NORGES HØYESTERETT. HR A, (sak nr. 2009/896), sivil sak, anke over dom, (advokat Per M. Ristvedt) S T E M M E G I V N I N G :

Transkript

1 NORGES HØYESTERETT Den 10. mars 2010 avsa Høyesterett dom i HR A, (sak nr. 2009/896), sivil sak, anke over dom, Hempel AS Næringslivets Hovedorganisasjon (partshjelper) (advokat Per M. Ristvedt) (advokat Andreas Pihlstrøm til prøve) mot Staten v/miljøverndepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Kaare Andreas Shetelig) S T E M M E G I V N I N G : (1) Dommer Bruzelius: Saken gjelder spørsmålet om et morselskap med hjemmel i forurensningsloven 51 kan pålegges å sørge for eller bekoste undersøkelser eller lignende tiltak. (2) Monopol Maling- og Lakkindustri AS startet i 1918 produksjon av skipsmaling i Florvåg på Askøy. Fra 1960-tallet ble et område i Bakarvågen på Askøy benyttet til plastproduksjon og avfallsdeponi for produksjonen i Florvåg. (3) Bedriften fusjonerte i 1983 med et norsk datterselskap av det danske selskapet Hempel AS (heretter omtalt som Hempel eller morselskapet). Det fusjonerte selskapet fikk navnet Monopol-Hempel AS. Hempel, som etter fusjonen eide et flertall av aksjene i selskapet (53,3 prosent), ble i 1989 eneier. Selskapet skiftet i 1991 navn til Hempel Coatings (Norway) AS. (4) Produksjonen i Florvåg ble nedlagt 30. november Produksjons- og salgsrelaterte aktiva, herunder kundefordringer på ca. 10 millioner kroner, ble i desember 1991

2 2 utfisjonert og lagt inn i det nystiftede selskapet, Hempel Norge AS, et heleid datterselskap av Hempel. Eiendommene på Askøy ble liggende igjen i Hempel Coatings (Norway) AS. Aksjekapitalen i dette selskapet ble nedskrevet med 5 millioner kroner, som ble utbetalt til morselskapet, som skjøt et tilsvarende beløp inn i Hempel Norge AS. (5) Senere i desember 1991 ble Hempel Norge AS fusjonert med IFA Kjemiske AS i Bergen. Selskapet fikk navnet Hempel Ifa Coatings AS. Deler av produksjonsvirksomheten i Florvåg ble videreført i det nye selskapet, og et stort antall av de ansatte på Askøy ble overført dit. Hempel ble i 1995 eneeier av selskapet. (6) Produksjonen av maling i Bergen ble avviklet i 1999, og ble flyttet til utlandet. Hempel Ifa Coatings AS ble et salgs- og markedsføringsselskap i Norge for Hempels produkter. Selskapet skiftet i 2000 navn til Hempel (Norway) AS. (7) Hempel Coatings (Norway) AS solgte i 1995 eiendommen i Bakarvågen og i 1996 den i Florvåg. Salgsprisen utgjorde samlet om lag tre millioner kroner et beløp som tilsvarte noenlunde en tredjedel av de bokførte verdiene. I salgskontraktene har selger fraskrevet seg ansvar for eventuell forurensning fra malingsproduksjonen. Selskapet hadde gjennom hele 1990-tallet regnskapsmessig underskudd og en betydelig gjeld til morselskapet. Inntektene fra salgene ble benyttet til å dekke underskudd. Etter salgene gjenstod ubetydelige aktiva, og det var fortsatt et regnskapsmessig underskudd. Selskapet, som skiftet navn i 1998 til Askøy Eiendom AS, ble avviklet i 2001 uten utdeling til aksjonæren. (8) Institutt for Marinbiologi ved Universitetet i Bergen gjennomførte i 1984 og 1991/92 undersøkelser i Florvågen som konkluderte med forurensning av strandsone, sjøbunn og sedimenter. En kartlegging midt på 1990-tallet av industriområder omkring Bergen viste at både Florvågen og Bakarvågen var forurenset og at det kunne foreligge spredningsfare. (9) Fylkesmannen i Hordaland påla 12. februar 1997 Hempel Coatings (Norway) AS å utføre innledende miljøundersøkelser, jf. forurensningsloven 51. Pålegget ble etter klage opprettholdt i Hempel Coatings (Norway) AS engasjerte konsulentfirmaet Noteby, som 21. desember 2000 avga en rapport som konkluderte med at det kunne konstateres forurensning på begge eiendommene. Det ble uttalt behov for nærmere miljøtekniske undersøkelser for å klarlegge forurensningens karakter, omfang, kilder og spredningsfare. Rapporten ble oversendt fylkesmannen 1. mars I oversendelsesbrevet ble opplyst at selskapet hadde skiftet navn til Askøy Eiendom AS, at selskapet var uten midler og under avvikling, samt at selskapet ikke hadde mulighet for å påta seg, eller oppfylle, ytterligere forpliktelser. (10) Statens Forurensningstilsyn (i det følgende SFT, men nå Klima- og forurensningstilsynet) overtok behandlingen av saken og sendte 13. januar 2003 varsel om pålegg om videre undersøkelser til Hempel, Hempel (Norway) AS og de nye eierne av eiendommene i Florvåg og Bakarvågen, jf. 51. Morselskapet og Hempel Norway AS anførte i sitt svar at SFT ikke hadde hjemmel til å pålegge noen av selskapene i Hempel-gruppen å bekoste forundersøkelser, tiltaksundersøkelser eller gjennomføring av tiltak. (11) SFT påla 5. mars 2004 Hempel å foreta undersøkelser og tiltaksutredning. I vedtaket uttaler SFT at både Hempel (Norway) AS og morselskapet kan pålegges å foreta

