Noen kjennetegn på godt lokaldemokrati J ACOB A ARS, R OKKANSENTERET

Transkript

1 Noen kjennetegn på godt lokaldemokrati J ACOB A ARS, R OKKANSENTERET M ARS 2007

2 Innledning Dette notatet handler om demokratiet i norske kommuner. Formålet er å komme frem til noen kjennetegn på godt lokaldemokrati som kan være noenlunde allment aksepterte og som kommunene samtidig kan ha nytte av å måle seg mot. Notatet er strukturert rundt fem hovedspørsmål: 1. Er lokaldemokratiet svekket? I dette innledende avsnittet vil jeg derfor gi en meget kortfattet tilstandsrapport for det norske lokaldemokratiet, basert på noen vanlige indikatorer. 2. Hvorfor lokalt demokrati? Hvorfor skal vi ha et lokalt demokrati i tillegg til det nasjonale, og hvilken betydning har det for det lokale demokratiet at det lokale selvstyret er integrert i et nasjonalt demokratisk styresett? 3. Hvordan skal demokratiet fundamenteres? Her skal jeg gjennomføre en drøfting av demokratibegrepet med utgangspunkt i tre støttepunkter for demokratiet: Institusjonelle ordninger, atferd og holdninger 4. Hva er godt demokrati i praksis? Dette er notatets hoveddel. Her har jeg identifisert syv kjennetegn ved et godt demokrati med utgangspunkt i de to overordnede begrepene borgereffektivitet og systemkapasitet. De syv kjennetegnene er representativitet, responsivitet, borgerkontroll, lokale, uavhengige debattmedier, inkluderende mobiliseringsorganisasjoner, folkevalgt kontroll over ressurser og folkevalgt kontroll over dagsorden. Hvert enkelt punkt blir satt inn i en lokaldemokratisk kontekst. 5. Kan kommunene skape demokrati? Med bakgrunn i avsnittet om kjennetegn, skal jeg vurdere ideen om at kommunene kan fungere som demokratiske ingeniører: Hva er muligheter og begrensninger ved en offentlig initiert demokratipolitikk. Et svekket lokaldemokrati? Jeg skal innledningsvis følge David Beetham (1999:4f) når han plasserer demokratiet innenfor den politiske sfæren. Med den politiske sfæren forstår han kollektivt bindende avgjørelser, eller avgjørelser som binder et kollektiv. Med et kollektiv menes en gruppe av individer, fra uformelle grupper til formelle organisasjoner, som for eksempel en kommune eller en stat. Dernest sier han at kollektive avgjørelser er demokratiske i den grad de er underlagt a) kontroll av alle medlemmer i kollektivet og b) lik kontroll. Det første prinsippet dreier seg om at alle skal ha mulighet til å øve innflytelse over avgjørelser som gjelder kollektivet. Det andre prinsippet dreier seg om at alles stemme skal telle likt. Disse to grunnleggende prinsippene folkelig kontroll og likhet gjelder for alle demokratiske systemer, enten det er tale om nærmiljøforeninger, kommuner, stater eller overnasjonale organer. Når det blir hevdet at lokaldemokratiet er svekket, er det nyttig å knytte en slik påstand til disse to prinsippene. Et nøkkelspørsmål når det gjelder lokaldemokratiet, er hva som utgjør kollektivet som det skal treffes avgjørelser i forhold til. Tilsynelatende er svaret enkelt: Beslutningene gjelder for innbyggerne i det geografiske området som 1

3 utgjør kommunen. Men denne forutsetningen blir fort problematisk når vi tar med i betraktningen at mange av de kommunale oppgavene oppfattes å ha stor nasjonal betydning. Det nasjonale kollektivet har dermed interesser i hva det kommunale kollektivet avgjør. For å sikre at enkelte kommunale tjenester er av en viss kvalitet, eller at kommunene i det hele tatt leverer tjenesten, går staten, på vegne av det nasjonale fellesskapet, inn og regulerer kommunal tjenesteyting på en rekke områder. Dermed er det lokale politiske fellesskapet ikke suverent i den forstand at det ikke på fullt ut selvstendig grunnlag kan treffe avgjørelser på vegne av sine medlemmer. Denne integrasjonen av det lokale i det nasjonale legger bestemte føringer på lokaldemokratiet forstått som folkelig og lik kontroll over lokale avgjørelser. Demokratiet i kommunene oppfattes gjerne som det nasjonale demokratiets basisnivå. Uten det lokale demokratiet er grunnlaget for et demokrati på nasjonalt nivå vesentlig svekket. Det er på lokalt nivå at innbyggerne har best kunnskaper om de politiske sakene, det er der de har størst anledning til å delta, og det er også på lokalt nivå at virkningene av politiske vedtak er følbare for de fleste. All politics is local, er det sagt. Kanskje kunne det også vært sagt at all deltakelse er lokal, men det er også en viktig påpekning at alle nasjonale saker har en lokal base. Videre er det slik at nasjonale folkevalgte har en lokal tilknytning. Alle stortingspolitikere representerer sitt fylke, men i tillegg er det slik at de fleste som sitter på Stortinget har erfaring som lokalpolitikere. Denne forbindelsen er svekket i forhold til tidligere, men den er fremdeles sterk (Hansen og Hovik 2001:272). Lokalpolitikken er således en rekrutteringsbase for politiske verv i