Oslo kommune Kommuneadvokaten Norges Høyesterett Postboks 8016 dep 0030 Oslo Oslo, 13.05.2019 Vår ref.: 16/970-403 / TR SLUTTINNLEGG TIL NORGES HØYESTERETT Rettens saksnummer: Ankende part: Prosessfullmektig: Prosessfullmektig: Partshjelper: Prosessfullmektig: Ankemotpart: 18-193373SIV-HRET Oslo kommune v/ordføreren Rådhuset 0037 OSLO Kommuneadvokaten i Oslo v/ass. kommuneadvokat Trine Riiber Rådhuset 0037 OSLO Kommuneadvokaten i Oslo v/advokat Bodil Kristine Høstmælingen til prøve Rådhuset 0037 OSLO KS ved styreleder Postboks 1378 Vika 0114 OSLO Advokat Frode Lauareid KS Advokatene Postboks 1378 Vika 0114 OSLO John Sverre Svendsen m.fl. Kommuneadvokaten Postadresse: Rådhuset, 0037 OSLO Telefon: 23 46 15 22 Kontoradresse: Olav Vs gate 4, 5. etg. Org.nr.: 976 819 942 E-postadresse: postmottak@kao.oslo.kommune.no Bankgiro: 1315 01 02264
Kommuneadvokaten Side 2 Harald Løvenskiolds vei 36 0760 OSLO Prosessfullmektig: Advokat Bettina Banoun Advokatfirmaet Wiersholm AS Postboks 1400 Vika 0115 OSLO Saken gjelder: Gyldigheten av vedtak om utskriving av eiendomsskatt i 2016 * * * * 1. Påstand Oslo kommune vil nedlegge slik p å s t a n d: I kommunens anke over lagmannsrettens domsslutning punkt 2: 1. Oslo kommune frifinnes for kravet om at utskrivingsvedtakene er ugyldige og at eiendomsskatten for 2016 må tilbakebetales. 2. Oslo kommune tilkjennes sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett. I gruppemedlemmenes anke over kjennelsen, lagmannsrettens domsslutning punkt 2: 1. Anken forkastes. 2. Oslo kommune tilkjennes sakskostnader for Høyesterett. I gruppemedlemmenes anke over dommen, domsslutningen punkt 1: 1. Gruppemedlemmenes krav om at forskriften kjennes ugyldig, skal avvises. 2. For øvrig forkastes anken. 3. Oslo kommune tilkjennes sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett.
Kommuneadvokaten Side 3 2. Påstandsgrunnlag 2.1 Sakens bakgrunn Lagmannsretten har gitt en kortfattet oversikt over sakens faktum på side 2 3 i dommen (U BIII 869-873). Kommunen viser til denne. 2.2 Ankegrunnene 2.2.1 Innledning Begge parter har anket lagmannsrettens rettsanvendelse inn til Høyesterett. Kommunens anke gjelder spørsmålet om eiendomsskatten ble skrevet ut rettidig i 2016 og subsidiært hva som er konsekvensen av at utskriving eventuelt er skjedde etter fristen. Gruppemedlemmenes anke gjelder om bunnfradraget på 4 millioner kroner i kommunens forskrift for 2016 er lovlig, subsidiært om bunnfradraget er tilordnet boenhetene i tråd med loven. Saken reiser også to prosessuelle spørsmål. Det ene prosessuelle spørsmålet om kravet om dom på forskriftens gyldighet skal avvises har verken tingretten eller lagmannsretten tatt stilling til under henvisning til tvisteloven 9-6 (3). Kommunen har opprettholdt anførselen, jf. også kommunens prosesskriv av 15. april 2019 til Høyesterett (U BIII 755). Det andre prosessuelle spørsmålet er brakt inn for Høyesterett gjennom gruppemedlemmenes anke over lagmannsrettens kjennelse som avviste store deler av gruppen fra søksmålet. Spørsmålet gjelder lovligheten av vilkåret om at utskrivingsvedtakene måtte påklages før det kunne tas ut søksmål. Nedenfor redegjøres det kort for kommunens nærmere anførsler. 