OFFENTLIG VERSJON* Wikborg Rein advokat Mads Magnussen Postboks 1513 Vika 0117 OSLO Deres ref.: Vår ref.: 2010/1045 MAB JAPF 454.3 Dato: 30.03.2011 Varsel Lemminkäinen Norge AS Mesta Industri AS konkurranseloven 16 jf. 20 inngrep mot foretakssammenslutning 1 Innledning (1) Konkurransetilsynet viser til fullstendig melding av 22. desember 2010, samt tilsynets varsel 26. januar 2011 om at inngrep mot foretakssammenslutningen kan bli aktuelt. Videre vises det til an nen skriftlig og muntlig korrespondanse i saken. Lemminkäinen Norge AS og Mesta Industri AS varsles med dette om at Konkurransetilsynet vurderer å gripe inn mot foretakssammenslutningen etter konkurranseloven 1 16, jf. 20 tredje ledd. 2 Sakens bakgrunn (2) S aken gjelder en foretakssammenslutning mellom Lemminkäinen Norge AS ( ) og Mesta Industri AS ( inngikk 17. desember 2010 en avtale om at Lemminkäinen erverver samtlige aksjer i Mesta, og vil gjennom ervervet oppnå enekontroll i selskapet. Lemminkäinen innga 22. desember 2010 fullstendig melding om foretakssammenslutningen. (3) Konkurransetilsynet har innhentet ytterligere informasjon f ra kunder, konkurrenter og andre i anledning saken. I tillegg har det vært avholdt møter mellom Lemminkäinen, Mesta og Konkurransetilsynet 31. januar 2011, i tillegg til separat e møte r mellom Lemminkäinen og Konkurransetilsynet 8. mars og 28. mars s.å. Lemminkäinen og Mesta har også inngitt skriftlige innspill underveis i s aksbehandlingen. 3 Fristberegning (4) Konkurransetilsynet mottok fullstendig melding 22. desember 2010. Varsel om at inngrep kunne bli aktuelt ble oversendt rettidig 26. januar 2011, jf. konkurranseloven 20 annet ledd første punktum. I henhold til konkurransel oven 20 tredje ledd første punktum må Konkurransetilsynet senest innen 70 virkedager etter at fullstendig melding ble mottatt, legge frem begrunnet forslag til inngrepsvedtak. Frist for begrunnet forslag til inngrepsvedtak er 30. mars 2011. Dette varsele t er således rettidig fremsatt. * Opplysninger i dokumentet som er merket svart er unntatt innsyn med hjemmel i offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16 13, jf. forvaltningsloven av 10. februar 1967 13 første ledd nr. 2. Delvis avslag på innsyn kan påklages i henhold til offentleglova 32. Klagefristen fremgår av forvaltningsloven 29. 1 Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger.
4 Partene i saken 4.1 Lemminkäinen (5) Lemminkäinen er et heleid datterselskap av finske Lemminkäinen Infra Oy, som igjen er 100 prosent eid av Lemminkäinen Oyj som er børsnotert i Finland. Lemminkäinen Oyj driver virksomhet innen b ygg - og anleggsentreprise i Finland og Baltikum og asfaltentrepr ise ellers i Norden. Konsernet Lemminkäinen Oyj omsatte i 2009 for tilsvarende ca 16 milliarder kroner. Lemminkäinen Norge AS (konsern) hadde en samlet omsetning på ca 1, 1 milliard er kroner i 2009. Lemminkäinen i Norge har virksomhet innen produksjon og legging av asfalt samt produksjon av pukk og grus. I tillegg er Lemminkäinen engasjert i drifts - og vedlikeholdsarbeid på veier. Selskapet har også flere hel - og deleide datterselskaper innenfor samme bransje. (6) Innenfor asfalt eier Lemminkäinen 100 prosent av Fjellhamar Asfalt AS, 50 prosent av Nordasfalt AS og Ullensaker Asfalt AS ( Veidekke Industri eier de resterende 50 prosent av dette selskapet) samt 75 prosent av Asfalt Remix AS. Sistnevnte selskap ble kjøpt av Lemminkäinen i 2010 og driver med asfaltgjenvinning. (7) Innenfor pukk og grus eier Lemminkäinen 100 prosent av Moelv Grus AS og Lødingen Stenindustri AS, samt 50 prosent av Martin Haraldstad AS ( Veidekke e ier de resterende 50 prosent ). (8) Lemminkäinen eier også 90,1 prosent av tidligere Risa Rock AS, nå Lemminkäinen Anlegg AS, som anlegger fjellhaller og tunneler for industri og administrasjon. (9) Tabellen under viser omsetning og driftsresultat for Lemminkäine n med datterselskaper og tilknyttede selskaper siste tre år. Tallene er fra selskapenes reviderte årsregnskap samt perioderegnskapr. 30.09.2010. Tabell 1 - Omsetning og driftsresultat for Lemminkäinen og datterselskaper. Kopi fra fullstendig melding. 2
4.2 Mesta (10) Mesta Konsern AS driver entreprenørvirksomhet innen bygging, drift og vedlikehold av veier. Mesta Konsern AS ble etablert 1. januar 2003 og springer ut fra den tidligere produksjonsvirksomheten i Statens vegvesen. Mesta Konsern AS har datterselskapene Mesta Entreprenør AS, Mesta Drift AS, Mesta Eiendom AS, Mesta Elektro AS, Mesta Asfalt AS, Mesta Stein AS, Mesta Verksted AS og Geo Survey AS. Konsernet er heleid av staten ved Nærings - og handelsdepartementet og utfører anleggs - og vedlikeholdsoppdrag for både statlige, kommunale og private kunder over hele landet. Me sta omfatter Mesta Konsern AS virksomhet innen asfalt, pukk og grus. Selskapet het tidliger e Mesta Asfalt AS, men endret navn i august 2010 da Mesta Stein AS ble fusjonert inn i selskapet 2. Selskapet har p.t. 166 ansatte. (11) Mesta omsatte for ca. 919 millioner kroner og fikk et negativt driftsresultat på 15,6 millioner kroner i 2009. Tabellen ned enfor viser omsetning og driftsresultat for Mesta Asfalt AS og Mesta Stein AS siste tre år. Tallene er fra selskapenes reviderte årsregnskap samt perioderegnskapr. 30.09.2010 3. Tabell 2 - Omsetning og driftsresultat for Mesta Asfalt AS og Mesta Stein AS. Kopi fra fullstendig melding. 5 Rettslige utgangspunkter Konkurransetilsynets kompetanse 5.1 Særlig om forholdet til konkurransereglene i EU og EØS (12) EØS - avtalen artikkel 57 fastsetter regler for kompetansefordeling mellom Europakommisjonen, EFTAs overvåkingsorgan og nasjonale konkurransemyndigheter. Konkurransetilsynet har bare kompetanse til å føre tilsyn med foretakssammenslutninger som ikke er av fellesskaps - eller EFTA dimensjon. Hvorvidt en foretakssammenslutning har fellesskaps - eller EFTA - dimensjon, avhenger av om de berørte foretak har en omsetning som overstiger terskelverdiene i artikkel 1 nr. 2 eller 3 i forskrift av 4. desember 1992 nr. 964 om materielle konkurranseregler i EØS - avt alen kapittel XIV, jf. artikkel 1 nr. 2 og nr. 3 i rådsforordning 139/2004/EF (fusjonsforordningen). (13) Terskelverdiene for at sammenslutningen skal kunne regnes for å ha fellesskaps - eller EFTA - dimensjon, er ikke oppfylt. Terskelverdiene i 2 i forskrift av 28. april 2004 nr. 673 om melding av foretakssammenslutninger m.v. er oppfylt, og Konkurransetilsynet har følgelig kompetanse til å behandle saken. 2 Navneendring og endelig gjennomføring av fusjonen ble registrert i Foretaksregisteret henholdsvis 20.12.2010 og 17.12.2010. 3 En betydelig andel av Mesta Steins omsetning består av salg av pukk og grus til Mesta Asfalts asfaltproduksjon. Denne omsetningen er ikke eliminert i tallene som fremgår av tabellen, idet konsolidering til konsernregnskap kun s kjer på morselskapsnivå. 3
