Barne- og familiedepartementet Ot.prp. nr. 103 (2004 2005) Om lov om endringer i barnelova mv. (omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter dødsfall, tilbakebetaling av barnebidrag mv.)
Innhold 1 Proposisjonens hovedinnhold... 5 1.1 Innledning...................... 5 1.2 Samværets omfang............... 5 1.3 Styrking av meklingsordningen.... 6 1.4 Tiltak for å beskytte barn mot overgrep................... 6 1.5 Tilbakebetaling av barnebidrag.... 7 2 Høringene..................... 8 3 Samværets omfang............ 11 3.1 Lovforslagets bakgrunn.......... 11 3.2 Hvor mye samvær er det mellom foreldre og barn som ikke bor sammen....................... 11 3.3 Gjeldende rett.................. 12 3.4 Definisjoner av «vanlig samvær» i andre land................... 12 3.5 Høringsnotatets forslag.......... 13 3.6 Høringsinstansenes uttalelser.... 13 3.7 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 14 4 Styrking av meklingsordningen. 16 4.1 Lovforslagets bakgrunn.......... 16 4.2 Meklingsordninger i andre land... 17 4.3 Utvidelse av tilbudet om mekling.. 17 4.3.1 Hovedtrekkene i gjeldende rett... 17 4.3.2 Forslaget i NOU 1998: 17 om veiledning og mekling........ 17 4.3.3 Høringsinstansenes syn......... 17 4.3.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 18 4.4 Obligatorisk mekling for samboende foreldre............. 19 4.4.1 Gjeldende rett.................. 19 4.4.2 Høringsnotatets forslag.......... 19 4.4.3 Høringsinstansenes uttalelser.... 19 4.4.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 19 5 Tiltak for å beskytte barn mot overgrep...................... 21 5.1 Lovforslagenes bakgrunn........ 21 5.1.1 Innledning..................... 21 5.1.2 Forståelse og bruk av begrepet overgrep...................... 21 5.1.3 Skadevirkninger hos barnet ved å bli utsatt for overgrep.......... 22 5.1.4 Vold og overgrep mot kvinner under og etter samlivsbruddet.......... 23 5.2 Høringsinstansenes syn på arbeidsgruppens rapport i sin helhet.................... 23 5.3 Påstander om overgrep i saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær.................... 24 5.3.1 Gjeldende rett.................. 24 5.3.2 Utenlandsk rett................. 25 5.3.3 Arbeidsgruppens rapport........ 25 5.3.4 Høringsinstansenes syn......... 28 5.3.5 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 28 5.4 Tilsyn under samvær............ 30 5.4.1 Gjeldende rett.................. 30 5.4.2 Utenlandsk rett................. 30 5.4.3 Arbeidsgruppens rapport........ 31 5.4.4 Høringsinstansene.............. 31 5.4.5 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 32 5.5 Fiktiv identitet og sperret adresse. 33 5.5.1 Gjeldende rett.................. 33 5.5.2 Arbeidsgruppens rapport........ 34 5.5.3 Høringsinstansenes syn......... 35 5.5.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 35 5.6 Foreldreansvar etter dødsfall..... 37 5.6.1 Gjeldende rett.................. 37 5.6.2 Arbeidsgruppens rapport........ 38 5.6.3 Høringsinstansenes syn......... 38 5.6.4 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 38 6 Tilbakebetaling av barnebidrag. 41 6.1 Lovforslagets bakgrunn.......... 41 6.2 Gjeldende rett.................. 41 6.2.1 Barneloven.................... 41 6.2.2 Folketrygdloven................ 42 6.3 Utenlandsk rett................. 42 6.3.1 Sverige....................... 42 6.3.2 Finland....................... 42 6.4 Høringsnotatets forslag.......... 43 6.5 Høringsinstansenes syn......... 43 6.6 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag........... 44 7 Anmodningsvedtak om lovfesting av barnets rettigheter.......... 48
8 Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser........ 51 8.1 Ikraftsetting.................... 51 8.2 Overgangsbestemmelser......... 51 9 Økonomiske og administrative konsekvenser................. 52 9.1 Styrking av meklingsordningen... 52 9.2 Tiltak for å beskytte barn......... 52 9.3 Tilbakebetaling av barnebidrag.... 52 Forslag til lov om endringer i barnelova mv. (omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter dødsfall, tilbakebetaling av barnebidrag mv.)....................... 60 Vedlegg 1 Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre Parallelloppstilling.... 63 10 Merknader til de enkelte paragrafer..................... 54
Barne- og familiedepartementet Ot.prp. nr. 103 (2004 2005) Om lov om endringer i barnelova mv. (omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter dødsfall, tilbakebetaling av barnebidrag mv.) Tilråding fra Barne- og familiedepartementet 17. juni 2005, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Bondevik II) 1 Proposisjonens hovedinnhold 1.1 Innledning Dagens familier lever komplekse og mangfoldige liv, og står overfor en rekke utfordringer. Det er et samfunnsansvar å sikre at hensynet til barnas interesser ivaretas på en god måte. Barne- og familiedepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag om endringer i barnelovens kapittel 5, 6, 7 og 8. Endringene foreslås på forskjellige områder og innebærer ikke noen helhetlig gjennomgang av barneloven. De forskjellige endringsforslagene har ulike utspring og har vært på høring som fire separate dokumenter. Forslagene gjelder omfang av samvær, styrking av meklingsordningen, tiltak for å beskytte barn mot overgrep, foreldreansvar etter dødsfall og regler for tilbakebetaling av barnebidrag der farskapet endres. 1.2 Samværets omfang Det er bra for barn å leve sammen med både mor og far, slik de aller fleste barn i Norge gjør, men det er ikke alltid mulig. Det er i de fleste tilfeller til barnets beste å beholde god kontakt med begge foreldrene etter et samlivsbrudd. Foreldrene har full frihet til å avtale omfanget av samværet. Barnet skal få si sin mening, og avtaler og avgjørelser om samvær skal rette seg etter barnets beste. Dette er prinsipper det er bred enighet om å opprettholde. Barneloven inneholder en definisjon av «vanlig samværsrett». Dersom foreldrene avtaler vanlig samvær, innebærer dette samvær en ettermiddag i uken, annenhver helg, annenhver jul og to uker i sommerferien. Under behandlingen av Familiemeldingen ønsket komiteens flertall å oppheve barnelovens definisjon av vanlig samværsrett for å unngå unødvendige føringer. Flertallet ønsket å erstatte begrepet «vanlig samværsrett» i barneloven med andre formuleringer som for eksempel at begge parter
