4.3.8 MED BLANKE ARK EIT FORSØK MED

Transkript

1 4.3.8 MED BLANKE ARK EIT FORSØK MED INTEGRERTE KOMMUNALE TENESTER I EIN NY BYDEL. NILS AARSÆTHER Då den norske hovudflyplassen Fornebu blei vedtatt nedlagd på 1990-talet, opna det seg ein unik mulighet til å skape ein ny bydel frå grunnen av, ein bydel planlagd for nye innbyggarar (Lingsom 2005, Nystad 2005). Bærum kommune starta umiddelbart ein planleggingsprosess som omfatta både arealutvikling, boligbygging, infrastruktur og utvikling av kommunale tenester. Det er dei plangrepa som Bærum kommunes Utviklingsenhet stod bak på tenesteområdet, og korleis dei blei implementert, som dannar grunnlaget for prosjektet. Målet for Bærum kommune var å nytte denne unike muligheten i ein kontekst der ein kunne starte frå grunnen av, til å utvikle og realisere ein modell for integrerte tenester som kunne tilbys befolkninga i den nye Fornebu-bydelen. I den tenkinga som låg til grunn for strategien var det særleg lagd vekt på at sektorgrenser skulle brytast ned, og befolkninga skulle møte det kommunale tenesteapparatet på ein radikalt annleis måte enn i det tradisjonelle sektorsystemet. Den tradisjonelle funksjonsdelinga skulle erstattast av ein strategi for territorialitet, som i tillegg til det tverrsektorielle også innebar eit mål om å forankre tenester i det lokale samfunnet. Dette skulle særleg skje gjennom etablering av partnarskap med frivillige organisasjonar. Det sentrale virkemiddelet i å realisere ideen om eit territorialisert servicesystem var bygging av grendesentra på Fornebu, med ein einskapleg leiarskapsfunksjon, noko som innebar ei nedtoning av faglegprofesjonell funksjonell leiarskap i skole, barnehage, bibliotek, familie/ barnevern, idrettsanlegg og så vidare. Det er dette ambisiøse prosjektet som vi som forskarar har følgd gjennom perioden , der vi har gjennomført intervju med leiarar, gjort surveyanalysar retta inn mot personalet og hatt direkte observasjon av dagleglivet i og omkring dei to grendesentra som stod ferdig i 2008 og 2010 (Sverdrup, Aarsæther og Vike 2011). Vår problemstilling har vore å undersøke korleis ein frå Bærum kommune si side handterer det vi ser på som ei innebygd spenning mellom det funksjonelle og det territorielle prinsippet, i ein situasjon/ kontekst som i utgangspunktet skulle by på dei ideelle føresetnader for å realisere tenesteyting med låge tersklar både mellom tenestene, og mellom brukarar/befolkning og det tenesteytande personalet og deira leiarar. Prosjektet anser vi som viktig ut frå eit samfunnsmessig perspektiv, ettersom det tar opp ei problemstilling som til stadighet blir ettelyst i offentleg debatt, 334

2 nemleg samanhengen mellom ulike tenestetilbod og velferdsstaten si manglande evne til å sjå mennesket og ikkje berre spesifikke problem/ oppgåver knytt til den enkelte. Fornebu-eksperimentet utgjer også eit fullskala forsøk (bydelen skal etter planen kunne ha over innbyggarar når alle boligar er ferdige). Det interessante ligg også i at det dreier seg om eit forsøk med blanke ark, utført av ein kompetent planstab i ein ressursrik kommune. Føresetnadene både for å lukkast, og å vinne kunnskap om territoriell organisering skulle vere optimale her. Frå eit akademisk perspektiv er det interessant å kaste meir lys over forholdet mellom funksjonell og territoriell organisering i eit moderniseringsperspektiv. I alt for liten grad er det territorielle analysert som del av ei samfunnsmessig modernisering, og det er i liten grad fokus på korleis ein i praksis kan optimalisere ein mix av det funksjonelle og det territorielle (det er sjølsagt aldri på tale med eit enten/eller her). I dette ligg også prosjektet sine sentrale problemstillingar: Kva er vilkåra for å implementere eit territorialisert tenestesystem? Kva er dei administrative/ politiske førsetnadene? På kva måte vil implementeringa vere avhengig av samspelet mellom kommune og den aktuelle befolkninga som skal motta tenestene og skjer dette samspelet på bakgrunn av ei forståing av befolkninga som brukarar, borgarar, eller sivilsamfunnsaktive aktørar? REFLEKSIV PLANLEGGNING Teoretisk sett knyter vi an til litteratur som problematiserer spenningsfeltet territorialitet/funksjonalitet i ein moderniseringssamanheng (Friedmann og Weaver 1979, Healey 1998) altså teori der ein ser territorialitet som noko anna enn uttrykk for å gjenskape ein samfunnsmessig samanheng som har gått tapt (Castells 1997), slik ein også ser spor av i Max Weber sine betraktningar om det rasjonaliserte og byråkratiserte samfunnet (Crook 1991, Gregory 2006). Med utgangspunkt i Weber sitt rasjonalitetsbegrep meiner vi å finne dekning for at det territorielle perspektivet kan sjåast i eit moderniseringsperspektiv, då som komplementært til det funksjonelle. Dette er noko som vi gjenfinn i ideen om innovative grep for å skape betre og meir samanhengande kommunale tenester ein posisjon som kan beskrivast som refleksiv planlegging (Howe & Langdon 2002), og som vi fann eksplisitt uttrykt frå Fornebu-planleggarar i Bærum kommune. 335

