Samhandlingsreforma folkehelsearbeidet i kommunane

Transkript

1

2 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av Kommunerevisjonen i Nordfjord på oppdrag frå kontrollutvala i alle dei seks kommunane i revisjonsdistriktet. Prosjektet er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har vurdert eigen ubundenskap i høve krav stilt i forskrift for revisjon i kommunane. Vi kjenner ikkje til forhold som er egna til å svekke vår uavhengighet og objektivitet. Rapporten har vore sendt rådmennene til uttale. Vi takker administrasjonane for godt samarbeid, og vil spesielt nemne at snarleg tilbakemelding har vore til stor hjelp for å få prosjektet gjennomført på ein effektiv måte. Den 22. februar 2016 Markvard Sunde Gunnar Ryste Torill Monsen Revisjonssjef Revisor Revisor «Alle har ansvar for egen helse. Men fellesskapet har ansvar for alles helse» Jonas Gahr Støre Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 2

3 Innhald Forord... 2 Samandrag Innleiing Bakgrunn Problemstillingar og avgrensingar Metode Revisjonskriterium Om samhandlingsreforma Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand, utarbeidd mål, strategiar, sett i verk tiltak og gitt informasjon til innbyggarane? Skriftleg oversikt over helsetilstand og helseutfordringar, mål og strategi samt tiltaksplan Kommunal helseinformasjon I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helse- og omsorgstenestetilbod? Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? Kva har kommunen gjort for å førebygge fråfall i vidaregåande skule? Totalkonklusjon og tilråding Høyringsuttale Kommunerevisjonens kommentar til høyringsuttale Litteratur Vedlegg Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 3

4 Samandrag Prosjektets målsetting, problemstillingar og avgrensingar I samband med innføringa av samhandlingsreforma i 2012 vart det etablert fleire statlege virkemiddel som skulle sikre at reformmåla vart nådd i samband med den gradvise innføringa. Lov om folkehelsearbeid vart til dømes innført i 2012 som eit rettsleg virkemiddel. Det er også innført eit økonomisk virkemiddel som skal bidra til at kommunane i større grad tek i mot utskrivingsklare pasientar frå den statlege spesialisthelsetenesta. Kommunane har også blitt pålagt plikt til å etablere eit tilbod om døgnopphald for pasientar som treng akutt hjelp eller observasjon, men som ikkje har behov for innlegging i sjukehus. Dette er eit døme på eit organisatorisk og fagleg virkemiddel. Etter innføringa av samhandlingsreforma har såleis kommunane fått større ansvar for helsa til innbyggarane. I tillegg til å førebygge sjukdom og legge til rette for god folkehelse, skal kommunane ha oversikt over helsa i befolkninga og faktorar som kan ha negativ innverknad på den. Kommunane si utfordring har vore å tilpasse sitt tenestetilbod til dei nye krava både med omsyn til organisering og tiltaksutforming. Målsettinga med dette prosjektet har vore å sjå nærmare på korleis dei seks Nordfjordkommunane arbeider for å møte krava om førebygging av helseproblem. I dette arbeidet har vi valt å fokusere på følgjande delproblem: 1. Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand og utarbeidd mål, strategiar og sett i verk tiltak etter kapittel 2 i folkehelselova? 2. I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helseog omsorgstenestetilbod? 3. Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? 4. Kva har kommunen gjort for å førebyggje fråfall i vidaregåande skule? I prosjektarbeidet har vi lagt til grunn følgjande avgrensingar: Samanliknande statistikk er avgrensa til perioden Kommunane sine faglege vurderingar vert ikkje etterprøvd Førebyggjande tiltak vert ikkje effektevaluert Resultatet av undersøkinga vert presentert i denne rapporten. Nedanfor finn du eit samandrag av rapporten sine konklusjonar og anbefalingar: Vurdering og konklusjonar 1. Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand og utarbeidd mål, strategiar og sett i verk tiltak etter kapittel 2 i folkehelselova? I følgje folkehelselova 5 skal kommunen lage ei skriftleg oversikt over helsetilstanden i befolkninga. Oversikta skal innehalde negative og positive påverknadsfaktorar, samt kommunens folkehelseutfordringar, årsaksforhold og konsekvensar. Det vert forventa at oversikta skal vere klar innan ny planstrategi skal lagast. I praksis betyr dette at oversikta bør vere ferdig innan hausten Gloppen, Selje og Stryn har utarbeidd oversiktsdokument. Gloppen og Stryn har behandla dokumenta i kommunestyret. Den skriftlege oversikta i følgje folkehelselova 5 skal danne grunnlag for kommunen sin utarbeiding av overordna mål og strategiar for folkehelsearbeidet, samt plan for folkehelsetiltak. Sidan grunnlaget for dette arbeidet ikkje ligg føre, samstundes som det kommunale planstrategiarbeidet ikkje er kome i gang, er det ingen av kommunane som førebels oppfyller krava i folkehelseloven 6 og 7. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 4

5 Alle kommunane gir informasjon, råd og rettleiing i samsvar med lov og tilhøyrande merknad. 2. I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helse- og omsorgstenestetilbod? Det er ingen store variasjonar mellom kommunane, bortsett frå Gloppen og Vågsøy i Begge desse kommunane hadde ei auke på fleire hundre prosent i løpet av dette året. Gloppen har dessutan hatt ei kraftig auke frå 2014 til I 2015 hadde Gloppen 85 liggedøgn. Dette utgjer 40% av samla tal liggedøgn i Sogn og Fjordane. Totalt utgjer Gloppen og Vågsøy 60% av talet på liggedøgn i fylket. 3. Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? Ei av målsettingane til samhandlingsreforma er at det skal løne seg å førebygge sjukdom i forkant i staden for å reparere i etterkant. I følgje delavtale om «Samarbeid om førebygging» mellom kommunane og helseføretaket er mellom anna målsettingane å - hindre sjukdom, og - hindre forverring av sjukdom I denne rapporten har dei seks Nordfjordkommunane fått høve til å legge fram ei oversikt over sine tilbod/ tiltak. Sidan dette prosjektet ikkje har hatt som målsetting å vurdere kommunane sine val av tiltak eller evaluere effekten av tiltaka, er dette i utgangspunktet ei beskrivande problemstilling. Dei tiltaka som er lista opp i denne rapporten er no-tiltak som ikkje bygger på kartlagt helsetilstand, utarbeidde mål og strategiar i kommunane (jamfør konklusjon 1). Ved innføringa av samhandlingsreforma er mange av ansvarstilhøva i helsearbeidet endra, der folkehelsearbeidet skal virke gjennom sektorovergripande samarbeid om tiltaksutforming. I vår gjennomgang av dei tiltak som kommunane har oppgitt, saknar vi tiltak som ligg til ansvarsområde utanfor pleie-, omsorgs- og helsesektoren. Vi tenker her mellom anna på skadeførebyggjande tiltak, som til dømes tiltak knytt til trafikktryggleik. Forskrift om miljøretta helsevern nemner mellom anna kommunen si plikt til å vurdere og legge til rette tiltak som vedkjem helseskadelege tilhøve, mellom anna ulykkesrisiko. Det ligg ei utfordring for kommunane å finne ut korleis dei forskjellige sektorane og områda kan bidra i arbeidet med å betre folkehelsa. Sjølv om kommunane kan ha lokale helseutfordringar, håper vi at den samanliknande oppstillinga av tiltak per kommune kan nyttast som døme på korleis dei einskilde kommunane i undersøkinga arbeider for å redusere behovet for sjukehusinnleggingar. 4. Kva har kommunen gjort for å førebyggje fråfall i vidaregåande skule? Denne problemstillinga er basert på ei kartlegging av tiltak som kommunane har etablert i sitt arbeid for å førebygge at elevar fell frå i den vidaregåande skulen. Vi har nytta same metode som for problemstilling nr. 3, og har derfor ikkje vurdert val av tiltak eller effekten av dei for denne beskrivande problemstillinga. Sidan dette prosjektet ikkje har hatt som målsetting å vurdere kommunane sine val av tiltak eller evaluere effekten av tiltaka, er dette ei beskrivande problemstilling. Dei tiltaka som er lista opp i denne rapporten er no-tiltak. Vi håper at den samanliknande oppstillinga av tiltak per kommune kan nyttast som døme på korleis dei einskilde kommunane i undersøkinga arbeider for å redusere fråfallet i den vidaregåande skulen. Anbefalingar Eid, Hornindal og Vågsøy kommune må følgje folkehelseloven 5 og utarbeide skriftleg oversikt over helsetilstanden i kommunane, slik at denne oversikta kan samordnast og inngå som grunnlag for planstrategi og kommunale planar. Kommunane må følgje folkehelseloven 6 og 7 og utarbeide mål, strategi og tiltaksplan på grunnlag av skriftlig oversikt over helsetilstanden. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 5

