Rapport fra tilskuddskontroll Sandefjord kommune Tidsrom: 5. mars-28. august 2013 Arkivnr. 2013/1355 Fylkesmannens representanter: rådgiver Tone Øhrbom (leder av kontrollen) rådgiver Selma Hadžić Kontaktperson i kommunen: Kerstin Hole Skofteland Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005 med forskrifter Rundskriv F-01/2011 Statstilskudd på barnehageområdet Tilskuddskontrollen omhandlet følgende tema: - tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder i 2011, kap. 231 post 63 - tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, kap. 231 post 64 - investeringstilskudd til nye barnehageplasser, kap. 231 post 61 Metode: Kontrollen er gjennomført som dokumentkontroll. Fylkesmannen avdekket følgende under tilskuddskontrollen: - Sandefjord kommune følger ikke retningslinjene for tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder.
Innhold 1. Innledning... 2 2. Tema for kontrollen... 2 3. Dokumentunderlag... 2 4. Observasjoner og vurderinger... 3 5. Gjennomføring... 7 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter kontroll med Sandefjord kommune i perioden 5. mars-28. august 2013. Rapporten beskriver både observasjoner og Fylkesmannens vurderinger. Vurderingene vil i all hovedsak omhandle avvik fra retningslinjene for den enkelte tilskuddsordning. Fylkesmannen gjennomførte kontrollen med hjemmel i bevilgningsreglementets 10 Disponering av gitte bevilgninger. Myndigheten til å gjennomføre kontroller er delegert til Fylkesmannen etter 8 i Reglement for økonomistyring i staten og kapittel 6 i Bestemmelser om statlig økonomistyring. I Rundskriv F-01/2011 kapittel 2, 3 og 4 fremgår det at forvaltningen (Fylkesmannen og departementet) kan kontrollere at tilskuddsmidlene blir benyttet etter forutsetningene. Kontrollen ble gjennomført ved dokumentgjennomgang. Dokumentasjon fra regnskapsåret 2012 ligger til grunn, samt dokumentasjon fra barnehageårene 2011/2012 og 2012/2013. Kontrollen fokuserer på utvalgte øremerkede statlige tilskudd på barnehageområdet og på kommunens oppfyllelse av krav gitt i gjeldende retningslinjer. Den er dermed ikke å regne som en gjennomgang og vurdering av barnehagesektorens totale virksomhet. 2. Tema for kontrollen Formålet med kontrollen har vært å vurdere om Sandefjord kommune forvalter øremerkede statlige tilskudd på barnehageområdet i tråd med gjeldende retningslinjer i 2012. Kontrollen omfattet følgende tilskudd: - tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder, kap. 231 post 63 - tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler, kap. 231 post 64 - investeringstilskudd til nye barnehageplasser, kap. 231 post 61 Sandefjord kommune ved Espira Åbol, Veslehaven, Kapteinløkka og Breili barnehager har ikke mottatt tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler. Sandefjord kommune ved Kapteinløkka og Breili barnehager har ikke mottatt investeringstilskudd til nye barnehageplasser. 3. Dokumentunderlag Tilskuddskontrollen med Sandefjord kommune ble gjennomført ved å undersøke Espira Åbol, Veslehaven, Kapteinløkka og Breili barnehager. 2
Dokumentunderlaget for kontrollen var: - Årsmeldinger per 15. desember 2011 og 2012 for ovennevnte barnehager. - Årsregnskap 2012 for ikke-kommunale barnehager. - Fylkesmannens tildeling av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder i 2012. - Navnelister med fødselsdato og oppholdstid for barn som er rapportert i årsmeldingene punkt 5 per 15. desember 2011 og 2012. - Informasjon om og rutine for tildeling av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. - Regnskapsføring av tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder for 2012. - Fylkesmannens tildeling av investeringstilskudd til Espira Åbol og Veslehaven barnehager. - Kommunens oversikt over tildelte investeringstilskudd. - Dokumentasjon av inn- og utbetalinger av investeringstilskudd. - Redegjørelse fra barnehagemyndigheten om kontroll med at vilkårene for investeringstilskuddet blir overholdt. - Tilleggsinformasjon i brev av 14. august 2013 i kommunens svar på foreløpig rapport. 