5.2 Vilkårene for inngrep 5.2.1 Generelt (14) Et ter konkurranseloven 16 første ledd skal Konkurransetilsynet gripe in n mot en konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser, jf. 5.2.2 Foretakssammenslutning (15) For at Konkurransetilsynet skal gripe inn mot ervervet, må det f oreligge en foretakssammenslutning, jf. konkurranseloven 17. Etter 17 første ledd bokstav b foreligger det en foretakssammenslutning dersom ett eller flere foretak, direkte eller indirekte, helt eller delvis, varig overtar kontrollen over ett eller fle re andre foretak. (16) Lemminkäinen har inngått avtale om kjøp av samtlige aksjer i Mesta. Avtalen innebærer at Lemminkäinen på varig basis overtar kontrollen over Mestas virksomhet, og Konkurransetilsynet legger således til grunn at det foreligger en foretak ssammenslutning i konkurranselovens forstand. 5.2.3 Konkurransebegrensningskriteriet (17) Konkurransetilsynet skal gripe inn mot foretakssammenslutninger som vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål, jf. punkt 3.2.1. I uttrykket vil føre til eller forsterke ligger et krav om at det må være årsakssammenheng mellom foretakssammenslutningen og konkurransebegrensningen. Spørsmålet om foretakssammenslutningen mellom Lemminkäinen og Mesta vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, behandles i punk t 7. 5.2.4 Effektivitetsgevinster (18) Dersom foretakssammenslutningen vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, må det videre avklares om foretakssammenslutningen medfører effektivitetsgevinster som kan oppveie eventuelle negative virkninger av foretakssammenslutni ngen, jf. formålsbestemmelsen i konkurranseloven 1. Mulige effektivitetsgevinster drøftes i punkt 8. 5.2.5 Velfungerende nordisk marked, jf. konkurranseloven 16 fjerde ledd (19) Etter konkurranseloven 16 fjerde ledd kan inngrep etter første og annet ledd ikke f inne sted dersom det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked og foretakssammenslutningen eller ervervet etter annet ledd heller ikke virker negativt for norske kunder. (20) Konkurransetilsynet har under punkt 6 foretatt en markedsavgrensning. Analysen viser at de relevante markedenes geografiske utstrekning i denne saken er lokale eller regionale. Det foreligger således ikke et velfungerende marked med nordisk eller europeisk dimensjon som Norge er en del av i lovens forstand, og 16 fjerde ledd kommer dermed ikke til anvendelse på foretakssammenslutningen. 4
6 Det relevante marked 6.1 Innledning (21) For å kunne vurdere foretakssammenslutningens konkurransemessige virkninger, må Konkurransetilsynet avgjøre hvilke markeder som berøres av ervervet. Genere lt vil en kjøper ta beslutninger basert på egenskapene ved produktene og tilbydernes lokalisering. Det avgrenses derfor et såkalt relevant marked, som deles inn i det relevante produktmarkedet og det relevante geografiske markedet. I avgrensningen henter K onkurransetilsynet veiledning fra EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring om avgrensning av det relevante marked (heretter EFTAs kunngjøring). 4 (22) Markedsavgrensningen er i konkurranseretten et redskap blant annet for å beregne markedsandeler og konsentrasjone n i markedet. Markedskonsentrasjonen er en indikator på konkurranseforholdene, og vil således være et utgangspunkt for analysen av foretakssammenslutningens virkninger på konkurransen. 6.2 Det relevante produktmarkedet 6.2.1 Verdikjeden i asfaltmarkedet (23) Verdikjeden i asfaltmarkedet kan i hovedsak deles inn i tre ledd: i) asfaltprodusentenes kjøp av innsatsfaktorene pukk/grus og bitumen ii) produksjon og salg/distribusjon av asfalt til asfaltlegger, iii) legging av asfalt for sluttkunde. Punkt ii) og iii) utføres i d e fleste tilfeller, og spesielt i større kontrakter, av en og samme aktør. (24) Både Lemminkäinen og Mesta er vertikalt integrert og etablert på alle ledd i verdikjeden. Partene har tilgang til egeneide eller leide pukk - og grusforekomster, men kjøper også st einmaterialer til produksjon av asfalt fra eksterne leverandører, og selger selv til andre eksterne kunder. I tillegg har både Lemminkäinen og Mesta egne bitumendepot er eller tankanlegg for bitumen. B itumen til produksjon av asfalt kjøpes fra eksterne leve randører. 5 Partene har således overlappende virksomhet i alle ledd i verdikjeden i asfaltmarkedet. 6.2.2 Innledning (25) Avgrensning av det relevante produktmarkedet foretas som hovedregel ut fra en vurdering av hvorvidt etterspørrerne anser produkter som innbyrdes substituerbare 6. Med substituerbarhet menes at etterspørrerne vurderer et sett produkter å dekke samme behov basert på produktenes egenskaper, priser og anvendelsesformål. Jo bedre substitutt et produkt er til produktet partene tilbyr, desto større er sann synligheten for at dette produktet inngår i det relevante produktmarkedet. (26) I EFTAs kunngjøring tas det utgangspunkt i SSNIP - testen 7 ved avgrensing av det relevante produktmarkedet 8. Denne testen går ut på om en hypotetisk monopoli st lønnsomt kan gjennomfø re en fem til ti prosent varig prisøkning. Dersom dette er lønnsomt, vil normalt ikke andre produkter inkluderes i det relevante markedet. Dersom prisøkningen viser seg å 4 Kunngjøring fra EFTAs overvåkningsorgan om avgresning av det relevante marked innen konkurranseretten i Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) OJ L 200, 16.7.1998, s. 46 og EØS - tillegget til (EF- tidende) OJ No 28, 16.7.1998, s. 3 5 Lemminkäinen og Mesta har tidligere hatt trekkavtale med oljeselskapene på et par av sine depoter/tankanlegg. En trekkavtale innebærer at oljeselskapene kan selge bitumen fra disse anleggene direkte til konkurrentene til parten e. Lemminkäinen har i møte med Konkurransetilsynet 8. mars 2011 opplyst at de ikke lenger har noen slike løpende avtaler. Ved anlegget på Greåker har imidlertid Mesta inngått en midlertidig avtale med Shell om å serve deres kunder denne vinteren fordi Shel renoverer sitt eget depot på Sjursøya. 6 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 15 7 Small but Significant Non - transitory Increase in Price 8 Se EFTAs kunngjøring punkt 17 flg. 5
bli ulønnsom ved at effekten av tapt omsetning overstiger merverdien av økt pris, vil det nærmeste alternative produktet inngå i det relevante markedet. Denne testen vil bli gjentatt inntil man står igjen med et sett produkter der små, varige prisøkninger vil være lønnsomme. Det kan være vanskelig å utføre en SSNIP - test direkte ettersom d e nødvendige kvantitative dataene sjelden er tilgjengelig. I praksis vil derfor Konkurransetilsynet forsøke å utlede hva som er et sannsynlig utfall av en SSNIP - test, basert på faktisk informasjon og en vurdering av denne 9. (27) Dette er også bakgrunnen for at det i EFTAs kunngjøring fremheves at en rekke momenter er relevante ved vurderingen av om to produkter er substituerbare på etterspørselssiden. Dette omfatter blant annet opplysninger om substitusjon i den senere tid, synspunkter fra kunder og konkurren ter, forbrukerpreferanser, hindringer for og omkostninger ved kanalisering av etterspørselen til substituerbare produkter, samt prisdifferensiering 10. Konkurransetilsynet har i hovedsak basert sine vurderinger av det relevante markedet på slik faktisk infor masjon i denne saken. (28) Substitusjon på tilbudssiden kan også tas i betraktning ved markedsavgrensningen dersom den har de samme umiddelbare og direkte virkninger som etterspørselsubstitusjon. Dette forutsetter at leverandørene som reaksjon på små og varig e endringer i relative priser, kan omstille produksjonen til de produktene det gjelder og tilby d em på kort sikt uten at det medfører betydelige kostnader eller vesentlig risiko. Slike umiddelbare og direkte virkninger tilsvarer virkningene av etterspørselssubstitusjon 11. (29) Tilbudssidesubstitusjon vil kunne foreligge der foretak kan tilby et produkt i m ange forskjellige kvaliteter. Selv om de ulike kvalitetene ikke er substituerbare for sluttbrukeren, vil de ulike kvalitetene likevel kunne anses å tilhøre samme produktmarked dersom de fleste leverandører kan tilby og selge de forskjellige kvalitetene umi ddelbart og uten betydelige tilleggskostnader 12. I slike tilfeller vil Konkurransetilsynet ikke avgrense et eget marked for de ulike kvaliteter og deres respektive bruksformål. De ulike kvaliteter inngår derfor i det relevante marked, og omsetning legges sa mmen for å beregne markedets samlede verdi og volum. 