6 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 har rett til samvær, og at det skal legges vekt på barnets situasjon når det gjelder alder, reiseavstand m.m. Departementet foreslo i sitt høringsbrev å oppheve lovens definisjon av vanlig samværsrett. Ved å oppheve legaldefinisjonen vil det legges til rette for at avtaler inngås på individuell basis, og at hver enkelt avtale skal ha grunnlag i en vurdering av behovene til barnet det gjelder og ikke i en standardordning. Dette fikk stor tilslutning, men flere høringsinstanser uttalte likevel at dette kunne virke konfliktfremmende, og det ble samtidig påpekt usikkerhet om forslaget kunne føre til mindre samvær for barn og foreldre som fra før har liten kontakt. På bakgrunn av dette foreslår departementet nå en mellomløsning, med en ny fleksibel hovedregel, samtidig som man beholder legaldefinisjonen av «vanlig samværsrett». Følgende momenter skal i følge forslaget legges til grunn for avtaler og avgjørelser som gjelder samværsordninger: hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt, barnas alder, reiseavstanden mellom foreldrene og andre hensyn til barna. foreldrene tilbys ytterligere tre timer. I tilfeller hvor det er mulighet for foreldrene å komme fram til en avtale, kan de altså motta inntil sju timer med mekling. Proposisjonen fremmer videre forslag om at også samboere med felles barn under 16 år skal være forpliktet til en times mekling ved samlivsbrudd. Et viktig mål er at barns behov må behandles likt uavhengig av om foreldrene har valgt ekteskap eller samboerskap som samlivsform. Dagens meklingsordning fanger ikke i tilstrekkelig grad opp samboende foreldre som skiller lag. På samme måte som for ektepar, bør mekling være obligatorisk ved samlivsbrudd også for samboere med felles barn. En særlig utfordring på området er å få samboerne til å møte til mekling, ettersom de kan flytte fra hverandre uten formaliteter. Det foreslås i proposisjonen å lovfeste at meklingsattest må legges fram før utvidet barnetrygd skal kunne tilstås ved samlivsbrudd mellom samboere med felles barn under 16 år. 1.3 Styrking av meklingsordningen I Familiemeldingen tok regjeringen til orde for å styrke meklingsordningen, blant annet ved å skreddersy ordningen inn mot de par som trenger det mest. Det ble påpekt at en bedre utgang på de vanskelige meklingssakene sannsynligvis vil kunne resultere i at flere barn og fedre opprettholder kontakten etter samlivsbrudd. Store og vedvarende konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved foreldrenes samlivsbrudd. En god og målrettet meklingsordning vil kunne gi foreldre hjelp til å løse konflikter og inngå gode avtaler som gjelder barna. Departementet foreslår i proposisjonen å gjøre meklingsordningen mer fleksibel og bedre tilpasset de enkelte sakene, slik at det kan brukes mindre tid på foreldre som ikke har utbytte av mekling og mer tid på foreldre med store konflikter. Mekling er en prosess som krever at partene er villige til å forhandle, og det er derfor vanskelig å gjennomføre mekling ved tvang. Departementet foreslår å utvide meklingstilbudet ved en omlegging av timetallet. Det obligatoriske elementet ved meklingen foreslås å være én time, samtidig som rammene for frivillig mekling utvides. Foreldrene skal oppfordres til inntil tre nye timer med mekling hvis de ikke er enige etter den obligatoriske meklingen. Dersom mekler finner det hensiktsmessig, skal 1.4 Tiltak for å beskytte barn mot overgrep Det er en grunnleggende målsetting at barn skal gis god og forsvarlig omsorg, og ikke utsettes for overgrep. Hensynet til barnets beste som et overordnet prinsipp er nedfelt i norsk og andre lands lovgivning, samt i sentrale internasjonale konvensjoner. I Familiemeldingen rettes søkelyset mot utvikling av positive familiestrukturer og bekjempelse av vold i nære relasjoner. Det ble vist til at vold mot kvinner og barn i familien og i parforhold representerer et alvorlig samfunnsproblem og innebærer at mange lever sine liv utsatt for krenkelser og uverdig behandling. Dette har store helsemessige konsekvenser for dem som rammes. Vold i familien rammer barn både når de blir direkte utsatt for fysisk mishandling og/eller seksuelle overgrep, men også når de tilbringer hele eller deler av sin oppvekst i familier hvor vold utøves mot andre familiemedlemmer. Som et ledd i regjeringens oppfølgning av Familiemeldingen, nedsatte Barne- og familiedepartementet en arbeidsgruppe som blant annet skulle foreslå tiltak for at hensynet til barnet skal bli bedre ivaretatt i saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær hvor det foreligger mistanke om overgrep, og for at fiktiv identitet og sperret adresse skal kunne gi effektiv beskyttelse også for kvinner med barn. Etter at arbeidsgruppen var
2004 2005 Ot.prp. nr. 103 7 nedsatt, fikk den også i oppgave å drøfte problemstillinger knyttet til det forhold at en forelder som forårsaker den andre forelderens død, automatisk får foreldreansvaret for barna. På bakgrunn av arbeidsgruppens innstilling foreslår departementet flere tiltak for å beskytte barn mot overgrep. Det fremmes forslag om å presisere i lovteksten at ved avgjørelsen av saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær, skal det tas hensyn til at barnet ikke må utsettes for overgrep. Videre går departementet i proposisjonen inn for å lovfeste at dersom samvær ikke er til barnets beste, må retten avgjøre at det ikke skal være samvær. Domstolene kan sette som vilkår for samvær at det utøves under tilsyn. Departementet går inn for at Barne-, ungdoms- og familieetaten på regionalt nivå får en lovpålagt plikt til å oppnevne tilsynsperson i særlige tilfeller. Etaten har god kompetanse når det gjelder overgrep mot barn, og forvaltningsenheten er landsdekkende. Den lovpålagte plikten til å utøve tilsyn bør etter departementets oppfatning begrenses til særlige tilfeller og situasjoner hvor det på grunn av forholdene kun er aktuelt med sterkt begrenset samvær. Departementet understreker at det i utgangspunktet vil være umulig å ivareta en forelders behov for sikkerhet dersom den andre som utgjør en alvorlig trussel har del i foreldreansvaret