4. Observasjoner og vurderinger Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder Tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skal bidra til at kommunene kan utforme tiltak for disse barna. Et delmål med ordningen er å stimulere kommunene til å rekruttere flere minoritetsspråklige barn til barnehagen. Barnehagen er den viktigste integrerings- og språkopplæringsarena for barn i førskolealder. Språkstimuleringstiltak bør derfor primært tilbys i barnehagen. Et annet delmål er å bidra til at kommunene utarbeider helhetlige tiltak på tvers av de ulike tjenestetilbudene. Samarbeid mellom helsestasjon, barnehage, skole og språkopplæring for foreldre er nødvendig for et helhetlig, målrettet og mest mulig effektfullt tilbud til minoritetsspråklige barn og familier. Gjeldende retningslinjer Tilskuddet tildeles ut fra antall minoritetsspråklige barn som går i barnehage, jf. rundskriv F- 01/2011 punkt 4.3. Minoritetsspråklige barn defineres som barn med en annen språk- og kulturbakgrunn enn norsk, med unntak av barn som har samisk, svensk, dansk eller engelsk som morsmål. Begge foreldrene til barnet må ha et annet morsmål enn norsk, samisk, engelsk, svensk eller dansk. Saksbehandlingsreglene fremgår av rundskrivets punkt 4.4. Fylkesmannen utbetaler tilskuddet til den enkelte kommune. Kommunen fordeler tilskuddet på bakgrunn av søknader fra den enkelte barnehageeier og eventuelt andre tjenester. Kommunen skal gjøre ikke-kommunale barnehageeiere og andre relevante tjenester i kommunen kjent med at de kan søke om å få tildelt midler til språkstimulering for minoritetsspråklige barn i førskolealder. Med andre tjenester menes andre tjenester som har til formål å bedre språkforståelsen blant førskolebarn og som ønsker å utvikle tverrfaglige tiltak med barnehagen som en naturlig samarbeidspart. Eksempel på slike tjenester er helsestasjon, barnevern, familievern, skole og norskopplæring for foreldre. For å få tildelt tilskudd, bør barnehagen være en naturlig samarbeidspart. 3
Søknadene må være begrunnet og gjøre nærmere rede for hvilke behov barnehagen eller andre tjenester har for ekstra ressurser. Kommunen skal føre tilskuddsmidlene på funksjon 211 Styrket tilbud til førskolebarn. Tilskuddet skal inntektsføres på art 700 Refusjon fra staten. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager og eventuelle andre tjenester skal utgiftsføres på art 370 Kjøp fra andre (private). Kommunen må føre kontroll med at forutsetningene for tilskuddet blir overholdt, jf. det generelle tilsynet kommunen har ansvar for etter barnehageloven 16. Observasjoner Sandefjord kommune ble i 2012 innvilget tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige på kr 1 056 636. I Sandefjord kommune var det til sammen 273 minoritetsspråklige barn i barnehage, jf. årsmelding per 15. desember 2011, og 287 minoritetsspråklige barn, jf. årsmelding per 15. desember 2012. Kommunen har utarbeidet en skriftlig rutine for tildeling av tilskudd. Kommunen har gjort kommunale og ikke-kommunale barnehager oppmerksom på at de har anledning til å søke om midler dersom barnehagen har hatt to eller flere minoritetsspråklige barn. Kommunen har mottatt søknader og fattet vedtak om tildeling. Kommunen opplyser i tilleggsinformasjonen av 14. august 2013 at de tre kommunale åpne barnehagene har et tett samarbeid med helsestasjonene da de er samlokaliserte og en viktig del av familiesentrene. Videre arbeider de åpne barnehagene aktivt med språkstimulering for minoritetsspråklige barn, og sammen med helsestasjonene jobber de med rekruttering av minoritetsspråklige barn i barnehage. De åpne barnehagene arbeider også aktivt med foreldreveiledning og informasjon om språkopplæring. Barnehagemyndigheten vurderer at gjennom å gi muligheten til tilskudd til de åpne barnehagene, har gjort andre tjeneste