6.2.3 Konkurransetilsynets vurdering av det relevante produktmarked 6.2.3.1 Innledning (30) Basert på egne undersøkelser og opplysninger inngitt av partene legger Konkurransetilsynet til grunn at partene har overlappe nde virksomhet innen produksjon og legging av asfalt. 6.2.3.2 Produksjon og legging av asfalt (31) Asfalt produseres enten på stasjonær eller mobile asfaltverk og fraktes enten ved bruk av lastebil eller båt (etterfølgende med lastebil). Legging av asfalt krever maski ner, personell samt asfaltmasse levert til stedet hvor asfalten legges. Asfaltentreprenører leier eller eier maskiner og kjøper eller produserer asfalt selv. Stort sett er det de samme aktørene på et prosjekt som både produserer og legger asfalten samt dri ver fresing 13 og overflatebehandling. De selskapene som produserer og legger asfalt i Norge, er i all hovedsak vertikalt integrerte. 9 Merger References: Competition Commission Guidelines une 2003, punkt 2.11 10 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 37 flg. 11 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 20 flg. 12 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 21 flg. 13 Aktiviteten der lagt asfalt skjæres opp for gjenbruk og/eller for legging av ny asfalt. 6
(32) Det er imidlertid ingenting i veien for at aktører kan velge å spesialisere seg på enkelte deler av denne virksomheten 14. I tillegg til de vertikalt integrerte selskapener det enkelte mindre aktører som kun tilbyr legging av asfalt. Siden disse aktørene er avhengig av å kjøpe inn asfalten fra asfaltprodusenter, vil normalt en prisøkning fra asfaltprodusentene også øke innkjø psprisen for de frittstående utleggerne. Tilsynet har derfor lagt til grunn at det ikke får betydning for konkurranse analysen om deres virksomhet inkluderes. (33) Asfalt selges til ulike kundegrupper som etterspør forskjellig kvalitet og ulikt kvantum. I det videre vurderes hvorvidt det bør oppstilles egne markeder for enkelte kundegrupper, ulike kvaliteter eller størrelse på oppdragene. 6.2.3.3 Kvaliteten på asfalten (34) Asfalt blir i hovedsak brukt til samferdselsformål som veier, parkeringsplasser og flyplasser. Hovedb estanddelen i asfalt (ca. 95 prosent ) er steinmaterialer 15. De resterende 5 prosent er bindingsmiddel, hovedsakelig bitumen 16. Variasjon i bindemiddel og kvalitet på stein resulterer i ulike egenskaper i asfalten som gjør at ulike typer er mer eller mindre e gnet til ulike formål. (35) I en asfaltfabrikk blandes stein og bindingsmiddel til asfaltmasse. Dette skjer vanligvis ved oppvarming, men asfalt kan også lages ved å benytte kjemiske stoffer. I så tilfelle vil asfalten kunne transporteres lenger, men asfalten blir fortere slitt. (36) Et ter det Konkurransetilsynet har fått opplyst, er over 90 prosent av asfaltmassen produsert ved oppvarming 17. Denne type asfalt må være varm idet ingrediensene blandes, og holdes varm frem til den legges ut. Asfalten blandes ved rundt 180 C, og må holde rund t 150 C idet den legges ut. Når det gjelder øvrige asfalttyper ( kald og halvvarm ) er denne kun egnet for lavtrafikkerte veier og områder med mindre slitasje, og er ikke fullt ut substituerbar med varm asfalt. (37) For noen, spesielt mindre private kunder, vil ulike kvaliteter være substituerbar t. For den største delen av volumet i markedet, stilles det imidlertid minstekrav til kvalitet, noe som innebærer at ulike kvaliteter på asfalten er lite substituerbar fra et etterspørselsperspektiv. (38) De fleste produs entene er i s tand til å produsere asfalt av ulik kvalitet. Dette bekreftes av markedsaktørene som tilsynet har innhentet informasjon fra 18. Det foreligger altså 14 I en dom fra Marknadsdomsto len (Sverige) avsagt den 28. mai 2009 (Dnr A 2/07) vedrørend et ulovlig asfaltkartell, ble det lagt til grunn tre relevante produktmarkeder: Markedet for produksjon og salg av asfaltmasse, markedet for asfaltleggingsvirksomhet, og markedet for anleggsvirk somhet (se s. 90). Konkurransetilsynet har imidlertid i vedtak 2003-53 Veidekke - Litra Grus, lagt til grunn et felles marked for asfaltproduksjon, asfaltering og legging av bærelag. 15 Det vil si pukk og grus. Pukk er fjell som er sprengt og knust til stø rrelser egnet for ulike bygg - og anleggsformål, deriblant som asfalt og bærelag for vei og jernbane. Pukk finnes i ulike kvaliteter avhengig av bergart og geologiske egenskaper. Det stilles krav til kvaliteten på tilslagsmaterialet som benyttes i asfaltpro duksjon. På grunn av de kumulativt strengere kravene til steinmassene i asfaltproduksjon vil pukk egnet for asfalt til høyfrekventert veier være mindre tilgjenglig enn pukk egnet for asfalt til lavfrekventerte veier. Grus tas ut av grustak eller av kombin erte grus - og sandtak, knuses, siktes og benyttes som tilsetning i betong og asfalt og som underlag til konstruksjoner (veier og jernbaner) samt andre formål. Grus finnes tilsvarende i ulike kvaliteter. 16 Bitumen er en svart, seig hydrokarbon som i noen gr ad forekommer naturlig. Som oftest er bitumen fremskaffet som restprodukt etter destillasjon av råolje, hvor den fremstår som den tyngste fraksjonen med høyest kokepunkt. Bitumen blir hovedsakelig brukt til asfalt, hvor bitumen blir varmet opp og blandet m ed grus før det blir lagt ut. 17 Fra fullstendig melding om foretakssammenslutning, inngitt til Konkurransetilsynet 22. desember 2010 s.14. 18 Blant annet høringssvar fra Nord Vei & Anlegg AS datert 10.01.201, Peab Asfalt AS datert 13.01.2011, Feiring Asfalt datert 12.01.2011 og Terje Hansen datert 13.01.2011. 7
