse av disse KRE, og heller ingen liste over hva som skal inspiseres. Dette har ført til en ustandardisert anvendelse av kravene i M.B.303. 14. Den største risikoen ved utilfredsstillende ACAM, er at farer for luftdyktighet som kan påvirke flysikkerheten for et individuelt luftfartøy eller en hel flåte, ikke blir korrekt kartlagt og fulgt opp. Utilstrekkelig ACAM påvirker i siste konsekvens effektiviteten ved det kontinuerlige tilsynet vedkommende myndighet utfører, noe som kan redusere sikkerhetsnivået. Ut ifra tidligere standardiseringsresultater, er sannsynligheten for en slik risk ansett å være lite hyppig. Alvoret av en slik risiko anses som lav, gitt at ACAM er det eneste elementet i tilssynssystemet, samtidig som et individuelt luftfartøys luftdyktighet generelt monitoreres av en godkjent organisasjon etter del M, underdel G. Målsetninger 15. Denne uttalelses spesifikke målsetning er å redusere identifisert sikkerhetsrisiko og iverksettingsproblemer ved å klargjøre kravene for å - bidra til å fremme en risikobasert, fleksibel tilnærming for ACAM-programmet - bidra til å sørge for en felles forståelse blant vedkommende myndigheter om korrekt bruk av KRE for ACAM-undersøkelsene - tilrettelegge for en informasjonsutveksling mellom myndigheter om manglene samsvar, kartlagt i forbindelse med ACAM-programmene. Dette bør bedre effektiviteten ved ACAM-programmenes undersøkelser, støtte opp om standardisering, sørge for ensrettet anvendelse og lik behandling av eiere/operatører underlagt ACAM-undersøkelser, tilrettelegge for samarbeid i tilsynet og til slutt bidra til et bedret sikkerhetsnivå. 7 Se også NPA 2011-19 avsnitt V "Konsekvensvurdering av regelverk" Side 6 av 7
Konsekvensanalyse 16. De foreslåtte endringene har ingen betydelige sosiale, økonomiske eller miljømessige konsekvenser og påvirker ikke koordineringen og harmoniseringen av regelverket. Utfordringer som gjelder forholdsmessighet har blitt identifisert i forhold til generell luftfart, særlig innenfor området av luftfartøy som opereres privat, eller luftfartøy som opereres av aeroklubber eller idrettsorganisasjoner. De foreslåtte endringene forventes å redusere byrden for slike luftfartøy ved å åpne for en mer fleksibel, risikobasert tilnærming, samt ved å fjerne plikten til å foreta en analyse av grunnleggende årsak til alle mangler. Fritak av visse luftfartøykategorier fra ACAM-kravene ville gjøre en separat regelutarbeidelse nødvendig, inkludert en fullstendig konsekvensvurdering av regelverket. Köln, dd måned ÅÅÅÅ P. GOUDOU Administrerende direktør Side 7 av 7