Overordna analyse. Overordna analyse til plan for forvaltningsrevisjon for Luster kommmune Tilbudsbrev. Luster kommune.

Transkript

1 Overordna analyse Overordna analyse til plan for forvaltningsrevisjon for Luster kommmune Tilbudsbrev Luster kommune september 2012

2 Overordna analyse; prosess og område Her følgjer eit oversyn over teoretisk fundament og vesenlege omsyn som har vore nytta i risikovurderinga. Dernest følgjer ei oppramsing av identifiserte områder for forvaltningsrevisjon, samt ei oppsummerande vurdering knytt til dei. Teoretisk fundament og vesentlege omsyn Det er nytta ein eigen modell for korleis ein skulle kunne identifisere dei mest relevante områda for revisjon. Teoretisk er modellen forankra i statsvitenskap, organisasjonsteori og COSO ERM 1 og den tek utgangspunkt i kommunal verksemd og tenestetilbod. Skjematisk vil val av forvaltningsrevisjonsprosjekt bli eit resultat av vurderingar knytt til vesentlegheit og risiko ved verksemda og tenestetilbodet - vurderingar som "trakterer" ut prosjekt i 4 overordna steg. Dette kan illustrerast slik: 1. Overordna vurderingar av risiko- og vesentlegheit 2. Risikovurdering av vesentlege område 3. Prioritering av risikoområde 4. Val av prosjekt Vurderingar, prioritering og val skjer i høve til ulike kriteria: 1 The Commitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. ERM Enterprise Risk Managment

3 Eit grovkorna døme på denne tilnærminga kan knyttast til skulesektoren. Kommunen har ansvaret for grunnskulen. Opplæringslova inneheld både føremål og krav; krav til kva kommunen pliktar og elevane sine rettar og kva som er føremålet med skuleopplæringa. Dette gjev føringar som den einskilde kommune må ta inn over seg. For å etterleve desse føringane, må kommunen setje inn fleire former for input; t.d. ressursar, planlegging, organisering og eigne målsettingar. Dette for å kunne ta elevane gjennom skulegangen og utruste den einskilde slik mål og formål for sluttproduktet tilseier. I heile denne prosessen vil det liggje risiko for at mål og føremål ikkje kan overhaldast. Risiko handlar her om å identifisere sannsynligheiten for at skuleaktivitet ikkje vert utøvd på den måten den skal utøvast på etter, mellom anna lovverk, planar, strategiar og budsjett. Med andre ord risiko for mangelfull verksemd og tenestetilbod. Den skisserte tilnærminga er knytt til å finne dei vesentlege områda innanfor kommunen der risikoen for mangelfull verksemd og tenestetilbod i størst grad er til stades. Dette kan illustrerast slik: Risiko Risiko Risiko Risiko Kjerneverksemd Føremål Tildeling Bruk av midlar Prosess Effekt Kostnadseff / produktivitet Føremålseffektivitet Forvaltningsrevisjon

4 Endeleg prioritering av områda for revisjon skjer etter ei vurdering av risiko i høve til sannsynligheit for inntreffing av manglar og konsekvens av manglar: Høg Prioriterte område for forvaltningsrevisjon Sannsynlegheit x x x Låg Konsekvens av manglar Høg For kontrollutvalet har det vore vektlagt at modellen tar høgde for område og revisjonsprosjekt som har ein førebyggjande karakter. Det vil sie at eit revisjonsprosjekt ikkje berre ser tilbake på kva som har skjedd, men at ein kan gå inn på pågåande prosjekt/område der det potensielt ligg fare for at verksemda og tenestetilbodet ikkje er tilfredsstillande. Framgangsmåte og involvering Denne analysen har vore gjennomført gjennom følgjande hovudsteg: 1. Tinging og innspel frå kontrollutvalet 2. Gjennomgang av tidlegare plan for forvaltningsrevisjon 3. Gjennomgang av relevante dokument, her under: - Årsmeldingar - Kommuneplan - Økonomiplanar og årsbudsjett - Tilsynsrapportar frå Fylkesmannen - Politiske saker i kommunestyret og kontrollutvalet - Kommunebarometeret for KOSTRA statistikk 4. Samtalar med kommuneleiinga og politiske gruppeleiarar 7. Prosessmøte i kontrollutvalet 8. Fornya analyse 9. Handsaming av overordna analyse og plan i kontrollutvalet