2.2.2 Avvisning av krav på dom på forskriftens gyldighet på grunn av manglende rettslig interesse Gruppemedlemmenes krav om å få kjent Oslo kommunes forskrift som ugyldig skal avvises, jf. tvisteloven 1-3. Gruppemedlemmene som har klagd på vedtaket mangler aktuell interesse å få dom for forskriftens gyldighet på generelt grunnlag i tillegg til dom på gyldigheten av vedtaket. Gruppemedlemmene som ikke har klagd på vedtaket sitt, og gruppemedlemmene som ikke har fått noe skattekrav, mangler både aktuell interesse og nødvendig tilknytning til kravet. Gruppemedlemmene som har klagd på vedtakene sine vil få avklart sitt forhold gjennom prøvingen av vedtakene. De har ikke i tillegg rettslig interesse i en dom som tar stilling til forskriftens gyldighet. Dette spørsmålet skal retten derfor kun ta prejudisielt stilling til som ledd i prøvingen av de enkelte vedtak. Dersom de ankende parter får medhold i at vedtakene er ugyldige, vil ikke en dom på at forskriften er ugyldig medføre noe mer for dem. Det foreligger da heller ikke noe «reelt behov» for å få dette kravet avgjort, jf. tvisteloven 1-3 (2). Gruppemedlemmene som ikke har klagd har heller ikke rettslig interesse i dom for forskriftens ugyldighet. For disse gruppemedlemmene fører forvaltningsloven 27b forutsatt at kommunen fått medhold i sin anførsel på dette punktet (se under) til at utskrivingsvedtakene for deres del er blitt uangripelige. Når forvaltningen har satt vilkår om uttømt klageadgang etter forvaltningsloven 27 b, er klage en absolutt prosessforutsetning. Prøving av forskriften for
Kommuneadvokaten Side 4 deres del vil da føre til at de i realiteten omgår de prosessuelle begrensningene som gjelder for prøvingen av vedtakene deres. Når det gjelder gruppemedlemmene som ikke har fått noe skattekrav, synes disse i realiteten å ha gått til sak om andres retttigheter eller plikter. Søksmålet gjelder da verken vedtak eller rettigheter knyttet disse gruppemedlemmene, og de har da ikke et reelt behov for å få kravet avgjort. 2.2.3 Avvisning av krav på dom for gyldigheten av utskrivingsvedtakene på grunn av manglende klage Ved utskrivingen av eiendomsskatten i 2016 satte kommunen som vilkår at søksmål ikke kunne reises uten at adgangen til å klage over vedtaket først var benyttet, og at klagen var avgjort av klagenemnda for eiendomsskatt. Bakgrunnen var at kommunen ønsket å sikre seg muligheten til å rette opp eventuelle feil i vedtakene gjennom klagebehandling, eksempelvis feil ved taksering, manglende tildeling av bunnfradrag og endrede eierforhold, og derved unngå unødvendige søksmål. Kravet er hjemlet i eiendomsskatteloven 29, jf. forvaltningsloven 27b. Som det fremgår over er dette en absolutt prosessforutsetning. Søksmål fra skattytere som ikke har klaget på utskrivingsvedtaket skal derfor avvises av domstolen, slik også Borgarting lagmannsrett konkluderte med på side 9 12 i dommen (U BIII 876 879). En sentral del av gruppemedlemmenes argumentasjon for underinstansene har vært knyttet til et ulovfestet unntak tilsvarende vilkåret som fulgte av tvistemålsloven 437 i ordinære skattesaker. Etter kommunens syn kan ikke henvisningen fra eiendomsskatteloven 23 til ligningsloven 11-1 nr. 4 og 5 om søksmålsfrist, innebære at det gjelder et slikt unntak også i eiendomsskattesaker. Det er derimot mye som taler for at det også før forvaltningsloven fikk alminnelig anvendelse i eiendomsskattesaker var anledning på ulovfestet grunnlag til å oppstille klagevilkår i eiendomsskattesaker, jf. blant annet Rt-2010-740. Rettstilstanden ble uansett avklart i og med lovendringen i 2013 der forvaltningsloven ble gitt generell anvendelse for eiendomsskattesaker. Henvisningen fra eiendomsskatteloven 23 til ligningsloven 11-1 nr. 4 og 5 gjelder kun søksmålsfristen, jf. også forarbeidene til lovendringen som ikke gir holdepunkter for at det var meningen å oppstille noe unntak fra forvaltningsloven 27b. 2.2.4 Fristen i eiendomsskatteloven 14 (2) for utskriving av eiendomsskatten I 2018 var det 18 år siden Oslo kommune sist hadde eiendomsskatt. Både tingretten og lagmannsretten har lagt til grunn at utskriving av