umiddelbar tilbudssubstitusjon. Dette tilsier at asfalt av ulik kvalitet er en del av det samme markedet. 6.2.3.4 Oppdragsstørrelse (39) Oppdragsstørrelse varierer både mellom kundegrupper og fra oppdrag til oppdrag. Oppdrag for Statens vegvesen varierer for eksempel fra omkring 5 000 tonn og noen ganger lavere, til over 50000 tonn. Tilsvarende variasjoner finne s også i de andre kundesegmentene. (40) Partene og øvrige markedsaktører har opplyst at det er overkapasitet på produksjonsleddet i markedet 19. Stasjonære asfaltverk har tilstrekkelig kapasitet til at de kan velge mellom å levere til små eller store oppdrag. Ti lsvarende gjelder for mobile asfaltverk som er geografisk lokalisert nær kundene. 20 (41) Stasjonære og mobile verk lokalisert nær kundene er altså i stand til å inngi tilbud på kontrakter av ulik størrelse. Det foreligger derfor tilstrekkelig umiddelbar tilbuds subs t itusjon til at ulike kontraktsstørrelser anses å tilhøre samme relevante produktmarked. 6.2.3.5 Kundene (42) Det er hovedsakelig tre ulike kundegrupper som kjøper asfalt. Disse er store enkeltstående kunder, kommunene og private aktører. Den første gruppen utgjør es av blant annet Statens vegvesen og Avinor. Statens vegvesen står alene for om lag 30-40 prosent av etterspørselen og er den største enkeltstående kunden. (43) Kundene i de ulike kundegruppen etterspør asfalt av ulik kvalitet og forskjellig kvantum. Gjenno mgangen over viser imidlertid at stasjonære og mobile verk lokalisert nær kundene er i stand til å levere forskjellig kvalitet på anbud av ulik størrelse. Det vil derfor være tilbudssubstitusjon mellom leveranser til kundene i de tre kundegruppen e og såled es vær e et marked for leveranse av asfalt til alle kunder. 6.2.4 Oppsummering produktmarkedet (44) Det eksisterer begrenset grad av etterspørselssidesubstitusjon både med hensyn til kvalitet og oppdragsstørrelse. Imidlertid er det stor grad av tilbudssidesubstitusjo når det gjelder kvalitet og oppdragsstørrelse. På denne bakgrunn avgrenses det relevante produktmarkedet til produksjon og legging av asfalt. 6.3 Geografisk utstrekning av det relevante markedet 6.3.1 Innledning (45) De relevante geografiske markedene avgrenses med utgangspunkt i etterspørrernes substitusjonsmuligheter innenfor det enkelte produktmarkedet. (46) I EFTAs kunngjøring tas det som nevnt ovenfor utgangspunkt i SSNIP - testen ved avgrensing av det relevante produk tmarkedet. Dette gjelder tilsvarende ved avgrensning av det geografiske markedet, og spørsmålet er om partenes kunder på kort sikt og uten betydelig omkostninger ville skifte over til leverandører lokalisert andre steder. Metoden innebærer at det tas utgan gspunkt i den type produkter som de aktuelle foretak selger og de områder de selger dem, og at ytterligere områder tas med i eller holdes utenfor markedsavgresningen, avhengig av om konkurransen fra disse områdene er tilstrekkelig til å påvirke eller legge 19 Fra blant annet fullstendig melding om foretakssammenslutning og høringsbrev fra Statens vegvesen datert 18. januar 2011. 20 Spørsmålet om noen kunder som etterspør store oppdrag kan få leveranse fra mobile verk som ikke er lokalisert i et gitt område, behandles under den geografiske markedsavgrensningen. 8
begrensning på prisfastsettelsen for partenes produkter på kort sikt 21. Som nevnt kan det være vanskelig å utføre en slik test direkte, ettersom de nødvendige kvantitative dataene sjelden er tilgjengelig. I praksis vil derfor Konkurransetilsynet forsøke å utlede hva som er et sannsynlig utfall av en slik test, basert på faktisk informasjon og en vurdering av denne. (47) Dette er også bakgrunnen for at det i EFTAs kunngjøring fremheves at en rekke momenter er relevante som vurderingsgrunnlag for produktmarkedets avgren sning. Dette omfatter blant annet historiske opplysninger om kanalisering av ordrer til andre områder, grunnleggende særtrekk ved etterspørselen, synspunkter fra kunder og konkurrenter, aktuelt geografisk kjøpsmønster, handelsstrømmer/transportmønst er og hindringer for og omkostninger ved kanalisering av bestillinger til foretak i andre områder 22. Konkurransetilsynet har i hovedsak basert sine vurderinger av det relevante markedet på slik faktisk informasjon i denne saken. (48) Et relevant geografisk mar ked er således et område hvor virksomheten ved salg eller etterspørsel av produkter og tjenester møter tilstrekkelig ensartede konkurransevilkår. Normalt er relative transportkostnader en faktor som har sto r betydning for markedenes geografiske utstrekning. Transportkostnadene vil blant annet avhenge av tilbydernes lokalisering i forhold til kundene, og produktenes vekt og størrelse i forhold til verdien. Relativt høye transportkostnader tilsier at markedet utgjør et lite geografisk område, mens lave transp ortkostnader tilsier et større geografisk område. 6.4 Asfaltmarkedet 6.4.1 Nasjonalt og/eller lokale marked(er) (49) Etter Konkurransetilsynets vurdering vil markedet for produksjon og legging av asfalt som utgangspunkt ha en lokal eller regional avgrensning. Konkurrans etilsynet tar utgangspunkt i plasseringen av Mesta og Lemminkäinens stasjonære og mobile asfaltverk for å avgrense det geografiske markedet. (50) I forhold til verdien av asfalt er transportkostnadene i asfaltmarkedet relativt høye. Transportkostnadene materia liserer seg ved at asfaltentreprenørene kjører asfalten fra asfaltfabrikken til stedet der asfalten skal legges. Denne transporten representerer gjerne en fjerdedel av variable kostnader knyttet til en kontrakt. For å unngå høye transportkostnadene har man ge asfaltentreprenører valgt å etablere flere asfaltfabrikker i ulike geografiske områder. (51) Ifølge partene og flertallet av høringsinstansene er det sjelden konkurransedyktig å transportere asfalt mer enn 100 km over land. 23 Dette innebærer at to stasjonær e asfaltverk som er mer enn 200 km fra hverandre i utgangspunktet ikke vil være i konkurranse i noe område 24. Tilsvarende gjelder for mobile verk med utgangspunkt i den lokaliseringen disse har i dag. 21 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 16 22 Jf. EFTAs kunngjøring punkt 44-50 23 Foreningen Asfalt og Veiservice (FAV - tidligere Asfaltentreprenørenes Forening) har i tidligere saker som Konkurransetilsynet har behandlet blant annet V2003-53 Kolo Veidekke Litra Grus, uttalt at et asfaltverk normalt kan levere asfaltmasse innenfor e n radius på 80-100 km. Avstanden på 100 km. bekreftes også av flere aktører i høringsrunden som er gjennomført i forbindelse med denne saken. I en dom fra Marknadsdomstolen (Sverige) avsagt den 28. mai 2009 (Dnr A 2/07) vedrørend et ulovlig asfaltkartell, ble det uttalt at kjøreavstand fra asfaltverk ved små jobber i privatmarkedet er ca 5-6 km, kommunejobber 8-10 km og ved større jobber (50 000 60 000 tonn) ca 10-12 mil (se s. 76). 24 En kontrakt kan imidlertid bestå av flere punkter og kan være designe t på en måte som gjør at ett asfaltverk er nærmest ett punkt, mens et annet verk er nærmest et annet punkt. Det vil da være gjennomsnittlig transportforskjell som vil avgjøre hvorvidt de kan konkurrere, men også avstand til enkeltpunkter er av betydning et tersom det er begrenset hvor langt asfalt kan transporteres. 9
