2016-12-21. LB-2016-005012. Borgarting lagmannsrett - dom. Stikkord: Avgifter. Merverdiavgift. Omsetningsavgift. Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv (Lov om kompensasjon for merverdiavgift). Sammendrag: Merverdiavgiftskompensasjonsloven 12. Kommunal boligstiftelse hadde fått avslag på krav om kompensasjon for me[r]verdiavgift fordi de ikke kunne dokumentere kravet med fremleggelse av de enkelte kommunale vedtak. Lagmannsretten var i likhet med tingretten av den oppfatning at det var anledning til å kreve dokumentasjon i form av anonymiserte vedtak. Anken ble således forkastet. Avsagt: 21.12.2016 Saksnr.: 16-005012ASD-BORG/02 [Saksgang: TOSLO-2014-157859, LB-2016-005012.] Dommer: Lagdommer: Bjørn E. Engstrøm. Lagdommer: Einar Kaspersen. Ekstraordinær lagdommer: Rakel Surlien. Ankende part: Larvik Kommunale Boligstiftelse (Advokat John Olav Auran.) Ankemotpart: Staten v/finansdepartementet (Advokat Alf Henrik Evjenth Kolderup.) Dom Saken gjelder gyldigheten av Skattedirektoratets vedtak av 22. april 2014 der Larvik kommunale boligstiftelses klage over avslag på krav om kompensasjon for merverdiavgift, ble avvist pga. manglende dokumentasjon. Larvik kommunale boligstiftelse (boligstiftelsen/stiftelsen) er en stiftelse opprettet av Larvik kommune. Stiftelsens formål er å skaffe boliger til "vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet". Stiftelsen eier i alt 408 boliger av ulik art. Larvik kommunale boligstiftelse ble fra og med 9. november 2011 slått sammen med Stiftelsen Trygdeboliger i Larvik, Stiftelsen etablererboliger for ungdom, Stiftelsen flyktningerboliger i Larvik og Stiftelsen spesialboliger i Larvik. Som en privat virksomhet har stiftelsen rett til kompensasjon av merverdiavgift i den grad de produserer helse-, omsorgs- og sosiale tjenester som kommunen er pålagt å utføre ved lov, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven (kompensasjonsloven) 2 første ledd bokstav c, jf. Rt-2010-236 (Altadommen). Stiftelsen sendte den 10. februar 2012 inn kompensasjonsoppgave for 6. termin 2011. Oppgaven viser totalt 3 503 877 kroner til gode og gjelder 250 boliger. Skatt sør fattet den 24. mai 2012 vedtak om å tilbakeføre kompensasjonsoppgaven i sin helhet fordi kravet ikke var tilstrekkelig dokumentert. Skatt sør henviser i vedtaket til Skattedirektoratets melding 15/2011 og uttaler: Side 1/7
Det er i forbindelse med Skattedirektoratets melding 15/2011 blitt en endring av tidligere gjeldende dokumentasjonskrav. Det er i denne meldingen sagt at den enkelte søker skal ha kopi av de enkelte kommunale vedtak i saken. Det er videre sagt at dersom virksomheten ikke har kopi av disse vedtakene i regnskapet, kan kompensasjonskravet ikke ansns dokumentert. Boligstiftelsen anket vedtaket til Skattedirektoratet, som i vedtak av 22. april 2014 bl.a. uttalte på side 4: Kjernen i det hele er altså at i praksis så er andre dokumentasjonsmåter enn at vedtakene ligger i regnskapet til utleievirksomheten ikke akseptabelt. Det er dette Skattedirektoratets melding SKD 15/11 av 20. desember 2011 fastslår. Skattedirektoratet konkluderte slik på side 9: Så lenge klager ikke har innrettet regnskapet slik at kompensasjonskravet kan dokumenteres som beskrevet og heller ikke i ettertid vil innrette seg etter dette i forbindelse med kontrollen, legger vi til grunn at skattekontorets vedtak av 24. mai 2012 i form av nekting av kompensasjonsoppgaven for 6. periode 2011 er riktig. Klagen er etter dette avvist. Ved stevning til Oslo tingrett av 29. september 2014 reiste Larvik kommunale boligstiftelse sak mot staten v/finansdepartementet med påstand om at Skattedirektoratets vedtak vedrørende Larvik kommunale boligstiftelse er ugyldig og må oppheves. Larvik kommune meldte seg som partshjelper 8. april 2015. Oslo tingrett avsa 12. november 2015 dom med slik domsslutning: 1. Staten ved Finansdepartementet frifinnes. 