5 Identifiserte område Nedanfor er dei identifiserte områda lista opp. Rekkjefølga inneber IKKJE noko form for rangering eller prioritering av områda. Offentlege innkjøp Kommunen er underlagt lov og forskrift om offentlege anskaffelser. Dette er eit komplisert lovverk og Klagenemnda for offentlege anskaffelser har svært mange saker der ein part påberoper seg regelbrot. Eit siktemål ved regelverket er at innkjøp skal vere underlagt konkurranse, mellom anna for at innkjøp skal vere prismessig gunstig. I økonomiplan for er det budsjettert med investeringar for kr. 140 mill. For perioden er dei største tiltaka knytt til: Luster Bad Hafslo Barne- og Ungdomsskule Investeringane inneber innkjøp av varer og tenester som vil vere underlagt regelverket for offentlege anskaffingar. Også innkjøp knytt til drift er underlagt det same regelverket. Interne rutinar i kommunen, effektivitet og faktisk etterlevnad av regelverket vil kunne vere eit tema for revisjon. Eigarskapsstrategi I mange kommunar har det vore ei tiltagande tendens til å setje delar av kommunal verksemd ut i eigne selskap og samarbeid; som IKS, AS, BA og IS. Nokre kommunar har etablert strategiar knytt til mellom anna kva type verksemd som kan organiserast som eigne selskap, kva type selskap kommunen skal nytte og korleis kontrollen med selskapet skal vere. Luster kommune har organisert eige drift i heieigde selskap og kommunen har eigarinteresser i fleire selskap, mellom anna: Luster Bad KF (100 % 2 ) Sogn brann og redning IKS SIMAS IKS Sognekraft AS (6,88 %) Luster Energiverk AS (17,9 %) Sage Kraftverk AS (50 %) Skjolden Cruisekai AS (49 %) Sogn og Fjordane Revisjon IKS Den einskilde etablering / inntreden i selskap har vore gjenstand for ein grundig prosess, men den løpande informasjon og kontroll kan verte meir systematisk. I 2011 vart det vedteke å utarbeide eit dokument for eigarskap i andre selskap. Arbeidet med dette dokumentet er ikkje avslutta. Ein revisjon opp i mot kommunens si kontroll og praksis knytt opp i mot selskap kan vere eit revisjonsområde. Risikohandtering og beredskap Luster kommune har eit stort mangfald av oppgåver og krav som kviler på seg. Inn under dette fell den trend at statlege styresmakter pålegg kommunen plikter og gjev innbyggjarar rettar samstundes som kommunen opplever ikkje å få tilført tilstrekkelege ressursar for å ta i vare dette. I 2011 fekk kommunen testa ut beredskapen under orkanen Dagmar og sentrale deler av beredskapen er evaluert etter dette. I Luster ser vi at det er utfordringar i høve til rasrisiko, klimatiske tilhøve og i høve til grunnleggjande tenester som drikkevatn, kloakk og straum. Vi ser at det er vanskar med å etablere tilfredsstillande telekommunikasjon når det er vanskar med straumnettet. Ytre risikofaktorar trugar kommunen si verkesemd og tilbod. I dette perspektivet kan det vere aktuelt med revisjon av administrasjonen si risikohandtering, dvs. ei systematisk vurdering av korleis leiinga styrer risiko for å sikre kommunen si måloppnåing og tryggleik. Ein gjennomgang av om beredskapsplanane er oppdaterte med erfaringane etter uveret kan vere ein anna kontroll. 2 Eigardel