3 3 miljøundersøkelser med hjemmel i forurensningsloven 51. Valget av morselskapet som pliktsubjekt er begrunnet slik: Det er ingenting i veien for at flere kan være ansvarlige etter forurensningsloven samtidig. I slike tilfeller kan forurensningsmyndigheten enten rette pålegget mot samtlige, eller velge den eller de blant flere ansvarlige som man etter en helhetsvurdering finner det mest hensiktsmessig å rette pålegg mot. Avtaler om hvem som skal ha ansvar for forurensningsskade eller lignende er ikke bindende for forvaltningen, men kan ev. danne grunnlag for den endelige fordelingen av utgiftene i et privatrettslig oppgjør mellom partene. På grunnlag av lovens utgangspunkt om at ansvaret i første rekke ligger på den virksomhet forurensningen skriver seg fra, den sterke tilknytningen mellom morselskapet i Hempelkonsernet og de to norske datterselskapene, samt de øvrige omstendighetene i saken (12) Hempel klaget til Miljøverndepartementet som i vedtak 11. juli 2007 ikke tok klagen til følge med en mindre endring som er uten interesse for saken her. Jeg kommer tilbake til departementets begrunnelse i mine egne bemerkninger. (13) Hempel tok 1. oktober 2007 ut stevning ved Oslo tingrett mot staten v/miljøverndepartementet med påstand om at vedtaket kjennes ugyldig. Tingretten avsa 25. april 2008 dom med slik domsslutning: 1. Staten v/miljøverndepartementet frifinnes. 2. Innen 2 to uker fra forkynnelse av dommen betaler J.C. Hempel's skibsfarvefabrikk AS (Hempel AS) saksomkostninger til staten v/miljøverndepartementet med femtisyvtusentrehundre kroner med tillegg av lovens forsinkelsesrente fra forfall til betaling skjer. (14) Tingretten var i det alt vesentlige enig i den forståelse av forurensningsloven 51 som ligger til grunn for departementets vedtak. (15) Hempel anket til Borgarting lagmannsrett. Næringslivets Hovedorganisasjon erklærte partshjelp til støtte for Hempel. Lagmannsretten avsa 23. mars 2009 dom med slik domsslutning: 1. Anken forkastes. 2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Hempel AS og Næringslivets Hovedorganisasjon, en for begge og begge for en, til staten v/miljøverndepartementet nittifiretusenfemhundre kroner innen to uker fra forkynnelsen av denne dom. (16) Lagmannsretten fant etter en konkret vurdering at det ikke er urimelig at Hempel som morselskap blir pålagt å foreta miljøtekniske undersøkelser og utredning av aktuelle tiltak på de aktuelle eiendommene. Det ble videre vist til at forarbeidene gir anvisning på at det skal foretas en helhetsvurdering av hvem et pålegg kan rettes mot. Det fremheves at rettens standpunkt ikke er begrunnet ut fra de ulovfestede regler om ansvarsgjennombrudd, men en konkret vurdering av hvorvidt Hempel i dette konkrete tilfelle er blant de ansvarlige.

4 4 (17) Hempel har anket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen og bevisvurderingen. Som for lagmannsretten, har Næringslivets Hovedorganisasjon erklært partshjelp til støtte for Hempel. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter, men saken står i det vesentlige i samme stilling som for lagmannsretten. (18) Den ankende part, Hempel AS, har i korte trekk gjort gjeldende: (19) Utslippene på Askøy fant sted før Hempel ble aksjonær i Monopol-Hempel AS, og er således ikke forårsaket av drift som datterselskapet har stått for. Verken Hempel eller datterselskapet har kunnet forhindre forurensningen, som var lovlig da den skjedde. (20) Lagmannsrettens dom bygger på en feilaktig forståelse av forurensningsloven 51 og tar et uriktig utgangspunkt når den legger til grunn en rimelighetsvurdering for avgjørelsen av hvem som kan pålegges undersøkelsesplikt. Bestemmelsen gir ikke rettslig grunnlag for å fastsette pliktsubjektet ut fra en slik vurdering. Tolkingen er frirettslig, og bygger på momenter uten støtte i rettskildene. (21) Ordlyden åpner ikke for å pålegge et morselskap undersøkelsesansvar, og en slik tolking har heller ikke støtte i forarbeidene. Forarbeidene til forurensningslovens bestemmelser fra 1989 om erstatningsansvar viser tvert imot at lovgiver har ment at et morselskap ikke kan holdes ansvarlig. Disse forarbeidene har større vekt enn etterarbeider ellers. Det fremgår dessuten av forarbeidene til aksjelovene av 1997, hvor spørsmålet om en aksjeeiers ansvar for et aksjeselskaps erstatningsansvar for miljøskade ble uttrykkelig drøftet, at lovgiver ikke har ønsket å påføre aksjonærer et mer omfattende ansvar enn det som følger av aksjelovgivningen og ulovfestet rett. (22) Legalitetsprinsippet gjelder også på miljørettens område, og lovbestemmelser om pliktsubjekt må utformes slik at det klart fremgår hvem som omfattes av bestemmelsen. Forurensningslovens formål i 1, åpner ikke for å trekke et morselskap inn som ansvarlig etter 51. Det samme gjelder forurenser betaler-prinsippet i lovens 2 nr. 5. (23) Det finnes ikke noen høyesterettsavgjørelse om tolkingen av 51 eller 7, hvor pliktsubjektet er angitt på samme måte, og heller ikke relevant forvaltningspraksis. Dommene i Rt side 672 og Rt side 742 viser imidlertid at det skal mye til for å statuere ansvar for aksjonærene på ulovfestet grunnlag. (24) I juridisk teori er det bare Hans Chr. Bugge som gir en viss støtte til Miljøverndepartements tolking av forurensningsloven 51. Nyere juridisk teori har et annet standpunkt. (25) Reelle hensyn tilsier heller ikke at et morselskap skal kunne være ansvarssubjekt etter 51. Prinsippet om at likeartete regler i loven må tolkes likt kan ikke anføres til støtte for et slikt resultat og et morselskap er ikke straffansvarlig for overtredelser begått av datterselskap. Dersom det er ønskelig å kunne gjøre morselskapet til pliktsubjekt etter forurensningslovens offentligrettslige bestemmelser, er det en lovgiveroppgave. (26) Hempel har gjennomført undersøkelser i samsvar med Miljøverndepartementets vedtak, og det er enighet mellom partene om størrelsen av de utlegg som staten må refundere dersom Hempel vinner frem, og om fra hvilket tidspunkt det skal betales forsinkelsesrenter, jf. punkt 2 i påstanden.

