BORGARTING LAGMANNSRETT

Transkript

1 BORGARTING LAGMANNSRETT KJENNELSE Avsagt: Saksnr.: Dommere: ASK-BORG/04 Lagdommer Lagdommer Lagdommer Øystein Hermansen Torkjel Nesheim Thomas Chr. Poulsen Ankende part Staten v/klima og miljødepartementet v/miljødirektoratet Advokat Hilde Ruus Ankemotpart Kristen Halle Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Hallvard Storli Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Dordi Jorunn Halle Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Gudmund Kårvatn Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Anders Ansnes Karlsen Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Olav Halle Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Trygve Halle Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Wenche Storli Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Hugo Pedersen Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Jon Bjarne Husby Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Asbjørn Hermann Karlsen Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Gudmund Husby Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Frode Grønnmyr Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Cathrine Laumann Kårvatn Advokat Inge Erlend Grøndalen Ankemotpart Ingebrigt Ramsøy Advokat Inge Erlend Grøndalen Ingen begrensninger i adgangen til offentlig gjengivelse

2 Saken gjelder anke over Oslo tingretts kjennelse om ikke å avvise et søksmål i medhold av tvisteloven 1-3. Det er spørsmål om Klima- og Miljødepartementets beslutninger om å utvide verneområdestyret i et landskapsvernområde med flere representanter utgjør «rettskrav». En rekke grunneiere i Trollheimen landskapsvernområde fremmet 16. april 2018 søksmål for Oslo tingrett mot staten v/klima- og miljødepartementet. Saksøkerne ble i prosesskriv 31. juli 2017 oppgitt å være Hugo Pedersen, Asbjørn Karlsen, Olav Halle, Ingebrigt Ramsøy, Frode Grønnmyr, Anders Andsnes Karlsen, Gudmund Husby, Jon Husby, Trygve Halle, Dordi Halle, Kristen Halle, Cathrine Kårvatn, Gudmund Kårvatn, Wenche Storli og Hallvard Storli (heretter samlet omtalt som «saksøkerne» eller «grunneierne»). Det ble nedlagt slik påstand: 1. Staten v/miljødirektoratets vedtak 15. februar 2017 om utvidelse av verneområdestyre for Trollheimen med ytterligere seks styrerepresentanter er ugyldig. 2. Staten v/miljødepartementets vedtak 3. oktober 2010 [riktig dato 5. oktober 2010] om etablering av verneområdestyre for Trollheimen er ugyldig, hva gjelder to representanter utover «opprinnelige» åtte oppnevnt av kommuner og fylkeskommuner. 3. Hugo Pedersen, Asbjørn Karlsen, Olav Halle, Ingebrigt Ramsøy, Frode Grønnmyr, Anders Andsnes Karlsen, Gudmund Husby, Jon Husby, Trygve Halle, Dordi Halle, Kristen Halle, Cathrine og Gudmund Kårvatn, Wenche og Hallvard Storli tilkjennes sakskostnader. Bakgrunnen for søksmålet var endringer i forvaltningsordningen for Trollheimen landskapsvernområde, som ifølge saksøkerne innebar at de fikk for få styrerepresentanter og for lite innflytelse i det oppnevnte verneområdestyret. Trollheimen landskapsvernområde ble etablert ved kongelig resolusjon 11. desember 1987, der forskrift om vern av Trollheimen landskapsvernområde, FOR , ble fastsatt. Forvaltningen av området var opprinnelig lagt til Fylkesmannen. I tillegg ble det oppnevnt et rådgivende samarbeidsutvalg. Utvalget bestod av åtte representanter, én representant fra hver av de seks berørte kommunene og hver av de to berørte fylkeskommunene. I brev 5. oktober 2010 fra det daværende Miljøverndepartementet kom det frem at statsråden i medhold av naturmangfoldloven 62 hadde besluttet å endre forvaltningsordningen og erstatte denne med et verneområdestyre for blant annet Trollheimen landskapsvernområde. Det ble videre bestemt at verneområdestyret skulle ha to representanter for samiske interesser i tillegg til de åtte opprinnelige representantene i samarbeidsutvalget ASK-BORG/04

