Voldsoffererstatningsutvalget Utvalg som skal gjennomgå voldsoffererstatningsordningen og vurdere behovet for endringer i ordningen om kompensasjon til skadelidte ved alvorlig kriminalitet mv. Utvalget skal avgi sin utredning innen 1. april 2016. Sammensetning Ragnhild Helene Hennum, prorektor ved Universitetet i Oslo, leder Annichen Rye-Holmboe, privatpraktiserende advokat i Tromsø Eirik Lereim, tingrettsdommer i Fosen tingrett Ada Sofie Austegard, leder av Stine Sofies stiftelse Torkjel Nesheim, tingrettsdommer/avdelingsleder i Oslo tingrett Mandat 1. Innledning Et klart etisk og juridisk utgangspunkt er at skadevolder står økonomisk til ansvar for sine handlinger overfor skadelidte. Skadelidtes erstatningskrav kan imidlertid være verdiløst hvis skadevolderen er ukjent eller betalingsudyktig. I en del tilfeller trer derfor staten inn og betaler erstatning til fornærmede. Voldsoffererstatningsordningen ble opprettet som en billighetsordning i 1976. Ordningen var da fastsatt i forskrift ved kgl. res. 11. mars 1976. Ved kgl. res 23. januar 1981 ble det gitt ny forskrift, og i 2001 ble forskriften avløst av lov 20. april 2001 nr. 13 om erstatning fra staten for personskade voldt ved straffbar handling m.m. (voldsoffererstatningsloven). Voldsofre fikk da et rettskrav på erstatning. I takt med økt kunnskap og erfaring, er loven endret flere ganger. Voldsoffererstatningsloven 2001 har både en kriminalpolitisk og sosialpolitisk begrunnelse. Det er en viktig offentlig oppgave å søke å forhindre kriminalitet i Norge. Der dette ikke lykkes, bør staten innenfor visse grenser sørge for at den som rammes av alvorlig kriminalitet langt på vei holdes økonomisk skadesløs. I tillegg er det et felles sosialt ansvar å hjelpe skadelidte ved alvorlig kriminalitet.
Ordningen skal være et treffsikkert sikkerhetsnett for skadelidte som risikerer ikke å motta den erstatningen vedkommende har krav på fordi skadevolder er betalingsudyktig eller ukjent. Loven skal også legge til rette for effektiv saksbehandling med god kvalitet. 2. Behovet for revisjon og forankring av arbeidet Voldsoffererstatningsordningen har eksistert siden 1976, og det er nå behov for et samlet oversyn og en prinsipiell og lovteknisk gjennomgang. Ordningen har gått fra å være en forskriftsfestet billighetsordning til en lovfestet rettighetsordning, og voldsoffererstatningsloven 2001 har vært gjenstand for en rekke enkeltstående endringer. I tillegg kommer endringer i annet lovverk som voldsoffererstatningsloven viser til, for eksempel foreldelsesregelverket. Dette har ført til at det kan være uoversiktlig hvilke regler som gjelder for hvem, og det har bidratt til at vi i dag har et regelverk som er unødig komplisert og vanskelig tilgjengelig både for skadelidte og voldsoffererstatningsmyndighetene. Det er viktig med et klart og tydelig regelverk for at skadelidte lett skal kunne sette seg inn i hvilke rettigheter vedkommende har. Også for voldsoffererstatningsmyndighetene er et klart og enkelt regelverk av stor betydning for en effektiv saksbehandling og avgjørelser med høy kvalitet. Økt oppmerksomhet om fornærmedes rettigheter og kunnskap om ofre for vold og annen alvorlig kriminalitet har ledet til en stor økning både i antall søknader og utbetalingsbeløp. Det er nødvendig å avveie hensynet til å ivareta og styrke ofres stilling mot vurderingen av hvilke tiltak som det er samfunnsmessig mest nødvendig å bruke statens midler på. Både ordningen som sådan og organiseringen av saksbehandlingen bør sees under ett for å sikre en kvalitetsmessig god, hensiktsmessig, treffsikker og effektiv videreutvikling. Utvalgets arbeid er også forankret i regjeringserklæringens punkt om å «[v]urdere nye erstatningsordninger for ofre for kriminalitet», og i regjeringens ønske om å forenkle og effektivisere forvaltningen. 3. Målsettingene med utvalgets arbeid Utvalget skal foreta en bred vurdering av voldsoffererstatningsloven 2001. Utvalget skal med utgangspunkt i gjeldende lov og praksis vurdere om loven virker etter sin hensikt. Utvalget skal foreslå lovendringer og eventuelt andre forslag til hvordan saksbehandlingen kan bli bedre. Dette innebærer at utvalget også skal vurdere om dagens organisering av voldsoffererstatningsmyndighetene er hensiktsmessig, og eventuelt foreslå endringer. Gjeldende lov er som nevnt i punkt 2 moden for en samlet prinsipiell og lovteknisk