5 5 (27) Hempel AS har nedlagt slik påstand: 1. Vedtak fattet av staten v/miljøverndepartementet i sak den 11. juli 2007 kjennes ugyldig. 2. Staten v/miljøverndepartementet dømmes til å betale Hempel AS norske kroner som erstatning for utlegg i tilknytning til Miljøverndepartementets ovennevnte vedtak innen 14 dager fra forkynnelse av dommen, med tillegg av forsinkelsesrenter regnet fra 22. juni Staten v/miljøverndepartementet tilpliktes å erstatte Hempel AS sakskostnader for Oslo tingrett, Borgarting lagmannsrett og Høyesterett. (28) Partshjelperen, Næringslivets Hovedorganisasjon, har sluttet seg til Hempels anførsler, og for øvrig i korte trekk anført: (29) Ansvar for morselskapet etter forurensningsloven 51 vil være samfunnsmessig uheldig. Ansvarsbegrensning for aksjonærer etter aksjelovene er en bærebjelke for næringslivet. Dersom det i forurensningslovsammenheng gjelder et ansvar for morselskap, vil det raskt kunne oppstå spørsmål om tilsvarende ansvar også innen andre områder. Dette vil være en ulempe for norsk næringsliv. (30) Lovgiver har i nyere lovgivning på miljørettens område innført bestemmelser om ansvar for morselskap for inndriving av tvangsmulkt pålagt datterselskap, jf. svalbardmiljøloven 96 tredje ledd og naturmangfoldloven 73 tredje ledd. Tilsvarende er det en lovgiveroppgave å vedta bestemmelser om offentligrettslig ansvar for morselskap i forurensningsloven, dersom det anses hensiktsmessig. (31) Ansvar for morselskap i forurensningslovsammenheng er heller ikke nødvendig ettersom loven gir forurensningsmyndigheten en rekke forskjellige verktøy som kan benyttes ved nedleggelse av virksomhet, jf. særlig 20 og 76. (32) Næringslivets Hovedorganisasjon har nedlagt slik påstand: 1. Som den ankende part punkt 1 og Næringslivets Hovedorganisasjon tilkjennes sine sakskostnader. (33) Ankemotparten, staten v/miljøverndepartementet, har i korte trekk anført: (34) Partene er ikke uenige om faktum, men det er en viss uenighet om hvordan faktum skal vurderes. (35) Sakens rettslige spørsmål er om et morselskap kan gjøres direkte ansvarlig etter forurensningsloven for å undersøke og utrede forurensningsfare eller om selskapet kan frigjøre seg fra slikt ansvar ved selskapsrettslige og privatrettslige disposisjoner. (36) Forurensningsloven er i første rekke en offentligrettslig lov med bestemmelser for å forhindre forurensning, om tilsyn med forurensning og om tiltak mot forurensning. Loven inneholder i kapittel 8 bestemmelser om erstatningsansvar ved forurensning, jf. 55 om ansvarssubjekt og ansvarsgrunnlag ved forurensning. Erstatningskapitlet ble vedtatt i

6 Uttalelser i forarbeidene til bestemmelsene her er å anse som etterarbeider til lovens offentligrettslige pliktbestemmelser, og har begrenset vekt ved tolkingen av disse. (37) Ordlyden i 51 åpner for at et morselskap kan være ansvarlig for tiltak. Presensformen betyr ikke at den som har hatt noe ikke kan være den ansvarlige. Ordlyden er vid, og Miljøverndepartementets tolking bygger ikke på en utvidende eller analogisk tolking. (38) Forarbeidene viser at lovgiver bevisst valgte å angi kretsen av ansvarlige svært vidt, og at hvem som er innenfor kretsen av de ansvarlige vil bero på en helhetsvurdering og kan variere med tiltaket. (39) Formålet med forurensningsloven miljøhensyn tilsier at også morselskap bør kunne anses som den ansvarlige. Ved tolkingen av loven har prinsippet om at forurenser skal betale vekt. Også Grunnloven 110 b har betydning for tolkingen av loven. (40) Innen juridiske teori er det særlig Bugge som har drøftet hvem som er den ansvarlige etter lovens offentligrettslige pliktbestemmelser, og han mener at et morselskap etter omstendighetene kan være pliktadressat. (41) Det er opp til forurensningsmyndighetens skjønn å avgjøre hvem som skal pålegges utredningsplikt når flere omfattes av bestemmelsen. Skjønnet er bare begrenset av de ulovfestede grensene for utøvelse av forvaltningens frie skjønn. (42) De faktiske forholdene i saken tilsier at Hempel er ansvarlig etter forurensningsloven 51. (43) Det er riktig, som NHO har vist til, at forurensningsloven hjemler ulike tiltak ved nedleggelse av forurensende virksomhet, men bestemmelsene om disse supplerer bestemmelsen om utredningsplikt i 51, og utelukker ikke ansvar for et morselskap etter bestemmelsen. (44) Staten v/miljøverndepartementet har nedlagt slik påstand: 1. Anken forkastes. (45) Mitt syn på saken: 2. Staten ved Miljøverndepartementet tilkjennes sakskostnader for Høyesterett. (46) Saken gjelder om forurensningsmyndigheten med hjemmel i forurensningsloven 51 kunne pålegge Hempel som morselskap å gjennomføre miljøtekniske undersøkelser og utredning av tiltak på eiendommene i Florvåg og Bakarvågen. (47) Miljøverndepartementet la under henvisning til sammenhengen mellom malingsproduksjonen som datterselskapet drev i Florvåg og den produksjon som i sin tid var opphav til forurensningen til grunn at det forelå selskapsmessig kontinuitet mellom den opprinnelige forurenser og Hempel Coatings (Norway) AS og dets rettsetterfølgere. Om morselskapets ansvar for forurensning som datterselskapet er ansvarlig for, uttalte departementet at pålegg fra forurensningsmyndigheten er av en annen art enn krav fra ordinære kreditorer. Slike pålegg har en allmennyttig funksjon som skal sikre at viktige