kjent med tilskuddet, samordnet og utformet helhetlige tiltak på tvers av de ulike tjenestetilbudene. Kommunen har ikke gjort andre relevante tjenester, som for eksempel helsestasjon, barnevern, familievern, skole og norskopplæring for foreldre, kjent med muligheten til å få tildelt midler til språkstimulering. En andel av midlene var avsatt til sentrale tiltak. Tiltakene er avventet til en forestående barnehagepolitisk plan. Planen ble ferdig senere enn antatt, og midlene ble overført til 2013. Espira Åbol barnehage Det fremgår av årsmeldingen per 15. desember 2011 at barnehagen hadde 26 språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Dette stemmer overens med hva barnehagen rapporterer om bruk av midlene. Barnehagen rapporterte 28 minoritetsspråklige barn i punkt 5A per 15. desember 2012, hvorav 8 fikk særskilt tilbud om språkstimulering. Barnehagen rapporterte 0,4 årsverk til tospråklig assistent i punkt 8. Dette stemmer overens med hva barnehagene rapporterer om bruk av midlene. 4
Veslehaven barnehage Det fremgår av årsmeldingen per 15. desember 2011 at barnehagen hadde fire språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Dette stemmer overens med hva barnehagene rapporterer om bruk av midlene. Barnehagen rapporterte tre minoritetsspråklige barn per 15. desember 2012, hvorav ingen barn fikk særskilt tilbud om språkopplæring. Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent. Dette stemmer overens med hva barnehagene rapporterer om bruk av midlene. Breili barnehage Det fremgår av årsmeldingen per 15. desember 2011 at barnehagen hadde 24 språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte 0,2 årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Dette er ikke i samsvar med barnehagens rapportering i punkt 5B. Antall årsverk stemmer overens med hva barnehagen rapporterer om bruk av midlene. Det fremgår imidlertid av barnehagens rapportering at de tildelte midlene er ubenyttet i 2011 og vil bli overført til 2012. Barnehagen rapporterte 23 minoritetsspråklige barn i punkt 5A per 15. desember 2012, hvorav alle barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering. Barnehagen rapporterte 0,4 årsverk til tospråklig assistent i punkt 8. Dette fremgår ikke tydelig av barnehagens rapportering om bruk av midlene. Kapteinløkka barnehage Det fremgår av årsmeldingen per 15. desember 2011 at barnehagen hadde ti språkstimulering (punkt 5B). Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent i årsmeldingens punkt 8 om stillinger og personale. Dette stemmer overens med hva barnehagen rapporterer om bruk av midlene. Barnehagen rapporterte åtte minoritetsspråklige barn i punkt 5A per 15. desember 2012, hvorav alle barn fikk særskilt tilbud om språkstimulering. Barnehagen rapporterte ingen årsverk til tospråklig assistent i punkt 8. Dette stemmer overens med hva barnehagen rapporterer om bruk av midlene. Regnskapsføring Kommunen har ført midlene på funksjon 211 Styrket tilbud til førskolebarn. Tilskuddet er inntektsført på art 700 Refusjon fra staten. Tildelingene til Espira Åbol og Veslehaven barnehager i 2012 fremgår av barnehagens årsregnskapsskjema i BASIL. Kommunens kontroll Kommunen kontrollerer at forutsetningene for tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder blir overholdt, jf. rundskriv F-01/2011, kapittel 4.5, ved å etterspørre en årlig rapportering fra barnehagene. 5