6 Gloppen og Vågsøy bør vurdere om dei høge tala på utskrivingsklare pasientar som kommunane ikkje tek i mot skuldast tilfeldige variasjonar, for tidlege utskrivingar frå spesialhelsetenesta eller om det bør setjast i verk tiltak for å auke personellkapasitet og/eller tal på sengeplassar. I samband med den komande utarbeidinga av strategiar og tiltaksplanar innanfor helseførebygging bør kommunane vere opne for å hauste erfaring frå kvarandre med omsyn til avgjerdsprosessar knytt til tiltaksprioritering og effektevaluering av tiltaksportefølje. Samansettinga av tiltak bør i følgje «Senter for helsefremmende forsking» innehalde ei blanding av tiltak som er innretta mot heile befolkninga og tiltak som er spesifikt retta mot høgrisikogrupper. Ved innføringa av samhandlingsreforma er mange av ansvarstilhøva i helsearbeidet endra. Folkehelsearbeidet skal no virke gjennom eit sektorovergripande samarbeid om tiltaksutforming. I vår gjennomgang av dei tiltak som kommunane har oppgitt, saknar vi tiltak som ligg til ansvarsområde utanfor pleie-, omsorgs- og helsesektoren. Forskrift om miljøretta helsevern nemner mellom anna kommunen si plikt til å vurdere og legge til rette tiltak som vedkjem helseskadelege tilhøve, mellom anna ulykkesrisiko. Eit døme kan vere skadeførebyggjande tiltak knytt til trafikktryggleik. I Stortingsmelding nr. 47 Samhandlingsreformen ( ) heiter det: «Kapasiteten i skolehelsetjenesten er ikke tilstrekkelig utbygd i mange kommuner. Det gjelder særlig tilbudet i videregående skoler, jf. St.meld. nr. 20 ( ), Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. Skolehelsetjenesten er en sentral aktør i det forebyggende arbeidet fordi den gjennom skolen har en kontaktflate mot alle barn som gir en helt spesiell mulighet til å fange opp de som trenger hjelp.» Vi vil med bakgrunn i dette anbefale kommunane å vurdere om dette tilbodet er tilstrekkeleg dimensjonert i høve behovet. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 6

7 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Alle kontrollutvala i revisjonsdistriktet har gjort vedtak om å vere med i eit fellesprosjekt som ser nærmare på dei erfaringar deltakarkommunane har gjort med omsyn til samhandlingsreforma. Følgjande tingingsvedtak ligg føre: Eid kommune : 046/14 Gloppen kommune : 025/15 Hornindal kommune : 020/15 Selje kommune : 030/14 Stryn kommune : 034/14 Vågsøy kommune : 023/14 Den 7. august 2015 la kommunerevisjonen fram felles prosjektplan for kontrollutvala. I denne planen er oppdraget operasjonalisert med omsyn til det temaet som skal behandlast. I samråd med dei to sekretariata for kontrollutvala har kommunerevisjonen valt å sjå nærmare på helseførebygging i dei seks kommunane. Følgjande hovudproblemstillingar er lagt til grunn: Korleis arbeider kommunane for å møte krava om førebygging av helseproblem? Hovudproblemstillinga er delt inn i fleire delproblemstillingar. 1.2 Problemstillingar og avgrensingar Delproblemstillingar Hovudproblemstillinga er delt inn i fleire underproblemstillingar som har til føremål å konkretisere korleis kommunen arbeider med dei lovpålagte oppgåvene som kommunen har ansvar for i folkehelsearbeidet. Vi vil fokusere på følgjande delproblem i denne rapporten: 1. Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand og utarbeidd mål, strategiar og sett i verk tiltak etter kapittel 2 i folkehelselova? 2. I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helseog omsorgstenestetilbod? 3. Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? 4. Kva har kommunen gjort for å førebyggje fråfall i vidaregåande skule? Avgrensing Samhandlingsreforma er svært omfattande. Dette har gjort det nødvendig å avgrense undersøkinga til følgjande tema: - Kommunen si oppfølging av krava i folkehelselova kapittel 2 - Innlegging og utskriving av sjukehuspasientar - Fråfall i vidaregåande skule Vi gjer i tillegg følgjande avgrensingar: Samanliknande statistikk er avgrensa til perioden Rapporten tek ikkje sikte på å etterprøve kommunens helsefaglege vurderingar Førebyggjande tiltak vert ikkje effektevaluert i rapporten Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 7

8 1.3 Metode Data er innhenta gjennom: spørjeundersøking sendt ut til kommunane (jf. vedlegg 1, side 32) * ). offentleg tilgjengelege registerinformasjon (t.d. Folkehelseinstituttets helsestatistikk, Helsedirektoratets samhandlingsstatistikk, og samhandlings-barometeret) Lov, forarbeid og rapportar Supplerande samtalar * ) Spørjeskjemaet som vi sende ut til kommunane inneheldt spørsmål om tal på 24 t meldingar, tal innleggingar og tal reinnleggingar i sjukehus. Det viste seg vanskeleg for kommunane å skaffe data om reinnleggingar, og derfor har vi ikkje vurdert forholdet mellom utskrivingar og reinnleggingar. 1.4 Revisjonskriterium I standard for forvaltningsrevisjon vert revisjonskriterium definert som dei «krav, normer og/eller standarder» som revisjonsobjektet skal vurderast opp mot. I denne rapporten er det kommunens etterleving og praktisering av regelverket vi har sett på. Lov, forskrift og avtaleverk vil såleis fungere som revisjonskriterium, medan kommunane si praktisering av regelverket gjennom val av tiltak og virkemiddel vert ein deskriptiv (vurderande) del av undersøkinga (jf. problemstillingane 2 4). Vi legg opp til å gjere samanlikningar mellom dei seks kommunane der dette gir meining. Vi har nytta følgjande kjelder for å finne revisjonskriterium: Lov om folkehelsearbeid kap. 2 Forskrift om oversikt over folkehelsa Helse- og omsorgstenestelova (ny og gjeldande lov frå ) Plan- og bygningsloven 10-1, 11-1 og 11-4 Forskrift om kommunal betaling for utskrivingsklare pasientar Rammeverk/delavtalar mellom kommune og helseføretak Kjelder for statistikk (Folkehelseinstituttets helsestatistikk og samhandlingsbarometeret) Kommuneplan med tilhøyrande dokument Ut frå desse kjeldene har vi utarbeidd slike kriterium per delproblemstilling: 1. Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand, utarbeidd mål, strategiar, sett i verk tiltak og gitt informasjon til innbyggarane i samsvar etter folkehelselova kapittel 2? Kommunen skal utarbeide ei skriftlig oversikt over helsetilstanden og påverknadsfaktorar i kommunen ( 5) Kommuneplanen skal innehalde mål og strategi for folkehelsearbeid med utgangspunkt i oversikta frå 5 ( 6) Kommunen skal innføre tiltak for å imøtekomme folkehelseutfordringar i samsvar med 5 ( 7) Kommunen har ei lovpålagt informasjonsplikt ( 7) 2. I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helse- og omsorgstenestetilbod? Kommunen må ta i mot utskrivningsklare pasienter for å unngå betalingsansvar, jf. helse og omsorgstjenesteloven Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? Eit hovudmål i samhandlingsreforma er å fremje helse og førebyggje sjukdom og skader. Det skal leggjast sterkare vekt på førebygging framfor behandling i etterkant, jf. pkt. 3 i delavtalen om samarbeid om førebygging mellom Helse Førde HF og kommunane. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 8