3 ORDNINGA MED EINSKAPLEG LEIING AV GRENDESENTRA BLEI AV- SKAFFA Heldigvis var opplegget for dette prosjektet designa slik at vi kunne observere både idefasen, implementeringsfasen og starten på ein praksisfase. Idefasen var som venta prega av stor entusiasme og brei mobilisering, og implementeringa i form av bygging og oppstart av to større grendesentra på Fornebu var godt førebudd og gjekk utan større problem. Men etter kort tids praksisfase skjedde noko heilt uventa: Ordninga med einskapleg leiing av grendesentra blei på vårparten 2010 avskaffa av adm.leiar (rådmann) i Bærum kommune. Det som så følgde var at funksjonen som grendesenterleiar blei avvikla, og dei to grendesenterleiarane blei omplassert til andre jobbar i kommunen. Så innførte kommunen det tradisjonelle systemet med rektor og andre tradisjonelle leiarfunksjonar ved dei kommunale tenestene på Fornebu. Dermed blei ideen om integrerte tenester ved dei nye grendesentra avvikla nærast før den blei satt ut i praksis, og tenesteytinga i den nye Fornebubydelen blei tilpassa den funksjonelle, linjebaserte, vertikale organisasjonsmodellen som elles låg til grunn for servicesystemet i Bærum kommune. Dette oppfatta vi på forskarsida som svært overraskande, all den stund det hadde vore uttrykt eksplisitt uttrykt frå kommunen si side at eksperimentet med territoriell organisering på Fornebu skulle evaluerast, og på bakgrunn av ei evaluering skulle kommunen vurdere om ein (modifisert) territoriell organisasjonsmodell kunne innførast også i andre delar av den store kommunen sitt tenestetilbod (Bærum kommune har innbyggarar). Dermed tok også forskingsprosjektet også ei ny vending; frå å evaluere det som var oppnådd gjennom det eksperimentelle opplegget, til ein analyse av bakgrunnen for at organisasjonsstrutkuren blei tilpassa ein tradisjonell, vertikal modell. RESULTATER Prosjektet har så langt resultert i to empiriske rapportar om implementeringa (Dyrkorn 2008, Sverdrup, Aarsæther og Vike 2011), og ein artikkel (Aarsæther og Vike under review 2011) med analyse av grunnar til at eksperimentet blei terminert. Initiativet til avviklinga kom frå nytilsett administrasjonssjef (rådmann) i kommunen. Rådmannen konstaterte at organiseringa av tenestene på Fornebu-bydelen var forskjellig fra organiseringa i kommunen for øvrig, og argumenterte for at tenestene måtte tilpassast til det ordinære mønsteret. Det blei ikkje anført argument knytta til for eksempel store kostnader eller manglande kompetanse, nytte eller funksjonalitet ved Fornebu-modellen den var bare ulik dei øvrige delane av kommunens tenesteorganisering. Ut fra vår analyse ville ein slik argumentasjon bli møtt med heftig politisk- og grasrotprotest, men det skjedde ikkje. Fornebu- 336

4 prosjektet var tydelegvis lite forankra i den politiske leiarskapen, og innetter i administrasjonen hadde Utviklingsenheten lite tyngde i forhold til dei etablerte sektoradministrasjonane. Det var heller ikkje etablert noko fellesskap eller talerør for beboarane på Fornebu noko som kan forklarast ved at boilgbygginga i den nye bydelen kom seint i gang, og at eit demos ikkje var operativt pr Dermed kunne den nye rådmannen enkelt få gjennom sitt forslag om avvikle det territorielle eksperimentet og iallfall oppnå å få bevist sin handlekraft. FREMTIDIG FORSKNING Avhengig av tilgang på forskingsmidlar og eit ønske om fortsatt samarbeid frå Utviklingsenheten i Bærum kommune si side, tar vi sikte på å følge prosessen vidare, ettersom det materielle grunnlaget for å yte integrerte tenester på Fornebu faktisk er realisert i form av to grendesentra, og endåtil bygging av eit tredje senter per Sjølv om bygginga av ein komplett ny bydel er unikt, vil det likevel vere god grunn til å utvikle eit forskingsdesign for eit komparativt prosjekt, der andre kommunar sine forsøk på fysisk og organisatorisk integrasjon av tenestesystemet inngår. UTVALGTE PUBLIKASJONER Dyrkorn, K., 2008, Offentlig innovasjon på Fornebu: En kvalitativ studie av Hundsund grendesenter. Rapport, Utviklingsenheten, Bærum kommune. Sverdrup, Thomas, Nils Aarsæther og Halvard Vike,2011, Tjenester og partnerskap på Fornebu. Sandvika: Bærum kommune. Aarsæther, Nils og Halvard Vike, 2011, Challenging Functional Specialization. Territorial organization of public services in a remade area innsendt til vurdering. 337

5