eller samværsrett. Å utsette barnets omsorgsperson for alvorlige trusler vil gjennomgående skape en tilværelse med konstant frykt for både omsorgspersonen og barnet, og må anses å være en omsorgssvikt overfor barnet fra trusselutøverens side. Av sikkerhetshensyn går departementet i proposisjonen inn for at fast verneting kan være Oslo tingrett i saker hvor barnet bor på sperret adresse eller det foreligger vurdering av fiktiv identitet som beskyttelsestiltak. I dag får en forelder som ikke tidligere har hatt foreldreansvar, tildelt dette automatisk ved den andre forelderens død. Når vedkommende forelder er siktet for å ha forvoldt dødsfallet, kan dette virke støtende. Departementet går inn for at den siktede ikke skal få overført foreldreansvaret automatisk i disse tilfellene. Dersom gjenlevende har hatt foreldreansvar før dødsfallet, foreslår departementet at tingretten skal fatte foreløpig avgjørelse om foreldreansvaret. Forslaget ivaretar behovet for en konkret vurdering av barnets beste gjennom en rettslig avgjørelse, samtidig som en får en rask avgjørelse som motvirker at det oppstår en urimelig situasjon. 1.5 Tilbakebetaling av barnebidrag Etter gjeldende rett kan den som er blitt fritatt for et farskap kreve betalt barnebidrag tilbake fra folketrygden med samme sum som innbetalt, dvs. det nominelle beløpet som er betalt i bidrag uten tillegg av renter eller annen kompensasjon for fallet i pengeverdien. Da sakene det her er tale om kan strekke seg over mange år, og gå langt tilbake i tid, kan det reelle fallet i pengeverdien av det betalte bidraget være betydelig. Det vil således ofte være et misforhold mellom tilbakebetalt beløp og det reelle økonomiske tap. Dette kan virke urimelig, særlig med henblikk på at tilbakesøkerne det her er tale om i realiteten aldri har vært biologisk far til barnet. Departementet foreslår at det gjøres en lovendring som innebærer at det innføres en ordning som sikrer mot verdifallet i pengeverdien fra bidraget første gang ble betalt og til det blir tilbakebetalt. Det foreslås at dette gjøres ved en direkte anvendelse av konsumprisindeksen fra Statistisk sentralbyrå. Departementet foreslår imidlertid at en indeksregulering først vil være aktuell etter at det er tatt hensyn til det tidligere skattefradraget i ligningen for betalte barnebidrag. Etter lovgivning fra tiden før 1956 kunne en mann bli pålagt bidragsplikt selv om han ikke ble pålagt farskap. Disse tilfellene faller utenfor ordlyden og anvendelsesområdet til barneloven 80. Departementet foreslår en lovendring som innebærer at også denne gruppen gis rett til å reise krav om tilbakebetaling av betalt barnebidrag i tilfeller der vedkommende på bakgrunn av DNA-analyser viser seg ikke å være far til barnet.
8 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 2 Høringene Lovendringsforslagene som fremmes i denne proposisjonen har vært til høring i forskjellige sammenhenger og til ulike tider. Forslag om endringer i meklingsordningen (ikke mekling for samboere) ble sendt på høring i form av NOU 1998: 17 Barnefordelingssaker avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted. Innstillingen ble sendt på høring 15. desember 1998, med høringsfrist 12. april 1999. Følgende instanser avga realitetsuttalelse: Sorenskrivaren i Stjør- og Verdal Nedre Romerike herredsrett Senja sorenskriverembete Kirkens Familierådgivning Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) Agder lagmannsrett Søre Sunnmøre sorenskrivarembete Kirkens Familievern Nord-Troms herredsrett Norsk Barnevernsamband Likestillingsombudet Familievernkontoret i Haugesund Fylkesmannen i Oppland Datatilsynet Fylkesmannen i Finnmark Familievernkontoret i Molde Sorenskrivaren i Nord-Gudbrandsdal Fylkesnemndene for sosiale saker Sylling Sokneprest Orkdal sorenskriverembete Bjørgvin bispedøme Kirkens Familiekontor, Follo Landsorganisasjonen i Norge (LO) Statistisk sentralbyrå Borgarting lagmannsrett Familievernkontoret i Egersund Norsk Kvinnesaksforening Kommunal- og regionaldepartementet Foreningen 2 Foreldre Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) Redd Barna Norge Agder bispedømme Fylkesmannen i Troms Fylkesmannen i Buskerud Advokatfirmaet Næss & Lærum AS Romsdal sorenskriverembete Familievernkontoret i Ålesund Organisasjonen Voksne for barn Finans- og tolldepartementet Fylkesmannen i Hordaland Fylkesmannen i Vestfold Fylkesmannen i Nordland Fylkesmannen i Aust-Agder Offentlige familievernkontorers organisasjon Skedsmo Overformynderi Midt-Trøndelag sorenskriverembete Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Oslo byfogdembete Fylkesmannen i Hedmark Fylkesnemnda for sosiale saker Sør- og Nord- Trøndelag Indre Follo herredsrett Tunsberg Bispedømmeråd Sortland kommune, Overformynderiet Buskerud fylkeskommune Høgskolen i Agder Møre bispedømeråd Fylkesmannen i Vest-Agder Den Norske Advokatforening, Hovedstyret Nord-Hålogaland Bispedømmeråd Aleneforeldreforeningen Trondheim byrett Fylkesnemnda for sosiale saker, Nordland Den norske lægeforening Vestfold fylkeskommune Oslo byrett Barneombudet Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre Høgskolen i Stavanger Østfold fylkeskommune Fylkesmannen i Møre og Romsdal Den norske Dommerforening Den Norske Advokatforening, Sekretariatet Justis- og politidepartementet Likestillingssenteret Krisesentersekretariatet Høgskolen i Bodø Oslo kommune, Byrådsavd. for helse og sykehus Krisesenter og Nødtelefon for kvinner i Bergen Norsk Psykologforening