9 4. Kva har kommunen gjort for å førebygge fråfall i vidaregåande skule? Kommunen skal sette i verk førebyggjande tiltak for å redusere fråfall i den vidaregåande skulen, jf. delavtalen om samarbeid om førebygging mellom Helse Førde HF og kommunane, punkt 6 tredje kulepunkt: «Partane skal samarbeide om følgjande tiltak: «System for å sikre tidleg identifikasjon og tidleg intervensjon i høve barn med vanskar innan autismespekteret og sosiale vanskar, for å førebyggje problem seinare i skuleløpet og fråfall i den vidaregåande opplæring» 2. Om samhandlingsreforma Samhandlingsreforma vart innført 1. januar 2012 som ei reform for utvikling av helse- og omsorgstenesta, basert på ei gradvis implementering. Samhandlingsreforma (i kortversjon 1 - ihht nettside oppdatert ) er : Viser veg framover - gir helsetenesta ny retning. Førebygge framfor berre å reparere. Tidleg innsats framfor sein innsats. Få ulike ledd i helsetenesta til å jobbe betre saman. Flytte tenester nærmare der folk bur. Fleire oppgåver til kommunane og pengar til å utføre dei. Samle spesialiserte fagmiljø som er sterke nok. Betre for pasientane - sterkare brukarmedverknad. Samhandlingsreforma betyr for folk flest: Lettare å få helsehjelp lokalt. Folk skal få bistand til koordinering av behandling og oppfølging. Tilbodet i kommunane vil bli breiare. Oppfølging av personar med kroniske lidingar vil bli betre. Det vil bli fleire tilbod til dei som ønskjer hjelp til å legge om levevanar som kan føre til sjukdom, til dømes å endre kosthald, kome i gang med fysisk aktivitet eller stumpe røyken. Folk vil også merke meir fokus på helsefremjande arbeid i nærmiljøet. Den nye folkehelselova som blei innført i 2012 løfter fram fem grunnleggjande prinsipp for folkehelsearbeidet: utjamne sosiale helseforskjellar helse i alt vi gjør berekraftig utvikling føre var medverknad. Helseførebygging er såleis eit sentralt element i samhandlingsreforma. Det vert i denne samanhengen tala om å «forebygge framfor bare å reparere» og «tidlig innsats framfor sen innsats». Kommuneadministrasjonen skal gjennom folkehelselova kartlegge helsetilstanden i kommunen, utforme planstrategi og utforme nødvendige tiltak. Kommunestyret skal med utgangspunkt i folkehelselova og plan og byggingslova vedta mål og strategi med tilhøyrande tiltak. 1 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 9

10 Figur 1: Folkehelselova vs Plan- og bygningslova 2 Revisjonen har i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet valt å sjå på korleis kommunane arbeider for å møte krava om førebygging av helseproblem. Med FØREBYGGING meiner vi: Tiltak som er retta mot heile befolkninga før problem eller sjukdom oppstår (primærnivå) retta mot einskildindivid eller grupper for å hindre tilbakefall eller forverring (sekundærnivå) retta mot sjuke for å auke livskvalitet og funksjonsnivå (tertiærnivå) Med FOLKEHELSE meiner vi: Befolkninga sin helsetilstand og korleis helsa fordeler seg i befolkninga Med FOLKEHELSEARBEID meiner vi: Samfunnet sin totale innsats for å påverke faktorar som direkte eller indirekte fremmer befolkninga sin helse og trivsel, førebyggjer psykisk og somatisk sjukdom, skade eller liding eller som beskyttar mot helsetruslar, samt arbeid for ein jamnare fordeling av faktorar som direkte eller indirekte verkar inn på helsa. 2 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 10

11 3. Har kommunen kartlagt innbyggjarane sin helsetilstand, utarbeidd mål, strategiar, sett i verk tiltak og gitt informasjon til innbyggarane? Folkehelselova kapittel 2 regulerer kommunens ansvar for folkehelsearbeid. I det følgjande vurderer vi kommunen sin praksis opp mot dei einskilde ansvarsoppgåvene ( ). 3.1 Skriftleg oversikt over helsetilstand og helseutfordringar, mål og strategi samt tiltaksplan Revisjonskriterium 3.1 Folkehelselova 5 (Skriftleg oversikt): Kommunen skal ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Oversikten skal blant annet baseres på: a) opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig etter 20 og 25, b) kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven 3-3 og c) kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller. Folkehelselova 6 (Mål og strategi): Oversikten etter 5 annet ledd skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. En drøfting av kommunens folkehelseutfordringer bør inngå i strategien, jf. plan- og bygningsloven Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter 5 annet ledd. Folkehelselova 7, 1. ledd (Tiltaksplan): Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. 5. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer, fysisk aktivitet, ernæring, skader og ulykker, tobakksbruk og alkohol- og annen rusmiddelbruk. Data Datainnsamlinga i prosjektet vart gjennomført hausten På dette tidspunktet var det berre Selje som hadde ei ferdig utarbeidd skriftleg oversikt i samsvar med folkehelselova 5. Stryn kommune hadde ei oversikt under utarbeiding. Denne oversikta er no ferdigstilt og vart politisk behandla desember Gloppen kommune har utarbeidd oversikt i perioden etter tidspunktet for vår innsamling av data (september 2015). Dokumentet skal behandlast politisk i februar I høyringsuttalen frå Vågsøy datert vert det opplyst at kommunen noe er starta. Vi har ikkje motteke oppdatert informasjon om ny status for arbeidet med oversiktsdokumentet frå dei andre kommunane, og legg derfor til grunn at status er uendra. Alle kommunane har kommuneplan som inneheld mål og strategi i samsvar med folkehelseutfordringane samt ulike former for tiltaksplan, men ikkje ut frå skriftleg oversikt. Selje kommune utarbeidde skriftleg oversikt etter at overordna planstrategi blei vedteken. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 11

12 I en artikkel i fagtidsskriftet Kommunerevisoren 3 står det at det forventast at kommunane skal ha klar oversikten innan ny planstrategi skal lagast. Dette vil, for mange kommunar, bety hausten Kommunane opplyser følgjande om skriftleg oversikt: Eid Kommunen opplyser om at dei er komme halvvegs i dette arbeidet. Gloppen Oversiktsarbeidet vart starta opp i 2013, men det er først i september 2015 at kommunen har oppretta ei tverrfaglig gruppe som skal utarbeide eit oversiktsdokument som imøtekjem krava i forskrifta. Oversikta vart behandla av kommunestyret i februar 2016, slik at den kan vere grunnlaget for planstrategien for kommande kommunestyreperiode. Hornindal Kommunen opplyser at dei ikkje har starta opp arbeidet. Selje Det er utarbeidd ein folkehelseoversikt i kommunen, men denne er ikkje endeleg politisk handsama blant anna fordi det ikkje er knytt til ein eigen handlingsdel. Stryn I er det jobba målretta med eit dokument kalla «kunnskapsdokument for folkehelse» som vart lagt fram for det nye kommunestyret i desember Kommunen har såleis innfridd kravet i folkehelselova 4 og 5. Vågsøy Kommunen har inngått samarbeid med folkehelseavdelinga i Florø, og i samarbeid med dei skal dette oversiktsdokumentet lagast. I følgje kommunens høyringsuttale datert er dette arbeidet no starta. Vurdering Etter folkehelseloven 5 skal kommunane utarbeide ei skriftleg oversikt som identifiserer helseutfordringar, konsekvens og årsaksforhold. Oversikten skal vere grunnlaget for utarbeiding av mål og strategi samt tiltaksplan, jf. 6 og 7. Pr har Gloppen, Selje og Stryn innfridd kravet om skriftleg oversikt. Vidare er det ingen av kommunen som har utarbeidd mål og strategi samt tiltaksplan med skriftleg oversikt som grunnlag. Konklusjon I alle kommunane, bortsett frå Gloppen, Selje og Stryn, er ferdigstilt skriftleg oversikt over helsetilstanden ikkje i samsvar med folkehelseloven 5. Utarbeiding av kommunens overordna mål og strategi samt tiltaksplan oppfyller førebels ikkje krava i folkehelseloven 6 og 7. Den skriftelig oversikta over helsetilstanden, som det er krav om, manglar som grunnlag. Anbefaling Eid, Hornindal og Vågsøy kommune må følgje folkehelseloven 5 og utarbeide skriftleg oversikt over helsetilstanden i kommunane. Kommunane må følgje folkehelseloven 6 og 7 og utarbeide mål, strategi og tiltaksplan på grunnlag av skriftlig oversikt over helsetilstanden. 3 Callish, M. C. F. (2015). Kommunenes folkehelsearbeid 3 ½ år etter folkehelseloven ble innført (Kommunerevisoren nr. 5/2005) Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 12

13 3.2 Kommunal helseinformasjon Revisjonskriterium 3.2 Folkehelselova 7, 2. ledd: Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom. Data Folkehelseloven 7, 2. ledd seier «Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom.» Rundskriv I-6/2011 «Med helseopplysning menes ikke utelukkende enveisformidling, men kommunikasjon basert på gjensidig forståelse, involvering og deltakelse, jf. prinsippet om medvirkning» Dei fleste kommunane nemner at dei nyttar føljande informasjonskanalar for å gi råd og rettleiing om kva den enkelte sjølv og befolkninga kan gjere for å fremme helse og førebygge sjukdom: Lokalavis Heimeside Facebook E-post Telefon Infoskriv/brosjyre Personleg formidling (foreldremøte, undervisning skule/barnehage osb.) Dokument (blir lagt ut på for eksempel kommunehus, bibliotek osb.) Vurdering Sjølve lova legg få føringar på korleis kommunen skal nå ut til sine innbyggarar med helserelatert informasjon. Rundskrivet viser til at kommunen kan bruke kampanjar, skriftlig materiell, direkte kommunikasjon, sosiale medium mv og at det er viktig og ta omsyn til språk og kulturelle forhold for å nå ut til grupper med forskjellig bakgrunn. Alle kommunane bruker desse formene for kommunikasjonskanalar. Noko som er viktig, men som vi ikkje ser på i denne rapporten, er om kommunane gjennom valt kommunikasjonskanal treff målgruppa. Konklusjon Alle kommunane gir informasjon, råd og rettleiing i samsvar med lov og tilhøyrande merknad. Anbefaling Revisjonen har ingen anbefaling. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 13