eiendomsskatt i Oslo kommune i 2016 rent faktisk var som å skrive ut eiendomsskatt for aller første gang, og at det ikke var noe å utsette på fremdriften i Oslo kommunes arbeid med utskrivingen. Oslo kommunes prinsipale anførsel er at innføring av eiendomsskatt på nytt etter mange års opphold må likestilles med aller første gangs utskriving, slik at fristen i eiendomsskatteloven 14 (2) tredje punktum som er «innan utgongen av juni», gjaldt. Etter kommunens syn kan «første året» i bestemmelsen forstås både som det aller første året en kommune har eiendomsskatt og som det første året i en periode med eiendomsskatt. En slik forståelse av loven har støtte i bestemmelsen som var forgjengeren til eiendomsskatteloven 14 (2) tredje punktum og som
Kommuneadvokaten Side 5 fulgte av tilleggslov til by- og landsskatteloven av 1960 2 og i reelle hensyn, blant annet konskvensbetraktninger, systemvurderinger og rettstekniske hensyn. Tilsvarende vurderinger av rettskildene ligger til grunn for Finansdepartementets uttalelse av 11. september 2014 (JU BIII 1272) som konkluderer med at fristen for å innføre eiendomsskatt i en kommune etter et kort eller langt opphold, er «innan utgongen av juni». Oslo kommune har også ellers forholdt seg til at reglene for første gangs utskriving gjaldt, blant annet ved å benytte skattesatsbegrensningen i eiendomsskatteloven 13 (1) første punktum og man måtte også fastsette nytt eiendomsskattegrunnlag. Subsidiært anfører kommunen at skatten uansett ble skrevet ut «så langt råd er før 1 mars» i 2016, jf. eiendomsskatteloven 14 (2) første punktum. Bestemmelsen gir ikke anvisning på noen absolutt frist, og lagmannsretten har tolket bestemmelsen innskrenkende når den konkluderer med at den ikke gjelder selv om Oslo kommune startet utskrivingen så raskt som mulig, og det heller ikke var noe å utsette på kommunens fremdrift. Fristen i eiendomsskatteloven 14 (2) første punktum sto tidligere i kommunenes frivillige skattetakstvedtekter for byskatten, og var ingen materiell preklusjonsregel, men en ordensforskrift. Det er ingen holdepunkter i forarbeidene for at det var meningen å endre fristens karakter da den ble tatt inn i loven i 1975. Fristen er ment å fange opp praktiske utfordringer, slik Oslo kommune hadde i 2016. Hensynet til forutberegnelighet for skattyterne var dessuten ivaretatt blant annet ved at det ble sendt ut forhåndsvarsler før 1. mars 2016. En konskevens av at dette er en ordensforskrift er at utskriving etter 1. mars ikke får ugyldighetsvirkning og at skatteplikten bortfaller. Skulle Høyesterett være uenig i det anfører kommunen at bortfall i så fall må begrenses til de skattyterne som hadde eiendommer som måtte takseres og som fikk utskrevet skatt. Dersom kommunen ikke får medhold i noen av anførslene over, bestrides det ikke at eiendomsskatten må betales tilbake til de av skattyterne som er registrerte medlemmer av gruppesøksmålet på domsavsigelsestidspunktet og som ikke skal avvises fra søksmålet. 2.2.5 Lovligheten av bunnfradraget på 4 millioner kroner Bunnfradraget i Oslo kommunes forskrift om eiendomsskatt for 2016 er hjemlet i eiendomsskatteloven 11 (2), og er lovlig. Loven gir etter sin ordlyd kommunen frihet til å velge om bunnfradrag skal gis, og oppstiller ingen grense for bunnfradragets størrelse. Verken forarbeider, sammenhengen med de andre bestemmelsene i loven, rettspraksis eller andre rettskilder kan tas til inntekt for en innskrenkende tolkning av eiendomsskatteloven, slik også lagmannsretten konkluderte med på side 24-30 i dommen. Tvert imot, følger det direkte av forarbeidene at det ikke gjelder noen grense for hvor høyt bunnfradraget kan settes, og at lovbestemmelsen skal gjøre det enklere for kommunene å tilpasse eiendomsskatten til lokale behov, til å ivareta særskilte fordelinghensyn, og samtidig gi større fleksibilitet for kommunene ved utformingen av den lokale skattepolitikken. Dersom det var slik at lovgiver hadde ment å begrense kommunens skjønnsfrihet etter eiendomsskatteloven 11(2), ville det ha kommet til uttrykk i den ordlyden som stortingsflertallet vedtok. Når lovgiver gjennom eiendomsskatteloven