2004 2005 Ot.prp. nr. 103 9 Hordaland fylkeskommune 81 høringsinstanser har uttalt seg om realiteten i utvalgets forslag. De fleste av utvalgets eller utvalgsflertallets forslag ble gitt tilslutning fra høringsinstansene, men det ble også presentert vektige motforestillinger på enkelte områder. Barne- og familiedepartementet nedsatte våren 2003 en arbeidsgruppe som fikk i oppgave å drøfte problemstillinger omkring saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær hvor det foreligger mistanke om vold og overgrep mv. Arbeidsgruppen hadde representanter fra Justisdepartementet, Politidirektoratet, Oslo tingrett og Barne- og familiedepartementet. Arbeidsgruppen hadde følgende mandat: «Arbeidsgruppen skal vurdere hvorvidt det er behov for en klargjøring av hvilke beviskrav som skal legges til grunn i barnefordelingssaker der det fremkommer påstander om overgrep mot barnet, herunder fysisk og psykisk vold mot barnet, og ved å la barnet være vitne til vold. Arbeidsgruppen skal legge vekt på at hensynet til å beskytte barnet mot skadevirkningene av eventuelle fremtidige overgrep i utgangspunktet må veie tyngre enn hensynet til mulige skadevirkninger ved å miste kontakten med en av foreldrene. Arbeidsgruppen skal også vurdere bruken av tilsyn under samvær, og hvilken offentlig etat som bør ha en lovpålagt plikt til å utføre tilsyn ved samvær i de tilfellene det avtales eller pålegges tilsyn. Arbeidsgruppen skal vurdere behovet for opplæringstiltak overfor domstolene når det gjelder skadevirkningene av overgrep, herunder skadevirkningene ved å være vitne til vold. I tillegg skal det vurderes hvorvidt det i større grad enn i dag bør pålegges domstolene å oppnevne tradisjonell sakkyndig i saker der det fremkommer påstander om overgrep, og om det eventuelt bør gjøres unntak for partenes plikt til å dekke kostnadene ved bruk av sakkyndig i slike saker. Arbeidsgruppen skal også vurdere hvorvidt meklere og eventuelt andre etater bør ha en plikt til av eget tiltak å opplyse retten om særlig graverende forhold for barnet som de har kunnskap om. Trusselutsatte kvinner og deres barn er en viktig målgruppe for den nye ordningen med etablering av fiktiv identitet og for den allerede etablerte ordningen med adressesperring. Imidlertid kan det i følge dagens rett oppstå problemer i tilknytning til samværsrett, foreldreansvar og retten til opplysninger om barnet, som kan gjøre det vanskelig for mor og barn å benytte seg av disse beskyttelsestiltakene. Arbeidsgruppen skal vurdere om det er behov for lovendringer i barneloven, politiloven og eventuelle andre lover for å sikre at ordningen med fiktiv identitet kan bli et effektivt virkemiddel for å beskytte trusselutsatte kvinner med barn, både i tilfeller der trusselen kommer fra barnets far, og dersom den kommer fra en annen. Arbeidsgruppen skal også drøfte problemstillinger knyttet til krisesentre og taushetsplikt, herunder en opplysningsplikt for krisesentrene til barnevernet i situasjoner der barn er involvert. Arbeidsgruppen skal etablere kontakt med ansvarlig for ny handlingsplan mot familievold og holde seg orientert om kvinnevoldsutvalgets konklusjoner når disse foreligger.» Arbeidsgruppen avga rapporten «Tiltak for å beskytte barn mot overgrep i saker etter barneloven, forslag til endringer i barneloven mv.» 16. februar 2004. Rapporten ble sendt på høring 5. april 2004 med høringsfrist 2. juli 2004. Følgende instanser avga realitetsuttalelse: Justisdepartementet Kommunal- og regionaldepartementet Utenriksdepartementet Skattedirektoratet Fylkesmannen i Rogaland Fylkesmannen i Buskerud Fylkesmannen i Oslo og Akershus Fylkesmannen i Vest-Agder Fylkesmannen i Hedmark Fylkesmannen i Troms Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) Dommerforeningen Borgarting lagmannsrett Trondheim tingrett Den Norske Advokatforening Politidirektoratet Sunnmøre politidistrikt Oslo politidistrikt Vestfold politidistrikt Rogaland politidistrikt Oslo kommune Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester Oslo kommune Barne- og familieetaten Fagforbundet Redd barna Barneombudet Likestillingsombudet Foreningen 2 Foreldre Forum for Menn og Omsorg Barnefaren Reform Stiftelsen Støttesenter mot incest Oslo Krisesentersekretariatet Norsk Krisesenterforbund
10 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) Landsforeningen for voldsofre og motarbeiding av vold Stiftelsen Alternativ Til Vold (ATV) Det store flertall av høringsinstansene er gjennomgående positive til forslagene i arbeidsgrupperapporten, men det er også framkommet sterke motforestillinger fra et mindretall. Departementet sendte 16. juli 2004 ut høringsnotat med en vurdering av spørsmålet om å innføre en ordning med indeksregulering eller renteberegning ved tilbakebetaling av barnebidrag i tilfeller der en mann er blitt fritatt for farskap, med frist for å komme med uttalelse innen 15. oktober 2004. Følgende instanser avga realitetsuttalelse: Norges Kvinne- og Familieforbund Likestillingsombudet Den Norske Advokatforening Arbeids- og sosialdepartementet Justis- og politidepartementet Rikstrygdeverket Foreningen 2 Foreldre Landsorganisasjonen i Norge (LO) Regjeringsadvokaten Gjennomgangen av høringsuttalelsene viser en tilslutning til at det foretas en lovendring som tar sikte på å kompensere for det reelle fallet i pengeverdien i tidsrommet fra bidraget ble betalt og til det blir tilbakebetalt. 23. desember 2004 sendte Barne- og familiedepartementet ut høringsnotat med forslag om å innføre obligatorisk mekling ved samlivsbrudd for samboere med felles barn og å oppheve barnelovens definisjon av vanlig samværsrett (endringer i barneloven og barnetrygdloven). Høringsfristen ble satt til 11. februar 2005. Følgende høringsinstanser avga realitetsuttalelse: Justisdepartementet Senja tingrett Nord-Troms tingrett Oslo tingrett Frostating lagmannsrett Tønsberg tingrett Trondheim tingrett Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet Rikstrygdeverket Barneombudet Likestillingsombudet Datatilsynet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Fylkesmannen i Hordaland Fylkesmannen i Vest-Agder Fylkesmannen i Østfold Fylkesmannen i Buskerud Fylkesmannen i Hedmark Fylkesmannen i Oppland Fylkesmannen i Vestfold Fylkesmannen i Rogaland Tunsberg bispedømmeråd Stavanger bispedømmeråd Nord-Hålogaland bispedømmeråd Oslo biskop Kirkens familievern Kirkens familiekontor, Follo Kirkens familierådgivning, Mo i Rana Aleneforeldreforeningen Foreningen 2 Foreldre Forum for Menn og Omsorg Kvinnefronten Presteforeningen Norsk Psykologforening Norsk barnevernsamband Norges Bygdekvinnelag Landsorganisasjonen i Norge (LO) Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre Høringsinstansene sluttet seg i hovedsak til forslagene i høringsbrevet. Mekling for samboere ble støttet av 33 av 40 høringsinstanser. Forslaget om å oppheve legaldefinisjonen av vanlig samværsrett støttes av flertallet (25 av 40 høringsinstanser), men har også blitt møtt av betydelige motforestillinger, bl.a. fra alle domstolene som har uttalt seg.