14 4. I kor stor grad må kommunen betale for utskrivingsklare pasientar i påvente av kommunalt helse- og omsorgstenestetilbod? Revisjonskriterium Helse- og omsorgstenestelova 11-4 Kommunen skal fra og med dag én dekke utgifter for pasienter som er utskrivningsklare, men som oppholder seg i privat eller offentlig institusjon i spesialisthelsetjenesten i påvente av et kommunalt helse- og omsorgstjenestetilbud. Data Tabellen under viser kor mange døgn dei kommunane som er med i undersøkinga har betalt for i perioden 2012 til og med Døgnprisen vert fastsett årleg i Statsbudsjettet. Tal døgn kommunen måtte betale for Eid Gloppen Hornindal Selje Stryn Vågsøy Døgnpris (kr) Tabellen under viser årleg og sum utbetaling til helseføretaket på grunnlag av registrerte liggedøgn: Kommunens utbetaling til helseføretaket Eid Gloppen Hornindal Selje Stryn Vågsøy Sum Tala viser at Gloppen og Vågsøy skil seg kraftig ut med omsyn til tal og auke på utskrivingsklare pasientar som kommunen ikkje tek i mot. Gloppen sine 85 liggedøgn i 2015 utgjer 40% av samla liggedøgn for Sogn og Fjordane. Til saman utgjer Gloppen og Vågsøy 60% av talet på liggedøgn i Kommunane vart bedne om å forklare auken i Vi har motteke følgjande svar: Vågsøy kommune opplyser at tal betalte døgn gjekk frå null i 2013 til 46 i 2014 på grunn av at det i 2014 var færre ledige institusjonsplasser og større tall utskrivingsklare pasientar. Gloppen kommune opplyser at det i periodar har vore meldt mange pasientar på kort tid med behov for institusjonsplass, og at det i periodar også har vore lite sirkulasjon på korttidsplassar. Dette har ført til at ein ikkje har klart å ta imot utskrivingsklare pasientar. Kommunen opplever den same utfordringa i Vurdering Når vi ser på tabellen over for så skil Gloppen og Vågsøy seg tal på ligge døgn og utbetaling til helseføretaket. Konklusjon Det er ingen store variasjonar mellom kommunane, bortsett frå Gloppen og Vågsøy som skil seg ut i 2014 og I begge kommunane synest det å vere eit misforhold mellom kapasitet og utskrivingsklare pasientar. Anbefaling Gloppen og Vågsøy bør vurdere om dei høge tala på utskrivingsklare pasientar som kommunen ikkje tek i mot skuldast tilfeldige variasjonar, for tidleg utskrivne pasientar, og om det bør setjast i verk tiltak for å auke personell- og/eller sengekapasitet. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 14

15 5. Kva tiltak har kommunen sett i verk for å bidra til å redusere behovet for sjukehusinnleggingar? Revisjonskriterium Delavtale mellom kommunane og Helse Førde HF Samarbeid om førebygging, pkt. 3 Eit hovudmål i samhandlingsreforma er å fremje helse og førebyggje sjukdom og skader. Det skal leggjast sterkare vekt på førebygging framfor behandling i etterkant. Punkt 5.1 «oversikt over tiltak for å redusere behovet for sjukehusinnlegging» er ei beskrivande problemstilling. Dette inneber at det ikkje vil bli gjort vurderingar av dei tiltaka som kommunane har satt i verk/lista opp i høve måloppnåing. Data Dei seks Nordfjordkommunane har fått høve til å legge fram ei oversikt over dei tilboda/tiltaka som er etablert i kommunane for å redusere behovet for sjukehusinnleggingar. Det er likevel viktig å gjere merksam på at det folkehelsearbeidet som blir drive i kommunane ikkje er ei nyhending som vart innført i samband med samhandlingsreforma. Det nye er at samhandlingsreforma fokuserer på folkehelsearbeidet som eit viktig middel for å møte dei utfordringane Noreg står overfor. Dette gjeld mellom anna den demografiske utviklinga, endringar i sjukdomsbiletet og sosialt betinga sjukdomar. Samstundes legg reforma opp til at kommunane skal førebygge meir, behandle tidlegare og nærmast mogleg der pasienten bur. I følgje ny folkehelselov frå 2012 er kommunane pålagt ei plikt til å legge til rette for eit målretta, samordna og systematisk folkehelsearbeid. Samhandlingsreforma legg opp til ei styrt utvikling av helsetenestetilbodet gjennom eit avtalebasert samarbeid mellom primær- og spesialisthelsetenesta. Målsettinga er å redusere befolkninga sin bruk av sjukehustenester og samtidig auke kommunane si evne til å bygge opp alternativ til sjukehusbehandling. I denne undersøkinga har vi prøvd å kartlegge kva tiltak kommunane har etablert i sitt arbeid med førebygging av helseproblem. Kartlegginga har metodisk sett vore gjennomført som ei nettbasert spørjeundersøking. Vi sendte ut eit spørjeskjema der kommunane vart bedne om å liste opp dei tiltaka som dei har innført for å redusere behovet for sjukehusinnleggingar. Ei første gjennomlesing av dei innkomne svara gjorde det klart at dei einskilde kommunane truleg ikkje hadde fått med seg alle tiltak i kommunen. Vi sendte derfor ut ei samla oversikt over dei tiltaka som dei reviderte kommunane hadde registrert i den første spørjerunda, og bad kommunane om å gå gjennom svara sine på nytt. Dette førte til at fleire kommunar kompletterte si opphavlege oversikt over tiltak. Vi sende deretter ut den nye og samla oversikta ein gong til for at kommunane kunne gjere ei siste vurdering av sine svar. Også denne gangen registrerte fleire av kommunane inn nye tiltak i oversikta. Den endelege tabellen over tiltak ligg ved rapporten (vedlegg 2). Nedanfor har vi prøvd å kategorisere dei tiltaka som kommunane har registrert i spørjeundersøkinga. Skildringa av prosessen knytt til spørjeundersøkinga kan også tyde på at lista over tiltak neppe er ei uttømmande oversikt. Dei tiltaka som er vist til under er heller ikkje nødvendigvis etablert som eit resultat av innføringa av samhandlingsreforma. Det sentrale poenget er at kommunane har eller jobbar mot tilstrekkeleg kompetanse, kapasitet og tenestetilbod for å imøtekomme dei utfordringane som ligg i samhandlingsreforma. For å få til dette må det skje eit tverrfagleg og intersektorielt samarbeid om utforming og etablering av tiltak. Kompetanse og kapasitet Helsepersonell Alle kommunar bortsett frå Gloppen har gitt tilbakemelding om auka personell kapasitet med omsyn til lege/fysioterapeut. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 15