(52) For verk med tilgang til kai kan båttransport av asfal t være mulig. Dersom det er lønnsomt å transportere asfalt i båt er den konkurransedyktige transportavstanden større enn ved l andtransport. Basert på høringssvar innhentet i forbindelse med denne saken, legger tilsynet til grunn at ca 80 nautiske mil (ca 150 km) er mulig konkurransedyktig aksjonsradius for et asfaltverk med kai. 25 Båttransport er imidlertid mindre aktuelt dersom asfalten må fraktes langt fra kai til lokasjon for utlegging. (53) Det relevante geografiske markedet er dermed bestemt ut ifra hvilke konkurrenter som kan inngi konkurransedyktige tilbud på kontrakter i det enkelte område der Mesta og Lemminkäinen har overlappende virksomhet. Dette er i hovedsak bestemt av nevnte transportkostnader. (54) Når det gjelder mobile verk har Lemminkäinen i møte med Konkurransetilsynet 8. mars 2011 gjort gjeldende at det eksisterer et eget marked for produksjon og legging av asfalt for større kontrakter over tonn ettersom disse er egnet for mobil oppstilli ng. Det er videre anført at mobile verk i hele landet konkurrerer med samtlige stasjonære verk i områder hvor slike kontrakter lyses ut. (55) Partene og øvrige markedsaktører har opplyst at mobile verk er mest vanlig i innlandet hvor det ikke er tilgang til k ai. Samtidig er det fra fire av de største konkurrentene angitt at bruken av mobile verk forutsetter prosjekter med et volum som overstiger ca 20 000 tonn for å være regningssvarende. 26 Dette skyldes først og fremst flyttekostnader som er angitt å ligge p å mellom 100000 350000 kroner. Også tilgang til egnet oppstillingsplass og tilgang til pukk og grus av tilstrekkelig kvalitet vil kunne påvirke lønnsomhetsvurderingen knyttet til flytting av mobile verk. (56) Konkurransetilsynet har analysert bruken av mo bile verk gjennom historiske data og handelsmønstre, samt angivelse fra aktørene om flyttemønstre knyttet til egne mobile verk. I de områder mobile verk er konkurransedyktige, vil disse anses å utgjøre en del av det relevante markedet. En indikasjon på dete kan være om de mobile verkene har vunnet kontrakter i den siste fireårsperioden. (57) Når det gjelder muligheten for å flytte andre mobile verk inn i et geografisk marked, vurderes dette som potensiell konkurranse, og slike verk vil derfor i utgangspunkt et ikke være en del av av det relevante markedet. (58) Ved avgrensningen av det relevante markedet ser tilsynet også hen til hvordan innkjøp av asfalt fra ulike aktører og verk har fordelt seg historisk. Fordelingen av innkjøp synes å samsvare med det som kan forventes på bakgrunn av transportkostnader. (59) For å kartlegge fordelingen av innkjøp har tilsynet tatt utgangspunkt i observasjoner over flere tidsperioder, ettersom tilfeldigheter kan avgjøre hvem som inngir tilbud og hvem som får tilslag en enkelte peri ode. Tilsynet har innhentet data for innkomne tilbud ved alle anbudskonkurranser knyttet til asfaltering for Statens vegvesen utlyst mellom 2008 og 25 Nord Vei & Anlegg har angitt en transportavstand på, Fyllingen Maskin l (men konkurransedyktig avstand er avstande d og som er c nautiske mil), Peab Asfalt angir at asfalt kan fraktes i opptil, Veidekke angir ca nautiske mil eller opptil, NCC Roads angi nautiske mil på Nord - og Vestlandet o nautiske mil på Sør - og Østlandet, men at transporten til og fr a verket må gjennomføres på unde. Partene har imidlertid anført at det er mulig å transporteres asfalt inntil ca med båt, og henviser til oppdrag de har hatt der asfalt ble transportert med båt fra til. 26 I høringsbrev har Peab, Veidekke, Skanska og NCC opplyst at størrelsen må være henholdsvi tonn, over tonn, ove tonn og ove tonn. 10
2011 27. For den enkelte kontrakt er det oppgitt hvor oppdraget var lokalisert, hvem som har inngitt tilbud og tilbudt pris. Tilsynet har også innhentet tall fra asfaltentreprenøre r 28 i Norge for total mengde asfalt levert i ulike områder for 2009 og 2010. Fra disse dataene er det mulig å se hvilke aktører som er og har vært i de uli ke områdene. (60) Dataene som er innhentet fra Statens vegvesen gjør det også mulig å se hvem som har inn gitt tilbud, men som ikke er konkurransedyktige nok til å vinne kontrakter. Sammen gir disse dataene et godt bilde av hvilke aktører som er faktiske konku rrenter i de ulike områdene, samt hvilke aktører som er potensielle konkurrenter. (61) Konkurransetilsynet har benyttet disse dataene både i avgrensningen av det relevante geografiske marked, ettersom de blant annet identifiserer handelsmønstre over tid, samt i konkurranseanalysen, ettersom de bidrar til å identifisere både faktiske og potensiell e konkurrente r i ulike områder. (62) På bakgrunn av det oven nevnte legges det til grunn at asfaltmarkedet er avgrenset lokalt med utgangspunkt i det enkelte verk. Tilsynet vil basere den konkrete avgrensningen på lokaliseringen av partenes asfaltverk og en maksimal aksjonsradius fra disse på 100 km over land. Tilsynet vil videre ta høyde for at enkelte verk har kaitilgang og dermed har mulighet for å transport ere asfalt i bå t hvilket gjør aksjonsradiusen større. O bservert handelsmønster vil også tas i betraktning ved den konkrete geografiske markedsavgrensningen. 6.4.2 Konkret avgrensning av de relevante lokale marked 6.4.2.1 Hordaland (63) Lemminkäinen har ett verk i Bergen. Mesta har et verk i Eikefet utenfor Bergen. NCC Roads AS har to verk i Bergen samt verk på Voss, i Etne og i Brekke i Sogn. I tillegg har en lokal aktør, Fyllingen Maskin AS, et anlegg på Sotra. Veidekke Industri sitt nærmeste verk med kaitilgang ligger i Hyllestad i Sogn og Fjordane. Beliggenheten av de ulike verkene er illustrert i figur 1 under. 27 Tildelingen av kontrakter for 2011 er foreløpig ikke avklart, men innkomne tilbud er registrert og billi gste tilbyder identifisert. 28 NCC Roads, Veidekke Industri, Lemminkäinen, Mesta, Skanska, Peab, Agder Asfalt og Fyllingen Maskin. 11
Figur 1 : Asfaltverkenes plassering i Hordaland (64) Ut fra en aksjonsradius på 100 km over land har Mesta og Lemminkäinen overlappende virksomhet i store deler av Hordaland, fra Halhjem i sør til og med Nordhordland. (65) NCC har to verk i Bergen, ett på Voss, ett i Etne og ett i Brekke i Sogn. Avstanden fra NCC sitt verk i Brekke til Mesta sitt verk i Eikefet er i overkant av 40 km. NCC sine verk i Bergen er 80 km. fra Mesta Eikefet, mens NCC sitt verk på Voss er i overkant av 100 km. fra Mesta Eikefet. I det overlappende området vil de fusjonerende partene kunne møte konkurranse fra NCC i Bergen og på Voss, samt fra Fyllingen Maskin i Bergen basert på en aksjonsradius på 100 km over land. (66) Basert på en aksjonsradius på 80 nautiske mil med båt vil partene også møte konkurranse fra NCC sitt verk i Etne (som ligger 183 km fra Bergen med landtransport) og Veidekkes verk i Hyllestad (som ligger 150 km fra Bergen med landtransport). (67) Observasjoner viser at de aktørene som de siste fire år har levert anbud på kontrakter for Statens vegvesen i Bergensområdet, avgrenset i sør til Halhjem og nord til og med Nordhordland, har asfaltverk i Hordaland. Ette r det K onkurransetilsynet kjenner til er det kun Veidekke som ved to anledninger har inngitt tilbud på kontrakter for Statens vegvesen i Hordaland uten å ha et verk i fylket. (68) Av aktørene som tilsynet har vært i kontakt er det bare NCC, Lemminkäinen, Mesta og Fyllinge n Maskin som opplyste å ha leve rt asfalt til de ulike kundegruppene i Hordaland i 2009 og 2010. Verken Veidekke eller andre asfaltentrepre nører i tilgrensende fylker, som Velde Asfalt i Rogaland, har levert asfalt til kunder i Hordaland disse årene. (69) Aksjonsradiusen på 100 km taler for at kunder i Hordaland må kjøpe asfalt fra aktører som er etablert i området. Muligheten for båttransport taler for at Veidekke sine verk i Sogn og Fjordane kan være en del av det relevante geografiske markedet i det a vstanden er mindre enn 80 nautiske mil. Veidekke har imidlertid ikke vunnet noen kontrakter med leveranse fra 12