3 Miljødirektoratet besluttet deretter å gjennomføre et forsøk med grunneierrepresentasjon i verneområdestyret. I brev 15. februar 2017 oppnevnte direktoratet seks nye representanter til verneområdestyret, to grunneierrepresentanter og fire representanter for andre brukerinteresser. Klima- og miljødepartementet avviste i vedtak 4. oktober 2017 saksøkernes klage på brevet 15. februar 2017 om utvidelsen av verneområdestyret. I likhet med Miljødirektoratet, kom departementet til at oppnevnelsen ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages. Ved tilsvar 1. juni 2018 til Oslo tingrett gjorde staten gjeldende at søksmålet måtte avvises på grunn av manglende rettslig interesse, jf. tvisteloven 1-3, subsidiært at staten måtte frifinnes. Oslo tingrett avsa kjennelse 16. oktober 2018 med slik slutning: 1. Påstanden om at søksmålet avvises tas ikke til følge. 2. Hver av partene bærer sine kostnader. Staten v/klima- og miljødepartementet har 14. november 2018 anket kjennelsen til Borgarting lagmannsrett. Grunneierne har inngitt tilsvar 19. november 2018, samt ytterligere prosesskriv 29. januar Den ankende part, staten v/klima- og miljødepartementet, har i det vesentlige gjort gjeldende: Tingretten har foretatt en uriktig rettsanvendelse ved vurderingen av om ankemotpartens søksmål tilfredsstiller vilkårene i tvisteloven 1-3. Vilkårene er ikke til stede. Ankemotparten har ikke reist sak om et «rettskrav», jf. tvisteloven 1-3 første ledd. Søksmålet gjelder ikke rettigheter eller krav som kan håndheves gjennom domstolene. Et vilkår for å føre gyldighetssøksmål er at det er truffet et generelt eller individuelt vedtak. Forvaltningens brev 5. oktober 2010 og 15. februar 2017 er åpenbart ikke «enkeltvedtak», og heller ikke «vedtak», jf. forvaltningsloven 2. Beslutningene som er angrepet får verken rettslige eller faktiske konsekvenser for grunneierne. Utvidelsen og sammensetningen av verneområdestyret er en av mange forutsetninger og avgjørelser som ligger bak hvert enkeltvedtak som verneområdestyret treffer, og søksmålsadgangen bør i tråd med gjeldende rett begrenses til å gjelde disse enkeltvedtakene. Videre vil dom for ugyldighet i denne saken ha svært uklare rettsvirkninger. Det foreligger heller ikke hensyn som med tyngde taler for prøving i søksmåls form. Ankemotpartenes interesser vil fullt ut være ivaretatt ved at de kan gå til søksmål mot verneområdestyrets enkeltvedtak. Ankemotpartene har heller ikke et «reelt behov» for å få kravet avgjort overfor staten, jf. tvisteloven 1-3 andre ledd. Kravet til aktualitet og partstilknytning er ikke oppfylt ASK-BORG/04