16 Folkehelsekoordinator Alle dei seks kommunane har tilsett folkehelsekoordinator (med varierande stillingsstorleik). Ruskonsulent Vågsøy kommune har sidan 2008 hatt eit rusteam (2 ruskonsulentar) i NAV. Stryn har engasjementsstilling som ruskonsulent knytt til NAV. Hornindal tilviser til ruskonsulent ved seksjon rus på Nordfjord Psykiatrisenter. Selje har ruskonsulent. Eid har ikkje ruskonsulent, men dette vart vurder under behandlinga av budsjettet for 2015 utan å bli vedteke. Gloppen har ikkje ruskonsulent. Samfunnsmedisinsk teneste Dei seks Nordfjordkommunane gjorde i 2011 kommunestyrevedtak om utgreiing av ei muleg felles samfunnsmedisinsk teneste. Dette vart sett på som «eit mykje nedprioritert område i kommunane med minimalt av ressursar» 4 som ikkje stetta samhandlingsreforma og ny folkehelselov sine auka krav til kommunane. Prosjektrapport låg føre medio 2012, og rådde til oppretting av ei interkommunal teneste etter vertskommuneprinsippet. Kommunestyra handsama rapporten hausten Resultatet av den politiske saksbehandlinga vart som følgjer: Selje, Stryn og Vågsøy har slutta seg til eit interkommunalt samarbeid saman med ti andre kommunar i Sogn og Fjordane. Avdelinga er lokalisert i Flora kommune. Gloppen vedtok i kommunestyresak 104/12 å løyse dei samfunnsmedisinske oppgåvene med kommunens eigne ressursar. Hornindal vedtok i kommunestyresak 056/13 å trekke seg ut. I Eid tilrådde rådmannen i formannskapssak 221/14 kommunen til å inngå forhandlingar om kjøp av samfunnsmedisinske tenester frå Flora kommune. Saka vart utsett og teke opp at i møte den 3. desember 2015 (sak 197/15). Saka vart på ny utsett og vedteke handsama som ein del av budsjettprosessen for I kommunestyresak 171/15 vart det vedteke å opprette ei 50% stilling som kommuneoverlege, inkludert eksisterande stilling som smittevernlege i 5% stilling. I same vedtak heiter det at «evt ytterlegare kjøp av samfunnsmedisinske tenester, jamfør saksutgreiinga, vert å kome attende til.» Demensteam Demensteama assisterer fastlegane i å utgreie personar med mistanke om demens og følgjer opp desse personane og dei pårørande vidare i sjukdomsløpet. Alle kommunane har etablert demensteam. Auka kapasitet for heildøgns pleie og omsorgstenester Alle kommunar bortsett frå Gloppen og Vågsøy har kryssa av her. Fleire rehabiliteringsplassar på sjukeheim Eid, Selje og Stryn har kryssa av. Alle kommunane har oppretta akutt døgntilbod (KAD) Dette tilbodet er pålagt kommunane som ein del av samhandlingsreforma. Gloppen kommune driv dette tilbodet sjølv (2 senger lokalisert til Gloppen omsorgssenter) Eid, Hornindal, Selje, Stryn og Vågsøy har etablert eit interkommunalt samarbeid (5 senger lokalisert til Nordfjord sjukehus) 4 Driftsutvalet i Eid, sak 061/14 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 16

17 Innovativ tenesteutvikling Velferdsteknologi Velferdsteknologi vert kalla «Morgondagens omsorg», der ny teknologi og betre løysingar kan medverke til at mange klarar seg i kvardagen, til tross for sjukdom og nedsett funksjonsevne. Det er eit mål at denne teknologien skal vere implementert som ein integrert del av omsorgstenesta i Alle, bortsett frå Selje, har kryssa av for deltaking i dette prosjektet. Kvardagsrehabilitering Kvardagsrehabilitering er førebygging og rehabilitering mens den det gjeld bur heime. Den omsorgstrengande skal først evaluerast med omsyn til rehabiliteringspotensiale før ordinære pleieog omsorgstenester vert sett i verk. Eid, Gloppen og Stryn har kryssa av for dette tilbodet. Frisklivssentral Frisklivssentralen er ein kommunal førebyggjande helse- og omsorgsteneste. Målgruppa er personar som har behov for støtte til å endre levevanar for å førebyggje sjukdom, eller leve betre med sjukdom dei allereie har fått. I «Kommunedelplan for idrett og fysisk aktivitet » for Eid kommune vert det uttalt at kommunen planlegg etablering av frisklivssentral (side 22). Gloppen, Hornindal og Stryn har kryssa av for dette tilbodet. Elektronisk meldingsutveksling Alle dei undersøkte kommunane har innført elektronisk meldingsutveksling mellom kommunehelsetenestene og legekontora. Ved elektronisk meldingsutveksling vert informasjonen sendt ved hjelp av meldingar frå eit fagsystem til eit anna, noko som forenklar og betrar kommunikasjonen mellom omsorgstenestene og fastlegane. Elektronisk meldingsutveksling mellom spesialist- og kommunehelsetenesta er også delvis i drift. Alle kommunar har innført denne teknologien. Multidose Multidosepakka legemiddel er eitt av tiltaka som var foreslått i Stortingsmelding nr. 18 ( ) «Rett kurs mot riktigere legemiddelbruk» for å sikre meir korrekt handtering av legemiddel i pleie- og omsorgstenesten. Alle kommunar bortsett frå Hornindal har kryssa av. Aktiv omsorg og førebyggjande tiltak Dagtilbod demente Alle dei undersøkte kommunane har kryssa av. Innan utgangen av 2015 bør alle kommunar kunne tilby tilrettelagte dagaktivitetstilbod 5 Pårørandeomsorg I NOU 2011:17 «Når sant skal sies om pårørendeomsorg» vert det anbefalt ein heilskapleg pårørandestøtte, der det vert oppretta ei avtale mellom kommunen og den pårørande som byggjer på et samla vedtak og omsorgsplan for brukaren (pårørandekontrakt) og ein koordinator for familien i tråd med helse- og omsorgstenestelova. Hensikta er å sikre at brukaren får tilstrekkeleg omsorgstenester og at omsorgsgjevar får nødvendig støtte og hjelp for å yte denne oppgåva, jf. side 91 i NOU-en. Alle kommunar bortsett frå Stryn har kryssa av for avlastingstilbod for familiar med tyngande omsorgsarbeid. 5 Demensplan 2015 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 17

18 Tilrettelegging for fysisk aktivitet Staten har eit overordna mål om å legge til rette for at alle som ønskjer det skal kunne drive idrett og fysisk aktivitet. Den kommunale arealforvaltinga skal ta omsyn til dette. Alle kommunar har kryssa av. Læring og meistring Det ligg føre eiga delavtale mellom kommunane og Helse Førde HF om samarbeid om lærings- og meistringstilbod. I avtala heiter det mellom anna: «Partane skal samarbeide om å førebygge sjukdom og tilby lærings- og meistringstilbod som bidrag i individuelle rehabiliteringsprosesser for store pasientgrupper og brukarar/pasientar som har behov for endring av levevanar.» Frisklivssentralane kan innehelde lærings- og meistringstilbod. Det kan også arrangerast læringsog meistringskurs for innbyggjarar som slit med sjukdom og daglege utfordringar som reduserer livskvaliteten. Selje har ikkje kryssa av for dette tilbodet. Førebyggjande heimebesøk Heimebesøket skal innehalde ein strukturert, heilskapleg orientert samtale som har fokus på korleis den enkelte meistrer sin situasjon. Besøket skal bidra til å støtte den eldre sin evne til å meistre eigen kvardag, herunder også kunne ta kontakt med dei som kan løyse praktiske oppgåver og eventuelt legge til rette for eit breiare og betre nettverk. 6 Gloppen, Selje, Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tilbodet. Fallførebygging Dette gjeld etablering av fallførebyggjande treningsgrupper for å avhjelpe eldre tilknytt heimebasert omsorg og i sjukeheim med påvist fallrisiko. Gloppen, Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tilbodet. Kommunal samhandling med frivillig sektor Frivillegsentralen: I samband med innføringa av samhandlingsreforma er det i ny folkehelselov og andre lovverk sterkt presisert at kommunane må samhandle med frivillig sektor for å lykkes med utfordringane, jf. folkehelselova 4, siste setning: «Kommunen skal legge til rette for samarbeid med frivillig sektor.» Alle kommunar unntatt Selje har kryssa av her. Legevaktsordning Det er etablert eit interkommunalt legevaktssamarbeid mellom Eid, Hornindal, Selje, Stryn og Vågsøy. Legevakta er lokalisert til Nordfjord sjukehus på Nordfjordeid. Gloppen har eigen legevaktordning lokalisert til Gloppen legesenter. Vurdering Oversikta over tiltak for å redusere behovet sjukehusinnleggingar viser variasjon frå kommune til kommune. Dette kan til dømes skuldast: Forskjellig tolking av spørsmål som er stilt Ufullstendig registrering (kjem ikkje på alle innførte tiltak) Forskjellige behov og prioriteringar Vel ulike tilnærmingar/tiltak for å løyse same problem Økonomisk situasjon i kommunen Nokre søkjer om tilskot til spesifikke prosjekt - andre ikkje 6 Prosjektrapport: Forebyggende hjemmebesøk, delprosjekt under Utviklingssenter for hjemmetjenester, Stavanger (2012) Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 18