7 7 samfunnsinteresser ivaretas. Miljø- og samfunnsmessige hensyn tilsier derfor etter departementets syn en innskrenkende tolkning av den selskapsrettslige ansvarsbegrensningen. Departementet uttalte videre: Etter departementets vurdering kan et morselskap kunne holdes ansvarlig dersom morselskapet har tilstrekkelig grad av styring og rådighet over datterselskapets virksomhet. Departementet mener hensynet til at ansvaret plasseres hos det subjekt som har hatt reell kontroll over virksomheten og praktisk mulighet til å forhindre forurensning eller iverksette tiltaksplikten ved inntrådt forurensning skal tillegges betydelig vekt. Det må også tillegges vekt at ansvaret plasseres hos det subjekt som har hatt økonomisk interesse i den forurensende virksomheten og som har økonomisk bæreevne til å forestå kartlegging og utredning av forurensningssituasjonen. Videre tilsier hensynet til å unngå pulverisering av forurensningsansvaret at et morselskap kan holdes ansvarlig. Dette har ikke bare vekt i situasjoner hvor selskapskonstruksjonen nettopp er valgt for å unngå et forurensningsansvar, men også der konsernets ordinære forretningsmessige valg har medført at det datterselskap som naturlig ville vært ansvarlig, ikke lenger eksisterer eller mangler økonomisk bæreevne. (48) Spørsmålet er om vedtaket bygger på en riktig forståelse av forurensningsloven 51, som etter en endring i 1996 lyder: Forurensningsmyndigheten kan pålegge den som har, gjør eller setter i verk noe som fører eller som det er grunn til å tro kan føre til forurensning, å sørge for eller bekoste undersøkelser eller lignende tiltak som med rimelighet kan kreves for å a) (49) Kretsen av mulige ansvarlige er den som har, gjør eller setter i verk noe som fører til forurensning. Beskrivelsen av pliktsubjektet er vid, og kan omfatte flere samtidig slik at forurensningsmyndigheten i noen tilfelle vil kunne velge blant flere. Men valget er undergitt vanlige forvaltningsrettslige skranker. Det er ikke anført myndighetsmisbruk, og jeg går ikke nærmere inn på det. (50) Det aktuelle alternativet i saken er å ha noe. Bruken av presens utelukker ikke at pliktsubjektet også kan være en som har hatt noe som kan føre til forurensning. Uttrykket ha noe inkluderer eierforhold som ikke forutsetter aktive handlinger, dvs. også den som ikke selv gjør eller setter i verk og heller ikke har gjort eller satt i verk noe som kan medføre fare for forurensning. Etter omstendighetene vil en leietaker anses for å ha det leide objektet. Avgjørende for om man har noe i forurensningslovens forstand er hvilken rådighet man har over objektet, og etter mitt syn ikke den formelle eierposisjonen. (51) Spørsmålet er så om et morselskap etter omstendighetene også kan være pliktsubjekt etter 51 når datterselskapet eier noe som kan føre til forurensning. Et konsernforhold foreligger når morselskapet på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap, jf. aksjelovene av annet ledd. Morselskapet har således kontroll over datterselskapet, men rettslig sett er de to juridiske personer. I mange tilfelle har likevel et morselskap faktisk styring og avgjørende innflytelse over datterselskapets virksomhet, herunder de beslutninger som kreves for å oppfylle forpliktelsene etter 51. Hensett til den omfattende rådighet som et morselskap kan ha over et datterselskap, mener jeg at ha noe etter omstendighetene også kan omfatte et slikt morselskap. Det er dette selskapet som ved sin bestemmende innflytelse vil kunne sørge for nødvendige tiltak for å unngå forurensning eller fare for forurensning fra datterselskapets virksomhet. Dette vil særlig være situasjonen når morselskapet er eneeier.