4 Tingretten har i vurderingen av dette vilkåret lagt motpartens pretensjoner til grunn. Dette er ikke riktig rettsanvendelse. Ankemotpartens pretensjoner skal legges til grunn så langt de gjelder den materielle avgjørelsen av kravet. Retten skal derimot prøve pretensjonene så langt disse bare har betydning for den prosessuelle avgjørelsen av om søksmålsvilkårene er oppfylt. Det vil si at retten skal prøve ankemotpartens pretensjoner som gjelder om det fremsatte kravet etter sin karakter er et rettskrav, og i tillegg om partene konkret har behov for dom i tråd med det de har krevd, samt om en dom vil ha praktisk betydning for dem personlig. Søksmålet gjelder ikke myndighetsutøvelse som er rettet mot grunneierne, og de er for øvrig heller ikke konkret berørt av verneområdestyrets sammensetning. En dom for ugyldighet og ny utvelgelse av styremedlemmer vil ikke berøre rettsstillingen deres. Dersom domstolene aksepterer at grunneierne har aktuell søksmålsinteresse, vil resultatet være at selve sammensetningen av et forvaltningsorgan kan angripes av samtlige innbyggere innenfor området hvor forvaltningsorganet har myndighet, uavhengig av om de faktiske har aktuelle saker til behandling eller det er truffet enkeltvedtak som kan angripes. Dette vil være en uheldig rettsutvikling og medføre et større sakstilfang for domstolene. Det er i anken nedlagt slik påstand: 1. Søksmålet avvises. 2. Staten v/klima- og miljødepartementet tilkjennes sakskostnader. Ankemotpartene, grunneierne, har i det vesentlige gjort gjeldende: Tingretten har kommet til et riktig resultat om ikke å avvise søksmålet, men det anføres at beslutningene om styreoppnevning også er enkeltvedtak. Tingretten har ikke vurdert to viktige anførsler fra saksøkers side, herunder at styreoppnevningene er i strid med EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1, jf. menneskerettighetsloven 2, jf. 3, samt ILOkonvensjonen nr. 169 artikkel 14 nr. 1. Oppnevningene er også i strid med det ulovfestede likhetsprinsippet ved at svakere interesser er gitt flere representanter enn grunneierne. Det er fremmet søksmål om rettskrav. Vilkårene i tvisteloven 1-3 andre ledd er også oppfylt. Verneområdestyret utøver den dominerende forvaltningsmyndigheten i Trollheimen, og sammensetningen har derfor aktuell betydning. Videre har grunneierne tilstrekkelig tilknytning ved at forvaltningsmyndigheten utøves på deres eiendommer. Det er nedlagt slik påstand: 1. Anken forkastes. 2. Hugo Pedersen, Asbjørn Karlsen, Olav Halle, Ingebrigt Ramsøy, Frode Grønnmyr, Anders Andsnes Karlsen, Gudmund Husby, Jon Husby, Trygve Halle, Dordi Halle, Kristen Halle, Cathrine og Gudmund Kårvatn, Wenche og Hallvard Storli tilkjennes sakskostnader ASK-BORG/04

5 Lagmannsretten bemerker: Lagmannsretten har kommet til at anken fører frem, og at søksmålet skal avvises fra domstolene. Det følger av tvisteloven 1-3 første ledd at gjenstanden for søksmål må være et «rettskrav». Etter andre ledd må den som reiser saken også påvise et «reelt behov» for å få kravet avgjort overfor saksøkte, og dette «avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det». Vilkårene i tvisteloven 1-3 er absolutte prosessforutsetninger. Spørsmålet om vilkårene er oppfylt er derfor i utgangspunktet et prosessuelt spørsmål, hvilket innebærer at retten ikke kan legge partenes pretensjoner til grunn, men skal ta selvstendig stilling til spørsmålene, jf. Schei m.fl., Tvisteloven Kommentarutgave, 2. utgave 2013 side Om kravet er materielt holdbart, kan retten likevel ikke gå inn på ved vurderingen av avvisningsspørsmålet. De ankende part har for det første gjort gjeldende at det ikke er fremmet søksmål om «rettskrav». Ankemotparten har anført at vilkåret er oppfylt ved at forvaltningens brev 5. oktober 2010 og 15. februar 2017 må anses som enkeltvedtak, og det er i søksmålet nedlagt påstand om at vedtakene er ugyldige. Vilkåret om at søksmålsgjenstanden må utgjøre et «rettskrav» innebærer at det må dreie seg om et krav underlagt rettslig regulering, jf. Ot.prp. nr. 51 ( ) side 364. Krav om at et forvaltningsvedtak kjennes ugyldig, vil normalt utgjøre et rettskrav, jf. Schei m.fl., Tvisteloven Kommentarutgave, 2. utgave 2013 side 22. Slike gyldighetssøksmål er søksmål om rettmessigheten av konkret eller generell myndighetsutøvelse, jf. Skoghøy, Tvisteløsning, 3. utgave 2017 side 383. Ved gyldighetssøksmål må det som utgangspunkt være truffet et vedtak som danner grunnlag for eller avgjør rettigheter eller plikter for det offentlige eller borgerne, jf. Skoghøy, Tvisteløsning, 3. utgave 2017 side 383. Den ankende part har gjort gjeldende at brevene 5. oktober 2010 og 15. februar 2017 åpenbart ikke kan anses som enkeltvedtak, og heller ikke vedtak. Lagmannsretten er enig med ankende part i at brevene ikke er «vedtak» og dermed heller ikke «enkeltvedtak» etter forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. De aktuelle beslutningene som angripes, er etter lagmannsrettens syn ikke «bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer», jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a. Lagmannsretten slutter seg for så vidt til ankende parts anførsler og viser for øvrig til at ankemotpartenes klage til Klima- og miljødepartementet ble avvist ved departementets vedtak 4. oktober 2017 fordi oppnevningen av verneområdestyret ikke ble ansett som enkeltvedtak ASK-BORG/04