Kommuneadvokaten Side 6 har gitt kommunene adgang til å fastsette bunnfradrag slik Oslo kommune har gjort det, er det ikke snakk om noen motstrid med Grunnloven 75 a. Det følger av loven at eiendomsskatten skal fastsettes til en promille av eiendommens verdi. Det betyr nødvendigvis at dyrere boliger betaler mest eiendomsskatt. Ved at verdsettelsen skjer ved takst som tar utgangspunkt i eiendommens omsetningsverdi, eventuelt ved bruk av skatteetatens formuesverdier som eiendomsskattegrunnlag, forholder lovgiver seg åpent til at eiendomsskattelovens system fører til at ellers like eiendommer innenfor en kommune vil skatte forskjellig. Alle boenheter i Oslo kommune er behandlet likt ved at alle har fått det samme bunnfradraget på 4 millioner kroner. Et høyt bunnfradrag kommer alle boligeierne i kommunen til gode, enten ved at eiendomsskatten blir lavere for den enkelte eller at den ikke slår inn i det hele tatt. Bunnfradraget er verken et generelt eiendomsskattefritak eller medfører et ulovlig utskrivingsalternativ. Det foreligger heller ikke indirekte myndighetsmisbruk i form av usaklig og urimelig (uforholdsmessig) forskjellsbehandling. Det er ikke snakk om ulik behandling av like tilfeller Forskriftsbestemmelsen bygger også på saklige og lovlige hensyn. 2.2.6 Tilordning av bunnfradraget der samme eiendom inneholder to eller flere boenheter Det følger av eiendomsskatteloven 11 (2) at bunnfradraget tilordnes den enkelte boenheten. Konsekvensen av dette er at den enkelte boenhetens verdi setter en øvre grense for hva en får ut av bunnfradraget, slik også lagmannsretten la til grunn på side 30 33 i dommen. Denne forståelsen støttes direkte av ordlyden, lovens system, forarbeider og reelle hensyn (særlig likebehandlingshensyn) for øvrig. Gruppemedlemmenes anførsel om at eventuell ubenyttet del av bunnfradraget skal overføres til andre boenheter er i strid med eiendomsskatteloven 11 (2), og det er heller ikke riktig å omtale kommunens praksis som «avkorting» av bunnfradraget. Kommunens forskrift tilsier samme løsning som den som følger av loven, jf foran. Det samme la lagmannsretten til grunn i dommen på side 34. Gruppemedlemmene synes også å anføre at en eventuell motstrid mellom forskriften og loven fører til en rettighet for gruppemedlemmene. Dette kan ikke føre frem. Eiendomsskatteloven går uansett foran forskriften i et slikt tilfelle. 2.2.7 Subsidiært: Konsekvensen av eventuell ugyldighet Forutsatt at gruppemedlemmene får medhold i at loven setter skranker for bunnfradragets størrelse oppstår spørsmålet om konsekvensen av eventuelt for høyt satt bunnfradrag. Hva som blir rettsvirkningene av at bunnfradraget eventuelt var ulovlig høyt, må vurderes med utgangspunkt i det generelle forvaltningsrettslige prinsippet om at ugyldighet ikke rekker lenger enn ugyldighetsgrunnen tilsier. Ugyldighetsgrunnen som er påberopt i vår sak er at det er satt et for høyt fradrag i eiendomsskattegrunnlaget for alle boligeiendommer i Oslo. Dette betyr i så fall at beregningsgrunnlaget for skatten generelt er blitt for lavt. Konsekvensen er i tilfelle at for få ble avkrevd skatt, og at de som ble avkrevd skatt fikk krav om et for lavt beløp.