8 8 (52) Forurensningslovens formålsbestemmelse, 1, støtter en vid forståelse av ansvarskretsen etter 51. Det samme følger av bestemmelsen i 2 nr. 5 om at gjennomføringen av loven skal skje etter den retningslinje at [k]ostnadene ved å hindre eller begrense forurensning og avfallsproblemer skal dekkes av den ansvarlige for forurensningen eller avfallet. Bestemmelsen er uttrykk for det internasjonalt anerkjente prinsipp forurenser skal betale, som går ut på at den som har økonomisk interesse i den forurensende virksomheten skal bære kostnadene ved denne, og ikke samfunnet. (53) Før 51 ble endret i 1996 var ansvarssubjektet angitt som den ansvarlige for virksomheten. Det fremgår av Ot.prp. nr. 48 ( ), som ligger til grunn for endringsloven, at grunnen til at uttrykket virksomhet ble foreslått fjernet var at det språklig sett innebar en begrensning av hvem som har plikter etter bestemmelsen. Det heter videre på side 12 i proposisjonen at [b]ruken av ordet virksomhet kan gi inntrykk av at 51 har en snevrere krets av ansvarlige enn 7, 49 og 76. Denne begrensningen er hverken tilsiktet eller i tråd med forurensningsloven for øvrig. Ved lovendringen ble pliktsubjektet i 51 angitt som i 7 og 49, og forarbeidene til særlig 7, har derfor interesse ved tolkingen av 51. I 76 som gjelder betaling av utgifter for tiltak mot forurensning er pliktsubjektet angitt som den ansvarlige for forurensningen, og jeg kan ikke se at det er uttalelser i merknadene til bestemmelsen av interesse for tolkingen av 51. (54) Jeg ser så på forarbeidene til forurensningsloven, og nevner at forslaget til forurensningslov i Ot.prp. nr. 11 ( ) bygger på et utkast til forurensningslov utarbeidet innen Miljøverndepartementet, offentliggjort mai (55) Departementsutredningens lovutkast anga i flere bestemmelser pliktsubjektet som den ansvarlige, se for eksempel 61, som sammen med utkastets 5 dannet grunnlaget for lovens 7. I proposisjonsutkastet ble imidlertid pliktsubjektet uttrykt som den som har, gjør eller setter i verk noe som kan forurense, dvs. samme ordlyd som i 51 etter lovendringen i (56) Jeg kommer straks tilbake til proposisjonen, men nevner først at det var nedsatt et utvalg til å utrede erstatning for forurensningsskade (Aasland-utvalget). Utvalget la i delutredningen Tiltak mot forurensinger, NOU 1977: 11, frem forslag til bestemmelser om tiltak på forurensers bekostning. I lovutkastet anga utvalget pliktsubjektet som den ansvarlige, se for eksempel 61. I utredningen heter det på side 18 at man er blitt stående ved at det ikke er mulig i loven å gi noen nærmere anvisning på hvem som i lovens forstand er å anse som den ansvarlige. Undertiden kan spørsmålet imidlertid være tvilsomt, men det må da avgjøres ut fra en så vidt konkret og sammensatt vurdering at det etter Utvalgets oppfatning ikke er mulig å løse det i loven. Det heter videre på side 22-23: Generelt kan sies at den ansvarlige er ment å omfatte den som forurensingen skriver seg fra. Normalt vil således e i e r e n av gjenstanden, anlegget osv. som forurensingen eller faren for forurensing stammer fra, måtte anses som den ansvarlige. Hovedsiktemålet er å finne fram til hvem som kan treffe nødvendige tiltak mot forurensing og i denne vurderingen kan det bl.a. være grunn til å legge vekt på hvor n æ r tilknytning den enkelte har til forurensingen eller faren for forurensing og hvilke muligheter vedkommende har til å treffe effektive tiltak. Det er også mulig at hvem som

9 9 må anses som den ansvarlige, vil måtte variere med hvilket tiltak det er tale om å treffe. Utvalget antar at den nærmere grensedragning må overlates til praksis. Det må imidlertid antas at det ofte vil være samsvar mellom den som må anses som den ansvarlige i lovutkastets forstand og den som ville være e r s t a t n i n g s a n s v a r l i g dersom forurensingsskade oppstår. Noen nødvendig overensstemmelse behøver det imidlertid ikke alltid være, og det er i prinsippet ikke nødvendig først å avgjøre spørsmålet om hvem som i tilfelle vil være erstatningsansvarlig når man skal ta stilling til hvem som skal anses som den ansvarlige i relasjon til utkastets bestemmelser. Det bør ikke være noen betingelse at vedkommende kan klandres for at forurensingen eller faren for forurensing oppsto. Selv om en oppstått fare for forurensing skyldes et hendelig uhell, bør likevel plikten til å treffe tiltak påhvile den som forurensingsfaren må anses å skrive seg fra. (57) I Ot.prp. nr. 11 ( ) drøftes pliktsubjektet nærmere i merknadene til 7. Sammenlignet med utredningen har departementet utvidet bestemmelsen ved at forbudet mot å forurense også omfatter det å h a noe som kan føre til forurensninger. Det siktes her til erverv av f. eks. et anlegg som kan føre til forurensninger ( ) selv om erververen ikke gjør eller setter i verk noe, side 96. Det fremheves at den ansvarlige normalt vil være eieren av gjenstanden, men det heter så på side 97: På samme måte vil også andre rettighetshavere etter omstendighetene kunne anses som ansvarlige etter loven. Ofte vil flere enn én ha en viss tilknytning til en oppstått forurensning eller fare for forurensning, Hovedsiktemålet er å finne fram til hvem som kan treffe nødvendige tiltak mot forurensning, og i denne vurderingen kan det bl.a. være grunn til å legge vekt på hvor nær tilknytning den enkelte har til forurensningen eller faren for forurensning, og hvilke muligheter vedkommende har til å treffe effektive tiltak. Det er også mulig at hvem som må anses som den ansvarlige, vil måtte variere med hvilket tiltak det tale om å treffe. (58) Det jeg så langt har gjennomgått, viser at lovgiver bevisst valgte en svært vid beskrivelse av kretsen av pliktadressater og forutsatte en konkret vurdering av hvem som skulle være pliktsubjekt i det enkelte tilfellet etter hva slag tiltak det dreier seg om. I vurderingen skulle blant annet den enkeltes tilknytning til forurensningen og muligheter til å treffe aktuelle tiltak, vektlegges. (59) Forarbeidene drøfter ikke muligheten for at et morselskap kan være pliktsubjekt etter for eksempel 7 og 51. Hensett til lovgivers bevisste valg av å angi pliktsubjektet i meget vid ordlyd, kan jeg imidlertid i utgangspunktet ikke se at et morselskap ikke kan være omfattet av bestemmelsen. (60) Jeg går så over til å se på hvilken betydning bestemmelsene i forurensningslovens kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade, som ble vedtatt i 1989, har for forståelsen av 51. Den ansvarlige angis slik i 55 første ledd: Eier av fast eiendom, gjenstand, anlegg eller virksomhet som volder forurensningsskade, er ansvarlig etter kapitlet her uten hensyn til egen skyld, dersom eieren også driver, bruker eller innehar eiendommen m.v. I motsatt fall hviler slikt ansvar alene på den som faktisk driver, bruker eller innehar eiendommen m.v., (61) Denne bestemmelsen angir hvem som er ansvarssubjekt i forhold til erstatningsreglene i forskjellige typesituasjoner. Etter ordlyden er eieren bare ansvarlig når vedkommende