rikspolitikken. Hvis det er riktig som Maktutredningens sluttbok fastslår, at Lokaldemokratiet er svekket (Østerud, Engelstad og Selle 2003:114), er det derfor ikke bare grunn til bekymring for det som skjer i kommunene, men også for demokratiet på nasjonalt nivå. Det mest opplagte uttrykket for den påståtte svekkelsen av lokaldemokratiet er at deltakelsen ved lokalvalgene går ned. Men også partienes synkende medlemstall betraktes ofte som et tegn på at innbyggerne i mindre grad enn tidligere bryr seg om hva som skjer i lokalpolitikken. Når maktutrederne hevder at den viktigste forklaringen på svekkelsen av det lokale demokratiet er å finne i den statlige styringen av kommunene, er det ironisk. Vi begynte nettopp med å konstatere at det nasjonale demokratiet var avhengig av det lokale. Det lokale demokratiet er også høyt skattet av den rikspolitiske eliten. Så mye som 96 % av stortingsrepresentantene gir i en nyere undersøkelse sin tilslutning til følgende begrunnelse for lokalt selvstyre: At innbyggerne har gode muligheter til å påvirke den politikken som blir ført i kommunene (Aars, Fimreite, Flo og Tranvik 2006:235). Stortingspolitikerne omfavner lokaldemokratiet som ide. I praksis er de opptatt av å bruke kommunene som redskaper til å gjennomføre nasjonalt vedtatte mål. Det innebærer klare begrensninger på det lokale handlingsrommet, og, derigjennom, på det lokale demokratiet. Statlig styringsiver betraktes av mange som det viktigste hinderet for realiseringen av et velfungerende lokalt folkestyre. En slik analyse lå ikke bare til grunn for Maktutredningens konklusjoner om lokaldemokratiet, den ble også lagt til grunn i forslaget om å opprette en egen lokaldemokratikommisjon (NOU 2005:6). Forslaget ble fremmet av rikspolitikere som etter eget sigende var sterkt bekymret for lokaldemokratiets ve og vel. 2

4 Når lokaldemokratiet samtidig kan bli hyllet og undergravet av de samme aktørene, har det sin bakgrunn i at kommunene har en tvetydig rolle i det norske styringssystemet. På den ene siden er de lokale politiske institusjoner. Da er det kommunens oppgave å løse lokale konflikter, og deltakelse fra kommunens innbyggere er viktige premisser for konfliktløsning. På den andre siden er kommunene instrumenter for lokal gjennomføring av statlig politikk. Deltakelse har betydning også innenfor denne modellen, men da som et bidrag til at kommunale tjenester blir tilpasset lokale behov. Den tette integrasjonen mellom styringsnivåene bidrar til å skape spenninger, ikke minst for det lokale demokratiet. Ikke alle er enige i Maktutredningens dystre beskrivelser av tilstanden for lokaldemokratiet i Norge. Valgdeltakelsen er riktignok gått ned. I 1963 var det hele 83 % som deltok ved kommunevalget, men det valget var samtidig et nasjonalt mobiliseringsvalg i kjølvannet av Kings Bay-saken og regjeringskrisen som oppsto i den forbindelsen. Toppnoteringen når det gjelder kommunal valgdeltakelse ble trolig oppnådd med hjelp av en nasjonal sak og var således ikke uttrykk for den lokale politikkens mobiliseringskraft på dette tidspunktet. Et annet moment i forbindelse med valgdeltakelsen er at en forholdsvis liten andel av velgerne er stabile hjemmesittere. Kun 12 % unnlot å stemme ved begge de påfølgende valgene i 1995 og 1999 (Aardal 2002:36). Ser man de to valgene under ett, var med andre ord deltakelsen så høy som 88 %. Det tyder ikke på at innbyggerne er apatiske eller frakoblet det politiske systemet. Da er det mer sannsynlig at de kreftene som mobiliserer velgerne har forandret seg og kanskje blitt svakere. Partienes mobiliseringskraft er redusert. Generelt er velgerne mindre lojale mot partiene i valg, noe som delvis skyldes at en mindre andel av velgerne er partimedlemmer. Men i tillegg er det frivillige organisasjonslivet endret. Wollebæk og Selle (2002:226) skriver at de store folkebevegelsene er erstattet av uforpliktande og uformelle aktivitetar retta mot nærmiljø, kultur og fritid. Organisasjonssamfunnet går frå å være konfliktorientert og samfunnsretta til å bli konsensusorientert og medlemsretta. (Forfatternes uthevelse). Denne utviklingen har trolig bidratt til at deltakelsesnivået er blitt lavere. Men det at de nasjonale sakene mister noe av sitt feste i kommunene, kan gi større rom for de genuint lokale konfliktene. Lokalpolitikken er kanskje i ferd med å bli mer lokal. En annen tydelig trend som er påvist innen deltakelseslitteraturen er at flere deltakelsesformer har vist en økende tendens samtidig som de tradisjonelle, representative deltakelsesformene er svekket. Aksjonsdeltakelsen har økt over tid, og det er langt flere enn tidligere som tar direkte kontakt med lokalpolitikere (Saglie og Bjørklund 2005:332). I denne sammenhengen er det viktig å trekke forbindelsen tilbake til de to prinsippene for demokratisk styring som ble identifisert innledningsvis. Dersom vi er opptatt av folkelig