Kommuneadvokaten Side 7 Den anførte feilen ligger følgelig i at kommunen i alminnelighet har skattlagt for svakt. Etter kommunens syn kan ikke dette begrunne et tilbakebetalingskrav. Et slikt domsresultat anføres i stedet å reise spørsmål om retting til de ankende parters ugunst. Det understrekes samtidig at det etter kommunens syn ikke kan foreligge noen retteplikt for kommunen i en slik situasjon. Slik kommunen ser det, er den riktige løsningen at vedtakene blir stående til de ankende parters gunst. Når avgjørelsen av bunnfradragets størrelse bygger på kommunestyrets skjønn, blir det uansett ikke riktig å avsi dom for tilbakebetaling, jf bl.a. Rt-2001-991. 3. Rettsregler som påberopes De mest sentrale rettsreglene som påberopes fra kommunens side er tvisteloven 1-3, eiendomsskattelovens regler og forvaltningsloven 27b. I tillegg vil det bli vist til andre lovbestemmelser, forarbeider, rettspraksis, forvaltningspraksis og systembetraktninger som støtter opp under kommunens forståelse av lovbestemmelsene. 4. Bevis Kommunen påberoper de fremlagte dokumentbevisene i det faktiske utdraget bind I, II og III og det faktiske tilleggsutdraget som vi bli utarbeidet så snart det er avklart om de dokumentene partene har bedt om samtykke til å fremlegge, tillates fremlagt. 5. Tidsplan Partene er enige om følgende tidsplan: Mandag 27. mai 2019 09.00 10.00 Oslo kommune (adv. Riiber) 10.00 10.10 Pause 10.10 10.50 Oslo kommune (adv. Riiber) 10.50 11.00 Pause 11.00 11.45 Oslo kommune (adv. Riiber) 11.45 12.30 Lunsj 12.30 13.30 Oslo kommune (adv Høstmælingen) 13.30 13.40 Pause 13.40 14.30 Oslo kommune (adv. Høstmælingen) Tirsdag 28. mai 2019: 09.00 10.00 Oslo kommune (adv. Høstmælingen) 10.00 10.10 Pause 10.10 10.50 Oslo kommune (adv. Høstmælingen/adv. Riiber) 10.50 11.05 KS 11.05 11.10 Pause 11.10 11.45 Gruppen
Kommuneadvokaten Side 8 11.45 12.30 Lunsj 12.30 13.30 Gruppen 13.30 13.40 Pause 13.40 14.30 Gruppen Onsdag 29. mai 2019: 09.00 10.00 Gruppen 10.00 10.10 Pause 10.10 10.50 Gruppen 10.50 11.00 Pause 11.00 11.45 Gruppen 11.45 12.30 Lunsj 12.30 13.35 Gruppen 13.35 13.45 Pause 13.45 14.20 Replikk Oslo kommune/ks 14.20 14.30 Duplikk gruppen Sluttinnlegget er lastet opp i Aktørportalen KOMMUNEADVOKATEN Oslo, 13.05.2019 Trine Riiber ass. kommuneadvokat trine.riiber@kao.oslo.kommune.no