Sogn og Fjordane til Hordaland i perioden 2008-2011 29. I de to tilfelle ne de har levert inn anbud har anbudene vist seg ikke å være tilstrek kelig konkurransedyktig e 30. (70) Andre selskap med mobile asfaltverk kan i utgangspunktet også konkurrere om kontrakter i fylket. Tilsynet har imidlertid ikke observert at aktører har vært representert i fylket med mobil oppstilling i perioden 2008-2011. Vider e har aktører med mobile verk uttalt til tilsynet at kontrakter på Vestlandet generelt sett er for små til at det er lønnsomt å etablere seg der med mobile verk 31. Selv om andre aktører med mobile verk ikke er til stede i markedet i dag kan de tenkes å etab lere seg i markedet i fremt iden. Dette vil bli vurdert nær mere i konkurranseanalysen. (71) Markedet avgrenses på denne bakgrunn til Hordaland, fra Halhjem i sør til og med Nordhordland i nord og Voss i øst. 6.4.2.2 Nord - Rogaland (72) Mesta og Lemminkäinen har hvert sitt ve rk på Karmøy. Mesta har ved flere tilfeller fraktet asfalt fra sitt verk i Eikefet med båt for kontrakter sør i Hordaland. Dermed dekker Mesta sine verk området mellom Boknafjorden og Stord. Lemminkäinen sitt verk på Karmøy dekker også området mellom Bokna fjorden og Stord. Lemminkäinen har i tillegg et verk i Sandnes, men dette verket har ikke kaitilgang og er ellers for langt unna til at bil er aktuelt. Lokaliseringen av aktørenes verk er vist i figur 2 under. Figur 2 : Asfaltverkenes plassering i Rogaland (73) Ut fra en aksjonsradius på 100 km over land har Mesta og Lemminkäinen overlappende virksomhet i Nord - Rogaland fra Boknafjorden i sør til Stord i Sunnhordland i nord. 29 Veidekke har bekreftet i telefonsamtale 28.03.2011 at de ikke har levert asfalt i Hordaland de siste årene. 30 Kontrakten so m Veidekke la inn anbud på i 2010 i området Lindås, Radøy, Meland og Osterøy var priset 5 prosent over vinnertilbudet. Kontrakten som Veidekke la inn anbud på i 2011 i Bergen og omegn var priset 24 prosent over vinnertilbudet. 31 Blant annet opplyst i telef onmøte med Peab 14. februar 2011. 13
(74) NCC sitt verk i Etne er om lag 70 km unna Lemminkäinens og Mestas verk på Karmøy. (75) Veidekke og Velde Asfalt har verk i Sandnes. Veidekke og Velde sine verk har imidlertid ikke kai slik at asfalt fra disse verkene må kjøres i bil og med ferge for å komme t il Nord - Rogaland. Avstanden til Karmøy er om lag 70 km med bil og ferge. (76) Basert på en aksjonsradius på 100 km til land, vil verkene til Lemminkäinen og Mesta møte konkurranse i sitt overlappende område fra NCC i Etne, samt anleggene til Veidekke og Velde Asfalt i Sandnes, sør for Boknafjorden. (77) Basert på en aksjonsradius på 80 nautiske mil med båt vil partene også kunne møte konkurranse fra NCC sitt verk i Etne (som også er konkurransedyktig med bil), NCC sitt verk på Tau (som ligger 176 km unna dersom det benyttes bil og ikke benyttes ferge), samt Fyllingen Maskin sitt verk på Sotra utenfor Bergen. (78) Aktørene som de siste i årene 2008-2010 har levert anbud på S tatens vegvesens kontrakter i Nord - Rogaland var alle lokalisert i dette området. Det er ikke obse rvert noen tilfeller de siste fire årene hvor en aktør som er etablert utenfor Nord - Rogaland har vunnet statskontrakter i dette området. (79) Basert på en aksjonsradius på 100 km kan det synes som det relevante markedet omfatte r alle asfaltverk i Rogaland i t illegg til NCC sitt verk i Etne. Veidekke og Velde Asfalt sine verk sør for Boknafjorden må benytte fergetransport. Dette medfører en betydelig transportulempe som følge av økt transporttid og ekstra fergekostnader. Veidekke har kun inngitt anbud på to k ontrakter til Statens vegvesen i Nord - Rogaland i perioden 2008-2011. Dette var i 2011. Prisen på anbudene var over 20 prosent høyere enn laveste bud, og det høyeste av alle innkomne bud. Velde Asfalt har aldri inngitt tilbud på kontrakter for Statens veg vesen i Nord - Rogaland. Verken Velde eller Veidekke hadde noe omsetning i andre kundesegmenter i Nord - Rogaland i 2009 eller 2010. (80) Tilsynet legger derfor til grunn at Veidekke og Velde Asfalt sine verk i Sandnes ikke er en del av det relevante markedet. (81) B asert på en aksjonsradius på 80 nautiske mil er i utgangspunktet og så NCC sitt verk i Etne, Fyllingen Maskin sitt verk på Sotra og NCC sitt verk på Tau mulige alternativer for kundene i Nord - Rogaland. Ettersom NCC allerede er en del av det relevante marked et, vurderer tilsynet det slik at det ikke har betydning for konkurranseanalysen hvorvidt verket på Tau anses å utgjøre en del av markedet. Fyllingen Maskin har ikke levert i nn anbud på statskontrakter i Nord - Rogaland, og heller ikke levert asfalt til Nord - Rogaland i 2009 eller 2010. (82) Selskap med mobile asfaltverk kan i utgangspunktet også konkurrere om kontrakter i Nord - Rogaland. Imidlertid har ikke tilsynet observert at aktører har vært representert i området med mobil oppstilling. Videre har aktører med mobile verk uttalt til tilsynet at kontrakter i Rogaland generelt sett er for små til at det er lønnsomt å etablere seg der med mobile verk. 32 Selv om andre aktører med mobile verk i dag ikke er til stede i markedet kan de tenkes å etablere seg i marke det i fremtiden. Dette vil bli vurdert nærmere i konkurranseanalysen. (83) Markedet avgrenses på denne bakgrunn til Nord - Rogaland, fra Boknafjorden i sør til Stord i nord. 32 Blant annet opplyst av Peab Asfalt AS i telefonmøte 14. februar 2011. 14
6.4.2.3 Arendal Risør (Aust- Agder) (84) Lemminkäinen har et stasjonært verk på Ravneberget ved Risør. Basert på en aksjonsradius på 100 km og dagens plassering av asfaltverk har Mesta og Lemminkäinen ingen overlappende virksomhet. Mestas nærmeste stasjonære verk ligger i Renningsåsen i Buskerud, i overkant 200 km fra Lemminkäinens verk. Mesta eier en oppstillingsplass i Vestre Dale i Froland kommune om lag 55 km fra Lemminkäinens verk på Ravneberget. Denne ble brukt som oppstillingsplass for et av Mestas mo bile verk i 2009, da Mesta vant oppdrag i området. (85) NCC har verk i Rugsland og Klodeborg (Arendal), henholdsvis 102 og 53 km. fra Lemminkäinens verk på Ravneberget. Agder Asfalt har et asfaltverk i Lillesand og kan med en aksjonsradius på 100 km nå Tvedestrand. I Vest - Agder har Asfalt Sør og Skanska A sfalt verk. Disse vil ha mulighet til å konkurrere vest i Aust - Agder, men ikke øst. Avstanden fra Skanska sitt verk i Mandal til Arendal er litt over 100 km. Veidekke har et asfaltverk i Skien. Basert på en aksjonsradius på 100 km kan Veidekke dermed frakte asfalten så langt som til Tvedestrand i Aust - Agder (Skien Tvedestrand 100 km). Beliggenheten til de ulike verkene er illustrert i f i gur 3 under. Figur 3 : Asfaltverkenes plassering i Aust - Agder (86) Båttranspo rt i Agder er lite aktuelt. Opplysninger fra markedsaktører og Statens vegvesen bekrefter at båttransport av asfalt sjelden eller aldri har blitt benyttet i Aust - Agder. 33 (87) Mesta har konkurrert om oppdrag basert på mobil oppstilling gjennom flere år og inngitt konkurransedyktige anbud. Mesta regnes derfor som en reell konkurrent i området. I utgangspunktet kan andre aktører med mobile verk gjøre det samme. Hvorvidt andre aktører med mo b ile verk faktisk vil kunne komme inn med sine verk og være konkurran sedyktig, vil vurderes under konkurranseanalysen. 33 Opplyst i telefonsamtale med Statens vegvesen region sør 21. februar 2011, samt høringssvar fra Skanska datert 16. januar 2011 og telefonsamtale me d Agder Asfalt 8. mars 2011. 15