kontroll, vil vi være opptatt av deltakelsesnivået. Men hvis vi også tar med det andre prinsippet, det om lik kontroll, blir det også nødvendig å se på deltakelsens sosiale fordeling. En hypotese går ut på at fallende deltakelse også fører til at deltakelsen blir mer sosialt ulik fordi det gjerne er de minst ressurssterke som lar være å delta. Den empiriske forskningen på dette feltet er ikke helt entydig, men enkelte tegn tyder på at forskjellene kan tilta snarere enn avta i årene fremover. Utdannelse har liten betydning for deltakelse gjennom valg og ingen effekt på partideltakelsen. Tor Bjørklund finner ikke at valgdeltakelsen er blitt mer sosialt skjevfordelt i løpet av den perioden da deltakelsen har falt (Bjørklund 2005:200f). Men når vi ser på de mer uformelle 3

5 deltakelsesformene, som enkeltsaksengasjementet, er de sosiale forskjellene betydelige. En undersøkelse blant innbyggerne i Oslo, Bergen og Tromsø viser at 34 % av de spurte med høyere utdannelse har engasjert seg for å påvirke utfallet av en enkeltsak i løpet av de siste to årene. Den tilsvarende andelen blant dem som ikke har utdannelse utover grunnskolenivå var 7 % (Aars 2002: 21). Jo mer uformelle aktivitetene er, desto større er de sosiale skjevhetene i deltakelsesmønsteret. Når vi samtidig ser at det skjer en forskyvning mellom deltakelsesformene, slik at en større andel av den politiske deltakelsen kanaliseres gjennom de direkte, uformelle kanalene, er det grunn til å reise spørsmål om deltakelsesmønsteret også blir skjevere. Politisk aktivitet blir i større grad individuelt innrettet og basert på individuelle ressurser. Mange vil nok se på fremveksten av nye politiske uttrykksformer som en vitalisering av lokaldemokratiet, men baksiden av medaljen er at utviklingen kan redusere de svakestes innflytelse. Den samlede tolkningen av tilstanden for lokaldemokratiet er ikke at det er sterkt svekket, men at det har endret karakter. Deltakelsen gjennom representative organer har falt samtidig som andre former for deltakelse viser tydelig vekst. Det er imidlertid også viktig å tilføye at innbyggerne ikke er frakoblet de representative institusjonene eller uttrykker mistillit til disse. Det at mange velger å henvende seg til lokale folkevalgte tyder ikke på at man oppfatter de politiske institusjonene som avstengte eller, for den saks skyld, ineffektive. Videre kan man tolke den lave andelen stabile hjemmesittere som et tegn på at velgerne ikke har vendt seg vekk fra det representative demokratiets institusjoner. I stedet synes det som om de kollektive mobiliseringsorganisasjonene ikke er like sterke som de har vært tidligere. Dermed kan vi anta at mobiliseringen i større grad skjer på individuell basis. En videre konsekvens av dette er at enkeltsakene blir viktigere for å forklare variasjoner i deltakelsesmønster over tid og mellom ulike kommuner. Da er vi også tilbake til diskusjonen om lokaldemokrati og nasjonal integrasjon. En mulig konsekvens av at de nasjonale folkebevegelsene forvitrer, kan være at den politiske dagsordenen i kommunene får en mer lokal karakter. Likhet og variasjon mellom kommunene Det lokale er naturlig nok viktig når det er tale om lokaldemokrati. Den beskrivelsen av tilstanden for lokaldemokratiet som er gitt ovenfor, er generell og gir et gjennomsnittsbilde av alle landets kommuner. Arbeidet med en demokratiplattform må være grunnlagt på lokale forhold dersom det skal bli vellykket. Ulike kommuner representerer ulike politiske systemer (Kjellberg 1967). Men ettersom lokaldemokratiet er såpass innvevd i det nasjonale, er det nødvendig å gjøre noen avklaringer med hensyn til hva som er trekk ved henholdsvis lokalt og nasjonalt demokrati. Dersom kommunene skal utarbeide en demokratiplattform, er det rimelig at de vil være opptatt av a) noen forhold som varierer mellom kommunene og b) noen forhold som de selv kan påvirke. Enkelte trekk ved lokaldemokratiet er ikke lokale ettersom de ikke varierer mellom kommunene. Mange av bestemmelsene i valgloven har den konsekvens at bestemte sider ved lokaldemokratiet er fastlagt fra nasjonalt hold og vil derfor ikke variere fra kommune til kommune. For eksempel er det de samme stemmerettsreglene og 4