6 Slik lagmannsretten ser det, gir de omtvistede beslutningene ikke uttrykk for noen konkret eller generell myndighetsutøvelse som kan være gjenstand for domstolskontroll. Det første brevet 5. oktober 2010 er sendt fra statsråden i det daværende Miljøverndepartementet til diverse berørte forvaltningsorganer, og det opplyses at statsråden har besluttet å opprette et verneområdestyre som skal erstatte den eksisterende forvaltningsordningen for Trollheimen landskapsvernområde. Videre er mottakerne bedt om å komme med forslag til styremedlemmer. Det andre brevet, 15. februar 2017, er sendt fra Miljødirektoratet til det opprettede verneområdestyret. I brevet orienteres det om at direktoratet har oppnevnt seks nye styremedlemmer under prøveordningen med partssammensatt verneområdestyre. Beslutningene som kommer frem i brevene gjelder oppfølgningen av politiske beslutninger om forvaltningens indre organisering, herunder verneområdestyret opprettelse og sammensetning. Grunneiernes søksmål retter seg altså mot forvaltningens gjennomføring av statsrådens beslutning om å opprette et verneområdestyre med ti representanter i 2010 og om å oppnevne ytterligere seks medlemmer i 2017, og mot den konkrete sammensetningen av representanter i styret. Beslutningene får i seg selv ingen direkte konsekvenser for grunneierne eller andre private personer eller rettssubjekter. De er i motsetning til enkeltvedtakene områdestyret treffer i kraft av å være forvaltningsmyndighet ikke bestemmende for deres rettigheter eller plikter, men gjelder forvaltningens skjønnsutøvelse knyttet til utvidelse og sammensetning av verneområdestyret. Dette er forvaltningsinterne organisatoriske beslutninger som ikke er gjenstand for særskilt søksmål. Søksmålet kan også, slik det er anført i anken, nærmest sammenlignes med angrep på prosessledende beslutninger i forvaltningssaker, som normalt ikke er gjenstand for eget søksmål. Grunneierne har anført at styreoppnevningen bryter med EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 om vern av eiendom, jf. menneskerettsloven 2, jf. 3, ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 14 nr. 1, samt et ulovfestet prinsipp om likhet og upartisk forvaltning. Et krav om særskilt dom for at et forhold er rettsstridig fordi en bestemmelse i EMK er krenket, kan etter omstendighetene utgjøre et rettskrav etter tvisteloven 1-3 første ledd. Avgjørende for om et slikt søksmål skal tillates fremmet, er om det er påvist et reelt behov for å få kravet rettslig avgjort, jf. Rt avsnitt 32. Den ankende part har anført at ankemotparten ikke har et «reelt behov» for å kravet avgjort overfor saksøkte. Lagmannsretten går derfor videre til å vurdere om dette vilkåret er oppfylt. Hvorvidt saksøker har et «reelt behov», beror på en samlet vurdering av «kravets aktualitet» og «partenes tilknytning til det», jf. tvisteloven 1-3 andre ledd. Som tidligere nevnt, må retten prøve saksøkernes pretensjoner så langt de har betydning for om søksmålsbetingelsene er oppfylt ASK-BORG/04