19 Det folkehelsearbeidet som blir drive i kommunane er ikkje ei nyhending som vart innført i samband med samhandlingsreforma. Det nye er at samhandlingsreforma fokuserer på folkehelsearbeidet som eit viktig middel for å møte dei utfordringane Noreg står overfor. Dette gjeld mellom anna den demografiske utviklinga, endringar i sjukdomsbiletet og sosialt betinga sjukdomar. Samstundes legg reforma opp til at kommunane skal førebygge meir, behandle tidlegare og nærmast mogleg der pasienten bur. I følgje ny folkehelselov i 2012 er kommunane pålagt ei plikt til å legge til rette for eit målretta, samordna og systematisk folkehelsearbeid. Samhandlingsreforma legg opp til ei styrt utvikling av helsetenestetilbodet gjennom eit avtalebasert samarbeid mellom primær- og spesialisthelsetenesta. Målsettinga er å redusere befolkninga sin bruk av sjukehustenester og samtidig auke kommunane si evne til å bygge opp alternativ til sjukehusbehandling. I denne undersøkinga har vi prøvd å kartlegge kva tiltak kommunane har etablert i sitt arbeid med førebygging av helseproblem. Kartlegginga har metodisk sett vert gjennomført som ei nettbasert spørjeundersøking. Sidan dette prosjektet ikkje har hatt som målsetting å vurdere kommunane sine val av tiltak eller evaluere effekten av tiltaka, er dette i utgangspunktet ei beskrivande problemstilling. Dei tiltaka som er lista opp i denne rapporten er no-tiltak som ikkje nødvendigvis bygg på kartlagt helsetilstand, utarbeidde mål og strategiar i kommunane. Resultateffekten av dei einskilde tiltaka og optimal behovstilpassing av tiltak er ikkje problemstillingar som vert drøfta i denne rapporten. Konklusjon Ved innføringa av samhandlingsreforma er mange av ansvarstilhøva i helsearbeidet endra. Folkehelsearbeidet skal no virke gjennom eit sektorovergripande samarbeid om tiltaksutforming. I vår gjennomgang av dei tiltak som kommunane har oppgitt, saknar vi tiltak som ligg til ansvarsområde utanfor pleie-, omsorgs- og helsesektoren. Vi tenker her mellom anna på skadeførebyggjande tiltak knytt til trafikktryggleik. Forskrift om miljøretta helsevern nemner mellom anna kommunen si plikt til å vurdere og legge til rette tiltak som vedkjem helseskadelege tilhøve, mellom anna ulykkesrisiko. Det ligg ei utfordring for kommunane å finne ut korleis dei forskjellige sektorane og områda har til å bidra i arbeidet med å forbetre folkehelsa. Anbefaling Sjølv om kommunane kan ha lokale helseutfordringar, håper vi at den samanliknande oppstillinga av tiltak per kommune kan vere til nytte i det vidare folkehelsearbeidet. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 19

20 6. Kva har kommunen gjort for å førebygge fråfall i vidaregåande skule? Revisjonskriterium Delavtale mellom kommunane og Helse Førde HF Samarbeid om førebyggjing, pkt. 6 Kommunen skal sette i verk førebyggjande tiltak for å redusere fråfall i den vidaregåande skulen. Partane skal samarbeide om følgjande tiltak: - System for å sikre tidleg identifikasjon og tidleg intervensjon i høve barn med vanskar innan autismespekteret og sosiale vanskar, for å førebyggje problem seinare i skuleløpet og fråfall i den vidaregåande opplæring» Data «Utdanning beskytter, og gir mennesker mulighet til jobb, sosial tilhørighet og trygghet. Konsekvensene av frafall har store menneskelige og samfunnsmessige omkostninger, derfor er det en god investering å sikre et godt forebyggingstilbud i skolen.» 7 Forsking viser at mellom kvar fjerde og femte elev som slutta i løpet av skuleåret, hadde ein psykisk sjukdom eller psykososiale problem 8. I 2014 tinga Kunnskapsdepartementet ei kunnskapsoversikt over tiltak retta mot å redusere fråfall i vidaregåande skule frå Norges Forskningsråd avdeling Kunnskapssenter for utdanning. Kunnskapsoversikta inngår som eit forskingsbasert element i regjeringa sitt «Program for betre gjennomføring i videregående opplæring». Målet for programmet er å auke gjennomføringa i vidaregåande opplæring gjennom å utvikle, formidle og implementere effektive tiltak som skal førebygge fråfall og tilbakeføre ungdom som har falt ut 9. Kunnskapsoversikten har identifisert tiltak retta mot åtferd/oppmøte, rettleiing og forberedande kurs til vidare opplæring som tre tiltakskategoriar med dokumentert effekt. Mangelfullt frammøte, åtferdsproblem og faglege problem siste året i grunnskulen kan sjåast på som varselindikatorar når det gjeld fråfall i den vidaregåande skulen. Rapporten Frafall i utdanning for åringer i Norden viser at karakterane frå tiande klasse er den avgjerande faktoren for om man gjennomfører utan å bestå eller sluttar i vidaregåande skule. Desse faktorane er igjen påverka av andre bakgrunnsvariablar 10. Vår revisjonsrapport tek berre for seg dei tiltaka som kommunane har innført i grunnskulen og eventuelt tek del i overfor elevar i den vidaregåande skulen. Vidaregåande skular er eigd av fylkeskommunen, men det er vertskommunane som har ansvar for den lovpålagte skulehelsetenesta i vidaregåande skule. I tillegg ligg det føre døme på overføringsmøter mellom ungdomsskule og vidaregåande skule, samt møte og samarbeid mellom den kommunale delen av NAV og vidaregåande skule. Overgangen frå grunnskule til vidaregåande skule er identifisert som ein kritisk overgang der det er særleg viktig å sette inn tiltak. Dette samsvarer også med konklusjonen i ein rapport utarbeidd av Norges Forskningsråd, der det går fram at «skoleprestasjoner før videregående synes å ha størst innvirkning på sannsynligheten for om elever faller fra eller fullfører videregående med bestått.» Figur 2: Rammeverk for betre gjennomføring (kjelde: Kunnskapsdepartementet) 7 Tove Gundersen, generalsekretær i Rådet for psykisk helse Faktaark i forhold til frafall i videregående skole, skolehelsetjenestens bidrag for å sikre at flest mulig unge fullfører videregående utdanning Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 20

21 Tabellen under viser korleis fråfallet i vidaregåande skule har utvikla seg i dei seks kommunane vi har undersøkt. Det prosentvise fråfallet som går fram av tabellen refererer seg til kor stor del av elevane som ikkje har fullført det treårige løpet. Hornindal kommune sine data er ikkje offentleg tilgjengelege, då desse kan førast tilbake til enkeltpersonar, jfr. Statistikkloven 2-6. Fråfall i vidaregåande skule Eid Gloppen Hornindal Selje Stryn Vågsøy S&Fj. Landet ,5% 22,4% - 16,9% 14,7% 20,5% 20,3% 26,0% ,7% 22,2% - 19,0% 14,7% 17,6% 19,5% 25,9% ,0% 18,0% - 17,6% 15,1% 17,3% 18,9% 25,4% ,8% 17,0% - 20,0% 15,9% 17,2% 18,4% 25,1% ,8% 17,4% - 15,5% 16,0% 21,4% 18,1% 24,6% Tabell 1: Fråfall i vidaregåande skule (kjelde: Kommunehelsa statistikkbank) Fråfallet inkluderer personer som startar på grunnkurs i vidaregåande opplæring for første gong eit gitt år utan å oppnå studie- eller yrkeskompetanse etter 5 år. Fråfallet inkluderer også elevar som har starta opp dette året, men som har slutta undervegs 11 Tabellen over fortel oss at til dømes 12,8% av elevane frå Eid kommune har falt ut av skolen. Dette vil seinare kunne føre til mellom anna sosiale og helsemessige problem for eleven samt sosiale kostnader for kommunen. Andelen blir rekna ut frå prosent av alle som starta grunnkurs i vidaregåande opplæring det året. Personar som etter 5 år fortsatt er i vidaregåande skule, vert ikkje rekna som fråfall. Det er teke utgangspunkt i personens bustadkommune det året han eller ho starta på grunnkurs i vidaregåande opplæring. Statistikken viser 3 års glidande gjennomsnitt. Diagramma under viser - korleis utviklinga i fråfall har vore for dei einskilde kommunane samanlikna med fylket og landet, og - korleis fråfallet har utvikla seg for dei einskilde årskulla 30,0 % 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % Fråfall Vidaregåande skule i % Diagram 1: Fråfall i VGS (sortert på kommune) Eid Gloppen Hornindal Selje Stryn Vågsøy S&Fj. Landet 11 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 21