6 valgbarhetsbestemmelsene som gjelder i alle landets kommuner. Det samme gjelder reglene for personstemmegivning og mandatfordeling, gitt de listeforslagene og stemmefordelingen som valget gir. I andre tilfeller er det slik at nasjonal regulering fastlegger grenser for hva kommunene kan velge å gjøre, men likevel slik at det finnes et rom for lokal prioritering og dermed variasjon. Et slikt eksempel vil være kommunelovens bestemmelser om hvilket antall kommunestyrerepresentanter som skal velges i hver kommune. Her fastlegger loven et minimumsantall representanter, avhengig av kommunens størrelse. Men oppad er det ikke angitt noen grenser for hvor stort kommunestyret skal være. Den andre distinksjonen fra avsnittet ovenfor dreier seg om hvilke faktorer kommunene selv kan påvirke. Et viktig skille i så måte går mellom de formelle, kommunale institusjonene på den ene siden, og på den andre siden, trekk ved kommunen som lokalsamfunn. Innenfor visse grenser står kommunene fritt til å endre sin formelle, institusjonelle struktur, men det er vanskeligere for kommunen å forandre innbyggerne. For eksempel er det ikke lett å gjøre noe med innbyggernes innstilling til kommunen eller deres villighet til å stemme ved kommunevalg. Likevel, innbyggernes holdninger kan bestemt variere mellom kommunene. Lokale myndigheters opptreden kan ganske sikkert innvirke på innbyggernes innstilling til kommunen, men årsakssammenhengen her er kompleks. Implikasjonen av den foregående drøftingen er at det i et notat om kjennetegn ved godt lokaldemokrati først og fremst gir mening å se etter forhold som varierer mellom kommunene. Hvis kommunene i utarbeidelsen av en lokal demokratiplattform skal gjøre en analyse av lokaldemokratiet i sin egen kommune, er det naturlig at de analyserer forhold som kan være ulike fra kommune til kommune. Faktorer som er felles for alle landets kommuner, som for eksempel stemmerettsregler, vil da ikke være like relevante å se på. Slike forhold ville være relevante å trekke frem dersom en skal undersøke hva som kjennetegner norsk lokaldemokrati sammenlignet med andre lands lokaldemokrati. Når det gjelder det andre spørsmålet, hvorvidt lokale myndigheter gjennom bevisste valg kan øve innflytelse over demokratiet i kommunen, er det ikke like sikkert hvilket valg som er fornuftig å ta. En tilstandsrapport vil normalt ikke være avgrenset til forhold som kan forandres. I listen over kjennetegn ved godt lokaldemokrati skal jeg ta med noen forhold som kommunene selv bare har begrenset innflytelse over (Lokal offentlighet, inkluderende formidlingsorganisasjoner), siden disse fremstår som viktige vilkår for at lokaldemokratiet skal kunne fungere. Men ettersom notatet er et forsøk på å yte et konstruktivt bidrag til kommunenes egen demokratidebatt, vil hovedvekten legges på kjennetegn som kommunene selv kan ha innflytelse over. Diskusjonen om avgrensning av de lokale faktorene ved lokaldemokratiet reiser igjen spørsmålet om hva det er som kjennetegner lokalt demokrati. Demokratiet i kommunene har spesielle utfordringer ettersom det skal fungere innenfor en enhetsstat og særlig ettersom kommunens aktiviteter er så tett integrert i det nasjonale styringsverket. Hvilke grunner finnes det fra et demokratisk synspunkt for å ha et system med lokalt folkevalgt styre i tillegg til et nasjonalt folkevalgt styre? Argumentasjonen må ta utgangspunkt i det eksisterende lokaldemokratiet slik det fungerer i dag og slik det har vokst frem historisk, men i tillegg må fremstillingen på 5

7 dette punktet involvere betraktninger om det genuine potensialet for demokrati som ligger i lokalstyret (Beetham 1996:35). Hvorfor lokalt demokrati? Det lokale selvstyret knyttes gjerne til demokrati og deltakelse, men da formannskapslovene ble vedtatt i 1837, spilte ikke de demokratiske verdiene noen sentral rolle. I stedet bygget formannskapslovene på ønsket om et mer desentralisert offentlig styringssystem og større autonomi til lokalsamfunnene. Formannskapslovene ble initiert fra embetsmannshold. Sentrale myndigheter hadde behov for lokale partnere som kunne treffe avgjørelser som var bindende for lokalsamfunnene. Lokale grupper fikk først interesse for ideen da innflytelsesrike lokale grupper (les: bønder) fikk erkjennelsen av at den nye institusjonen kunne gi politisk makt. Kommunenes politiske karakter var likevel tydelig ved at de skulle treffe avgjørelser om forhold som var viktige for lokalbefolkningen. Slike avgjørelser krevde avveininger mellom forskjellige hensyn, og kommunen representerte en beslutningsarena for å løse slike lokale konflikter. Frem mot århundreskiftet ble kampen for vanlige folks politiske rettigheter viktigere, og denne kampen ble for en stor grad ført på det kommunale nivået. Den kommunale stemmeretten var ikke grunnlovsregulert. Derfor ble det antatt at endringer i den kommunale stemmeretten ville tvinge frem endringer i stemmeretten ved stortingsvalg. 