4.1.9 INNOVASJONSPROSESSER I NORSKE KOMMUNER TORIL RINGHOLM Innovasjonsbegrepet kjenner vi først og fremst som en beskrivelse av industriell utvikling og nyskaping. Etter hvert ble det også tatt i bruk om nyskaping i tjenesteyting, men det var likevel privat sektor en hadde i tankene når en skrev og snakket om innovasjon. I de senere år er innovasjonsbegrepet også tatt i bruk, både som analytisk og normativt begrep, om nyskaping i offentlig sektor. I Norge er denne bruken av begrepet nokså ny, og det er betegnende at rapporten Innovasjon i tjenester (Econ 2005) ikke berører spørsmål knyttet til innovasjon i offentlige tjenester. Temaet var imidlertid på forskningens dagsorden før det, gjennom det strategiske programmet Forskning for fornying av offentlig sektor (FIFOS). Dette programmet startet i 2002 og var aktivt fram til 2008. Hovedfokuset var her på utviklingen innenfor nøkkelsektorer, da særlig helsesektoren, og ikke først og fremst på å belyse kommunesektorens rolle og forutsetninger for innovativ virksomhet. Kommunene er derimot tematisert i stortingsmeldingen Et nyskapende og bærekraftig Norge (St.meld.nr. 7 (2008-2009). Andre forskningsprosjekt har tematisert innovasjon i kommunal sektor, også i Norge, fra så tidlig som på 1980-tallet (Clark 1985, Aarsæther 2004, Koch og Hauknes 2005). I alle studiene har hovedfokuset i en eller annen forstand vært på de prosessuelle sidene ved innovasjon. SUKSESSFAKTORER OG BARRIERER I KOMMUNESEKTORENS INNOVASJONSARBEID Prosjektet Suksessfaktorer og barrierer i kommunesektorens innovasjonsarbeid har en anvendt innretning, som kommer til uttrykk i to hovedproblemstillinger. For det første spørsmålet: Finnes det kritiske suksessfaktorer for innovasjon i kommunesektoren og hva er i tilfelle disse? Den andre problemstillingen er: Kan kommuneorganisasjoner påvirkes til å bli mer innovative, og hvordan? Begge problemstillingene er omfattende, og må betraktes som ledesnorer i datainnsamling og analyse, mer enn som spørsmål som det forventes at prosjektet skal gi absolutte svar på. Tilnærmingen har vært analyse av innovasjonsprosesser, der vi har skilt mellom idefasen og gjennomføringsfasen. Analysen har, i tråd med Bason (2007) hatt fokus på hvilke aktører som har vært aktuelle i de ulike fasene, betydningen av ledelse på ulike nivåer, på- 265
drivere og samarbeidspartnere. Vi har også stilt spørsmål om hvilke barrierer som har oppstått og om tidsperspektivet i prosessen. Prosjektet ble gjennomført i 2010-2011, av Northern Research Institute Tromsø (Norut Tromsø) i samarbeid med Universitetet i Tromsø og Bogason Consulting, København. Oppdragsgiver var KS (Kommunenes Sentralforbund) i Norge. De som deltok i prosjektet var Toril Ringholm (prosjektleder) og May- Britt Ellingsen fra Norut Tromsø, Nils Aarsæther fra Universitetet i Tromsø og Peter Bogason fra Bogason Consulting. Datamaterialet vårt består av 7 case-studier av kommunale innovasjonsprosesser. Disse er studert retrospektivt gjennom fokusgruppeintervjuer, individuelle intervjuer og dokumentstudier. I alt 36 personer deltok i fokusgruppemøtene, og det ble gjennomført 8 oppfølgingsintervju med informanter som ikke hadde anledning til å delta i møtene. Det var to forskere til stede ved hvert av møtene. Ved identifisering av relevante innovasjoner har vi gått ut fra følgende definisjon: Innovasjoner er gjennomførte endringer som det ligger en ambisjon om merverdi i kommunale ytelser bak. Definisjonen er slik sett både inspirert av Schumpeter (1934) og Barth (2000), og er sammenfallende med den definisjonen som har vært utgangspunkt for en kartlegging av kommunesektorens innovasjonsarbeid som ble gjort av Østlandsforskning (Teigen, Skjeggedal og Skålholt 2010). De sju innovasjonene er spredt på både små og store kommuner, og i ulike deler av landet. De representerer også ulike