6 Styringssystem Luster kommune har eit styringssystem som er sett saman av ei rekke ulike aktivitetar og dokument, sjå årsmeldinga for 2011 for ein oversikt. Det er nyleg innført nytt økonomisystem i kommunen som det er venta gode effektar av, spesielt for informasjon ut mot einingsleiarane. Administrasjonen opplyser at økonomireglementet er frå 2003 og er klart for ei ny oppdatering. Samanlikning av økonomireglementet mot beste praksis frå andre kommunar kan vere ein aktuell forvaltningsrevisjon. Sosialtenester, NAV I kommunbarometeret kjem det fram at antal personar som mottek sosialstøtte over lengre tid er større enn i samanliknbare kommunar. Det kjem om fram at det er mange sosialhjelpmottakarar pr. årsverk. Det siste punktet let seg forklare med at dei tilsette på NAV kontoret arbeider om kvarandre med arbeidsoppgåvene og det derfor er vanskeleg å setje konkrete årsverk på sosialhjelpområdet. Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har i 2011 gjennomført tilsyn med sosiale tenester i NAV og det vart funne avvik ved at søknader om støtte ikkje vart handsama i tråd med regelverket. Kommunen har det siste året arbeidd med å betre rutinar slik at avvik ikkje skjer frametter. Ein eventuell revisjon kan etterprøve om kommunen og NAV har ei organisering som sikrar sosialhjelp i tråd med lovverket. Det kan og undersøkast kvifor mottaksperioden er lengre i Luster enn andre stadar. Openheit og offentlegheit Etter lovverket har mellom anna innbyggjarar og andre innsynsrett i kommunale dokument, det er krav til arkivering og journalføring av dokument og det er tidsfristar for kommunen når det gjeld svar på førespurnadar frå utanforstående. Frå hausten 2008/årsskiftet 2009 vert det innført ny lov om offentlighet i offentleg forvaltning 3 ; denne endrar en del sentrale tilhøve for offentligheit. I samtaler med gruppeleiarane kjem det fram at brev stila til formannskapet ikkje har vorte kjent for ordførar og formannskap. Kommunen si praktisering av forvaltningslov, offentlegheitslov og arkivlov vil vere eit aktuelt område for revisjon. Døme på kontrollpunkt kan vere om kommunen reint faktisk tek i vare tidsfristar for svar på førespurnadar og søknadar, om dokument vert gjort tilgjengeleg på nettet og saksgang etter postmottak. Oppfølgjing av vedtak Ei sentral oppgåve for ein kommuneadministrasjon er å setje i verk politiske vedtak. Reguleringsplanaprosessar er eksempel på saker der det kan gå lang tid frå vedtak til endeleg gjennomføring av vedtaket. Når prosessar tek lang tid er det vanskeleg for politikarane å følgje opp når politiske vedtak er gjennomført. Gruppeleiarane etterlyser eit system som syner når politiske vedtak er gjennomført. Den kan vere tenleg med ein revisjon som fokuserer på: - iverksettinga av tiltak skjer til den tid som det vert forventa frå beslutningstakar - rapporteringa tilbake til politiske organ på iverksettinga si status. Sjølvkost Kommunen har ansvar for fleire tenester der gebyr frå mottakarane maksimalt kan vere til sjølvkost. Dette gjeld til dømes vatn, avløp, boss, kart- og oppmålingstenestertenester, byggjesak. Aministrasjonen opplyser at det er ein gammal modell som vert nytta for berekning av sjølvkost. Kontroll av gebyra opp imot sjølvkost kan vere eit aktuelt område for revisjon. 3 Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

7 Pleie og omsorg Ifølgje årsmeldinga for 2011 sto pleie, omsorg og rehabilitering for kr. 109 mill i kostnader, ein auke på 15% frå året før. Pleie og omsorgssektoren må vere koordinert mellom heimetenester, institusjonsplassar, omsorgsbustadar, dagsenter, tryggleiksalarm, matbringing, balanse mellom pleie og omsorgstilbod, samt avlasting og opptrening på sjukeheim. Det bør liggje ein god infrastruktur til grunn, i tillegg til at dei ulike deltenestene må ha eit samarbeid. Kommunane nyttar eit system IPLOS for vurdering av pleiebehov. Dette er same system som vert nytta i Helse Førde. Systemet vert og nytta ved vurdering av tildeling av plass på pleieheim. I arbeidet med overordna analyse kjem det fram ei usikkerheit om kommunen tildeler sjukeheimsplasser til dei som har det høgste behovet. Revisjon av korleis kommunen nyttar systemet IPLOS til vurdering av pleiebehov og tildeling av sjukeheimsplassar kan vere eit aktuelt prosjekt. Luster som arbeidsgjevar I 2011 var 67% av sum driftsutgifter i kommunen løn og sosiale kostnadar. Arbeidsmarknaden er generelt trong i Noreg og mange kommunar har allereie ei utfordring med å sikre seg tilstrekkeleg og god arbeidskraft; gjennom rekruttering, gjennom å behalde arbeidskraft samt det å få eldre arbeidstakarar til å stå lenger i arbeid. Utfordringane gjeld også Luster der ein melder om færre kvalifiserte søknader ved utlysing av ledige stillingar. Til no har det i liten grad vore nødvendig med vikarbruk for å løyse oppgåvene. Aktuelle område for kartleggjing og vurdering kan vere: kommunen som smidig / løysingsorientert arbeidsgjevar kommunen sine strategiar og tiltak for å behalda personell kommunen sine strategiar og tiltak rekruttera personell kommunen sine strategiar og tiltak for å unngå små stillingsbrøkar kommunen sin praksis i høve til bruka av vikariat/faste stillingar kommunen sine strategiar og tiltak for å få ned sjukefråvær kommunen si utøving av seniorpolitikk; generelt og spesielt opp mot tiltak for å få arbeidstakarar som når alder for avtalefesta pensjon til å stå vidare i arbeid andre kommunar sine strategiar og tiltak samanlikning med Luster Informasjonstryggleik Kommunen er underlagt strenge reglar for handsaming av sensitiv informasjon. Mykje av informasjonsstraumen i kommunen er IKT basert; til dømes pasientjournalar, PPT utgreiingar, barnevernssaker og postjournalar. Gode internkontrollrutiner kring informasjonshandsaming er naudsynt og vesentleg. Opplæring og bruk er ein heilt vesentleg del av kostnaden og effekten ved IKT, ved sidan av innkjøpskostnadar. Ein revisjon opp i mot opplæring og bruk kan vere aktuelt, i tillegg til korleis kommunen handsamer informasjon som er IKT basert. Skular, opplæring og spesialundervisning Luster kommune blir rangert som nest best i landet på grunnskule i Kommunebarometeret Kommunen nyttar mykje ressursar på skulane og får gode resultat av innsatsen. Skulane blir organisert som oppvekstsenter og einingsleiar peikar på dette som eit aktuelt område for revisjon. Ei undersøking kan kartlegg om oppvekstsentra fungerer i samsvar med måla som er sette opp. Sakshandsaming og fristar Frå Kommunebarometeret 2012 går det fram at Luster er svakare enn gjennomsnittet i landet på sakshandsaming av byggesaker. Ulik praksis for når ei sak blir registrert kan påverka talgrunnlaget. Rådmannen meiner at kommunen har potensiale for gjennomføre sakshandsaminga raskare enn det som skjer i dag. Ei vurdering av om kommunen utfører sine tenester i samband med sakshandsaming etter plan- og bygningsloven kan vere relevant.