1 I denne prosessen ble demokrati- og deltakelsessiden av kommunen viktigere. Historien om de norske formannskapslovene illustrerer at lokalstyre ikke nødvendigvis betyr lokalt demokrati. Spørsmålet er om ikke et velfungerende demokrati på ett styringsnivå kan undergrave demokratiet på et annet nivå. Hvorfor skal vi ha et lokalt demokrati i tillegg til det nasjonale? To sett demokratiske institusjoner innenfor det samme geografiske området kan svekke tilliten til at beslutninger fattet av folkevalgte organer er bindende. Men nettopp her kan vi finne en viktig begrunnelse for å ha et sett relativt autonome politiske institusjoner på lokalt nivå. Kommunene skal tjene som bolverk mot eller korrektiv til sentral styring. Maktfordelingsprinsippet tilsier ikke bare en spredning av makt mellom ulike statsorganer, men også en territoriell maktspredning. Denne begrunnelsen for det lokale demokratiet bygger på et konfliktsyn på forholdet mellom forvaltningsnivåene, og lokal autonomi fra høyere forvaltningsnivå vil være en viktig verdi. Kommunene betraktes i dette tilfellet som uttrykk for lokalbefolkningens egenorganisering. Det idealiserte bildet av det lokale selvstyret er at lokalbefolkningen selv oppretter organer for å løse problemer som folk opplever å ha felles. Det typiske eksemplet i så måte er de amerikanske townships som er beskrevet hos Tocqueville. Selvorganiseringsperspektivet betoner at lokaldemokratiet har en lokal forankring. Det vil si at saker og konfliktdimensjoner vil variere avhengig av lokale forhold. Et annet mer harmonisk syn på forholdet mellom stat og kommune går ut på at det lokale demokratiet har en støttefunksjon for det nasjonale demokratiet. John Stuart Mills 1 Sverdrup og Holsts forslag fra 1851 om utvidelse av den kommunale stemmeretten inneholdt en passus om at forslaget for kommunene ville danne en passende overgang til en tilsvarende utvidelse ved Stortingsvalg (Stort.forh. 8D s ) 6

8 argument om at lokalpolitisk deltakelse utgjorde en skole i demokrati kan betraktes som et uttrykk for et slikt syn. Dersom stat og kommuner i stor grad holdt på med atskilte oppgaver, kunne man se på forholdet mellom nasjonalt og kommunalt demokrati som en slags arbeidsdeling. Forbindelsene mellom stat og kommune gjaldt i første rekke rekruttering av politisk lederskap, og i mindre grad politisk innhold. Selv om det til en viss grad eksisterer en arbeidsdeling mellom stat og kommuner, er oppgavene for integrert til at folkevalgtes beslutninger på de to nivåene ikke berører hverandre. Initiativet til sterkere integrasjon mellom stat og kommuner har i stor grad kommet ovenfra, fra statlig hold. På flere måter tjener det lokale demokratiet som et redskap for nasjonale myndigheter, særlig innenfor velferdsfeltet. I praksis har kommunene ansvaret for gjennomføringen av politiske vedtak på en del områder mer enn de har ansvaret for innholdet i disse vedtakene. Dette kan ha to typer konsekvenser for det lokale demokratiet. For det første kan det tenkes at statlig detaljstyring påvirker interessen for lokalpolitikk og rekrutteringen av nye lokalpolitikere. Mange potensielle rekrutter til lokalpolitiske tillitsverv vil kanskje mene det ikke er interessant å engasjere seg dersom kommunenes handlefrihet er liten. Det kan samtidig tenkes at interessen for og oppslutningen om kommunepolitikken vil undergraves fordi velgerne erfarer at det har liten betydning hvem som sitter i kommunestyret. For det andre utgjør den sterke sentralstyringen av visse politikkområder et problem i relasjonen mellom velgerne og de valgte. Når vesentlige deler av den lokale politikken er sentralt utformet og regulert, oppstår en situasjon preget av ansvarsuklarhet. Det statlige nærværet i lokalpolitikken føre til at velgerne retter baker for smed, det vil i dette tilfellet si at velgerne holder lokalpolitikerne ansvarlige for beslutninger som egentlig er truffet på andre forvaltningsnivå. Frykten for at statlige styringsambisjoner tar innholdet ut av lokal politikk er trolig overdrevet. Vi kan ikke se bort fra at manglende lokalpolitisk handlefrihet har en negativ virkning på deltakelsen. På denne bakgrunnen kunne vi vente at lokalpolitikerne ville uttrykke motstand mot statlig styring av kommunene. Det gjør de bare i begrenset grad. Lokalpolitikerne fremstår ikke som sterke forsvarere av større lokal autonomi. Sørensen og Vabo (2005:532) skriver at Også kommunepolitikerne gir betydelig støtte til ytterligere lovfesting av rettigheter til kommunale tjenester. Lokaldemokratiets fortrinn har få energiske talsmenn verken blant velgerne, lokalpolitikerne eller stortingspolitikerne. Noen vil nok hevde at KS er nettopp en slik energisk talsmann for lokaldemokratiet. Men heller ikke KS sier nei når nye oppgaver skal overføres til kommunene, selv om de vet at oppgavene medfører et betydelig innslag av statlig regulering. Fra et ideelt demokratiteoretisk synspunkt skulle demokratiet på nasjonalt og lokalt nivå være atskilt, ved at stat og kommuner hadde helt ulike oppgaver. På dette viset ville man ta bort den ansvarsuklarheten som følger av et integrert system. En slik løsning virker imidlertid ikke realistisk ettersom den ikke har politisk støtte verken på sentralt eller lokalt politisk hold. Dermed må vi avfinne oss med (minst) to overlappende demokratier. Likevel virker det som om de fleste velgerne ikke opplever ansvarsuklarheten som påtrengende. Lokalvalgsundersøkelsen fra 2003 viser at 72 % av velgerne mener at det har stor eller en viss betydning hvilke partier som har flertall i kommunestyret. Et flertall mener også at lokalpolitiske saker dominerte valgkampen ved 7