sektorer. Flere av dem kan både betraktes som en policyinnovasjon, en forbedring av en bestemt tjeneste, og som en administrativ innovasjon; en ny måte å organisere tjenester på. Innovasjonene ble identifisert dels gjennom forslag fra medlemmene i KS Innovasjonsallianse, og dels gjennom å aktivere de involverte forskernes nettverk av forskere og kommunale praktikere. I tillegg til dette er det utarbeidet en kunnskapsstatus om forskning på kommunale innovasjoner i Norge, Danmark og Sverige. Kunnskapsstatusen ble utarbeidet med særlig henblikk på de to hovedproblemstillingene i dette prosjektet og er ikke dekkende for alle sider ved forskningen på innovasjon i kommunal sektor i de tre landene. FINNES DET KRITISKE SUKSESSFAKTORER? Det viktigste bidraget fra dette forskningsprosjektet ligger i at de praksisnære og konkrete uttrykkene for slike ting som åpenhet, ledelse og samarbeid er avdekket i en norsk kommunal innovasjonskontekst. På et overordnet nivå 266
harmonerer våre funn med de suksessfaktorene som er beskrevet i annen forskning om kommunale innovasjonsprosesser. Vår undersøkelse har slik sett ikke avdekket noen helt revolusjonerende trekk ved slike prosesser, sammenlignet med de resultatene som så langt foreligger fra den norske, danske og svenske forskningen om dette temaet. Det faglige bidraget ligger først og fremst i at vi har gått relativt dypt inn i idefasen og gjennomføringen av innovasjonsprosesser på ulike tjenesteområder. Dermed har vi på en annen måte enn tidligere studier kunnet vise hvordan ideer oppstår og hva som skjer når de tas videre til gjennomføring, samt hvordan samspillet mellom ulike aktører og trekk ved kommuneorganisasjonen kan arte seg i gjennomføringen. Analysen av de 7 innovasjonsprosessene, samt de funn som går fram av kunnskapsstatusen, avdekker et knippe faktorer som synes viktige, om enn ikke nødvendigvis kritiske, for gjennomføringen av kommunale innovasjonsprosesser. Disse presenteres kort i det følgende. For mer kunnskap om sammenhenger og resonnementer i prosjektet finnes det en prosjektrapport (Ringholm, Aarsæther, Bogason og Ellingsen 2011). ÅPNING FOR NYE IDEER Analysen av idefasen tyder på at det er et sterkt innslag av tilfeldighet i den sammenkoblingen av problemer, løsninger og deltakere som fører til at en ide blir fanget opp i organisasjonen, en dynamikk som fanges opp av det som er kalt strømningsperspektivet hos March og Olsen (1978). Det å få i gang en innovasjonsprosess dreier seg i stor grad om å se åpninger eller skape åpninger for nye ideer. PÅDRIVERE OG SAMARBEID Pådrivere blir av flere holdt fram som viktige aktører når innovasjonen skal gjennomføres (se f.eks. Bason 2007). Våre case-studier viser at de ikke jobber aleine, men at det er svært viktig å ha et team rundt pådriverne som støtter opp og gjør sin del av jobben. Slike team kan være organisert som en prosjektgruppe med prosjektleder, eller som mer eller mindre faste arbeidsgrupper der deltakelsen og koordineringen inngår som en del av de ordinære arbeidsoppgavene. 267
MELLOMROMSKOMPETANSE Det vi har kalt mellomromskompetanse beskriver både evnen til å se problemene, mulighetene og skape nye løsninger i de mellomrommene som finnes mellom de eksisterende tjenestetilbudene. Analysen er hittil ikke så omfattende at vi har hatt mulighet til å dekomponere denne for om mulig å si noe mer generelt om de enkelte bestanddelene. Mellomromskompetanse er både kunnskap om selve innholdet i de kommunale tjenestene og om de organisasjonsstrukturene som omgir dem. LEDERSKAP PÅ FLERE NIVÅER Betydningen av lederskap trer tydelig fram i undersøkelsen. På den administrative siden ser vi at både mellomledere og toppledere er viktige initiativtakere. Mellomledernes nærhet til brukerne kommer særlig tydelig fram. Denne nærheten kan være av ulike slag, som ferske erfaringer fra