Fylkesmannens vurdering Sandefjord kommune følger ikke fullt ut retningslinjene for tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Vurderingen bygger på følgende observasjoner: - Kommunen har ikke gjort andre relevante tjenester kjent med muligheten til å få tildelt midler til språkstimulering. Etter Fylkesmannens vurdering er ikke dette punktet ivaretatt ved at de kommunale åpne barnehagene gis informasjon. Rundskrivet presiserer at andre tjenester kan være helsestasjon, barnevern, familievern, skole og norskopplæring for foreldre. - Kommunen har ikke påsett korrekt rapportering fra Breili barnehage i punkt 5B i årsmeldingsskjemaet per 15. desember 2011. Sandefjord kommune må endre sin praksis slik at tilskuddsforvaltningen skjer i tråd med retningslinjene. Investeringstilskudd til nye barnehageplasser Investeringstilskuddet er et engangstilskudd til nyetablerte barnehageplasser som tilfaller eier av barnehagevirksomheten. Formålet med tilskuddsordningen er å sørge for barnehageplass til alle som ønsker det. For å nå dette målet, skal investeringstilskuddet bidra til å dekke deler av anleggskostnadene ved nybygg, tilbygg eller ombygging og dermed redusere finansieringsbehovet. Etablering må føre til en faktisk økning i antall barn med barnehageplass. Gjeldende retningslinjer Tilskuddet tildeles etter søknad fra barnehageeier, blankett F-4196 Søknad om investeringstilskudd til nye barnehageplasser. Barnehageeier sender søknaden til den kommunen barnehagen ligger i. Kommunen kontrollerer søknaden og sender den videre til Fylkesmannen. Fylkesmannen fatter vedtak om tildeling av investeringstilskudd. Saksbehandlingsreglene fremgår av rundskrivets punkt 3.8. Investeringstilskuddet utbetales til kommunen, også for ikke-kommunale barnehager. Kommunen skal uten ugrunnet opphold videreformidle tilskuddet til ikke-kommunal eier. Ved å motta investeringstilskudd forplikter barnehageeier seg til å drive med tilnærmet samme kapasitet når det gjelder barnehageplasser gjennom hele bindingstiden. Tilnærmet samme kapasitet vil si at barnehagen i kortere perioder kan ha færre barn enn det den fått utbetalt investeringstilskudd for. Driftsmeldinger som innebærer en permanent reduksjon i antall barn, kan utløse krav om at hele eller deler av investeringstilskuddet må betales tilbake. Kommunen skal føre tilskuddsmidlene i kommunens investeringsregnskap på funksjon 221 Førskolelokaler og skyss. Tilskuddet skal inntektsføres på art 700 Refusjon fra staten. Tilskudd til ikke-kommunale barnehager inntektsføres på art 810 (andre statlige overføringer) og utgiftsføres på art 470 (overføring til andre (private)). 6
Kommunen må føre kontroll med at forutsetningene for tilskuddet blir overholdt, jf. det generelle tilsynet kommunen har ansvar for etter barnehageloven 16. Dersom vilkårene for investeringstilskudd ikke overholdes, skal kommunen underrette fylkesmannen. Observasjoner Sandefjord kommune har blitt innvilget følgende investeringstilskudd: Barnehage Beløp Dato tildelingsbrev Veslehaven 650 000 11. desember 2003 Veslehaven 1 003 087 1. juni 2006 Veslehaven 310 271 27. november 2007 Espira Åbol 2 813 000 23. november 2009 Espira Åbol 693 000 24. september 2010 Espira Åbol 1 464 500 24. september 2010 Espira Åbol 1 025 000 19. januar 2011 Investeringstilskuddet ble gitt med en bindingstid på ti 10 år. For tilskudd gitt i 2003 utløper bindingstiden 31.12.2013, for tilskudd gitt i 2006 utløper bindingstiden 31.12.2016 osv. Kommunen inntektsførte investeringstilskuddene til Espira Åbol og Veslehaven barnehager på art 810 og utgiftsførte på art 470. For å forsikre seg at barnehagene driver med tilnærmet samme kapasitet som da tilskuddet ble gitt, jf. rundskriv F-01/2011, kapittel 3.9, har kommunen lagt årsmeldingene for Espira Åbol og Veslehaven barnehager til grunn. Kommunen har utarbeidet et regneark for å holde oversikt over og kontrollere at bindingstiden overholdes. Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens vurdering av dokumentasjonen, synes det som om Sandefjord kommune følger retningslinjene for forvaltningen av investeringstilskudd til barnehager, jf. rundskriv F- 01/2011 punkt 3. 5. Gjennomføring Kontrollen ble gjennomført ved granskning av dokumenter, og omfatter følgende korrespondanse: - Varsel ble sendt 5. mars 2013. - Dokumentasjon ble mottatt 15. april 2013. - Ytterligere dokumentasjon ble etterspurt 5. juni 2013. - Dokumentasjon ble mottatt 19. juni 2013. - Tilleggsinformasjon i brev av 14. august 2013. 7