9 kommunevalget, og på spørsmål om hvilke forhold som hadde størst betydning for deres stemmegivning, oppgir 51 % av de spurte at lokalpolitiske saker eller personer på listene var det avgjørende. Innbyggerne makter med andre ord å skille det lokale fra det rikspolitiske. Tre støttepunkter for demokratiet Spørsmålet om hva kommunene kan gjøre for å forbedre lokaldemokratiet reiser igjen spørsmål om i hvilken grad og på hvilke måter demokratiets virkemåte kan påvirkes gjennom politiske beslutninger. Formålet med dette avsnittet er å drøfte tre støttepunkter for demokratiet. Det ene er institusjonelt, det andre er basert på deltakelse og det tredje er basert på normer. Antakelsen er at kommunenes demokratiarbeid må bygge på en analyse av hvilke forhold som er hensiktsmessige og realistiske å påvirke. I demokratilitteraturen representerer de tre ovenstående støttepunktene for demokratiet ulike normative inntak. Vi finner sjelden forsvarere av et enbent demokrati, det vil si et demokrati som kun hviler på ett av støttepunktene ovenfor. Tyngdepunktet vil være ulikt avhengig av hvilket grunnleggende syn en har på demokratiet som styreform, men i hovedsak vil vi finne ulike kombinasjoner av to eller tre slike støttepunkter. Demokrati som institusjonelle ordninger Et første støttepunkt er det institusjonelle. (Det representative) demokratiets kjerneinstitusjoner er valg, en viss grad av maktfordeling mellom statsinstitusjonene, bestemmelser for flertallsavgjørelser, et nøytralt byråkrati, et visst innslag av individuelle rettigheter og, vil de fleste hevde, et sett formidlingsorganisasjoner, les: partisystem og frivillige organisasjoner. Den minimalistiske eller elitedemokratiske tradisjonen vil representere et eksempel på en demokratiforståelse som for en stor del vil hvile på de institusjonelle ordningene. Den klareste talsmannen for en slik tilnærming er Joseph Schumpeter (1961), men hos Giovanni Sartori (1983) og Adam Przeworski (1999) finner vi et lignende forsvar for demokrati som et klart avgrenset system av institusjonelle ordninger. Disse argumenterer for at demokrati innebærer en streng regulering av folkelige deltakelsesmuligheter. Den elitedemokratiske tradisjonen går ut på at befolkningen ikke deltar direkte i den politiske prosessen. I stedet velger de eliter til å treffe beslutninger på sine vegne. Demokrati handler i dette tilfellet om å regulere deltakelse heller enn å åpne opp for bred deltakelse. Samfunnsborgernes innflytelse er begrenset til valget mellom hvem de vil styres av. Mange har opponert mot en slik minimalistisk demokratiforståelse, men den kan godt forsvares ut fra Beethams prinsipper om folkelig kontroll og lik kontroll over kollektive avgjørelser. Alle har samme mulighet til å innta eliteposisjoner, og likheten er ivaretatt ved at alle stemmer teller likt. Elitedemokratene vil nettopp si at den strenge deltakelsesreguleringen motvirker skjevheter som kan oppstå når innbyggerne deltar gjennom et mangfold av deltakelseskanaler. Når deltakelseskanalene er mange, vil deltakelsen i større grad avhenge av den enkeltes ressurser. 8

10 De sentrale institusjonene i dette tilfellet er valg og representasjon. Valget regulerer folkelig deltakelse ved at innbyggerne ved faste anledninger får anledning til å gi uttrykk for sin mening om det politiske lederskapet. Valginstitusjonen brukes som en garanti mot folkelig deltakelsessjokk. For mye og for intens deltakelse kan tenkes å virke destabiliserende på et politisk system, og dermed undergrave demokratiet, blir det hevdet. De politiske institusjonene vil imidlertid kunne fungere uavhengig av deltakelse. Valget resulterer i utvelgelsen av et lederskap som kan opptre på innbyggernes vegne. I følge den minimalistiske tradisjonen bør derfor demokratiet forsvares gjennom et sett institusjonelle ordninger. Demokrati som folkelig deltakelse Noen vil nok mene at det er tilstrekkelig at institusjonene er på plass, men de fleste vil sannsynligvis være enige i at demokrati også må ha en forankring i folkelig deltakelse, altså et atferdsmessig kriterium. Den enkleste definisjonen på demokrati er folkestyre, og folkestyre impliserer en eller annen form for folkelig medvirkning i utformingen av politikken. I den forstand er deltakelse den primære komponenten i et demokratisk styresett. Robert A. Dahl argumenterer for at et system der alt folk kan gjøre, er å velge mellom eliter has nothing to do with democracy, which is a system in which the people rule. (Dahl 1971:8). Men Dahl er samtidig enig med en del av minimalistene i at noe reelt folkestyre i denne forstand ikke finnes i virkeligheten. Han omtaler derfor samtidige politiske systemer med demokratiske trekk som polyarkier, snarere enn demokratier. Andre