22 Eid Gloppen Hornindal Selje Stryn Vågsøy S&Fj. Landet Samhandlingsreforma folkehelsearbeidet i kommunane 30,0 % 25,0 % 20,0 % 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % Fråfall vidaregående skulen i % Diagram 2: Fråfall i VGS, sortert på årskull I det følgjande er dei svara som vi har motteke frå kommunane inndelt i tiltakskategoriar: GRUNNSKULE: Eksternt utvikla program og prosjekt Ny Giv Ny GIV var Stoltenberg II-regjeringa si satsing for å få fleire til å fullføre vidaregåande skule. Eitt av de mest omfattande tiltaka var intensivopplæring i lesing, skriving og rekning for elevene med svakast fagleg nivå på tiande trinn. Det nasjonale Ny GIV-prosjektet vart avslutta i juni Eid, Gloppen, Hornindal, Selje og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. Sjumilssteget Et program og en metode utviklet i fylkesmannsembetet i Troms som vart avslutta i 2014, men satsinga på barn og unge held fram. Fylkesmannen i S&Fj. Inviterte i mars 2015 kommunane til å delta i eit læringsnettverk om psykisk helse hjå barn og unge. Målet er å fange opp og hjelpe dei barna og ungdomane som har høg risiko for å utvikle problem som hemmar læring i skulen, og som seinare får konsekvensar for vidare utdanning og moglegheiter på arbeidsmarknaden. Førebygging og tverrfagleg innsats er viktige element i Sjumilssteget. Alle kommunane har delteke MOT Ungdom med MOT er en del av programmet retta mot ungdomsskolen, der utvalde elever blant anna besøker barneskuleklassar for å gjere overgangen til VGS enklare. Selje, Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. Satsing på ungdomstrinnet Som et ledd i arbeidet med å få ned frafallet i norsk skole, har Kunnskapsdepartementet de siste årene hatt et spesielt fokus på ungdomstrinnet. Dette resulterte i en egen stortingsmelding i 2012 («Motivasjon og mestring for bedre læring»). Satsing på ungdomstrinnet i statsbudsjett (styrking av grunnopplæringa). Alle kommunane har kryssa av for dette tiltaket. Læringsmiljøprosjektet er eit statleg tilbod til førti skular på landsbasis i arbeidet mot mobbing. Hornindal skule er plukka ut til å vere med i dette prosjektet. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 22

23 Arbeidslivsfag «Arbeidslivsfaget skal bidra til å skape et ungdomstrinn som i større grad tar hensyn til variasjonen mellom elevene, og som kan gi bedre motivasjon for flere. Faget skal gi elever som ønsker det, større mulighet til å arbeide praktisk og prøve ut sine interesser for yrkesfaglig opplæring» 12. Forsøkslæreplanen i arbeidslivsfaget er utarbeidd av ein nasjonal læreplangruppe, i samarbeid med Utdanningsdirektoratet. Alle kommunane har kryssa av for dette tiltaket. Utprøving av utdanningsprogram skal gi elevane erfaring med innhald, oppgåver og arbeidsmåtar i ulike utdanningsprogram i vidaregåande opplæring og aktuelle yrke. Elevane skal få anledning til praktisk aktivitet og fordjuping i fag. Opplæringa i faget skal bli lagt til rette for at den einskilde elev kan få prøve ut og reflektere over sine val. Eid, Hornindal, Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. Pedagogiske tiltak Vurdering for læring - kartlegging som tiltak i samsvar med vurderingsforskrifta 13 heimla i opplæringslova. Kartlegging i grunnskulen skal brukast av skulen og lærarane til å identifisere dei elevane som treng ekstra hjelp. Dette skjer ved undervegs-vurdering, halvårsvurdering og sluttvurdering, samt elevane si eigenvurdering. Intensjonen er at vurderingspraksisen skal støtte og hjelpe læringa (læringsfremjande vurderingspraksis). Alle kommunane bortsett frå Selje har kryssa av for dette tiltaket. Bruk av to-lærarressurs 14 Stortinget har løyvd 50 million for mellom anna å teste effekten av lærartettleik og to-lærarsystemet gjennom to storstilte forskingsprosjekt. Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. Tilbod om lese- og rekneverkstad Tiltak som skal bidra til å auke svake elevar sin dugleik innanfor lesing og rekning. Eid har kryssa av for dette tilbodet. Lesing i alle fag Lesing er ikkje ein aktivitet som berre gjeld dei tidlegare lesefaga norsk og språkfag, men skal inngå i alle fag. No er også matematikklæraren leselærar, og det same gjeld læraren i kroppsøving og dei andre faga. 15 Alle kommunane har kryssa av for dette tiltaket. Munnleg prøveform Munnleg i staden for skriftleg prøveform. Med munnleg prøveform kan ein i større grad enn ved skriftleg prøving individualisere spørsmål og problemstillingar. Eid, Gloppen, Selje og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. 12 «Veiledning til læreplanen i arbeidslivsfag», Utdanningsdirektoratet 13 Forskrift Kommunal leseplan for Elverum kommune, side 16 (2012) Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 23

24 Helsefremjande, -førebyggjande og psykososiale tiltak Skulehelseteneste/helsesøster Alle grunnskular og vidaregåande skular som er omfatta av opplæringslova skal ha tilgang på skulehelseteneste/helsesøster. For den vidaregåande skulen er det vertskommunen som har ansvar for tenestetilbodet. I Stortingsmelding nr. 47 Samhandlingsreformen ( ) heiter det: «Kapasiteten i skolehelsetjenesten er ikke tilstrekkelig utbygd i mange kommuner. Det gjelder særlig tilbudet i videregående skoler, jf. St.meld. nr. 20 ( ), Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. Skolehelsetjenesten er en sentral aktør i det forebyggende arbeidet fordi den gjennom skolen har en kontaktflate mot alle barn som gir en helt spesiell mulighet til å fange opp de som trenger hjelp.» Alle kommunane har kryssa av for dette tilbodet. Pedagogisk-psykologisk teneste (PPT) kan på et tidleg tidspunkt gi råd til skulen om tiltak som gjer at eleven kan få eit tilfredsstillande utbytte innanfor den ordinære opplæringa. Alle kommunane har kryssa av for dette tilbodet. 16 Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) yter konsulenttenester til samarbeidspartnarar innanfor den kommunale og fylkeskommunale barn- og ungdomstenesta, slik som helseteneste, skule/barnehagar, PPT og barnevern. Alle kommunane har kryssa av for dette tilbodet. Ungdommens helsestasjon er eit supplement til skulehelsetenesta. Tilbodet er for ungdom mellom 13 og 20 år, og bidreg med hjelp og rådgjeving slik at ungdom kan kjenne seg ivaretekne i høve til fysisk og psykososial helse. Tilbodet er for ungdom mellom år og er gratis. Helsesyster kan formidla avtale til skulelege, eventuelt andre i hjelpeapparatet etter behov. Alle kommunar, med unntak av Selje, har kryssa av for dette tilbodet. Kommunepsykolog Psykologene befinner seg i spenningsfeltet mellom behandling og forebygging, mellom befolkningens behov for lavterskeltilbud og intervensjoner, og behovet for iverksetting av forebyggende universelle tiltak som på sikt kan føre til bedre folkehelse. 17 Eid og Gloppen har kryssa av for dette tiltaket. Kommunepsykologen i Gloppen har for tida permisjon. Relasjonsbygging mellom lærar og elev er eit viktig grunnlag i all læring. Lærarens relasjonskompetanse er avgjerande for at tillitsrelasjonar kan utviklast til elever, foreldre og kollegaer. Relasjonsbygging mellom lærar og elevar med psykososiale problem er eit sentralt tiltak. «For å fremme gode relasjoner elevene i mellom, er det sentralt at alle voksne i skolen er tett på elevene, at man har felles normer for hva som er ikke-akseptabel atferd og at det raskt gjøres noe når sosiale problemer oppstår» 18. Alle kommunane Har kryssa av for «tett-på»-tiltak, medan Hornindal ikkje har kryssa av for relasjonsbygging. Tidleg identifikasjon av problem og intervensjon (bekymringsfullt fråvær og andre problem) Det kan være ulike årsaker til at elevar held seg borte frå skulen. Barn og unge som vegrar seg mot/nektar å gå på skulen kan utvikle vegringsåtferd. Elevane kan isolere seg heime, og skjuler ikkje 16 Hornindal kommune kjøper PP-tenesta frå Stryn kommune 17 «Kommunepsykologsatsingen i Norge i et folkehelseperspektiv», rapport 2013:2, Folkehelseinstituttet 18 «Relasjoner mellom elev og lærer», May Britt Drugli, professor, Regionalt kompetansesenter for barn og unge (RKBU), NTNU. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 24