2. Larvik Kommunale Boligstiftelse og Larvik kommune, som solidarskyldnere, betaler til staten ved Finansdepartementet sakens kostnader mer 74 500 - søttifiretusenfemhundre - kroner innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse. Larvik kommunale boligstiftelse har anket dommen til Borgarting lagmannsrett. Ankeforhandling er holdt 2. desember 2016 i Borgarting lagmannsretts hus. Partene møtte ved sine prosessfullmektiger. Det ble ikke avhørt parter eller vitner. Bevisføringen fremgår av rettsboken. For nærmere detaljer vedrørende saksforholdet vises til tingrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor. Den ankende part,larvik kommunale boligstiftelse og partshjelper, Larvik kommune, har i hovedtrekk anført: Skattedirektoratets vedtak er begrunnet i at boligstiftelsen ikke har fremlagt enkeltvedtak og dermed ikke tilstrekkelig har dokumentert sitt krav på kompensasjon. Hovedspørsmålet i saken er hvorvidt Skattedirektoratet har hjemmel for å kreve fremlagt kopi av enkeltvedtak som dokumentasjon på at kravet på kompensasjon er berettiget, jf. kompensasjonsloven 12. Side 2/7
Boligstiftelsen og kommunen gjør gjeldende at kravet til dokumentasjon i kompensasjonsloven ikke kan tolkes slik at enkeltvedtak er den eneste dokumentasjonen som aksepteres, men at også annen form for dokumentasjon må kunne aksepteres. Lovpålagt taushetsplikt er til hinder for at boligstiftelsen kan få tilgang til beboernes personlige opplysninger i forbindelse med helse- og omsorgstjenester som de mottar fra Larvik kommune. Taushetsplikten omfatter både at en beboer mottar lovpålagte helse- og omsorgstjenester fra kommunen, hvilke type tjenester og omfanget av disse, når opplysningene er identifiserbare på person. Det kan ikke legges til grunn at boligstiftelsen skal innhente denne dokumentasjonen på grunnlag av beboernes samtykke. Dette gjelder mennesker som på grunn av sine fysiske eller psykiske helsetilstand og sitt omsorgsbehov er særlig sårbare. Å forutsette at beboerne skal samtykke til utlevering av personsensitiv informasjon for å få tilgang til bolig, kan neppe anses som et frivillig avgitt samtykke. Det vil dessuten måtte gjøres en individuell vurdering av hvorvidt hver enkelt beboer er i stand til å avgi et informert samtykke til slik utlevering. Larvik kommunale boligstiftelse la ned slik påstand: 1. Skattedirektoratets vedtak av 22. april 2014 er ugyldig og oppheves. 2. Staten ved Finansdepartementet dømmes til innen 14 - fjorten dager etter dommens forkynnelse til å betale Larvik kommunale boligstiftelse sakens omkostninger for tingretten og lagmannsretten. Partshjelperen, Larvik kommune, sluttet seg til påstanden. Ankemotparten, staten v/finansdepartementet, har i hovedtrekk anført: Sakens hovedspørsmål er om det var korrekt av Skattedirektoratet å avslå ankende parts kompensasjonskrav fordi tilstrekkelig dokumentasjon for kravet ikke ble fremlagt. Det er således ikke spørsmål om vedtak fra kommunen kan kreves fremlagt eller ikke. Etter kompensasjonsloven 2 første ledd bokstav c er det et vilkår for kompensasjonsrett for en privat virksomhet at den produserer helse- og omsorgstjenester (..) eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov. Det følger av Alta-dommer, Rt-2010-236, at den aktuelle boligen må inngå i et integrert heldøgns helse- og omsorgstilbud i kommunens lovpålagte tjenesteproduksjon. Det er i forvaltningspraksis lagt til grunn at det som må kontrolleres er (anonymiserte) vedtak om innvilgelse av omsorgstjenester eller dokumenter med tilsvarende presisjonsnivå. Det følger av forarbeidene til kompensasjonsloven at avgrensningen av lovpålagte sosiale tjenester vil måtte skje ut fra en tolking av vedtaket, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) side 155. Vedtakets betydning som dokumentasjon for lovpålagte oppgaver er senere gjentatt i Skattedirektoratets melding 20. desember 2011 (SKM-2011-15 og av Finansdepartementet i brev til Den norske revisorforening 8. mars 2012. Den fremlagte dokumentasjonen fra ankende part holder ikke nødvendig dokumentasjonsnivå for å kontrollere det fremsatte kompensasjonskravet, og Skattedirektoratets vedtak er gyldig. Staten er av den oppfatning at taushetsplikt ikke er til hinder for oppfyllelse av dokumentasjonskravet. Skattemyndigheten har ikke behov for brukerens navn, diagnose etc., men boligidentifikasjon, hjemmel for Side 3/7