førstelinjetjeneste eller mye kontakt med velgere, og medvirker både til at de ser problemer og har klare oppfatninger om løsningen. Den politiske toppledelsen er i enkelte tilfeller opphavet til ideen, og i gjennomføringen av innovasjonen støtter de opp om prosessen. POLITISK STØTTE OG INNSALG Politikernes rolle i gjennomføringen av innovasjonene er særlig viktig i de tilfellene der innovasjonsprosessen møter politisk motstand. Her har særlig en del av ordførerne i case-studiene gjort en viktig jobb med å selge inn innovasjonen i de politiske organene. En annen form for medvrikning er at de sørger for støtte i faser der prosessen kan se ut til å stå i stampe. Ordførernes involvering skjer dels ved å aktivere advokatrollen og dels ved å tre inn i managerrollen (Larsen 2001). RISIKOVILJE OG TILLIT Alle innovasjoner inneholder et element av risiko. Det kan gå galt og da har en kastet bort tid, penger, faglig og politisk prestisje og kanskje skadet innovasjonsvilligheten i kommunen med tanke på seinere ideer. Vi har ikke analysert risikoen ved de enkelte innovasjonene, men kan identifisere elementer av flere typer i de fleste av dem. Vi påpeker også at vilje og evne til å ta risiko henger nøye sammen med graden av tillit. Tillit er en strategi for mestring av risiko. Den skapes gjennom samhandling og ved at det bygges relasjoner mellom ulike aktører, samt gjennom formelle strukturer. Erfaringene viser at 268
tillit dels har vært en del av grunnlaget for å gå inn i innovasjonsprosessene, og dels har blitt utviklet og forsterket gjennom dem. MER INNOVATIVE KOMMUNER? Spørsmålet om det kan skapes en mer innovativ kultur i norske kommuner, kan ikke analysen gi et entydig svar på. Analysen avdekker likevel en del faktorer som kan være viktige, men som det samtidig knytter seg visse dilemma til. En slik faktor er å sørge for god kommunikasjon mellom nivåene i kommunen. Ledelsens betydning kan styrkes både gjennom å vurdere videre fullmakter og større handlingsrom til mellomledere og ved at toppledere involveres med tanke på å løfte innovasjonsideer opp på et strategisk nivå. Videre er det god grunn til å anta at ansatte, også utenom ledernivå, og brukere kan spille en større rolle i innovasjonene enn det vi har observert. Samarbeid, internt så vel som med eksterne aktører fra frivillige organisasjoner, næringsliv og forskning er også et element som ser ut til å være viktig, både med hensyn til å generere ideer og i gjennomføringen. Mange kommuner har lange tradisjoner for samarbeid med så vel andre kommuner som andre aktører, ettersom dette har vært et sentralt element i den kommunale tradisjonen for nærings- og samfunnsutvikling i flere tiår. NYE SPØRSMÅL Med utgangspunkt i denne undersøkelsen, og sammenholdt med annen forskning på kommunale innovasjoner, kan en peke på flere spørsmål som det vil være nyttig å arbeide videre med. Mye av den nordiske forskningen om dette temaet handler om innovasjonsprosesser. Atskillig mindre dreier seg om merverdien som prosessene skaper. Videre er det lite kunnskap om hvordan innovasjoner som gjennomføres i en kommune, spres til andre kommuner. Videre gir verken denne eller andre undersøkelser svar på om og hvordan kommunene sorterer ut ideer og forsøk som ikke fører fram exnovation og hvordan dette handteres i organisasjonen. Det vil også være interessant å undersøke forholdet mellom utvikling og innovasjon nærmere. Den nordiske litteraturen om kommunale innovasjoner avspeiler ulike grenseoppganger mellom disse to begrepene. Kanskje er det et uttrykk for forskjeller mellom landene når det gjelder kultur for innovasjon i kommunene? 269
UTVALGTE PUBLIKASJONER Ringholm, Toril, Nils Aarsæther, Peter Bogason og May-Britt Ellingsen,2011, Innovasjonsprosesser i norske kommuner. Åpninger, pådrivere og mellomromskompetanse. Rapport 2/2011. Tromsø: Norut. 270