forfattere går lenger i å forsvare demokrati som et styresystem basert på bred folkelig deltakelse. Carole Pateman (1970) argumenterer for at deltakelse er en siviliseringsprosess og bør derfor utvides til flere arenaer enn valg og representasjon. For Benjamin Barber (1984) utgjør det representative demokratiets institusjoner stengsler for folkelig deltakelse. Han argumenterer for et sterkt demokrati som er basert på at befolkningen er reelt selvstyrende. Institusjoner, slik som valg og representasjon, innebærer hinder for et folkelig engasjement, og institusjonene bidrar i seg selv til å kvele den energien som ligger i folkelig deltakelse. Det bærende elementet i demokratiet må derfor alltid være deltakelsen, og det gjelder å finne frem til nye former for deltakelse som kan fange opp en ny type folkelig engasjement. Demokrati som et sett normer Videre kan vi diskutere om det ikke er et krav til demokratiske styresett at det eksisterer visse normer blant innbyggerne. For det første vil et demokratisk styre forutsette at borgerne i en stat aksepterer at de lever i et fellesskap, der de har en viss grad av felles problemer og erkjenner nødvendigheten av å komme frem til noen levelige løsninger på disse konfliktene. Rammen om et slikt fellesskap kan være kommunen, nasjonen eller et overnasjonalt organ som EU. I forlengelsen av dette kan det diskuteres om politiske systemer er avhengige av aktiv støtte fra innbyggerne, for eksempel ved at de oppfatter det som en borgerplikt å stemme ved valg. For det andre krever demokratiet en viss toleranse for ulikhet mellom innbyggerne. Demokrati er et styresett som bygger på 9

11 erkjennelsen av ulike erfaringer og interesser. Respekt for andres synspunkter er en forutsetning for å nå frem til felles løsninger. Robert Putnams studier av sosial kapital i henholdsvis Italia (1993) og USA (2000) bygger på en ide om at det er en bestemt sett av normer som ligger til grunn for et velfungerende demokratisk styresett. Putnam definerer sosial kapital som social networks and the norms of reciprocity and trustworthiness that arise from them. (Putnam 2000:19) Selv om Putnam i enkelte sammenhenger nærmest setter likhetstegn mellom nettverk og sosial kapital, er altså grunndefinisjonen normbasert. Innenfor den politiske sfæren legger denne normen grunnlaget for demokratiske prosesser og effektiv iverksetting, mens den samme normen innenfor den økonomiske sfæren gir opphav til økonomisk fortjeneste. Det sentrale her er at normene understøtter både institusjoner og atferd. Det er med andre ord holdningene hos innbyggerne eller, om man våger, kulturen, som er demokratiets viktigste støttepunkt. Bo Rothstein erkjenner betydningen av solidariske normer for demokratiet, men i motsetning til Putnam, legger han vekt på at normdannelsen kan påvirkes institusjonelt. Velferdsstatens institusjoner står sentralt i dette argumentet. Rothstein trekker et skille mellom velferdsstatlige ordninger som er basert på henholdsvis universalitet og behovsprøving. Universalistiske ordninger, hevder Rothstein, er med på å underbygge og forsterke den systemorienterte tilliten. Selv om de kan åpne for misbruk, vil slike ordninger gi en samfunnsmessig gevinst utover det at de representerer et sosialt sikkerhetsnett for den enkelte. Argumentet er interessant ikke bare fordi det kombinerer to av demokratiets støttepunkter, slik de er beskrevet ovenfor. Det er også spennende fordi det er et forsøk på å utforme en konstruktiv teori om hvordan politiske beslutninger kan påvirke grunnlaget for demokratiet. Rothsteins argument er at normer kan påvirkes gjennom bevisst institusjonsbygging. Utgangspunktet for dette notatet er at kommunene legger til rette for deltakelse gjennom utformingen av de politiske og administrative institusjonene. Kanskje kan institusjoner påvirke både atferd og normer hos innbyggerne, men det kan også bli et demokratisk problem dersom offentlige myndigheter har store ambisjoner i retning av å påvirke hvordan folk tenker og handler. Derfor vil jeg i dette notatet først og fremst legge vekt på kommunens rolle som tilrettelegger for deltakelse. Det sentrale for kommunene blir da å utforme prosesser og institusjoner som gir mulighet for deltakelse, ikke gjennom diverse tiltak aktivt å trekke folk med i den politiske prosessen. Argumentet skal utdypes i det følgende avsnittet om deltakelse og demokrati. Er deltakelse demokrati? Til tross for at valgdeltakelsen i Sverige er høy, har de i løpet av de siste årene drevet en betydelig utredningsvirksomhet for å styrke demokratiet på alle nivåer. Svenska Kommunförbundet/Landstingsförbundet (nå Svenska kommuner och landsting, SKL) har initiert forsøk med såkalte demokratibokslut, en redegjørelse for tilstanden for demokratiet i noen utvalgte kommuner og landsting. Innenfor rammen av den statlige Demokratiutredningen (SOU 2000:1) er det utviklet et sett indikatorer på 10