8 Habilitet og etikk I forvaltningslova ligg det krav til sakshandsaming både hjå administrasjon og politikarar når det gjeld habilitet. For kommunen sitt omdømme er det viktig at sakshandsaminga vert utført av habile personar. I kommunenoreg generelt har det vore eit aukande fokus på etikk og etiske reglement når det gjeld kommunen, tilsette og tillitsvalde sin framferd. I Luster kommune er det fastsett etiske retningslinjer for dei folkevalde i kommunestyresak 78/09. Praktiseringa av inhabilitetsreglane vert i samtale trekt fram som eit risikoområde. Ei kartlegging og undersøking knytt til etterleving av habilitet, etisk framferd og skriftlege fastsette retningslinjer på dette området vil vere eit aktuelt tema for revisjon. Budsjettprosess I rekneskapen for 2011 går det fram at det er budsjettert med kr. 374,5 i driftskostnader i opphaveleg budsjett, medan endeleg rekneskap syner driftskostnader på kr. 439,9 mill. Det kan tyde på at det har vore eit etterslep i budsjetteringa og at dette har vorte teke innatt i revidert budsjett. Manglande reell budsjettering svekkar budsjettet som styringsreiskap og politikarane vert gjennom budsjettprosessen ikkje sett i stand til å forstå heilskapen eller å kunne prioritere. Budsjetta og rekneskapsrapporteringa er ikkje periodisert på månadsbasis gjennom året. Dette svekkar muligheitene for tidleg å fange opp overforbruk og større avvik i drifta. Gjennomgang av budsjettprosessen kan vere eit område for revisjon. Samhandlingsreformen Kommunane tek over fleire funksjonar som tidlegare var lagt til staten og helseforetaka. Som følgje av dette er det mykje nytt regelverk som kommunane må vinne kunnskap om og det er store økonomiske ressursar som skal flyttast over på kommunane frå staten. Ein gruppeleiar peikar på inntektssida i samhandlingsreformen som eit aktuelt område for kontroll. Eit revisjonsprosjekt kan vere om kommunen har rutinar som sikrar at ein mottek dei rette inntektene frå staten.

9 Oppsummerande risikovurdering Nedanfor vert dei identifiserte områda ytterlegare vurdert opp mot 1) sannynlegheit for inntreffing av manglar på området og 2) konsekvens av manglar på området. Både sannsynlegheit og konsekvens er gjeve ein score H, M og L (høg, middels og låg). Område Sannsynlighet Konsekvens Offentlege innkjøp M M Eigarskapsstrategi (kva dokument finst strategi/finansreglement) M H Risikohandtering og beredskap M M Styringssystem L L Sosialtenester, NAV H M Openheit og offentlegheit L L Oppføljing av vedtak H H Sjølvkost M M Pleie og omsorg H H Luster som arbeidsgjevar M M Informasjonstryggleik L L Skular, opplæring og spesialundervisning L L Sakshandsaming og fristar H H Habilitet og etikk H H Budsjettprosess L L Samhandlingsreformen M M Vektinga av sannsynlegheit og konsekvens er ei relativ vurdering mellom dei einskilde områda for å få fram dei områda som kontrollutvalet meiner bør prioriterast for forvaltningsrevisjon.