10 10 også forestår den forurensende virksomhet. Ansvarssubjektet er således angitt annerledes enn i 51 og 7. (62) Erstatningsbestemmelsene bygger på forslag i sluttutredningen fra Aasland-utvalget Generelle lovregler om erstatning for forurensningsskade, NOU 1982: 19. I kapittel 7 drøftes bl.a. hvem som bør være erstatningsansvarlig etter forurensningsloven, og det vises i punkt til at etter dagjeldende 66 skal den ansvarlige betale utgifter til tiltak som er satt i verk av forurensningsmyndigheten, og at loven ikke definerer den ansvarlige nærmere, men overlater grensedragningen til rettspraksis. Utvalget drøfter så i punkt om tilsvarende løsning bør velges for erstatningskapitlet: Den begrunnelse som ligger bak at man i tiltakskapitlet valgte å benytte uttrykket den ansvarlige uten noen nærmere presisering i lovteksten, gjør seg også gjeldende i forhold til e r s t a t n i n g s r e g l e n e. Det er neppe mulig og heller ikke hensiktsmessig å trekke opp klare grenser og gi spesifiserte regler om hvem som skal være erstatningsansvarlig for forurensningsskade og ulempe etter forurensningsloven. De situasjoner hvor spørsmålet kan oppstå i praksis, er så mangfoldige og ulikeartet at man må overlate løsningen til domstolene i det enkelte tilfelle. Det vil være vanskelig i en lovtekst som er noenlunde knapp, å angi en løsning som passer for alle de tilfelle man har oversikt over. Dessuten kan nye situasjoner som man ikke tenkte over ved oppregningen også oppstå, slik at domstolene i alle tilfelle vil måtte ta stilling til en del tvilsspørsmål. (63) I punkt peker utvalget på at også rettighetshavere, som for eksempel bruksberettigede, etter omstendighetene ville kunne anses som den ansvarlige. (64) Justisdepartementet, som fremmet proposisjonen om erstatningsregler i forurensningsloven, Ot.prp. nr. 33 ( ) mente at den materielle løsning av ansvarsspørsmålet i hovedsak må bli slik som foreslått av Utvalget, men valgte som nevnt en annen lovgivningsteknikk. Den nevnte formulering kan etterlate en viss uklarhet, uten at dette kan ha særlig betydning. (65) Forskjellene i utformingen av pliktsubjektet i de offentligrettslige bestemmelser og i erstatningskapitlet, medfører etter mitt syn at det i utgangspunktet ikke er nærliggende å se hen til utformingen av 55 ved tolkingen av 51. Men i proposisjonen tar departementet opp spørsmålet om erstatningsansvar for forurensning i konsernforhold. Etter å ha redegjort for dagjeldende aksjelov 15-1 annet jf. første punktum heter det på side 68: Spørsmålet er så om man skal gå lenger i å pålegge morselskap og andre som eier alle aksjene, eventuelt en dominerende aksjepost i et selskap, objektivt ansvar for forurensningsskader. Skal det m a o gis en regel om såkalt ansvarsgjennombrud? D e p a r t e m e n t e t er likevel kommet til at det ikke bør foreslås andre regler om aksjonæransvar i forurensningssammenheng enn det som følger av aksjeloven 15-1, evt av ulovfestet rett. Aksjeeiernes begrensede ansvar for selskapets forpliktelser er et grunnleggende aksjerettslig prinsipp som generelt har stor samfunnsmessig betydning. Det gjør det mulig å sette igang risikofylt virksomhet uten at de som deltar risikerer et personlig ansvar dersom tap og ansvar skulle oppstå. (66) Etter departementets syn kan et morselskap således ikke gjøres erstatningsansvarlig for forurensningsskade som et datterselskap svarer for, med mindre det foreligger ansvar etter aksjeloven/allmennaksjeloven 17-1, eller ulovfestet rett.