2004 2005 Ot.prp. nr. 103 11 3 Samværets omfang 3.1 Lovforslagets bakgrunn Familiemeldingen hadde et sterkt fokus på foreldreskap, både for foreldre som bor sammen med barna sine, og foreldre som ikke bor sammen med barna til daglig. Fedre bruker i dag mer tid på omsorg for barn enn tidligere, og etter et samlivsbrudd ønsker fedre fortsatt å utøve sitt foreldreskap. Noen fedre føler at de etter et samlivsbrudd mister mye av kontakten med barna hvis barna blir boende hos mor og har begrenset samvær med far. Dette kan føre til at kontakten i hverdagen går tapt, og de kan få følelsen av å ha en perifer stilling i forhold til oppdragelse og omsorg for sine barn. Regjeringen understreket i stortingsmeldingen at foreldreskapet ikke avvikles ved et samlivsbrudd, og at kontakten videre er viktig både for barna og foreldrene. Det ble drøftet hvilke tiltak som kan iverksettes for å styrke foreldrerollen, bl.a. ved felles foreldreansvar og obligatorisk mekling for samboende foreldre. Gjennom hele meldingen har det vært et mål å styrke fedrenes rolle som omsorgspersoner for barna, både under samlivet og i tilfeller hvor foreldrene ikke bor sammen. Under Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2002 2003) var også målsettingen om å styrke fedrenes omsorgsrolle sentral i diskusjonen. Stortingsmeldingen gikk ikke inn på vurderinger av samværsordningers omfang. Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen tok likevel dette opp under sin behandling av stortingsmeldingen og uttalte følgende i Innst. S. nr. 28 (2003 2004) side 28 første spalte: «Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, ønsker å erstatte begrepet «vanlig samværsrett» i barneloven med andre formuleringer som for eksempel at begge parter har rett til samvær, og at det skal legges vekt på barnets situasjon når det gjelder alder, reiseavstand m.m. når avtale skal inngås. Flertallet mener at i barnefordelingssaker oppfattes «vanlig samvær» som unødvendige føringer. Flertallet vil bemerke at fjerning av betegnelsen «vanlig samvær» i seg selv ikke innebærer en føring på praksis i vurdering av samvær, men er en understreking av at hver sak må vurderes individuelt.» Stortinget fattet imidlertid ikke noe formelt anmodningsvedtak om dette. 3.2 Hvor mye samvær er det mellom foreldre og barn som ikke bor sammen Ettersom «vanlig samvær» ikke er en nøyaktig definisjon, men mer et utgangspunkt for nærmere presiseringer, er det umulig å fastslå at «vanlig samvær» innebærer et eksakt antall samværsdager per måned. Det kan her være hensiktsmessig å se hen til hvordan samværsdager telles når det offentlige fastsetter barnebidrag, fordi samværets omfang vil ha betydning for beregning av bidragets størrelse. I barnebidragssammenheng legger man til grunn at dersom foreldrene har avtalt «vanlig samvær» vil dette utgjøre 4 8 overnattinger per måned (såkalt samværsklasse 2). Dette omfatter samværsordninger som noenlunde faller inn under ordningen med vanlig samvær. Rapporten «Foreldreskap på tvers av hushold» 1 beskriver bl.a. omfanget av samvær mellom samværsforeldre og barn. Ser vi alle foreldre under ett, var det 23 prosent som oppga at samværsforelderen og barnet ikke hadde hatt samvær siste måned. 9 prosent oppga samvær 1 3 dager, 23 prosent oppga samvær 4 7 dager, 28 prosent oppga samvær 8 12 dager og 13 prosent oppga minst 13 samværsdager, noe som i praksis betyr at barnet bor like mye hos begge foreldre. Dette betyr at mange foreldre har omfattende kontakt med barn som de ikke bor sammen med. Samværsmødre er mer sammen med barn som de ikke bor sammen med, enn samværsfedrene. I gjennomsnitt hadde samværsforeldrene i denne undersøkelsen vært sammen med barna 6,5 dager siste måned. I en undersøkelse om samvær 1 Foreldreskap på tvers av hushold, Ragni Hege Kitterød, SSBrapport 2004/15. Undersøkelsen benytter data innsamlet høsten 2002 og omfatter enslige foreldre (mødre og fedre) og samværsforeldre (mødre og fedre). Utvalget ble trukket slik at parene som svarte var foreldre til samme barn.
12 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 fra 1996 fant forskerne at gjennomsnittlig antall samværsdager i måneden forut for undersøkelsen var 6,03. Det kan dermed se ut som om det har vært en økning i samværet mellom foreldre og barn som ikke bor sammen, på siste halvdel av 1990-tallet. De to undersøkelsene så imidlertid på samvær i to forskjellige måneder, slik at de ikke er fullstendig sammenlignbare. Antall samværsnetter per måned er klart lavere enn antall dager med samvær. Samværsforeldrene var i gjennomsnitt sammen med barna 4,7 netter sist måned. Følgende faktorer har sammenheng med samværets omfang: Det er en klar sammenheng mellom barnets alder og mengden månedlig samvær. Samværsforeldre har flere samværsdager med små barn enn med store barn. Foreldre som oppga å ha inngått en avtale om hvor mye tid samværsforeldre og barn skulle tilbringe sammen, hadde betydelig mer samvær enn dem uten slik avtale. Har foreldrene tidligere vært gift, har de også mer samvær enn om de har vært samboere. Det er en viss sammenheng mellom foreldrenes utdanningsnivå og mengden samvær, slik at foreldre med høy utdanning har mer samvær enn foreldre med lavere utdanningsnivå. Dette er funn som går igjen i flere undersøkelser. Fysisk nærhet har stor betydning for mengden samvær. Når samværsforelderen bodde i gangavstand fra barnas bosted, rapporterte foreldrene om hele 10,2 samværsdager i gjennomsnitt siste måned. For dem som hadde 2,5 times reisetid eller mer, var gjennomsnittlig samvær 1,9 dager. Et flertall av foreldre er fornøyde med hvordan samværsordningen fungerer (seks av ti). 21 prosent mente den fungerte middels, og 16 prosent mente at den fungerte dårlig. De fleste foreldre mener imidlertid at samværsordningen fungerer rimelig greit for barnet. 57 prosent oppga at samværsordningen fungerte bra for barnet. 9 prosent besvarte ikke spørsmålet eller visste ikke hva de skulle svare. I undersøkelsen Samværsfedrenes situasjon 2 hadde 57 prosent av fedrene truffet barnet for mindre enn en uke siden og 20 prosent for mindre enn en måned siden. 23 prosent oppga at de ikke hadde hatt samvær med barnet siste måned. Fedrene ble spurt om hva årsaken var. Den årsaken som er nevnt av flest fedre til at de ikke så barnet siste måned er at «moren til barnet ville ikke» med 35 prosent, dernest «lang avstand» med 24 prosent og 20 prosent med «jeg hadde ikke penger til reise». 62 prosent av fedrene i denne undersøkelsen ville gjerne hatt mer samvær enn de faktisk har, og sju av ti fedre tror at barnet ville ønsket mer samvær med dem. 3.3 Gjeldende rett Det følger av barneloven 42 at barnet har rett til samvær med begge foreldrene, selv om de ikke bor sammen. Det er foreldrene som har ansvar for at samværsretten blir oppfylt. Barneloven har i 43 andre ledd en definisjon av omfanget av «vanlig samværsrett»: «Vert det avtala eller fastsett «vanleg samværsrett», gjev det rett til å vere saman med barnet ein ettermiddag i veka, annakvar helg, 14 dagar i sommarferien, og jul eller påske.» Vanlig samværsrett innebærer ingen minimumsordning, og samvær kan avtales eller fastsettes mer eller mindre omfattende. Samværsordningens omfang må ha grunnlag i en vurdering av behovene til det konkrete barnet og forholdene i den enkelte familie. Samværet skal rette seg etter barnets beste, jf. barneloven 48. Barnelovens definisjon av «vanlig samværsrett» brukes ofte som utgangspunkt, mens det tas hensyn til individuelle forhold. For eksempel kan samværet vare i noen timer på søndag for et spedbarn, fra lørdag til søndag for en ett- til toåring og fra torsdag til mandag for en tenåring. Foreldrene selv, eller eventuelt retten, må tilpasse samværsordningen til det enkelte tilfellet. Foreldre som bor langt fra hverandre har av praktiske grunner ikke kunnet praktisere «vanlig samværsrett». 3.4 Definisjoner av «vanlig samvær» i andre land I nordisk sammenheng er det bare Norge som har en legaldefinisjon av vanlig samvær. Imidlertid har flere av de nordiske landene standardiserte ordninger som langt på vei ligner på definisjonen av «vanlig samvær». Det alminnelige utgangspunkt i dansk praksis er samvær annenhver helg fra fredag kveld til søndag kveld, etter anmodning en ettermiddag annenhver uke eventuelt med overnatting, noen dager i julen og påsken, samt en til to uker i sommerferien. I de senere år har det foregått en utvidelse av sam- 2 Samværsfedrenes situasjon, Anne Skevik og Christer Hygen (2002). Nova-rapport 15/02. Undersøkelsen benyttet data innsamlet desember 2001 og januar 2002, og har et utvalg trukket fra Rikstrygdeverkets register over bidragspliktige.