(88) Observasjoner viser at de aktørene som de siste fire år har levert anbud i området Arendal - Risør er aktører som er lokalis ert med stasjonære verk i Aust - Agder (NCC, Lemminkäinen og Agder Asfalt), samt Me sta som har vært inne med mobile verk. (89) Agder Asfalt har tilgang på kai, 34. Agder Asfalt har uttalt at det ikke er aktuelt å levere unna). Anbudsdata viser imidlertid at Agder Asfalt i ett tilfelle har levert anbu, men den tilbudte prisen var da over 20 prosent høyere enn vinner en. Agder Asfalt har aldri vunnet kontrakter for Statens v egvesen. (90) Veidekke og Skanska har opplyst til Konkurransetilsynet at de ikke har levert asfalt til noen kunder i Aust - Agder i 2009 og 2010. (91) Basert på handelsmønsteret i området og verkenes plassering synes det relevante geografiske markedet som må vurderes i denne saken å være området mellom Arendal og Risør. Vest for dette o mrådet vil både Skanska og Agder Asfalt være konkurrenter, mens det øst for området vil være konkurranse fra Veidekke og muligens også flere aktører lokalisert i Telemark eller Vestfold. Imidlertid vil aktørene på alle oppdrag mellom NCCs verk i Arendal og Lemminkäinens verk i Risør ha en klar transportulempe. (92) Markedet avgrensesåledes til området mellom Arendal og Risør. 6.4.2.4 Nord - Norge (93) Lemminkäinen har tre verk i Troms, samt Norda sfalt 35 sine to verk i Bodø og Narvik. Mesta ha r et stasjonært verk i Lødingen i Nordland og et mobilt verk i Alta. Selska pet har i 2010 også fått tillatelse til å stille opp et mobilt verk i Tromsø. (94) Veidekke har til sammen seks asfaltverk i de tre nordligste fylkene, tre i Nordland (Mosjøen, det deleid e Asfaltverket Mo i Mo i Rana samt i Sigerfjord nord i Nordland), et t i Bardufoss i Troms og et t i Alta. Destia har e t t verk i Rep parfjord i Finnmark, Peab Asfalt AS har et t verk ved Majavatn sør i Nordland og den lokale aktøren Nord Vei & Anlegg AS er lokalisert i Tromsø. Asfaltverkenes plassering i Nord - Norge er vist i figur 4 under. 34 Opplyst av Agder Asfalt i telefonsamtale 8. mars 2011. 35 Lemminkäinen eier 50 prosent av Nordasfalt. Resten er eid av Økonomistyring AS. De to har felles kontroll over Nordasfalt. 16
Figur 4 : Asfaltverkenes plassering i Nord - Norge Narvik - området (95) Basert på en aksjonsradius på 100 km har Mesta og Lemminkäinen overlappend e virksomhet mellom Mestas verk i Lødingen og Lemminkäinenens verk i Harstad samt Nordasfalt sitt verk i Narvik. (96) Som følge av båttransport og en aksjonsradius på 80 nautiske mil øker området der partene har overlapp til også å omfatte Lofoten og Nordland nord for Bodø, samt sør i Troms. (97) Utenom Lemminkäinen i Harstad og Nordasfalt i Narvik, er Veidekkes verk i Sigerfjord, om lag 50 km unna, den eneste konku rrerende aktørene som vil ha overlappende virksomhet med Mesta basert på en ak sjonsradius på 100 km. (98) Basert på en aksjonsradius på 80 nautiske mil vil Mesta og Lemminkäinen ( inkludert Nordasfalt) fortsatt bare møte konkurranse i området rundt Narvik og nord i Nordland fra Veidekkes verk i Sigerfjord. (99) Observasjoner viser at de aktørene som de siste fire årene har inn gitt anbud på kontrakter for Statens vegvesen i området rundt Narvik og nord i Nordland er Veidekke, Lemminkäinen (inkludert Nordasfalt) og Mesta. (100) Ingen a ktører lokalisert lenger sør har inngitt anbud på kontrakter for Statens vegvesen i Nor d - Norge. De har heller ikke levert asfalt til noen av de andre kundegruppene i årene 2009 og 2010. (101) Selskap med mobile asfaltverk kan også i utgangspunktet konkurrere om kontrakter i området rundt Narvik. Imidlertid har ikke tilsynet observert at aktører h ar vært representert i området med mobil oppstilling. Videre har aktører med mobile verk uttalt til tilsynet at kontrakter i Nord - Norge generelt sett er for små til at det er lønnsomt å etablere seg der med 17
mobile verk. 36 Hvorvidt aktører med mobile verk fa ktisk vil kunne komme inn og væ re konkurransedyktig i området, vurderes under konkurranseanalysen. Tromsø - området (102) Partene vil også ha overlappende virksomhet i og rundt Tromsø. Lemminkäinen har et stasjonært verk i Tromsø og Mesta har fått tillatelse til å sette opp et mobilt verk fra og med 2010 i byen. I tillegg har Lemminkäinen et stasjonæ r t verk i Ullsfjord i overkant av 60 km fra Tromsø. (103) De eneste konkurrerende aktørene som vil ha overlappende virksomhet med Mesta og Lemminkäinen i Tromsø basert på en aksjonsradius på 100 km er Nord Vei & Anlegg (55 km unna Tromsø) og Veidekkes nærmeste verk som ligger i Bardufoss, 132 km unna. Dette verket vil imidlertid ikke nå helt fram til Tromsø, siden det ikke har kai. (104) Som en følge av båttransport k an Lemminkäinen i Tromsø og Ullsfjord også levere asfalt til områder øst og sør i Troms. (105) Basert på en aksjonsradius på 80 nautiske mil vil Mesta og Lemminkäinen møte konkurranse i Tromsø fra Vei dekkes verk i Sigerfjord. (106) Observasjoner viser at de aktøren e som de siste fire årene har levert inn anbud på kontrakter for Statens vegvesen i Tromsø er aktører som er lokalisert med stasjonæreller mobile verk i området rundt, det vil si Veidekke, Lemminkäinen, Mesta og Nord Vei & Anlegg. (107) Selskap med mobile as faltverk kan også i utgangspunktet konkurrere om kontrakter i o g rundt Tromsø, slik som Mesta. Hvorvidt aktører med mobile verk faktisk vil kunne komme inn og være konkurransedyktig, vil vurderes under konkurranseanalysen. (108) Som en følge av at det er de sam me aktørene som er representert i både Tromsø - området og N arvik - området, og disse områdene er geografisk overlappende vil det ikke ha betydn ing for konkurranseanalysen om markeder avgrenses samlet eller hver for seg. På denne bakgrunn avgrenses det relevan te markedetil å strekke seg fra nord i Nordland til Vest - F innmark. 7 Konkurranseanalyse 7.1 Innledning (109) konkurranseloven 16 første ledd, jf. 1. En vesentlig begrensning av konkurransen innebærer at involverte foretak vil kunne utøve markedsmakt. (110) Med markedsmakt menes vanligvis en bedrifts evne til å kunne gjennomføre en varig og ikke ubetydelig prisøkning, uten at omsatt kvantum synker så mye at det blir ulønnsomt. Markedsmakt kan utøv es ensidig av et foretak alene, eller kollektivt, ved at de enkelte aktører finner det mer rasjonalt å samordne sin markedsatferd i stedet for å konkurrere der markedsstrukturen ligger til rette for det. (111) Konkurransetilsynet vil i det følgende vurdere om foretakssammenslutningen øker sannsynligheten for stilltiende samarbeid mellom partene i de relevante markedene. Med stilltiende samarbeid menes her en koordinert og parallell markedstilpasning som gir aktørene kollektiv markedsmakt uten at aktørene inngår avtale eller opptrer samordnet på en måte som er i strid med konkurranseloven 10. 36 Blant annet opplyst av Peab Asfalt AS i tel efonmøte 14. februar 2011. 18