kommunalt vedtak og beskrivelse av omfang. Det er ikke behov for opplysninger som kan knyttes til en bestemt person. En anonymisering kan også skje på annen måte, f.eks. ved å bruke kodenavn på adresse/leilighetsnummer. Taushetsplikten forhindrer for øvrig heller ikke kommunen fra å dele informasjon med stiftelsen ettersom stiftelsen allerede er kjent med den. Stiftelsen kjenner til hvem som bor i de enkelte leilighetene og deres behov. Eventuelle resterende spørsmål rundt taushetsplikten kan løses ved samtykke fra den berettigede i husleieavtalen som inngås. Det er nedlagt slik påstand: 1. Anken forkastes. 2. Staten v/finansdepartementet tilkjennes sakens kostnader for lagmannsretten. Lagmannsretten har kommet til samme resultat som tingretten og bemerker: Etter kompensasjonsloven 3 kan det ytes kompensasjon for "merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende". Formålet med loven er etter 1 "å motvirke konkurransevridninger som følge av merverdiavgiftssystemet..." Private, som boligstiftelsen, kan i visse tilfeller få rett til slik kompensasjon, jf. kompensasjonsloven 2 første ledd bokstav c, som lyder slik: Denne loven gjelder: c) private eller ideelle virksomheter som produserer helse- og omsorgstjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov Forutsetningen for rett til kompensasjon for boligstiftelsen er at den aktuelle boligen (boenheten) på tidspunktet for kjøpet av varen eller tjenesten inngikk i et heldøgns, lovpålagt omsorgstilbud fra kommunen, jf. Alta-dommen, Rt-2010-236. Det er ikke tvilsomt at boligstiftelsen har flere boliger som omfattes av kompensasjonsordningen. For årene 2009 og 2010 fikk boligstiftelsen kompensasjon for hhv. 77 og 76 av 159 boliger fordelt på 49 eiendommer. Som grunnlag for kravet ble det i 2009 og 2010 bl.a. fremlagt en enhetsoversikt med angivelse av boligens adresse, antall boenheter, boligprofil og beboerprofil. Boligstiftelsen fikk tildelt kompensasjon på dette grunnlag. For 2011 (etter sammenslåingen med Stiftelsen Trygdeboliger i Larvik, Stiftelsen etablererboliger for ungdom, Stiftelsen flyktningerboliger i Larvik og Stiftelsen spesialboliger i Larvik) ble det krevet kompensasjon av merverdiavgift for 250 av 408 boliger. Så vidt retten forstår ble det i forbindelse med kravet ikke fremlagt nye enhetsoversikter. Det ble fremlagt en erklæring fra Larvik kommune av 14. februar 2012 der det heter: Side 4/7
I 2009/2010 ble det foretatt en detaljert gjennomgang av boligene og brukerne. Det ble ved denne gjennomgangen funnet at 250 av totalt 408 boliger benyttes i forbindelse med kommunens lovpålagte oppgaver som beskrevet ovenfor. Det bekreftes at boligene i 2011 i det alt vesentlige består av samme brukergrupper som i 2009/2010. Det følger av kompensasjonsloven 12 at private som utfører lovpålagte helse- eller sosialtjenester må innrette regnskapet slik at det til enhver tid kan kontrolleres om kompensasjonsutbetalingen er i samsvar med loven. Det heter i bestemmelsens annet ledd: Den som har fremmet krav om eller mottatt refusjon etter denne lov skal på forespørsel legge frem, utlevere eller sende inn registrerte og dokumenterte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale og andre dokumenter av betydning for kontrollen når avgiftsmyndighetene forlanger det. Det skal også gis fullstendige opplysninger om forhold som avgiftsmyndighetene finner kan ha betydning for