7 I aktualitetskravet ligger at avgjørelsen må ha betydning for saksøkerens rettsstilling, og det avgjørende her vil være hvilke rettsvirkninger som vil følge av en dom i saksøkerens favør, jf. Ot.prp. nr. 51 ( ) side 365. I tilknytningskravet ligger at partene må ha en slik tilknytning til søksmålsgjenstanden at saksøkeren har en beskyttelsesverdig interesse i å få dom overfor den aktuelle saksøkte, jf. Ot.prp. nr. 51 ( ) side 365. Lagmannsretten er kommet til at kravene til aktualitet og tilknytning ikke er oppfylt. Grunneierne har ikke et «reelt behov» for domstolskontroll i denne saken. I vurderingen har lagmannsretten lagt vekt på at det som søkes oppnådd ved søksmålet en ny sammensetning av forvaltningsmyndigheten for Trollheimen landskapsvernområde ikke har umiddelbare konsekvenser for grunneierne. Sammensetningen av styret kan ha betydning for saksøkerne i den forstand at sterk grunneierrepresentasjon tilsier at deres interesser blir bedre ivaretatt når styret treffer vedtak i kraft av å være forvaltningsmyndighet. Som tidligere nevnt, er grunneierne imidlertid ikke direkte berørt av verneområdestyrets sammensetning, og de vil ikke ha rettskrav på representasjon ved nye utvelgelser av styremedlemmer. Videre er verneområdestyret uavhengig av sammensetning bundet av Forskrift om Trollheimen landskapsvernområde og forvaltningsrettslige prinsipper ved utøving av forvaltningsmyndigheten. I tillegg kommer at verneområdestyrets sammensetning er en prøveordning. Som påpekt av tingretten, kan innsigelser til sammensetningen fremmes i den etterfølgende evalueringsprosessen. Videre vil saksøkerne kunne fremme søksmål om gyldigheten av konkrete vedtak fra verneområdestyret. Slik lagmannsretten ser det, er deres interesser dermed tilstrekkelig ivaretatt. Saken skal etter dette avvises fra domstolene, og anken har ført frem. Staten v/klima- og miljødepartementet har fremmet krav om dekning av sakskostnader for tingretten og lagmannsretten. Lagmannsretten finner at kravet må tas til følge, jf. hovedregelen i tvisteloven 20-2 første og andre ledd. Det foreligger ikke tilstrekkelig grunn for å gjøre unntak etter tredje ledd. Det er krevet sakskostnader samlet for tingretten og lagmannsretten med ,- kroner og dette tilkjennes, jf. tvisteloven I tillegg kommer et ankegebyr på 6 780,- kroner. Det totale beløpet blir dermed ,- kroner. Kjennelsen er enstemmig ASK-BORG/04

8 SLUTNING 1. Søksmålet avvises fra domstolene. 2. I sakskostnader for tingretten og lagmannsretten betaler Hugo Pedersen, Asbjørn Karlsen, Olav Halle, Ingebrigt Ramsøy, Frode Grønnmyr, Anders Andsnes Karlsen, Gudmund Husby, Jon Husby, Trygve Halle, Dordi Halle, Kristen Halle, Cathrine Kårvatn, Gudmund Kårvatn, Wenche Storli og Hallvard Storli til staten v/klimaog miljødepartementet til sammen tjuenitusennihundreåtti kroner innen to uker fra forkynnelsen av denne kjennelsen. Torkjel Nesheim Øystein Hermansen Thomas Chr. Poulsen Dokument i samsvar med undertegnet original: Gry C Johansen signert elektronisk ASK-BORG/04