Finansdepartementet Dato: 21.03.2017 postmottak@sd.dep.no Vår ref.: 17-408 Deres ref.: Rammer for overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven mv. Det vises til høringsbrev av 06.03.17 med forslag til forskriftsbestemmelser om rammer for utmåling av overtredelsesgebyr etter verdipapirfondloven. Finans Norge har følgende hovedsynspunkter: Finans Norge støtter forslaget om at det fastsettes i forskrift hvilke vurderingsmomenter som er relevante ved valg av sanksjon og utmåling av overtredelsesgebyr. EU-reglenes krav til helhetsvurdering og forholdsmessighet bør imidlertid også fremgå av forskriften. For å ivareta kravene til rettssikkerhet for aktørene innen finanssektoren, bør utmåling av overtredelsesgebyr underlegges en helhetlig drøftelse og vurdering. For å sikre likebehandling, bør bestemmelsene om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven harmoniseres med de tilsvarende sanksjonsbestemmelser i de nye regelverkene om hvitvasking, verdipapirhandel, markedsmisbruk og PRIIPs m.fl. Vurderingsmomenter Finans Norge støtter forslaget om at vurderingskriteriene som er angitt i direktiv 2009/65/EF (UCITS V) art. 99c nr. 1 bokstav a-g tas inn i verdipapirfondforskriften. Ved en slik forskriftsfesting fremheves hvilke momenter Finanstilsynet skal ta hensyn til ved vurdering av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmåling. Dette vil kunne bidra til en større grad av forutberegnelighet for juridiske og fysiske personer som omfattes av virkeområdet til den nye bestemmelsen om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven 11-6. Ettersom det er svært ulike typer overtredelser hvor det kan bli aktuelt med overtredelsesgebyr, og det er ulike typer foretak som omfattes, bør de prinsipper som skal legges til grunn ved utmåling presiseres nærmere. Som det fremgår av høringsnotatet vil ileggelse av overtredelsesgebyr kunne få en stor økonomisk betydning for de berørte foretak eller
personer. Selv om Finanstilsynet tidligere i uttalelser gjengitt i Prop. 154 L (2015-2016) har lagt til grunn at de vil være forsiktige med å ilegge overtredelsesgebyr, kan utenlandske finanstilsyns praksis gi grunn til bekymring. Saksbehandlingsreglene i nytt kapittel IX i forvaltningsloven gir noen generelle rettslige rammer for bruk av administrative sanksjoner. Herunder innføres saksbehandlingsgarantier ved forvaltningens behandling av saker og utvidet domstolsprøving sammenlignet med det som følger av tradisjonell norsk rett. Mens de nye reglene i forvaltningsloven 44 og 46 angir momenter som kan vektlegges ved avgjørelse av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmåling av dette, legger UCITS V artikkel 99c nr. 1 opp til at tilsynsmyndighetene skal ta alle relevante omstendigheter i betraktning. Bestemmelsen lister opp de momenter som herunder skal tas med i denne vurderingen hvor dette er relevant, ref. forslaget til 11-2 nr. 1-9. Finans Norge vil imidlertid vise til at art. 99c nr. 1 innledningsvis også forutsetter at overtredelsesgebyr skal utmåles etter en helhetsvurdering og stå i et rimelig forhold til overtredelsen (forholdsmessighet). Fra bestemmelsen hitsettes: «Artikel 99c 1. Medlemsstaterne sikrer, at de kompetente myndigheder ved valget af arten af administrative sanktioner eller foranstaltninger og fastsættelse af niveauet af de administrative bøder sørger for, at de er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har afskrækkende virkning og tager højde for alle relevante omstændigheder, herunder, når det er relevant:» Denne del av EU-reglene fremgår ikke av forskriftsteksten på høring. Tilsvarende føringer fremgår heller ikke av verdipapirfondloven 11-6. Dersom man ønsker å forskriftsfeste momentlisten for utmåling bør man også ta denne del av artikkelen inn i forskriften. For så vidt følger en slik plikt til å hensynta alle relevante momenter i saken og utmåle sanksjonen forholdsmessig av alminnelig ulovfestet forvaltningsrett og de nye bestemmelsene i forvaltningsloven kap X. Ettersom man foreslår å spesialregulere utmåling av overtredelsesgebyr uten henvisning til forvaltningsloven, bør imidlertid også forskriftsteksten speile at disse utgangspunktene gjelder ved utmåling av gebyr på fondsområdet. Horisontal tilnærming Innføring av overtredelsesgebyr og administrative sanksjoner på finansområdet har bakgrunn i EU-regler, bl.a. UCITS V. Tilsvarende krav følger bl.a. av CRD IV, MiFID II, AIFMD og nytt hvitvaskingsdirektiv. Side 2 av 5
