Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Deres referanse Vår referanse Dato 14/7350-AHA 14/00130-7/HHU 30.04.2015 Vedtak - Endelig kontrollrapport - Justis -og beredskapsdepartementet - Internkontroll og informasjonssikkerhet Den 5. mai 2014 gjennomførte Datatilsynet en kontroll hos Justis- og beredskapsdepartementet. Kontrollen skjedde med hjemmel i lov om behandling av personopplysninger av 14. april 2000 nr. 31 (personopplysningsloven) 42 tredje ledd nr. 3. Alle henvisninger til lovhjemler i kontrollrapporten er knyttet til personopplysningsloven og dens forskrifter. Andre henvisninger til lovhjemler er nevnt særskilt. Departementet fikk oversendt varsel om vedtak i brev av 27. november 2014. Innledningsvis vil Datatilsynet gi sine kommentarer til departementets tilsvar av 22. desember 2014. Generelle kommentarer Datatilsynet ønsker innledningsvis å uttrykke tilfredshet med at departementet deler vårt utgangspunkt i at det er en allmenn forventning at en offentlig virksomhet følger de lover og regler som er pålagt. Som sagt i vårt varsel av 27. november 2014 var det ved denne kontrollen vanskelig å få et tydelig bilde av hva som var årsaken til at det ikke var laget tilstrekkelige dokumenterte rutiner i henhold til personopplysningsloven. I sitt tilsvar fremholder departementet at det faktum at all dokumentasjon av internkontrollsystemet ikke er i samme dokument ikke i seg selv er i strid med 14. Dette er i og for seg riktig, men at man har noe dokumentasjon trenger heller ikke nødvendigvis bety at internkontrollen er tilstrekkelig og tilfredsstiller lov og forskrift. Ved manglende systematikk i dokumentasjonen vil det være vanskelig for tilsynsmyndigheten å gjøre en god dokumentkontroll og dertil like vanskelig å godtgjøre om dokumentasjonen er god nok. Det er positivt at departementet har gode rutiner for informasjonssikkerhet som det vises til i kommentarene og det er en nær sammenheng mellom informasjonssikkerhet og personvern. Så lenge IT-systemer er verktøyet for behandling av personopplysninger er informasjonssikkerhet viktig også for personvernet, men ikke alltid nok. Det er her internkontrollsystemet kommer inn som det nødvendige supplerende element for å sikre at lovens vilkår etterleves. Postadresse: Kontoradresse: Telefon: Telefaks: Org.nr: Hjemmeside: Postboks 8177 Dep Tollbugt 3 22 39 69 00 22 42 23 50 974 761 467 www.datatilsynet.no 0034 OSLO
Overtredelsesgebyr Bruk av overtredelsesgebyr for brudd på personopplysningsloven med forskrift er et sanksjonsmiddel Datatilsynet tok i bruk i 2009. Helt bevisst har vi fra tilsynets side valgt en gradvis utvikling i bruken av dette sanksjonsmiddelet, der vi i den senere tid har benyttet dette i økende grad. Vi har hatt et stort antall kontroller hos en rekke forskjellige offentlige virksomheter, med til dels betydelige avvik. Vi har i disse sakene fattet flere vedtak uten overtredelsesgebyr, uten at dette har hatt den allmennpreventive virkning både vi og lovgiver hadde ønsket. Derfor har vi sett oss nødt til å bruke overtredelsesgebyr i økende grad, for å oppnå den nødvendige regelverksetterlevelse også hos offentlige virksomheter. Offentlige virksomheter er det man kan kalle storforbrukere av personopplysninger; departementet kanskje i noe mindre grad enn i et direktorat eller kommune. Likevel vil departementet behandle betydelig mengde personopplysninger, som også vil være av sensitiv karakter. Dette omfatter lovpålagte oppgaver med behandling av personopplysninger som den registrerte er pliktig å gi fra seg. Nettopp derfor er det viktig at det er gode rutiner for behandling av opplysningene. Dette sammen med økt digitalisering betinger god internkontroll og god informasjonssikkerhet. Offentlige virksomheter og myndigheter har generelt sett stor tillit hos sine brukere og befolkningen generelt. Avdekking av at disse ikke følger egne lover og forskrifter kan være ødeleggende for denne nødvendige tillit. Datatilsynet finner det fremdeles nødvendig med en streng reaksjon, både knyttet til de konkrete avvik og av allmennpreventive hensyn. Etter en ny vurdering har vi kommet til at det varslede gebyr på kr. 250.000,- var satt noe høyt. Datatilsynet har derfor satt gebyret til kr. 100.000,-. Vi mener dette er tilstrekkelig for å ivareta de hensyn vi har nevnt ovenfor. Om internkontrollplikten Personopplysningsloven i seg selv legger ansvaret for behandling av personopplysninger på virksomheter for den behandling de foretar. Loven regulerer ikke bare hvem som er behandlingsansvarlig, men gir også nærmere pålegg om hvordan behandlingsansvaret