2004 2005 Ot.prp. nr. 103 13 værets omfang i avgjørelsene, og det gjøres en mer individuell vurdering enn tidligere. I Finland er omfanget av både rettsavgjørelser og avtaler som regel standardiserte, selv om domstolene i prinsippet avgjør dette etter skjønn. Standardmodellen kan bare brukes dersom den passer til familiens forhold. Det typiske samværet er annenhver helg fra fredag kveld til søndag kveld, annenhver jul og påske eller et par dager i disse høytidene, samt en eller to uker i sommerferiene. Avgjørelsene kan også omfatte fødselsdager eller andre merkedager. Det legges også vekt på at det skal være hverdagssamvær. På Island er det vanlig med samvær fra fredag kl. 18 til søndag kveld eller mandag morgen. Samvær på hverdagene er ikke vanlig. Tre til fire ukers sommerferiesamvær samt noen dager i høytidene er alminnelig. I Sverige kan foreldre be om «normalumgänge» som tilsvarer annenhver helg, annenhver «storhelg», annenhver vinterferie og en viss periode i sommerferien. Sommerferiesamværet er da fire uker. Det blir stadig mer vanlig å supplere helgesamværet med en ettermiddag annenhver uke. 3.5 Høringsnotatets forslag Barne- og familiedepartementet foreslo at legaldefinisjonen av vanlig samværsrett i barneloven 43 skulle oppheves og erstattes med en lovfesting av at foreldrene har avtalefrihet og at avtalen skal rette seg etter barnets beste. Bakgrunnen for dette er at lovens definisjon av vanlig samvær kan legge for sterke føringer på foreldrenes avtaler, slik at disse ikke i tilstrekkelig grad ivaretar de individuelle forhold. Forslaget til lovtekst inneholdt en henvisning til barneloven 31 om barnets mening, for å understreke at dette også gjelder for foreldre som avtaler samværsordninger. Departementet foreslo videre at følgende momenter nevnes i loven som relevante i vurderingen av barnets beste i samværssaker: hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt, barnas alder, reiseavstanden mellom foreldrene og andre hensyn til barna. Hva som faller inn under andre hensyn ble ikke foreslått lovfestet, men må vurderes fra sak til sak. 3.6 Høringsinstansenes uttalelser Flertallet av høringsinstansene slutter seg til departementets forslag om å oppheve legaldefinisjonen. Høringsinstansene som i hovedsak støtter forslaget er: Barneombudet, Likestillingsombudet, Fylkesmannsembetene i Østfold, Vestfold, Hedmark, Hordaland, Rogaland, Aust-Agder, Vest-Agder, Sør- Trøndelag og Buskerud, Tunsberg bispedømmeråd, Nord-Hålogaland bispedømmeråd, Oslo biskop, Familievernkontoret i Follo, Norsk Psykologforening, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Norsk Barnevernsamband, Landsforeningen for Utviklingshemmede og Pårørende (LUPE), Foreningen 2 Foreldre (F2F), Aksjonsgruppen for barns rett til samvær med foreldre og besteforeldre og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Fylkesmannen i Buskerud støtter forslaget, men mener at barnets rett til samvær med begge foreldrene i høytider og ferier bør lovfestes særskilt. Tønsberg tingrett påpeker at det kunne være ønskelig å utvide legaldefinisjonen til også å omfatte en regulering av samværet i skolens vinterferie, påske/pinse, bevegelige helligdager og eventuelt fødselsdager. Fylkesmannen i Rogaland skriver: «Når det gjelder oppheving av definisjonen «vanlig samvær», så vil fylkesmannen i Rogaland også her slutte seg til departementets forslag. Dagens definisjon blir av mange foreldre lagt til grunn som en standardordning, uten at det blir gjort noen tilstrekkelig individuell vurdering ut fra hva som er barnets beste i den enkelte sak. Fylkesmannen tror det vil være positivt med en angivelse av sentrale momenter og vurderingstema som er aktuelle ved en vurdering av barnets beste sett ift. fast bosted og samvær.» Aleneforeldreforeningen (AFFO), Norges Bygdekvinnelag, Forum for menn og omsorg går i mot forslaget. Alle domstolene som har uttalt seg, har vesentlige motforestillinger mot å oppheve barnelovens definisjon. Dette gjelder Frostating lagmannsrett, Oslo tingrett, Tønsberg tingrett, Senja tingrett og Nord-Troms tingrett. Nord-Troms tingrett uttaler bl.a.: «Uten en definisjon i loven av «vanlig samvær» vil antallet konflikter og konfliktnivået mellom foreldre kunne øke både i og utenfor retten.» Dette underbygges av Oslo tingrett som mener det vil være svært uheldig å oppheve bestemmelsen om «vanlig samværsrett»: «I tilfelle hvor foreldrene ikke kan samarbeide, er det av stor verdi at en har lovens standard å vise til, og eventuelt falle tilbake på. Å fjerne den vil i slike tilfelle kunne øke konfliktpotensi-