Finans Norge har tidligere tatt til orde for at innføringen av administrative sanksjoner på finansområdet bør underlegges en tverrgående drøftelse som en del av oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003:15. Bl.a. ble det i vårt høringssvar 01.12.15 til endringene i verdipapirfondloven vist til at en separat vurdering for verdipapirfond lett vil danne mønster for implementering på andre områder uten at det er foretatt en bred drøfting av problemstillingen. Etter det Finans Norge er kjent med har man foretatt en slik gjennomgang i enkelte andre land, bl.a. Danmark. Bakgrunnen for vårt innspill i denne forbindelse var at innføring av slike bøteregimer slik man kjenner dette fra enkelte andre land - bryter fundamentalt med de gjeldende prinsipper for hvordan Finanstilsynet i dag utøver sin tilsynsfunksjon. Fra vårt ovennevnte høringssvar s. 2-3 hitsettes: «Tilsynsutøvelsen på finansområdet er både rettslig sett og i praksis grunnleggende fremoverskuende. Pålegg ilegges med et mål for øye - å få foretak til å innrette virksomheten iht. gjeldende virksomhetskrav. Hvor man konstaterer at manglende etterlevelse er så graverende at dette i seg selv gir grunn til å betvile foretakets evne til å rydde opp, kalles tillatelsen tilbake. Sanksjoneringen har, i motsetning til overtredelsesgebyr, ingen pønal karakter. Som høringsnotatet omtaler er det i dag gitt noen spredte hjemler i verdipapirhandelloven for å ilegge overtredelsesgebyr for å sikre etterlevelse av kravene til finansiell rapportering, flagging og meldeplikt. Disse gebyrreglene er en del av børsregelverket for å sikre effektive markeder. En fellesnevner er at reglene for en stor del kommer til anvendelse overfor markedsaktører som ikke står under ordinært tilsyn av Finanstilsynet. I tillegg gjelder de objektivt konstaterbare forhold som skiller seg klart fra eksempelvis brudd på god forretningsskikk. UCITS V åpner opp for at man som et alternativ kan velge strafferettslig oppfølging av overtredelser. Slik straffesanksjonering følger som kjent allerede av gjeldende verdipapirfondlov 11-6, som med noen tilpasninger vil oppfylle direktivets krav. Innføring av en hjemmel til ileggelse av overtredelsesgebyr reiser derimot en rekke prinsipielle juridiske problemstillinger hvor tilsynet i høringsnotatet pkt. 4.1.3.4. bl.a. peker på forholdet til beviskrav, forholdet til EMK og dobbeltstraff mv. I tillegg vil det være noen åpenbare utfordringer ved sanksjonering knyttet til manglende etterlevelse av skjønnsmessige regler om virksomhetsutøvelsen. Selv om Finanstilsynet legger til grunn at man vil utvise forsiktighet med å sanksjonere slike forhold (høringsnotatet s. 24) er dette neppe noen tilfredsstillende rettsikkerhetsgaranti. Eksempler fra utenlandske finanstilsyns bøtepraksis gir grunn til bekymring. Foretakene som ilegges gebyr ønsker dessuten vanligvis Side 3 av 5
å legge saken død for å unngå negativ oppmerksomhet og klagemulighetene er således nærmest illusoriske. En uriktig bøtepraksis kan derved befeste seg uten nødvendig korrektiv. Norske myndigheter har tradisjonelt tilstrebet en felles regulering av likeartede spørsmål innenfor finansområdet. Dette innebærer en klar fordel for både reguleringsmyndigheter, tilsyn og markedsaktører. I norsk reguleringsregime har denne fellestankegangen gått lenger enn i mange andre land, bl.a. med bakgrunn i at det norske finansmarkedet har et stort innslag av finanskonsern som driver mangefasettert virksomhet innenfor en rekke konsesjonsklasser. Sanksjonering av overtredelser er åpenbart et område hvor man bør så langt nasjonal handlingsfrihet åpner for dette vurdere et fellesregime for alle foretak under tilsyn.» Finans Norge mener fortsatt at for å ivareta kravene til rettssikkerhet for aktørene, bør utmåling av overtredelsesgebyr innen finanssektoren underlegges en helhetlig drøftelse og vurdering. En slik vurdering vil også kunne gi noen rammer for praktisering av forholdsmessighetsprinsippet, d.v.s. at gebyret som ilegges for overtredelsen må stå i forhold til overtredelsens art og alvorlighet. En grunnleggende tilnærming bør uansett være at bestemmelsene om overtredelsesgebyr i verdipapirfondloven harmoniseres med de tilsvarende sanksjonsbestemmelser som vil gjennomføres i norsk rett med bakgrunn i nytt EU-regelverk om hvitvasking, verdipapirhandel, markedsmisbruk og PRIIPs m.fl. Maksimumsbeløp for overtredelsesgebyr Etter forslaget til ny 11-1 i verdipapirfondforskriften, kan juridiske personer ilegges et overtredelsesgebyr på inntil 42 millioner kroner eller inntil 10 prosent av den samlede årsomsetningen. Høringsnotatet drøfter ikke særskilt anvendelsen og utmåling av overtredelsesgebyr i finanskonsern. Som kjent vil det kunne være ulike konsernrelaterte forhold som påvirker datterforetakenes omsetning. Vi vil også gjøre oppmerksom på at «omsetning» i livsforsikringsforetak ikke er et klart begrep. Dette skyldes at det kan være vanskelig å skille ut sparedelen av premien ved pensjonsinnskudd, slik at de beløp som fremgår i de offisielle Side 4 av 5
regnskapene kan være misvisende, og ikke gi et riktig bilde av omsetningen. Dette kan ha stor betydning ved fastsettelse av overtredelsesgebyr. For øvrig gjør vi oppmerksom på en inkurie i høringsnotatet. På s. 4 står «Forslag til endringer i forskrift om til verdipapirhandelloven av 21. desember 2011». Vi antar at det skal stå «verdipapirfondloven» istedenfor «verdipapirhandelloven». Med vennlig hilsen Finans Norge Carl Flock juridisk direktør Liv Tove Bakken juridisk fagsjef Side 5 av 5