skal ivaretas. Plikten til å etablere internkontroll er krav til den behandlingsansvarlige som gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sette seg selv i stand til å sikre, kontrollere og dokumentere at virksomheten til enhver tid etterlever personopplysningslovens bestemmelser. Et internkontrollsystem skal tilpasses den enkelte virksomhet, utfra type virksomhet, størrelse og behandlingen(e)s art og omfang, jf forskriften 3-1. Internkontrollplikten innebærer at den behandlingsansvarlige skal ha kjennskap til gjeldende regler om behandling av personopplysninger, og ha dokumenterte rutiner for oppfyllelse av plikter og rettigheter etter personopplysningsregelverket. Internkontrollplikten er først overholdt når rutinene er implementert, slik at de i praksis ligger til grunn for virksomhetens behandling av personopplysninger. Internkontroll (pkt 6.1) Departementet mener at de systemene de har må ses på som deler av et internkontrollsystem. Datatilsynet ser også at det som er fremlagt kan være deler av hva vi forventer av et internkontrollsystem etter personopplysningsloven. Vi er derfor enig i at beskrivelsen 2
«manglende» ikke er helt presis og endrer vår konklusjon i rapporten til mangelfull. Dette endrer imidlertid ikke vår vurdering av alvorligheten av avvikene som er påvist. Oversikt over behandlinger og behandlingsgrunnlag (pkt 6.1.3) Datatilsynet er enig med departementet at en riktigere vurdering vil her være at oversikten er mangelfull. Vi er også innforstått med at departementet har gjort bruk av den oversikten som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har utferdiget; og at vi i den forbindelse uttalte at oversikten burde videreutvikles. Dette er korrigert i endelig kontrollrapport. Rett til innsyn (pkt 6.1.4.1) Datatilsynet er av den oppfatning at det er viktig at rutinene for innsynsbegjæringer dokumenteres, da disse på vesentlige punkter er forskjellige fra innsynsbegjæringer etter annen lovgivning. For eksempel skal man i tilknytning til en innsynsbegjæring etter personopplysningsloven også redegjøre for sikkerhetstiltak. I den sammenheng bør man i rutinene gjennomgå hvilke sikkerhetstiltak man kan gi ut, og hvilke man må unnta fra innsyn. At man legger loven til grunn er selvsagt, men ikke tilstrekkelig som rutinebeskrivelse. En slik henvisning vil mangle en sentral del av rutinebeskrivelsen nemlig ansvarsfordeling. Hvem har ansvaret for at innsyn gis, at unntakene begrunnes og at frister overholdes. Denne typen opplysninger er en naturlig del av en slik beskrivelse. Informasjonsplikt når det samles inn opplysninger fra den registrerte selv, eller fra andre enn den registrerte selv (pkt 6.1.4.2) Datatilsynet er enig i at informasjonsplikten etter 20 er lite anvendbar da departementet i hovedsak behandler personopplysninger i henhold til lovhjemler, og således er fritatt fra informasjonsplikten. Slik Datatilsynet ser det, er dette viktig informasjon som er nødvendig å få med i en rutinebeskrivelse. Datatilsynet mener det er viktig å skille mellom hvilke behandlinger som det er knyttet informasjonsplikt til, og til hvilke det ikke er knyttet informasjonsplikt til. Retting og sletting (pkt 6.1.4.3) Ingen kommentarer, vi legger til grunn at departementet er enige i vår konklusjon. Melde og konsesjonsplikt (pkt 6.1.4.4) Ingen kommentarer, vi legger til grunn at departementet er enige i vår konklusjon. Risikovurderinger (pkt 6.2.2) Departementet konkluderer i likhet med oss at en del er vurdert underveis, men at risikovurderingene må være bedre dokumentert. Det er vanskelig å bedømme om de rette vurderingene er foretatt om resultatet ikke er dokumentert. Avviksbehandling (pkt 6.2.4) Under kontrollen var det vanskelig å forstå at den policy som omhandler gradert informasjon også gjelder for alle kategorier informasjon. Her vil det eksempelvis kunne være andre kriterier for hva som skal gjøres i henhold til personopplysningsloven enn for graderte opplysninger, og derfor finner vi de eksisterende rutinene mangelfulle. Vi konstaterer 3
