Forvaltningsrevisjonsplan 2016-2017 Hvaler kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat
Innhold: 1. Innledning... 2 2. Om den overordnede analysen... 3 2.1 Kravene i forskriften ( 10)... 3 2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon... 4 2.3 Resultat etter overordnet analyse i Hvaler kommune... 4 3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017... 4 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer... 4 Likebehandling i saksbehandling knyttet til byggesak og utbygging... 5 Innføring av eiendomsskatt... 5 Refusjoner... 5 3.2 Kommunestyrets vedtak 11.2 2016... 6 3.3 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon... 6 3.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen... 6 3.5 Rapportering til kommunestyret... 6 3.6 Delegering til kontrollutvalget... 6 Vedlegg... 7 1
1. Innledning Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om forvaltningsrevisjon. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av 77, nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som: systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger... Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i kommunestyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste 2
instans påhviler kommunestyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Forskriftens 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Bestemmelsen innebærer at kommunestyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at kommunestyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til kommunestyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene. 2. Om den overordnede analysen 2.1 Kravene i forskriften ( 10) I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid. Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og kommunestyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker. Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger slik: I uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten. 3
Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre. 2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Østfold kommunerevisjon har gjennomført overordnet analyse. Kartlegging av risiko er gjort gjennom flere ulike handlinger. Revisjonen skriver på s. 6 i analysen: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode. Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. Det gjennomføres samtaler med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å kartlegge erfaringer og oppfatning av risikofaktorer innenfor ulike deler av kommunen. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på. Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall på overordnet nivå for å avdekke om kommunen skiller seg nevneverdig ut fra sammenlignbare kommuner. I tillegg til dette har revisjonen fått noen innspill fra det forrige kontrollutvalget. 2.3 Resultat etter overordnet analyse i Hvaler kommune Flere områder identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017. Se KUsak, vedlegg l: Overordnet analyse, Hvaler kommune, datert 3.12 2015 3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer Kontrollutvalget har i møtet 17.12 2015 vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2016-2017: I prioritert rekkefølge: 1 Likebehandling i saksbehandling knyttet til byggesak og utbygging 2 Innføring av eiendomsskatt 3 Refusjoner Omtale av prosjektene hentet fra overordnet analyse: 4
Likebehandling i saksbehandling knyttet til byggesak og utbygging Plan og bygningsloven regulerer kommunens saksbehandling i forhold til byggesak og utbygging. Som vedtaksmyndighet er det vesentlig at kommunen sikrer likebehandling i saksbehandlingen på dette området. Dersom like saker ikke behandles likt, fører det til manglende forutsigbarhet for den enkelte innbygger. I et organisasjonsperspektiv vil svakheter knyttet til likebehandling ha betydning for økonomisk effektivitet. I et samfunnsperspektiv handler det om tillit til forvaltningen medieoppslag om forskjellsbehandling skader kommunens omdømme. Revisjonen gjør oppmerksom på at dette området også kan knyttes opp mot risiko for manglende dokumenthåndtering og journalføring som beskrevet tidligere i kapitelet. Dette fordi det vil være vesentlig for kommunen at de vedtak som blir fattet kan etterprøves. Innføring av eiendomsskatt Hvaler kommune innførte i 2013 eiendomsskatt, dette er noe som vil gjøre det lettere for kommunen å unngå regnskapsmessige underskudd i de nærmeste år. Fra rådmannsnivå fremheves det, i arbeidet med overordnet analyse 2013, at innføringen av eiendomsskatt er et stort og komplekst område som krever presisjon, hurtighet og en stor grad av skjønnsutøvelse. Vedtaksbehandlingen er både regulert av forvaltningsloven og særlovgivning på området. Det vil blant annet være risiko i forhold til om takstvedtakene er basert på et «tilstrekkelig opplyst grunnlag» som forvaltningsloven krever. I henhold til revisjonens vurderinger vil det være en viss sannsynlighet for at saksbehandlingen kan inneholde visse svakheter. I kommunens årsmelding 2014 fremkommer det at: «Året 2014 har vært det første normalåret etter innføringen av eiendomsskatt. Klagebehandlingen har satt sitt preg på 2014 og det har vært et høyt aktivitetsnivå i de to nemdene for å få unna mest mulig i løpet av året. Omfanget av klagebehandlingen vil dessverre kreve en stor arbeidsinnsats fra både politisk og administrativ side et godt stykke ut i 2015». Eventuelle svakheter ved saksbehandlingen vil kunne få konsekvenser i et brukerperspektiv ved at innbyggere vil få en ukorrekt utregning av eiendomsskatten. I et organisasjonsperspektiv vil det både kunne få innvirkning på kommunens økonomi og omdømme. I et samfunnsperspektiv vil mangler ved saksbehandlingen på området kunne gå utover likhetsprinsippet. Temaet samsvarer også med innspill fra kontrollutvalget i møte 17. september 2015. Refusjoner Refusjoner utgjør en sentral del av inntektssiden i kommunens budsjett. Det handler for det første om sykepengerefusjoner, men også refusjoner fra andre kommuner eksempelvis som følge av vertskommunesamarbeid, eller ulike refusjoner fra statlig nivå. Det er sentralt at kommunen har et system som sikrer berettiget refusjon i tide, og at refusjonskrav registreres i fakturasystemet. Erfaringer fra andre kommuner viser at det er 5