14 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 alet ytterligere, hvilket iallfall ikke er til barnets beste. Lovens utgangspunkt har også stor betydning hvor en av foreldrene forsøker å hindre samvær, fordi det er langt enklere å få vedkommende til å akseptere samvær, når en kan vise til lovens «normalordning». Selv om det kan argumenteres for at bestemmelsen bør fjernes på et prinsipielt og ideologisk grunnlag, vil det altså etter Oslo tingretts erfaring praktisk sett være uheldig, særlig i de tilfelle hvor konfliktnivået er forholdsvis høyt eller hvor den ene forelder forsøker å begrense samværet med den andre forelder mest mulig.» Aleneforeldreforeningen påpeker i sin høringsuttalelse: «Definisjonen av vanlig samvær, oppfattes av flere foreldre som en minstestandard for samvær, og er slik med på å forplikte foreldre og skape forutsigbarhet ikke minst for barna i forhold til samvær.» Enkelte fylkesmannsembeter har også påpekt dette, som Fylkesmannen i Sør-Trøndelag: «På den annen side opplever vi fra tid til annen at definisjonen skaper et, fra barnets synspunkt, positivt forventingspress overfor motvillige foreldre om å akseptere samvær av et visst omfang. Definisjonen bidrar til å sikre et minimum av kontakt med begge foreldre både i saker der den ene forelderen ikke ser betydningen av å ha samvær med barnet sitt og i saker der bostedsforelderen ikke ønsker at barnet skal ha samvær med den andre.» Fra Justisdepartementets uttalelse siteres: «Etter Justisdepartementets syn er det viktig at man ved utviklingen av regelverket ikke bare har fokus på de foreldre som ønsker utstrakt samvær, men også et fokus på de tilfellene der barna blir stående uten jevnlig kontakt med den andre forelderen. Justisdepartementet er på denne bakgrunn usikker på om lovendringen vil føre til det ønskede resultat.» 3.7 Barne- og familiedepartementets vurderinger og forslag Under behandlingen av Familiemeldingen gikk komitéflertallet inn for å oppheve barnelovens definisjon av vanlig samvær. Se omtale under pkt. 3.1. Fordelen med å oppheve legaldefinisjonen vil være å legge bedre til rette for at alle avtaler inngås på individuell basis. Hver enkelt avtale skal ha grunnlag i en vurdering av behovene til det konkrete barnet det gjelder og ikke i en standardordning. Selv om det er et økt fokus på hensynet til det enkelte barns beste som er hovedmålet med lovendringen, vil det også være et mål at lovendringen skal føre til at foreldre som gruppe avtaler mer samvær, og at fedres rolle som omsorgspersoner som følge av dette styrkes. Departementet legger til grunn at barnelovens bestemmelser om samvær bør være utformet på en slik måte at de tar opp i seg samfunnsutviklingen på dette området, og legger til rette for en positiv utvikling av samværshyppighet og omfang. Det vil imidlertid være unntakstilfeller hvor det vil være best for barnet at det ikke er samvær, eller at samværet er sterkt begrenset, jf. omtalen under pkt. 5.1. Dette kan være tilfeller hvor samværsforelderen har problemer i forhold til rus, vold, psykiatri eller lignende. Lovforslaget er ikke ment å oppfordre til mer samvær i disse tilfellene. Det understrekes at det er en forutsetning for samvær at dette er til barnets beste. Departementet mener at lovteksten bør gi en angivelse av noen sentrale momenter som Høyesterett i sin praksis har lagt til grunn i sin vurdering av barnets beste. Det vises til lovutkastets 43 andre ledd. Disse momentene skal vurderes av de som skal fastsette en samværsordning, enten det er barnets foreldre eller en domstol. Hvilken vekt de forskjellige momentene skal tillegges, kan variere fra sak til sak på bakgrunn av de individuelle forholdene. Et hensyn som bør framheves i lovteksten, er hensynet til best mulig samlet foreldrekontakt etter samlivsbrudd. Dette er et moment som er mye vektlagt i rettspraksis i saker om hvor barn skal bo fast. Anvendelsen av prinsippet barnets beste kan imidlertid bli noe forskjellig i saker om samvær og saker om hvor barnet skal bo fast. Samværets omfang skal avgjøres ut fra det konkrete barnets behov, slik at en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak blir avgjørende. Ved at loven bruker begrepet best mulig samlet foreldrekontakt, vil ordlyden omfatte omfanget, uten å gi føringer på hvor mye samvær det skal være, samtidig som det sies noe om innholdet. Kontakten kan f.eks. også innbefatte telefonkontakt, e-post, sms mv. Barn har ulike behov for samvær etter hvilken alder de er i, noe som må tillegges vekt. I normaltilfellene er det viktig for barn å ha kontakt med både mor og far. Dette gjelder uavhengig av barnets alder. Fordi barns behov forandrer seg, er det hensiktsmessig å forandre samværsordningen etter hvert som barna blir eldre. For små barn vil ofte korte og hyppige samvær fungere bra, mens det for eldre barn kan være mer praktisk med lengre samvær.