imidlertid at departementet vil gjennomgå dette på nytt og sikre at gjeldende policy tydeliggjør at den også gjelder kravene som stilles i personopplysningsloven og at alle nødvendig rutiner er på plass. Vedtak om pålegg 1. Justis- og beredskapsdepartementet pålegges i medhold av 46, fjerde ledd, jf. 14, jf. forskriften 3-1 å etablere, dokumentere og holde ved like systematiske tiltak som er nødvendige for å oppfylle kravene i personopplysningsloven (internkontroll): a. rutiner for ivaretakelse av enhvers krav om innsyn i departementets behandlinger av personopplysninger og den registrertes rett til innsyn i egne opplysninger etter 18, første og andre ledd, jf. forskriften 3-1, tredje ledd bokstav d). Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.1.4.1 b. rutiner for ivaretakelse av den registrertes rettigheter til informasjon, etter 19 og 20, jf. 14 jf. forskriften 3-1, tredje ledd bokstav d). Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.1.4.2. c. rutiner for retting og sletting, i samsvar med 27 og 28, jf. 14, jf. forskriften 3-1, tredje ledd bokstav c). Se kontrollrapportens pkt. 6.1.4.3. d. rutiner for oppfyllelse av personopplysningslovens regler om melde- og konsesjonsplikt etter 31 og 33, jf. 14, jf. forskriften 3-1, tredje ledd bokstav f). Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.1.4.4. 2. Justis- og beredskapsdepartementet pålegges i medhold av 46, fjerde ledd, jf. 14 og 13, jf. forskriften 2-4, første ledd å utarbeide en oversikt over behandlinger av personopplysninger som viser hvilke personopplysninger som behandles, formålet med behandlingen og det rettslige grunnlaget. Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.1.3. 3. Justis- og beredskapsdepartementet pålegges i medhold av 46, fjerde ledd, jf. 13, jf. forskriften 2-4, andre ledd å gjennomføre og dokumentere risikovurderinger av informasjonssystemet. Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.2.2. 4. Justis- og beredskapsdepartementet pålegges i medhold av 46, fjerde ledd, jf. 13, jf. personopplysningsforskriften 2-6 å etablere og dokumentere rutiner for avvikshåndtering. Det vises til kontrollrapportens pkt. 6.2.4. Vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr Justis- og beredskapsdepartementet pålegges i medhold av personopplysningslovens 46, første ledd, jf. 13 og 14 å betale et overtredelsesgebyr til statskassen, stort kroner 100.000 etthundretusen, for å ha behandlet personopplysninger uten å etablere dokumenterbare og tilfredsstillende tiltak for å sikre at behandlingen skjer i tråd med personopplysningslovens bestemmelser (internkontroll) og uten å sørge for tilfredsstillende risikovurderinger av informasjonssikkerhet ved behandlingen. Overtredelsesgebyret forfaller til betaling fire uker etter at vedtaket er endelig. Vedtaket er tvangsgrunnlag for utlegg. Inndrivelse av kravet vil bli gjennomført av Statens innkrevingssentral, jf. 47a. 4
Vurdering av overtredelsesgebyr Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr er gitt som et virkemiddel for å sikre effektiv etterlevelse og håndhevelse av personopplysningsloven. Internrettslig er overtredelsesgebyr ikke å anse som en straff, men en administrativ sanksjon. Det må imidlertid antas at overtredelsesgebyr er å anse som straff etter EMK (den europeiske menneskerettighetskonvensjonen) art 6. Det stilles derfor klare krav til bevisvurderingen når en skal ilegge overtredelsesgebyr og i samsvar med Høyesteretts praksis, jf. Rt. 2012 side 1556 med videre henvisninger, legger derfor Datatilsynet til grunn at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for lovovertredelse for å kunne ilegge gebyr. Saksforholdet og spørsmålet om å ilegge overtredelsesgebyr er vurdert med utgangspunkt i dette beviskravet. Ved vurderingen om det skal ilegges et overtredelsgebyr er det lagt vekt på at internkontroll er en nødvendig forutsetning for at den behandlingsansvarlige skal kunne forsikre seg om, og løpende kontrollere at virksomheten til enhver tid følger personopplysningslovens bestemmelser. Datatilsynet mener at det å ha en mangelfull internkontroll og det å ha manglende dokumenterte rutiner er et betydelig avvik og må ansees alvorlig i forhold til de interesser loven verner, jfr. 46, andre ledd bokstav a). Forventningen om at et departement setter seg grundig inn i personopplysningsregelverket og etablerer gode rutiner for å sikre etterlevelsen av det har betydning for vurderingen av skyldgraden etter 46, andre ledd bokstav b). Det kan her blant annet vises til at Justis- og beredskapsdepartementet behandler sensitive personopplysninger i deler av sin virksomhet. At de på kontrolltidspunktet ikke kunne vise at de hadde rutiner for disse behandlingene vektlegger vi i skjerpende retning, både når det gjelder vurderingen av om gebyr skal ilegges og ved utmåling. Datatilsynet har også lagt vekt på at mangelfull internkontroll og lovstridig praksis øker risikoen betydelig for negative konsekvenser for de registrerte. Kontrollen avdekker også at det ikke er foretatt risikovurdering i henhold til forskriften 2-4. Det gjør at departementet i liten grad er i stand til å forutse