gjennomgang, og det kan derfor synes fornuftig at utvalget legger frem forslag til en ny lov som kan avløse voldsoffererstatningsloven 2001. Utvalget kan imidlertid selv vurdere i hvor stor grad det ønsker å bygge videre på gjeldende lov. Utvalget skal legge vekt på å utrede og foreslå endringer der utvalget selv mener det er behov. Forslagene skal utarbeides på grunnlag av en overordnet målsetting om en erstatningsordning som er treffsikker og effektiv, og som bidrar til en god ivaretakelse av skadelidte. Hensynet til skadelidte må veies mot ordningens samlede utgifter, og utvalget skal vurdere tiltak for å redusere utgiftene. Forslaget bør reflektere en balansert avveining mellom hensynet til kostnadseffektivitet og ivaretakelse av skadelidte. Det forutsettes at loven skal gjelde når noen blir utsatt for en straffbar handling som fører til en personskade av et visst omfang, og at ordningen i utgangspunktet ikke skal dekke tingsskader. Utvalget skal også forutsette at ordningen forblir subsidiær. Det innebærer en opprettholdelse av det klare utgangspunktet om at det er skadevolder som er ansvarlig for sine handlinger overfor skadelidte, og at staten ikke bør dekke krav i saker hvor det vil være et bedre alternativ at skadelidte sikrer seg gjennom en privat forsikringsordning. Utvalget skal ha som forutsetning at ordningen fortsatt skal bygge på alminnelig erstatningsrett. Det kan likevel være grunner for å fravike alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter, se punkt 4. Mandatet avgrenses for øvrig mot å vurdere alminnelig erstatningsrett utover hva som er nødvendig for å begrunne forslag til endringer i gjeldende voldsoffererstatningslov. Loven skal legge til rette for en mer effektiv og kvalitativt god saksbehandling. En rask saksbehandling er både kostnadseffektivt og av stor betydning for søker. Mange søkere opplever at det er belastende når saksbehandlingen tar lang tid. Effektiviteten må imidlertid ikke gå på bekostning av en forsvarlig og god saksbehandling. Høy kvalitet i saksbehandlingen vil også bidra til riktige avgjørelser, færre klager og dermed være ressursbesparende i seg selv. Gode vedtak bidrar også til å gi søker en opplevelse av å ha blitt tatt på alvor. Loven må utformes i tråd med kravene som følger av internasjonale forpliktelser, særlig Europarådets konvensjon av 24. november 1983 om erstatning til voldsofre, EUs direktiv 2204/80/EC av 29. april 2004 om kompensasjon til voldsofre og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Utvalget bør også se hen til andre lands erstatningsordninger.
Det er viktig at loven er informativ og lett tilgjengelig for både publikum og myndighetene, og at loven utformes på et klart og godt språk. 4. Enkelte sentrale spørsmål Departementet vil peke på enkelte sentrale spørsmål som utvalget bør vurdere, men listen er ikke uttømmende: 1. Utvalget må gjennomgå lovens saklige virkeområde. Spørsmålet er om det er områder som gjeldende lov utelater som bør omfattes, og omvendt. Lovens saklige virkeområde må sees i lys av at ordningen først og fremst bør omfatte alvorlig kriminalitet. 2. Utvalget bør særskilt vurdere om det er forhold som bør falle utenfor loven fordi skadelidte har eller burde ha sikret seg gjennom tilgjengelige forsikringsordninger, for eksempel reiseforsikring og yrkesskadeforsikring. 3. Utvalget bes om å vurdere hvem som bør omfattes av ordningen. Eksempelvis kan det vurderes om polititjenestepersoner som blir påført skade i arbeidet fortsatt bør omfattes av ordningen. Likeledes om ordningen fortsatt bør omfatte personer som påføres skade i forbindelse med bistand til politiet. 4. Utvalget må gjennomgå lovens geografiske virkeområde. Gjeldende lov begrenser ordningen til straffbare voldshandlinger som har skjedd i riket. Hvis skadelidte hadde bopel i riket på skadetidspunktet og særlige grunner tilsier det, kan erstatning også ytes i andre tilfeller. I lys av hvordan bestemmelsen om geografisk virkeområde praktiseres i dag, må utvalget vurdere om det er grunn til å skjerpe inn denne regelen, eller om det er behov for andre endringer. Problemstillingen om risiko for dobbeltdekning må omtales. 5. Utvalget skal særlig vurdere om ordningen i tilstrekkelig grad sikrer barn. Det kan for eksempel vurderes om det geografiske virkeområdet bør utvides til også å omfatte barn uten bopel i Norge når straffesaken er behandlet av norsk domstol. 6. Utvalget må gjennomgå reglene om regress og ettergivelse med sikte på å styrke gjerningspersonens ansvar for egne handlinger. For øvrig vises det i denne sammenheng til uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6. 7. Utvalget må gjennomgå reglene for utmåling. Voldsoffererstatningsloven 2001 bygger på alminnelig erstatningsrett og henviser til skadeerstatningsloven. Utgangspunktet er at ordningen dekker det samme som gjerningspersonen er ansvarlig for. Dette utgangspunktet bør videreføres, jf. punkt 3. Det er gode grunner for at ordningen likevel bør fravike