2004 2005 Ot.prp. nr. 103 15 Foreldrene kan bo så langt fra hverandre at det medfører lang reisevei. Det er i disse tilfellene normalt ikke praktisk med en ordning med ettermiddagssamvær. Samværet vil i stedet kunne bli av lengre varighet, men bør tilpasses barnets skolegang og lignende. Dette vil imidlertid igjen kunne være avhengig av andre momenter som barnets alder og tilknytning til foreldrene. Departementet foreslår videre å lovfeste at «anna omsyn til barnet» skal tillegges vekt. Det er ikke konkretisert hvilke hensyn som her kan være relevante. Andre hensyn kan f.eks. være tidligere utførelse av omsorgsoppgaver, tilknytning til foreldrene, foreldrenes karaktertrekk, hensyn til trygghet og stabilitet mv. I mange tilfeller vil faktisk utøvet omsorg under samlivet ha betydning for samværets omfang. Foreldre som har delt på omsorgsoppgavene under samlivet, vil ofte videreføre en slik ordning, så vidt mulig, etter et samlivsbrudd. Tidligere utføring av omsorgsoppgaver vil være et relevant moment, men kan bare få betydning i den grad det sier noe om hensynet til barnets beste i fremtiden. Foreldre som aldri har bodd sammen, og hvor det tidligere har vært lite kontakt mellom barn og samværsforelder, kan f.eks. avtale en samværsordning med en opptrappingsplan der man starter forsiktig og heller øker samværet etter en tid. Mange barn får nye søsken, og tilknytning til disse vil være et relevant moment når omfanget av samværsordningen skal fastsettes. For å få til en samværsordning som fungerer til barnets beste, kan det også være nødvendig å ta hensyn til foreldrenes særlige forhold, som f.eks. skiftarbeid. På bakgrunn av de motforestillinger som er fremmet av høringsinstansene i forhold til å oppheve legaldefinisjonen av vanlig samværsrett, foreslår imidlertid departementet en mellomløsning, der bestemmelsen som ble sendt på høring fremmes som forslag til ny lovtekst, samtidig som man beholder legaldefinisjonen i barneloven 43 andre ledd. Departementet legger særlig vekt på de betydelige motforestillingene som er reist av samtlige domstoler som har uttalt seg. Som Justisdepartementet har påpekt, er det en gruppe foreldre som har svært begrenset samvær, se omtale av samværets omfang under pkt. 3.2. Barne- og familiedepartementet legger til grunn at økt kontakt og samvær vil være et gode for det store flertallet av barn i denne gruppen. Usikkerheten om det å oppheve legaldefinisjonen vil ha negative konsekvenser for denne gruppen, er så vidt alvorlig at departementet av denne grunn mener at legaldefinisjonen av vanlig samværsrett ikke bør oppheves. Departementet mener det er særlig viktig å legge til rette for kontakt mellom barn og foreldre i tilfeller hvor det er lite eller ikke noe samvær, og samvær vil være til beste for barnet. Det er svært bekymringsfullt dersom denne gruppen skulle få mindre samvær som følge av at legaldefinisjonen oppheves. På denne bakgrunn foreslår Barne- og familiedepartementet å lovfeste hvilke momenter som skal legges til grunn for samværsordningen i utkastet 43 andre ledd. Dette tilsvarer forslaget som ble sendt på høring. I tillegg foreslår departementet å beholde legaldefinisjonen av vanlig samværsrett i samme ledd, nytt fjerde punktum i paragrafen. Loven vil på denne måten først og fremst signalisere at det er de individuelle hensyn som er avgjørende når samvær skal avtales eller fastsettes. Det er barnets konkrete behov som skal være i fokus når en samværsordning avtales eller fastsettes, og ikke lovens standardordning. Definisjonen av vanlig samvær vil deretter følge, som et signal til foreldre som er i konflikt og som har behov for et utgangspunkt for sin forhandling om en samværsordning som passer for deres barn. Hensikten med lovteksten slik den nå er foreslått utformet, er å styrke den individuelle tilpasningen. Samtidig ønskes legaldefinisjonens signaleffekt beholdt, for å fremme samværets omfang i de sakene hvor det er lite eller ikke noe samvær, og en økning av samværet vil være til barnets beste.
16 Ot.prp. nr. 103 2004 2005 4 Styrking av meklingsordningen 4.1 Lovforslagets bakgrunn Sterke og vedvarende konflikter mellom foreldrene er noe av det som skaper størst problemer for barna ved foreldrenes samlivsbrudd. I tilfeller hvor foreldrene ikke klarer å skjerme barna fra konflikten, kan dette føre til varige skader for barna. Barnefordelingsprosessutvalget foreslo i NOU 1998: 17 en rekke reformer i saksbehandlingsreglene for domstolene i saker om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær. Forslagene hadde barnets beste som overordnet hensyn. Målsettingen er å få en enklere, smidigere og mer fleksibel behandling av barnefordelingssakene, og å styrke mulighetene for at foreldrene kan komme til gode og robuste avtaler om tvistespørsmål vedrørende barnet i stedet for full rettsbehandling. De vesentligste av forslagene i utredningen ble fremmet som lovendringsforslag i Ot.prp. nr. 29 (2002 2003) Om lov om endringer i barneloven (Nye saksbehandlingsregler i barnefordelingssaker for domstolene mv.). Disse ble vedtatt og trådte i kraft 1. april 2004. Dette gjelder bl.a. rettens mulighet til å innkalle til saksforberedende møter med bistand av sakkyndig, bl.a. for å forsøke å mekle mellom partene. Retten kan vise partene til mekling hos godkjente meklere eller andre personer med innsikt i det saken gjelder, og retten kan la partene prøve ut en avtale i en periode, eventuelt under veiledning av en sakkyndig mv. For å styrke barns rett til medbestemmelse ble aldersgrensen for ubetinget uttalerett i barneloven 31 andre ledd, senket fra 12 til 7 år. Utvalgets forslag om å utvide tilbudet om mekling, samt mekling for samboende foreldre ble ikke fremmet i Ot.prp. nr. 29, men ble behandlet i Familiemeldingen. I NOU 1998: 17 foreslo utvalget at dagens obligatoriske mekling skulle avløses av obligatorisk veiledning kombinert med etterfølgende frivillig mekling. Bakgrunnen var at det etter utvalgets mening er lite å hente ved mekling der en av partene ikke ønsker å delta. Foreldrene har imidlertid behov for informasjon om hvordan samlivsbrudd kan gjennomføres slik at barna skånes mest mulig, og om rettsregler angående foreldreansvar, bosted og samvær. De burde også etter utvalgets mening oppfordres til å mekle på frivillig basis. Utvalget foreslo at den obligatoriske veiledningen skal være en time med mekler, med muligheten for ytterligere en time dersom det er ønskelig. Formålet med veiledningen skulle være å gi foreldrene råd og informasjon. Den frivillige meklingen skal i utgangspunktet være tre timer slik som dagens obligatoriske, men med muligheten til å utvide med ytterligere tre timer dersom mekler mener at det kan lede til en avtale. Regjeringen ønsket i Familiemeldingen å beholde en ordning med obligatorisk mekling slik at foreldre skal ha plikt til å møte til én time mekling og at de deretter kan få tilbud om tre timers mekling dersom de ønsker det. Dersom mekler mener det kan føre til at foreldrene kommer fram til en avtale, kan de få tilbud om ytterligere tre timer. Det ble videre foreslått at mekleren skal kunne legge fram forslag til løsninger på tvistepunkter mellom foreldrene og komme med konkrete råd der det er grunnlag for det. I Innst. S. nr. 53 (2003 2004) omtalte komiteen forslaget på følgende måte: «Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, imøteser de foreslåtte endringene i meklingsordningen, bl.a forslag om en time obligatorisk mekling for alle med felles barn. Meklingstimen skal brukes til informasjon om regelverk som gjelder barn ved et samlivsbrudd. Denne informasjonen kan være nyttig for foreldre som allerede har inngått avtale, men timen skal også ha som mål å legge grunnlag for å lage en skriftlig avtale enten hos mekler eller senere. I tillegg skal økonomiske forhold tas opp, samt hvordan man kan gjennomføre bruddet med minst mulig skadevirkninger for barna. Ved behov for mer hjelp for å komme frem til en avtale kan mekler foreslå et tilbud om tre nye timer. I hovedsak bør meklingen da avsluttes, men det kan være behov for å gi tilbud om ytterligere tre timer. Flertallet mener at på denne måten får man gitt tilbud om hjelp til de foreldrene som har behov for det.» Barnefordelingsprosessutvalget foreslo videre at veiledning/mekling også skal gis til samboere med barn under 16 år når den ene av samboerne