potensielle konsekvenser for personvernet og andre sikkerhetshendelser som omfatter personopplysninger. Plikten etter denne bestemmelsen er også et uttrykk for en interesser loven verner, jfr. 46, andre ledd bokstav a), og brudd på plikten er et argument for ileggelse av overtredelsesgebyr. At risikovurderingene ikke er dokumentert gjør det i tillegg tilnærmet umulig for tilsynsmyndigheten å føre den kontroll som følger av loven. At departementet mener at det er foretatt og viser til at det er foretatt i forbindelse med andre vurderinger er ikke tilfredsstillende i henhold til personopplysningsloven. Det er det heller ikke at dette eventuelt ligger implisitt i annet arbeid som departementet har gjort. Uten noen form for skriftlighet er det umulig å stadfeste om virksomheten i tilstrekkelig grad har vurdert risiko for sin egen behandling av personopplysninger. Kravet om at internkontrollen skal være dokumentert og systematisk er også viktig for å sette den behandlingsansvarlige være i stand til å implementere rutiner. I tillegg til at det er en legal plikt til å dokumentere tiltakene er det etter vår oppfatning også av avgjørende betydning for å 5
sikre at rutiner kan gjenfinnes og kommuniseres enhetlig internt i en organisasjon i tillegg til overfor tilsynsmyndigheten. Det fragmenterte bildet som departementet fremviste har klare mangler både når det gjelder systematikk, dokumentasjon og evne til å bevise at de er implementert i organisasjonen. Vi kan ikke påvise gjentakelse i og med at dette er første gang dette påpekes overfor departementet, jf. 46, fjerde ledd bokstav f), men at forholdet har vart over tid vurderes som skjerpende i relasjon til graden av skyld, jf. bokstav b). Manglene er av en slik art og omfang at det etter vår oppfatning er en uholdbar risiko for at departementet i praksis har brutt og fremdeles bryter andre helt sentrale bestemmelser i personopplysningsloven, uten at dette kan oppdages av virksomheten selv eller tilsynsmyndigheten. Mangelen er av den grunn også skjerpende i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges jf. 46, andre ledd bokstav c) hvor det skal vektlegges om retningslinjer mv. kunne forebygget overtredelsen. Overtrederens økonomiske evne er det i liten grad lagt vekt på, jf. 46, fjerde ledd bokstav g). Gebyrets størrelse Når det gjelder gebyrets størrelse, skal de samme momenter som ved vurdering av om gebyr skal ilegges, tillegges særlig vekt. De forhold Datatilsynet har pekt på ovenfor taler for et gebyr av en viss størrelse. Gebyret bør settes så høyt at det får virkning også utover den konkrete saken. Samtidig må gebyrets størrelse stå i et rimelig forhold til overtredelsens karakter og virksomheten behandling av personopplysninger. Store mangler ved internkontrollsystem karakteriseres som et alvorlig avvik. Det er en generell forventning at statlige institusjoner følger de regler som er gitt. Det er i denne saken, som nevnt over, vanskelig å vurdere om departementet har rutiner som er egnet til å ivareta personvernet til de som er registrert da departementet i liten grad har dokumentert rutinene. Datatilsynet har gjennom flere kontroller erfart at flere statlige og kommunale institusjoner har store mangler i internkontrollsystem. Ileggelsen av overtredelsesgebyr har derfor også en allmennpreventiv begrunnelse. Det er viktig at etater og institusjoner som håndterer opplysninger om befolkningen har gode systemer internt som sikrer at de tildelte rettigheter som borgerne har ikke blir neglisjert og at avvik lett kan oppdages. Etter en vurdering av alvorligheten i overtredelsen har vi kommet til at et overtredelsesgebyr på 100.000 anses passende. Frist for gjennomføring av påleggene Datatilsynet gir frist for gjennomføring av pålegget(ene) til 1. november 2015. Departementet må innen nevnte dato bekrefte skriftlig overfor Datatilsynet at pålegget(ene) er gjennomført. Med mindre annet er særskilt angitt kreves det ikke ytterligere dokumentasjon på at pålegget er gjennomført. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at Datatilsynet vil kunne foreta en etterkontroll av dette. 6
Klageadgang Dette vedtaket kan påklages i henhold til forvaltningslovens bestemmelser. Eventuell klage må fremsettes overfor Datatilsynet innen tre uker etter at vedtaket ble mottatt. En eventuell klage oversendes Personvernnemnda for klagebehandling. Datatilsynet gjør i den forbindelse oppmerksom på retten til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Med vennlig hilsen Bjørn Erik Thon direktør Hallstein Husand fagdirektør Vedlegg: Endelig kontrollrapport 7