kontrollen. Om opplysningsplikten heter det i Ot.prp. nr. 1 (2003 og 2004) side 158: ( ) Det er avgiftsmyndighetene som tar stilling til hvilke dokumenter som skal fremlegges, men loven oppstiller den begrensning at det bare kan kreves innsyn i dokumenter som har betydning for kontrollen. Det gis ikke adgang til en generell dokumentgjennomgang, men i og med bestemmelsen om at det skal også gis fullstendige opplysninger om forhold som myndighetene finner kan ha betydning for kontrollen, kan myndighetene kreve fremlagt alle foreliggende opplysninger og dokumenter om det nærmere angitte formål. Spørsmålet blir etter dette hvilke opplysninger som er nødvendig for at avgiftsmyndighetene skal kunne kontrollere om kompensasjonskravet er i samsvar med loven. Lagmannsretten er av den oppfatning at de "enhetsoversiktene" som boligstiftelsen har vist til, ikke inneholder tilstrekkelige opplysninger til å kunne kontrollere om vilkårene for kompensasjon er til stede. Retten viser til at oversikten bl.a. ikke angir hvilke boenheter det kreves kompensasjon for. Det foreligger videre varierende opplysninger om omfanget av omsorgen og hjemmelen for denne, og bekreftelsen fra kommunen om at boligene "i det alt vesentlige består av samme brukergrupper" indikerer at det er skjedd endringer siden 2009/2010. Skattedirektoratets vedtak av 22. april 2014 bygger i likhet med Skatt sørs vedtak av 24. mai 2012 på manglende fremleggelse av de bakenforliggende vedtak om de helse- og omsorgstjenester som beboerne mottar, som igjen er forutsetningen for tildeling av bolig. I Skattedirektoratets melding 2011-15 heter det i punkt 4.1, Krav til dokumentasjon av vedtak: ( ) Kontrollen og prøvingen av kompensasjonskravet må hvile på de aktuelle tildelingsvedtakene fra kommunen, enten den private virksomheten selv yter tjenester direkte etter sosialtjenesteloven 4-2 første ledd bokstav a eller kommunehelsetjenesteloven 1-3, eller om kommunen selv yter disse tjenestene. I sistnevnte tilfelle vil det kunne dreie seg om en virksomhets utleie av tilrettelagte boliger til brukere av lovpålagte helse- eller sosialtjenester i samvirke med kommunen (se Rt-2010-236, Stiftelsen utleieboliger i Side 5/7
Alta). Dersom virksomheten ikke har kopi av disse vedtakene i regnskapet, kan kompensasjonskravet ikke anses dokumentert. ( ) Det har vært påpekt at regler om taushetsplikt forhindrer kommunen i å utlevere kopi av vedtak som gjelder den enkelte omsorgsmottaker direkte til den som mener seg kompensasjonsberettiget, eksempelvis boligutleiere som kan omfattes av kompensasjonsordningen bl.a. avhengig av hvilke helse- eller sosialtjenester leietaker mottar. Bokføringen skal innrettes slik at det til enhver tid kan kontrolleres at vilkårene for kompensasjon er til stede. Disse kravene til dokumentasjon er ikke annerledes enn det som ellers gjelder i avgiftsretten, jf. ovenfor. Vedtakene retter seg mot omsorgsmottakerne, som står fritt til å videreformidle kopi av disse til den private virksomheten, hvilket de selv må anses å være tjent med fordi kompensasjonsrett hos den private virksomheten må antas å ha betydning for vederlaget. En viss skjerming av sensitiv informasjon i vedtakene vil heller ikke frata dem den nødvendige informasjon i forhold til dokumentasjonskravene. Det som skal dokumenteres er omfanget av hjelpen, og den aktuelle hjemmelen som ligger til grunn for ytelsene. Som det fremgår av sitatet fra forarbeidene, inntatt tidligere i dommen, er det avgiftsmyndighetene som tar stilling til hvilke dokumenter som skal fremlegges, men at loven oppstiller den begrensing at det bare kan kreves innsyn i dokumenter som har betydning for kontrollen. Vedtaket fra kommunen vil gi informasjon om omfanget av hjelpen og den aktuelle lovhjemmel som ligger til grunn for ytelsen. Dette er opplysninger som etter lagmannsrettens vurdering er nødvendige for å kontrollere at grunnlaget