sannsynlighet for at refusjonskrav ikke sendes. Konsekvensene vil kunne være store med hensyn til økonomisk effektivitet. 3.2 Kommunestyrets vedtak 11.2 2016 Kontrollutvalgets forslag ble enstemmig vedtatt I prioritert rekkefølge: 1 Likebehandling i saksbehandling knyttet til byggesak og utbygging 2 Innføring av eiendomsskatt 3 Refusjoner Se omtalen over 3.3 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Av departementets merknader til 9 i Forskrift om kontrollutvalg framgår det at det i siste instans påhviler kommunestyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til kommunestyret. I vedlegg til årsbudsjettet er ressurser til forvaltningsrevisjon spesifisert med et beløp som utgjør 300 timer (ca 1 prosjekt pr år). 3.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon). Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen i henhold til avtale. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har vedtatt en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt (jf. vedlegg). 3.5 Rapportering til kommunestyret Forvaltningsrevisjonsrapporter skal fortløpende sendes til kommunestyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til kommunestyret vil ellers skje gjennom kontrollutvalgets årsrapport til kommunestyret. I årsrapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene. 3.6 Delegering til kontrollutvalget Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg 10 vedtatt av kommunestyret. Etter samme paragraf har kommunestyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden. 6
Vedlegg BESTILLING av FORVALTNINGSREVISJON Rutinebeskrivelse 1. Bestilling av prosjektplan I følge lovverket skal arbeidsfordelingen mellom kontrollutvalget og revisjonen organiseres etter bestiller-utførermodellen. Det innebærer at kontrollutvalget bestiller oppdrag for forvaltningsrevisjon hos revisjonen, som leverer etter bestilling. På bakgrunn av kontrollutvalgets vedtatte prioriteringer i Forvaltningsrevisjonsplanen, skal det sendes bestillinger til Østfold kommunerevisjon IKS. I Forvaltningsrevisjonsplanen er det beskrivelsene av prosjektene som utgjør bestillingen til revisjonen. 2. Utarbeidelse av en prosjektplan Prosjektplanen utarbeides av revisjonen i henhold til prioriteringene i Forvaltningsrevisjonsplanen og avtalt tidsplan. Det forutsettes at revisjonen foretar enkelte forundersøkelser i forbindelse med utarbeidelse av prosjektplanen. Et mulig utfall etter en slik forundersøkelse kan være at revisjonen konkluder med at prosjektet ikke bør iverksettes. Forhold som ga grunnlag for å påpeke risikofaktorer i Forvaltningsrevisjonsplanen kan være fjernet etc. I en slik situasjon skal revisjonen utarbeide et notat som legges fram for kontrollutvalget til behandling. 3. Prosjektplanens innhold Prosjektnavn Bakgrunn for undersøkelsen: Hvorfor temaet skal undersøkes? Risiko- og vesentlighetsvurderinger fra den overordnede analysen, aktualitet, prioriteringer Formål med undersøkelsen: Følger av bakgrunn. Avgrensning av undersøkelsen: Hvilke saksområder undersøkelsen ikke skal omhandle. Mulige problemstillinger og metode: Problemstillingene for de prosjekter som skal iverksettes, vil endelig fastsettes gjennom kontrollutvalgets behandling av revisjonens prosjektplaner. Metode: Hvilket databehov er nødvendig for å besvare problemstillingene og hvilken metode vil bli benyttet ved datainnsamling? Kriterier/Kildegrunnlag: Aktuelle kilder og revisjonskriterier som vil være nyttige i undersøkelsen, for eksempel tidligere saker og vedtak, reglement, planer etc. Ressursbruk: antall timer som avsettes til prosjektet Milepælsplan: hvilke tidsmessige forventninger revisjonen selv mener er realistiske og når prosjektet kan forventes ferdigstilt. Tidsperspektivet i en undersøkelse vil alltid være veiledende, da det kan komme opp saker som må gis prioritet på bekostning av løpende prosjekter. I slike tilfeller skal milepælplanen oppdateres iht. realistisk forventing om videre utvikling. 7
4. Kontrollutvalgets behandling av prosjektplan Før prosjektplanen legges fram for kontrollutvalget til behandling, er det sekretariatets oppgave å vurdere om prosjektplanen er i henhold til formalkravene i pkt. 3. Sekretariatet vurderer også om problemstillingene er relevante og om metodevalget vil gi tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 1 til å trekke konklusjoner om temaet. Ved behandling av prosjektplanen kan kontrollutvalget selv komme med innspill på ønsket retning for undersøkelsen mulige problemstillinger. 5. Statusrapporteringer/styringsgruppe Ved gjennomføring av store prosjekter som går over lang tid kan det være nyttig med rapporteringer til kontrollutvalget eller en styringsgruppe underveis. Kontrollutvalget gir selv instrukser om slik rapportering ved behandling av prosjektplanen. Revisjonen bør også gis anledning til å foreslå slik rapportering i milepælsplanen. 6. Endringer underveis Revisjonen skal underrette sekretariatet når det skjer avvik i forhold til vedtatt prosjektplan. Med avvik menes her både endringer i forhold til problemstilling, undersøkelsesgrunnlag og milepælplan. 7. Ferdig rapport Revisjonen leverer ferdig rapport til sekretariatet iht. milepælsplan, der ikke annet avtales underveis. Saken legges så frem for behandling i utvalget, som oversender saken til kommunestyret med innstilling til vedtak. 1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 8