(112) En foretakssammenslutning i et konsentrert marked kan hindre den effektive konkurransen betydelig ved å etablere eller styrke aktørenes mulighet til kollektivt å opptre uavhengig av konkurrenter og kunder. Reduksjonen i antallet markedsaktører kan i seg selv være en faktor som letter koordineringen. Et erverv kan også lette, stabilisere eller effektivisere en allerede koordinert atferd forut for ervervet, enten ved at koo rdineringen styrkes eller gir virksomhetene mulighet til å koordinere prisene på et høyere nivå. (113) Vurderingstemaet er om foretakssammenslutningen fører til utøvelse av kollektiv markedsmakt el ler forsterker en allerede eksisterende utøvelse av kollektiv ma rkedsmakt. Konkurransetilsynet vil derfor først vurdere sannsynligheten for etablering av koordineringsbetingelsene. Dernest om koordineringen vil være bærekraftig. Ved vurderingen av bærekraft er det tre forhold som står sentralt. For det første må det se s hen til om de koordinerende virksomheter i tilstrekkelig grad kan kontrollere om koordineringsbetingelse overholdes. For det andre er det av betydning om det foreligger troverdige disiplinerende sanksjoner. For det tredje bør ikke utenforstående virksomh eter, som ikke deltar i koordineringen, kunne destabilisere denne. Slike utenforstående virksomheter vil være aktuelle og potensiell konkurrenter samt kunder. 37 7.2 Vurdering av konkurransemessige virkninger i de ulike lokale markeder 7.2.1 Hordaland 7.2.1.1 Konkurransesituasjonen før foretakssammenslutningen (114) For å kunne etablere koordinering i et marked må som nevnt markedsstrukturen legge til rette for det. Momenter som kan ha betydning i så henseend er produktets homogenitet, stabil eller økende etterspørs el, et lite antall aktører, høy konsentrasjon, symmetri mellom aktørene, og om det er enkelt å identifisere kundene til den enkelte leverandør. I tillegg kan historisk forekomst av et faktisk og ulovlig samarbeid være en indikasjon på at markedsforholdene ligger til rette for koordinering. (115) I det følgende vil tilsynet vurdere om forholdene ligger til rette for koordinering før ervervet. Dernest vurderes det om koordineringen vil være bærekraftig. Etablering av koordineringsbetingelser (116) Et sentralt trekk ved asfaltmarkedet generelt er at produktet er homogent og at kostnadsstrukturen knyttet til produksjon og legging av asfalt er forholdsvis lik mellom de ulike foretakene. Videre viser tall fra de siste årene at etterspørselen i Norge er jevnt økende, selv om det er noe variasjon fra sesong til sesong. (117) Før ervervet er det kun fire aktører til stede i Hordaland. Lemminkäinen hadde en andel av totalmarkedet for levering av asfalt i 2009 og 2010 i dette området på [20-30] prosent. Mesta hadde [20-30] prosent, NC C hadde [40-50] prosent og Fyllingen Maskin (Asfalt Consulting) hadde [10-20] prosent. 38 (118) Konkurransetilsynet benytter Hirschmann - Herfindahl - indeksen (HHI) 39, som en indikator for konsentrasjonsgraden i markedet. HHI i dette markedet er på, hvilket tils ier at markedet er svært konsentrert før foretakssammenslutningen. 37 Jf. punkt 41 i Kommisjonens retningslinjer for horisontale foretakssammenslutninger, 2004/C 31/03. 38 Basert på innhentede volumtall fra aktørene. 39 Indeksen beregnes ved å summere kvadratet av markedsandelene til de største akt ørene i et marked. Kommisjonen opererer i de horisontale retningslinjer med følgende terskelverdier for HHI: Verdier på under 1000 indikerer at markedet ikke er konsentrert, verdier mellom 1000 og 2000 indikerer at markedet er moderat konsentrert, mens ver dier over 2000 er et uttrykk for at markedet har høy konsentrasjon. 19
(119) Når det gjelder symmetri før foretakssammenslutningen, så skiller NCC seg fra konkurrentene i Hordaland både når det gjelder markedsandel og beliggenheten til verkene. NCC har [40-50] pros ent andel av markedet, mens Lemminkäinen som den nest største har [20-30] prosent. Forholdsvis liten symmetri mellom de største aktørene før sammenslutningen reduserer i noen grad sa nnsynligheten for koordinering. (120) I asfaltmarkedet utgjør kostnadsforskjell en som følger av ulik transportavstand til oppdraget den viktigste forskjellen mellom leverandørene. Beregninger utført av Konkurransetilsynet basert på data for Statens vegvesens oppdrag i perioden 2008-2010, viser at det nærmeste verk et vinner over halvp arten av oppdragene, mens det nest nærmeste verket vinner over 30 prosent av oppdragene. Det er imi dlertid ingen naturlig deling i Hordaland før foretakssammensl utningen. Dette skyldes at NCC skiller seg fra de øvrige aktørene ved at de har verk både i Ber gen og et område utenfor Bergen. (121) Det er således mye som tyder på at markedsstru kturen i asfaltmarkedet ligger til rette for koordinert opptreden. I flere saker som gjelder aktører i asfaltmarkedet i de nordiske landene, deriblant Norge, er asfaltentrep renører blitt dømt eller ilagt bøter for ulovlig samarbeid, enten i form av prissamarbeid eller markedsdeling 40. Markedsforhold som legger til rette for eksplisitt ulovlig samarbeid, er de samme som muliggjør stilltiende samarbeid. Eksemplene fra flere tidligere kartellsaker i asfaltmarkedet er derfor klare indikasjoner på at forholdene i asfaltmarkedet ligger til rette for stilltiende eller eksplisitt samarbeid mellom aktørene, også i Hordaland. 41 (122) Som vist ovenfor er det flere forhold vedrørende marked strukturen i asfaltmarkedet generelt, og i Hordaland spesielt, som legger til rette for koordinering. Spørsmålet er etter dette om aktørene kan kontrollere at koordineringsbetingelsene etterleves, om det foreligger troverdige sanksjonsmekanismer, samt om u tenforstående virksomheter kan stille koordineringen i fare. Kontroll av avvik (123) Asfaltmarkedet i Hordaland er i hovedsak organisert som et anbudsmarked. For enkelte kunder, blant annet Statens vegvesen og kommuner, blir priser offentliggjort ved anbudsåpn inger. Prisene kan derfor på en forholdsvis enkel måte observeres gjennom den informasjon som er offentlig tilgjengelig. Hvilke aktører som har vunnet de ulike oppdragene er tilsvarende enkelt å observere. Gjennomsiktigheten i priser og tildeling ved offen tliggjøring av anbud fører til at avvik fra en koordinert atferd kan oppdages raskt. Sanksjonering (124) En typisk stasjonær asfaltfabrikk har tilgjenglig en kapasitet på 150000 200000 tonn per sesong. Dersom dette legges til grunn, er det en overkapasitet i Hordaland på 100 prosent 42. Overkapasitet hos den enkelte aktør legger til rette for effektive sanksjonsmuligheter ved eventuelle forsøk på å avvike fra et stilltiende samarbeid. I Hordaland er det først og fremst 40 30. juni 2006 ble flere norske aktører ilagt forelegg av Økokrim for ulovlig markedsdeling og prissamarbeid i asfaltbransjen. Se også dom fra Marknadsdomstolen (Sverige) avsagt den 28. m ai 2009 (Dnr A 2/07) vedrørende asfaltkartell. I Finland er det også eksempler på asfaltkartell som hadde pågått mellom 1994 til 2002, jf HFDs (Högsta förvaltningsdomstolen) dom av 29. september 2009. 41 Jf. punkt 43 i Kommisjonens retningslinjer for horiso ntale foretakssammenslutninger, 2004/C 31/03, assessing the likelihood of coordinated effects, the Commission takes into account all available relevant information on the characteristics of the markets concerned, including both structural features and the past behaviour of firms. Evidence of past coordination is important if the relevant market characteristics have not 42 Det er her antatt at hver stasjonære fabrikk vil kunne produsere 1 50 000 tonn asfalt. De mobile fabrikkene er ikke tatt med i denne beregningen. 20