25 fråværet. Dette er ofte elevar som ønskjer å gå på skolen, men som opplever skulekvardagen problematisk av forskjellige årsaker (angst, mobbing, omsorgssvikt osb.) Alle kommunane har kryssa av for dette tiltaket Psykisk helsearbeidar Vågsøy har oppgjeve at ein psykisk helsearbeidar er til stades i ungdomsskulen éin dag per veke. Gloppen viser i sin høyringsuttale til at «psykisk helsearbeidar barn/unge gjennom mange år har tilbyd støttesamtalar til elevar i vidaregåande skule i oppfølging av ungdomar som slit psykisk/ med å mestre kvardagen/ hindre fråfall.» Bygge sjølvtillit gjennom forskjellige aktivitetar. Trivsel på skulen er ein av fleire faktorar som verkar inn på elevane sin motivasjon for å lære, og trivsel er viktig for å kunne meistre utfordringar i skulekvardagen. Opplevinga av mestring styrker barns sjølvtillit og psykiske helse. 19 Eid og Stryn har kryssa av for dette tiltaket. Samarbeid på tvers av sektorar og forvaltningsnivå Førebuing og oppfølging i overgangsfase (overføringsmøte) sikre samanheng i skulesystemet i overgangsfasen mellom grunnskule og vidaregåande skule (VGS). Alle kommunane har ført opp dette tiltaket. Møteverksemd mellom kommune og VGS Alle kommunane, bortsett frå Selje, har kryssa av for slik møteverksemd. Førebyggingsforum består av barnevern, skule, kultur, politi, VGS osv. Hornindal, Stryn og Vågsøy har kryssa av for dette tiltaket. VIDAREGÅANDE SKULE: Av dei seks kommunane som har vore med i undersøkinga, er det berre to kommunar som ikkje er vertskommune for vidaregåande skuler. Sjølv om det fråfallet vi ser på i dette prosjektet er eit problem som oppstår innanfor det fylkeskommunale ansvarsområdet, kan truleg ein god del av årsakstilhøvet ha si rot i, og dermed kunne påverkast av elevane sin heimstadkommune. Det totale fråfallet som skjer i den einskilde vidaregåande skulen er ikkje interessant i denne undersøkinga, sjølv om skulen ligg i ein av dei kommunane vi undersøker. Årsaka til dette er at elevane ved desse skulane har elevar som kjem frå heile landet. I dette prosjektet er vi såleis berre interessert i det fråfallet som gjeld skuleelevar som har ein av dei seks undersøkte kommunane som heimstad. Sjølv om det er fylkeskommunen som står ansvarleg for det vidaregåande skuletilbodet, er det vertskommunen som har ansvaret for skulehelsetenesta. Det er også fleire døme på at kommunane samarbeider på tvers av forvaltningsnivå for å hindre fråfall i vidaregåande skule. Døme på dette er: Møte mellom det kommunale NAV-kontoret og oppfølgingstenesta (OT) i den vidaregåande skulen Møte mellom det kommunale NAV-kontoret og skuleleiinga eller rådgjevar i den vidaregåande skulen 19 «Psykisk helse hos barn og unge - tilrettelegging i kommunen», Folkehelseinstituttet Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 25

26 Møte mellom det kommunale NAV-kontoret/ruskonsulent og miljøkoordinator i den vidaregåande skulen Samarbeid mellom barnevernet og vidaregåande skule når det gjeld enkeltelevar Samarbeid mellom kommunen og den vidaregåande skulen i samband med elevar med bekymringsfullt fråvær eller andre problem Arbeid med å skaffe læreplass Vi vil også nemne prosjektet Ung i ytre. Dette er eit samarbeidsprosjekt mellom NAV Selje, Selje kommune, NAV Vågsøy og Vågsøy kommune for ungdom og unge vaksne, i aldersgruppa år frå Selje kommune og Vågsøy kommune, som ikkje har fullført vidaregåande skule. Målet med prosjektet er å hindre fråfall i den vidaregåande skulen, oppfølging gjennom utdanningsløp og å sette ungdom og unge vaksne i stand til og gjere gode val i utfordrande situasjonar. Program for betre gjennomføring i vidaregåande opplæring Regjeringa vidarefører arbeidet med å få fleire ungdommar til å fullføre og bestå vidaregåande skule gjennom den nasjonale satsinga «Program for bedre gjennomføring i videregående opplæring». Dette programmet er retta mot fylkeskommunane, og vert såleis ikkje sett nærmare på i denne rapporten. Vurdering Vi vurderer fråfall i vidaregåande skule som ei viktig utfordring for folkehelsa. Den prosentvise storleiken på fråfall i vidaregåande skule varierer både mellom dei undersøkte kommunane og dei einskilde kulla. Alle kommunane ligg under landsgjennomsnittet for dei kulla vi har sett på. For kullet utgjer til dømes fråfallet i Eid berre om lag 50% av landsgjennomsnittet. Vi har imidlertid ikkje belegg for å kunne påstå at det er ein kausal samanheng mellom mengd og art på dei tiltaka kommunane har innført og dei korresponderande fråfallstala. Fråfall i vidaregåande skule vil seinare kunne føre til mellom anna sosiale og helsemessige problem for eleven samt sosiale kostnader for kommune. Oversikta over tiltak for å forhindre fråfall i vidaregåande skule viser variasjon mellom kommunane. Dette kan til dømes skuldast: Ikkje alle kommunane har vidaregåande skule Forskjellig tolking av spørsmål som er stilt Ufullstendig registrering (kjem ikkje på alle innførte tiltak) Ulik grad av fråfall (tiltak tilpassa behovet) Val av ulike tilnærmingar/tiltak for å løyse same problem Økonomisk situasjon i kommunen Nokre søkjer om tilskot til spesifikke prosjekt - andre ikkje Oppfølging av elever i vidaregåande skule ligger til pedagogisk-psykologisk teneste (PPT) og oppfølgingsteneste (OT) i fylkeskommunen. Alle kommunar har likevel ansvar for helse- og omsorgstenester til alle som har opphald i kommunen. Det omfattar også helsetenesta i skulane. Konklusjon Alle dei seks kommunane i Nordfjord har etablert ordningar som inneber tidleg intervensjon for å redusere risikoen for fråfall i den vidaregåande skulen. Dette inneber at kommunane har innført system for identifikasjon av problem og tiltak for å handtere desse på eit tidlegast mogleg tidspunkt. Anbefaling Vi håper at denne rapporten kan vere eit bidrag til samarbeid mellom kommunane når det gjeld tiltaksutforming. I Stortingsmelding nr. 47 om samhandlingsreforma er det sett spørsmål ved om skulehelsetilbodet er tilstrekkeleg dimensjonert i høve behovet i kommunane. Vi anbefaler derfor kommunane om å gjere slik vurdering. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 26

27 7. Totalkonklusjon og tilråding Det er førebels berre Gloppen og Stryn som har gjennomført politisk handsaming av oversiktsdokument over helsetilstand i kommunen i samsvar med Folkehelselova 5. Selje kommune har eit ferdig dokument som enno ikkje er handsama politisk. Eid og Vågsøy kommune har starta arbeidet med dokumentet, medan Hornindal opplyser at dei ikkje har starta arbeidet. Sidan oversiktsdokumentet dannar grunnlaget for utarbeiding av mål, strategi og tiltaksplan, er det førebels ingen av kommunane som oppfyller krava i folkehelseloven 6 og 7. Dette arbeidet skal integrerast i kommuneplanprosessen inneverande år. Alle kommunane gir informasjon, råd og rettleiing i samsvar med lov og tilhøyrande merknad. Det er ingen store variasjonar mellom kommunane når det gjeld manglande mottak av utskrivingsklare pasientar, bortsett frå Gloppen og Vågsøy i Gloppen har dessutan hatt ei auke frå 2014 til Ved utgangen av 2015 hadde kommunen 80 liggedøgn. Dette utgjer 40% av samla tal liggedøgn i Sogn og Fjordane. Vi anbefaler derfor Gloppen og Vågsøy å vurdere om dei høge tala på utskrivingsklare pasientar som kommunen ikkje tek i mot skuldast tilfeldige variasjonar eller om det bør setjast i verk tiltak for å auke kapasiteten. Ved innføringa av samhandlingsreforma er mange av ansvarstilhøva i helsearbeidet endra. Folkehelsearbeidet skal no virke gjennom eit sektorovergripande samarbeid om tiltaksutforming. I vår gjennomgang av dei tiltak som kommunane har oppgitt, saknar vi tiltak som ligg til ansvarsområde utanfor pleie-, omsorgs- og helsesektoren. Forskrift om miljøretta helsevern nemner mellom anna kommunen si plikt til å vurdere og legge til rette tiltak som vedkjem helseskadelege tilhøve, mellom anna ulykkesrisiko. Eit døme kan vere skadeførebyggjande tiltak knytt til trafikktryggleik. Alle kommunane har etablert tiltak som har som formål å førebygge fråfall i den vidaregåande skulen. Vi håper at den samanliknande oppstillinga av tiltak per kommune i rapporten kan nyttast som døme på korleis dei einskilde kommunane i undersøkinga arbeider for å redusere fråfallet. Vi anbefaler også at kommunane vurderer om kapasiteten i skulehelsetenesta er tilstrekkeleg dimensjonert i høve behovet Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 27

28 8. Høyringsuttale Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 28

29 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 29