alminnelig erstatningsrett på enkelte punkter, for eksempel ved reglene om voldsoffererstatningens øvre og nedre grense. Utvalget skal særlig vurdere øvre og nedre grense. Det er likevel ikke aktuelt å heve den øvre grense nå. Spørsmålet om endring av nedre grense må vurderes i lys av at ordningen bør gjelde for alvorlig kriminalitet og at det søkes å oppnå en mer effektiv saksbehandling. 8. Utvalget skal vurdere dekning av advokatutgifter til bistand med erstatningssøknad, herunder om det er mest hensiktsmessig å dekke utgiftene etter straffeprosessloven, rettshjelpsloven eller det som i dag er voldsoffererstatningsloven. Utvalget må også vurdere dekning av advokatutgifter i forbindelse med klageomgangen. 9. Med utgangspunkt i regjeringens ønske om å forenkle og effektivisere forvaltningen, skal utvalget vurdere om lovverket og/eller behandlingen søknadene kan forenkles. Det kan blant annet sees på dagens praksis med flere vedtak i samme sak. Utvalget skal også se på organiseringen av voldsoffererstatningsmyndighetene med sikte på om saksbehandlingen kan gjøres bedre og mer effektiv. Mandatet avgrenses mot utvikling av offeromsorg i vid forstand, herunder etablering av en nasjonal kriminalitetsoffermyndighet, voldsofferfond og lignende. 10. Utvalget bør undersøke om det er forhold utenfor voldsoffererstatningsmyndighetene som kan bidra til en mer effektiv saksbehandling. Utvalget bør i denne sammenheng også se hen til andre lands ordninger. 11. Utvalget bør vurdere om det er grunn til å gjøre endringer i dagens beviskrav. 12. Utvalget bes vurdere om loven bør bygge på strafferettslig- eller erstatningsrettslig terminologi. Dette må sees i lys av uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6. Utvalget står fritt til å komme med forslag på områder som ikke er nevnt i mandatet, likevel med de begrensninger som følger av punkt 5. 5. Forholdet til annet lovarbeid Ved lov 7. mars 2008 nr. 5 ble fornærmedes og etterlattes rettsstilling styrket, herunder bistandsadvokatordningen. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 11 (2007-2008) og NOU 2006: 10. I denne forbindelse vises det også til at det i statsråd 20. juni 2014 ble oppnevnt et utvalg som skal utforme ny straffeprosesslov. Straffeprosessuelle regler som gjelder fornærmede og etterlattes rettsstilling faller utenfor dette mandatet. Det vises til lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om
behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften) som delvis trådte i kraft 1. juli 2014. Utvalget må se hen til nytt regelsett ved vurdering av organisering av saksbehandlingen. 6. Generelt Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov. En viktig del av utvalgets arbeid blir å sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og andre med interesse for arbeidet. I samråd med departementet bør utvalget tidlig vurdere om det er hensiktsmessig å arrangere studieturer, nedsette referansegrupper, arrangere debattmøter, seminarer eller på annen måte innhente synspunkter fra relevante fagmiljøer og interessegrupper. En egen nettside for utvalget kan være en egnet måte å bidra til slik informasjonsdeling. Utvalget bør trekke veksler på Lovdatas kompetanse med hensyn til strukturering av avgjørelser, lover og forskrifter. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse». Utvalget skal fremme forslag til eventuelle endringer i andre lover og forskrifter som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt bør reguleres i forskrift eller retningslinjer. Utvalget skal redegjøre for økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser for sine forslag. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1. Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget kan etter nærmere avtale med Justis- og beredskapsdepartementet engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, med mindre annet er avtalt. Utvalget skal avgi sin utredning innen 1. april 2016.