11 11 (67) Spørsmålet er så hvilken betydning dette har for tolkingen av bestemmelsene om pliktsubjekt for offentligrettslige tiltak etter forurensningsloven. Den ankende part og partshjelperen har gjort gjeldende at det er slik sammenheng mellom lovens bestemmelser om pliktsubjekt, at de offentligrettslige bestemmelsene må tolkes på samme måte som erstatningsbestemmelsen. De har i den forbindelse også vist til at Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 55 ( ) om lov om endringer i aksjelovgivningen mv., avviste å innføre bestemmelser i aksjelovene om aksjeeiers medansvar for et aksjeselskaps erstatningsansvar for miljøskader, og om identifikasjonsansvar i konsernforhold. Dette bekrefter at de selskapsrettslige begrensningene i aksjonæransvaret står sterkt. (68) Som jeg allerede har nevnt, tar ikke forarbeidene til forurensningsloven 51 opp forholdet til den selskapsrettslige begrensningen av aksjonæransvaret. Eksemplene i forarbeidene for å illustrere pliktsubjektet gjelder andre og regelmessig enklere situasjoner. For så vidt er det noe påfallende at det ved lovendringen i 1996 syv år etter at 55, hvor man drøftet erstatningsansvar i konsernforhold, kom inn i loven ikke sies noe om spørsmålet. Men det fremgår klart at formålet med endringen var å fjerne begrepet virksomhet, som språklig sett kunne innebære en begrensning, og få den samme vide formulering som i 7. (69) Aksjeeieres begrensede ansvar for selskapets forpliktelser er et grunnleggende aksjerettslig prinsipp av stor samfunnsmessig betydning, blant annet for å stimulere til etablering av risikofylt virksomhet. Tolkingen av forurensningsloven 51 jf. 7, reiser imidlertid ikke spørsmål om ansvar for aksjeeiere generelt, men for den aksjeeier som har faktisk styring og kontroll med datterselskap. I slike tilfelle kan det, som jeg tidligere har konstatert, være naturlig å si at morselskapet har noe, jf. 51. En slik tolking bidrar til å realisere det grunnleggende prinsipp i forurensningsloven at forurenser skal betale. Et datterselskaps virksomhet vil regelmessig være av sentral interesse for morselskapet. For å kunne anse et morselskap som pliktsubjekt etter en konkret vurdering taler også forurensningsmyndighetens behov for å kunne pålegge den som har den økonomiske interessen i virksomheten, forurensningskostnadene ved virksomheten. Den vide angivelsen av pliktsubjektet har som nevnt som formål å finne frem til hvem som kan treffe nødvendige tiltak mot forurensning, hvor tilknytningen til forurensningen og muligheten for å treffe tiltak har betydning. Effektivitetshensyn som er sentralt trukket frem i forarbeidene, taler således for at bestemmelsen om pliktsubjekt i 51 ikke tolkes slik at morselskap generelt utelukkes fra å kunne være den ansvarlige etter bestemmelsen, såfremt forholdene for øvrig taler for ansvar. (70) Den juridiske teori underbygger det jeg her har kommet til. Spørsmålet om ansvar for morselskap er behandlet i to doktoravhandlinger, dels av Hans Chr. Bugge i Forurensningsansvaret Det økonomiske ansvaret for å forebygge, reparere og erstatte skade ved forurensning, 1999, og dels av Endre Nåmdal i Ansvarsgjennombrot som grunnlag for aksjonæransvar for miljøskader, (71) Bugge behandler tolkningen av lovens generelle regler om pliktsubjekt i punkt , og uttaler på side 527 at ansvarssubjektet i så vel 7 som 55, er beskrevet i så generelle vendinger at mange etter ordlyden og forarbeidene vil kunne være omfattet og åpner derfor for en viss innskrenkende tolking. Men målet ved tolkingen av den ansvarlige er etter Bugges syn å finne frem til hvem som kan treffe nødvendige tiltak mot forurensning.

12 12 (72) Bugge behandler tiltaksplikt og kostnadsplikt hver for seg, men kommer til at pliktene som hovedregel henger sammen. Jeg er enig i det, og går derfor ikke nærmere inn på spørsmålet, ettersom det ikke er anført at forpliktelsene ikke følger hverandre. På side 531 uttaler Bugge: Kostnadsansvar bør gjennomgående legges på aktører som har inntekten fra den forurensende virksomheten, og som har økonomisk evne, som for eksempel naturlig kan og bør forsikre seg. Dette trekker i retning av at kostnadsansvaret flyttes oppover ; som for eksempel i retning av arbeidsgiver i forhold til arbeidstaker, i retning av byggherre i forhold til entreprenører og underentreprenører, i retning av morselskap innenfor et konsern. Men disse vil etter mitt skjønn i alminnelighet også måtte anses som den ansvarlige i forhold til tiltaksplikten. En arbeidsgiver, en byggherre og et morselskap vil gjennomgående ha den overordnete ledelse av arbeidet eller virksomheten det gjelder eller virksomheten det gjelder, definere oppgaver, sette vilkår og rammebetingelser osv. Den ansvarlige må forstås slik at det inkluderer den som har slik overordnet styring og ledelse. Dette vil for øvrig være dekket av uttrykkene ha, gjøre og sette i verk. (73) Konsernspørsmålet i forhold til tiltaksplikt og erstatningsplikt etter forurensningsloven drøftes i avsnitt Bugge oppsummerer drøftelsen slik i avsnitt på side 610 flg.: Når det skal avgjøres hvem som er ansvarssubjekt i konsernforhold for plikter etter forurensningsloven, må utgangspunktet altså tas i forurensningsloven selv. For t i l t a k s p l i k t e n beror dette primært på en tolkning av uttrykket den ansvarlige for forurensning i forurl. 7. Selv om den forurensende virksomheten formelt eies og drives av et datterselskap, kan morselskapet anses som ansvarssubjekt dersom det har en tilstrekkelig grad av rådighet og kontroll over datterselskapets virksomhet. Men de ulovfestede reglene om ansvarsgjennombrudd kommer ikke til anvendelse i spørsmålet om hvem som kan være adressat for pålegg av forurensningsmyndighetene. (74) Etter Bugges syn kan således et morselskap være pliktsubjekt etter forurensningsloven 51 ut fra en tolking av bestemmelsens ordlyd, forutsatt at morselskapet har hatt tilstrekkelig grad av rådighet og kontroll over datterselskapets virksomhet. Dette illustreres av det han skriver på side 599: Det følger av selve definisjonen av morselskap at det har flertallet av stemmene i datterselskapet, eller gjennom avtale har den bestemmende innflytelse over det, og således har kontroll over selskapet. Det springende punkt vil imidlertid være om morselskapet har en tilstrekkelig grad av faktisk styring og rådighet over virksomheten i selskapet og måten den drives på, at det har avgjørende innflytelse over de beslutningene som er nødvendige for å oppfylle tiltaksplikten. Dette vil bero på en konkret vurdering, og særlig av hvor tette forbindelsene er mellom mor- og datterselskapet. Dersom forholdene er slik som de er i et vanlig norsk konsern, tyder mye på at morselskapet vanligvis vil tilfredsstille dette kriteriet. I norske industrikonserner er det ofte en meget tett kontakt mellom morselskapet og datterselskap. Det er for eksempel svært vanlig at datterselskapets styre består av ansatte ledere i morselskapet, og at datterselskapets virksomhet i alle fall i alle vesentlige spørsmål i realiteten styres av morselskapet. I ikke ubetydelig grad må det også kunne legges til grunn at datterselskapet driver sin virksomhet i stor grad ut fra hva som er morselskapets interesser. (75) Nåmdal behandler i sin bok primært spørsmålet om ansvarsgjennombrudd som grunnlag for aksjonæransvar for miljøskade, og beskjeftiger seg i liten grad med tolkingen av de forvaltningsrettslige bestemmelsene om pliktsubjekt. Han peker imidlertid på forskjeller mellom vurderingen av ansvar på grunnlag av den selskapsrettslige regelen om ansvarsgjennombrudd og vurderingen av ansvar for aksjonærene på grunnlag av de