for kompensasjon er til stede. Videre er det nødvendig å knytte den aktuelle tjenesten til en konkret boenhet. Så vidt lagmannsretten forstår vil dette fremgå ved en kobling av det kommunale vedtaket og boligstiftelsens tilbud om konkret boenhet. Skattemyndighetene har ikke behov for navn på vedkommende som bor i den konkrete leiligheten. De har heller ikke behov for diagnose eller andre personlige eller helsemessige opplysninger. Slike opplysninger må således etter lagmannsrettens vurdering kunne sladdes i vedtakene. Lagmannsretten oppfatter ankende part slik at dette i utgangspunktet ikke bestrides. Etter ankende parts oppfatning blir det imidlertid problematisk og brudd på taushetsplikten når opplysningene kobles med boenheten. Hvem som bor i den enkelte boenhet er en lett tilgjengelig opplysning, og ser man opplysningene i sammenheng, blir det på denne måten avdekket konkrete opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Lagmannsretten er etter en samlet vurdering av den oppfatning at det ikke kan anses som brudd på taushetsplikten at kommunen gir ut et anonymisert vedtak til stiftelsen til oppbevaring sammen med regnskapet for eventuell kontroll fra skattemyndighetenes side. Stiftelsen vil i forbindelse med tildeling av konkret leilighet eller tilpasning av leiligheten allerede være kjent med beboerens omsorgstilbud/-behov. Dokumentasjonen skal videre vedlegges regnskapene av hensyn til kontrollen fra skattemyndighetene. De opplysningene skattemyndighetene får vil i utgangspunktet være anonymiserte, og skattemyndighetene har ikke noe behov for å vite navnet på den som bor i den enkelte leilighet. At skattemyndighetene kan skaffe seg denne opplysning ved egne undersøkelser, anser lagmannsretten som en teoretisk og lite aktuell problemstilling. Retten viser også til at skattemyndighetene har taushetsplikt. Side 6/7
Det er etter dette ikke nødvendig for lagmannsretten å ta stilling til om statens anførsel om at vedkommende beboer kan samtykke til at vedtaket kan vedlegges regnskapet i kontrolløyemed. Det har forut for vedtakene vært flere møter mellom boligstiftelsen og skattemyndighetene for å se om man kunne finne frem til andre måter å dokumentere kompensasjonskravet på uten at man har lyktes å finne frem til alternativer. Etter lagmannsrettens vurdering kan man ikke komme bort fra en kobling mellom omsorgsbehov, hjemmel for vedtaket og den konkrete boenhet dersom man skal kunne dokumentere at vilkårene for kompensasjon er til stede. Dersom boligstiftelsen/kommunen mener at disse opplysningene selv i en anonymisert form ikke kan deles med boligstiftelsen og skattemyndighetene, må alternativet være at man avstår fra å kreve kompensasjon. Lagmannsretten er etter dette av den oppfatning at Skattedirektoratets vedtak er gyldig. Anken forkastes. Staten v/finansdepartementet har vunnet saken og har krav på full erstatning for sine sakskostnader fra Larvik kommunale boligstiftelse og Larvik kommune, jf. Tvisteloven 20-2 første, jf. annet ledd. Det foreligger ikke tungtveiende grunner som gjør det rimelig helt eller delvis å frita for erstatningsansvaret etter bestemmelsens tredje ledd. Larvik kommunale boligstiftelse og Larvik kommune hefter felles for hele beløpet. Regjeringsadvokaten v/advokat Henrik Koldrup har krevd erstattet sakskostnader med 49 350 kroner, hvorav salær utgjør 47 850 kroner. Motpart og partshjelper er kjent med kravet og har ikke fremsatt bemerkninger. Lagmannsretten tar kravet il følge, jf. tvisteloven 20-5. Lagmannsretten har ikke noe å bemerke til tingrettens sakskostnadsavgjørelse. Dommen er enstemmig. DOMSSLUTNING 1. Anken forkastes. 2. I sakskostnader for lagmannsretten betaler Larvik kommunale boligstiftelse og Larvik kommune én for begge og begge for én 49 350 - førtinitusentrehundreogfemti - kroner til staten v/finansdepartementet inne 2 - to - uker fra forkynnelse av dommen. Side 7/7