13 13 forvaltningsrettslige reglene, og uttaler på side 82 at [d]ersom aksjonæren opptrer på ein slik måte at han har alle funksjonane som ein operatør eller driftsherre i den drifta som fører til forureiningsskade, vil han vanlegvis kunne bli ansvarleg på grunnlag av dei forvaltningsrettslege reglane. (76) Han drøfter så om det i tillegg er grunnlag for ansvar for aksjonæren ut fra et identifikasjonssynspunkt, noe som etter hans syn ikke kan utelukkes etter lovteksten og forarbeidene. Ett moment i den konkrete identifikasjonsvurderingen er etter hans mening aksjonærane sitt rådvelde over aksjeselskapet (side 84). Etter Nåmdals syn kan de samme momenter ha betydning ved vurderingen av identifikasjon etter så vel de offentligrettslige som de selskapsrettslige bestemmelsene, slik at om momentene er relevante vil den selskapsrettslege regelen om ansvarsgjenombrot bli ein del av regelen om tiltaksplikt og kostnadsansvar (side 84-85). Men etter hans syn er det ikke holdepunkt for at vurderinga av ansvar for aksjonærane med heimel i reglane om tiltaksplikt skal skje med utgangspunkt i vilkåra for ansvar etter den ulovfesta selskapsrettslege regelen om ansvarsgjennombrot, side 86. (77) Jeg kan ikke av dette se at Nåmdal tar avstand fra at et morselskap etter omstendighetene vil kunne være pliktsubjekt ut fra en tolking av forurensningslovens regler. Og jeg kan heller ikke se at han gjør gjeldende at de offentligrettslige bestemmelsene må tolkes innskrenkende av hensyn til de selskapsrettslige reglene om aksjonæransvar. (78) Før jeg konkluderer behandler jeg Hempels anførsel om at bestemmelsen om ansvarssubjekt i 51 er så vag at den strider med det krav til klarhet som følger av legalitetsprinsippet. Jeg er enig i at bestemmelsen er noe vag, men, som jeg har redegjort for, ble denne lovgivningsteknikken bevisst valgt for å gi forurensningsmyndigheten mulighet til å fastsette pliktsubjektet etter en konkret vurdering, og jeg mener at dette må aksepteres. (79) Tolkingen av 51 har vært vanskelig, men min konklusjon på grunnlag av ordlyd, forarbeider og formålsbetraktninger er at bestemmelsen, slik Miljøverndepartementet har lagt til grunn, åpner for å pålegge et morselskap etter en helhetsvurdering å gjennomføre miljøtekniske undersøkelser og utredning av tiltak. (80) Ankende part har ikke angrepet departementets uttalelse om at Hempel har hatt styring og kontroll med virksomheten i Monopol-Hempel AS og dets rettsetterfølgere, jf. det jeg tidligere har gjengitt fra vedtaket, og jeg ser da ikke grunn til å gå inn på det. (81) Hempel har imidlertid anført at forurensningen skriver seg fra virksomheten til Monopol Maling- og Lakkindustri AS, og at datterselskapets virksomhet på Askøy ikke har bidratt til virksomheten. Dette er imidlertid ikke avgjørende. Ved fusjonen med Monopol Maling- og Lakkindustri AS overtok Hempel ansvaret for forurensningen, og har fra det tidspunktet hatt noe som det er grunn til å anta vil føre til forurensning. (82) Ankende part har videre vist til at de forurensede eiendommene er solgt og at rettsetterfølgeren til selgeren, Askøy Eiendom AS, er slettet. Dette forhold endrer ikke min konklusjon at morselskapet er et mulig pliktsubjekt etter 51. Tilsvarende gjelder det forhold at selger fraskrev seg ethvert ansvar for eventuell forurensning som måtte være forårsaket av tidligere malingsproduksjon på eiendommen. En slik privatrettslig

14 14 regulering er uten betydning for tolkingen av pliktsubjekt etter forurensningslovens ulike offentligrettslige tiltaksbestemmelser. (83) Partshjelperen har fremhevet at forurensningsloven inneholder bes temmelser som åpner for pålegg ved nedleggelse av virksomhet, og at 51 da ikke bør tolkes slik at den også omfatter morselskap. Slike mulige alternative fremgangsmåter er uten betydning for tolkingen av 51. (84) Jeg er etter dette kommet til at Miljøverndepartementet hadde hjemmel i forurensningsloven 51 da departementet etter en konkret vurdering påla Hempel å besørge og bekoste nødvendige utredninger av forurensning i Florvåg og Bakarvågen. (85) Anken har ikke ført frem. Ankemotparten har påstått seg tilkjent sakskostnader for Høyesterett, jf. tvisteloven Lagmannsrettens begrunnelse fremstår som uklar, og saken har dreiet seg om et tolkingsspørsmål som ikke tidligere har vært rettslig behandlet. Jeg er derfor kommet til at det ikke skal tilkjennes sakskostnader for Høyesterett. (86) Jeg stemmer for denne 1. Anken forkastes. D O M : 2. Sakskostnader for Høyesterett tilkjennes ikke. (87) Dommer Stabel: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende. (88) Dommer Webster: Likeså. (89) Dommer Indreberg: Likeså. (90) Dommer Gjølstad: Likeså. (91) Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne 1. Anken forkastes. D O M : 2. Sakskostnader for Høyesterett tilkjennes ikke. Riktig utskrift bekreftes:

15 15