12 velfungerende demokrati. Her legger de vekt på tre hovedkategorier av indikatorer: 1) Valgdeltakelse, 2) politiske tillitsverv og 3) gode muligheter til å øve innflytelse. Innenfor forskningsstiftelsen SNS har det svenske Demokratirådet avgitt årlige rapporter siden Innenfor rammen av disse arbeidene er det også utviklet et sett demokratiindikatorer. Demokratirådets første rapport legger vekt på tre hovedkategorier: 1) Innbyggerdeltakelse, 2) rettsstatsverdier (som individuelle rettigheter og maktfordeling) og handlekraft (som kontroll over ressurser og iverksetting). Spørsmålet jeg skal reise handler om vektleggingen av deltakelse som støttepunkt for demokratiet. I begge eksemplene fra Sverige er deltakelse et sentralt mål på demokrati. Det er ikke urimelig ettersom demokrati betyr folkestyre. I et folkestyre er det naturlig at folket deltar i politikkutformingen. Det er nettopp deltakelsesutviklingen, særlig valgdeltakelsen, som har gitt mye av grunnlaget for bekymringen for demokratiets tilstand. Jeg skal likevel argumentere for at det er problematisk å inkludere deltakelse som sådan blant kjennetegnene på godt lokaldemokrati. Deltakelse er utvilsomt en viktig komponent i et demokratisk styresett. Men er det også slik at mer deltakelse alltid vil være et sunnhetstegn ved et demokrati? En vanlig innvending mot deltakelsesmålet er at totalitære politiske systemer har hatt mer eller mindre full deltakelse, i alle fall ved valg. I tillegg kan både deltakelse og ikke-deltakelse gis ulike tolkninger avhengig av hva som ligger bak. Tor Bjørklund hevder at høy deltakelse i enkelte tilfeller kan skyldes fravær av godt lokaldemokrati, uten at han for så vidt definerer hva det er (Bjørklund 2005:207). Den motsatte sammenhengen er også fullt mulig å tenke seg: Fordi innbyggerne opplever at demokratiet fungerer godt, er det unødvendig å delta. Det er også en viktig demokratisk rett å kunne la være å delta. Det er ikke lenger et demokrati dersom innbyggerne presses til å delta i alt alltid. Et slikt scenario er selvsagt utenkelig i praksis, men det er sentralt at beslutningen om å delta eller å la være ligger hos den enkelte. John R. Hibbing og Elizabeth Theiss-Morse (2002) hevder at det ikke er et stort problem at størsteparten av befolkningen til enhver tid ikke er involvert i politisk arbeid. De beskriver det amerikanske demokratiet som et stealth democracy : The people want to be able to make democracy visible and accountable on those rare occasions when they are motivated to be involved. They want to know that the opportunity will be there for them even though they probably have no current intention in getting involved in government or even of paying attention to it. Just as stealth bombers can be made to show up on radar when desired, the people want to know that their government will become visible, accountable, and representative should they decide such traits are warranted. (Hibbing og Theiss- Morse 2002:2). Sitatet rommer flere nyttige innsikter. For det første legger forfatterne vekt på at innbyggerne utgjør demokratiets beredskapstropp og en deltakelsesreserve. I så måte er det andelen av potensielle deltakere som er demokratiets viktigste aktører, ikke de aktive. For det andre understreker de det potensialet for kritikk som ligger i denne beredskapstroppen. For mange politikere kan nok kritikk fra folk som ikke selv er aktive virke urimelig, men det er helt sentralt at kritikken kommer fra dem som har en viss avstand til beslutningsarenaene. Michael Walzer gjør en viktig påpekning når han sier følgende: the best critics in a liberal society are men-out-of-office. (Walzer 11

13 1970:238). For det tredje påpeker forfatterne bak sitatet ovenfor at motivasjon er situasjonsbetinget. Motivasjon til å delta vil utløses i bestemte livsfaser eller vil være knyttet til bestemte hendelser. Hva så med de helt passive? Olof Petersson (2005) har beskrevet de passive, eller tause, som...deltagandeforskningens mörka och svårutforskade baksida. Han argumenterer for at det økte omfanget av ikke-deltakelse har gjort hjemmesitterne til en mindre marginalisert gruppe. Sannsynligheten for at hjemmesitterne er utstøtte eller frakoblet den politiske arena, er således mindre enn når ikke-deltakerne er få. Ikkedeltakelse er et valg på linje med valget mellom ulike partialternativer, det kan til og med tolkes som en politisk handling å bli hjemme på valgdagen. Det betyr at hjemmesittergruppen også er mer flyktig når den er omfangsrik enn når den er liten. For demokratiets legitimitet vil det være viktig at deltakelsesreserven er forholdsvis stor, at denne gruppen har en viss tillit til det politiske systemet og at det samme systemet oppleves som åpent og tilgjengelig når de potensielle ønsker å tre over i de aktives rekker. Mitt utgangspunkt i det som følger er at det politiske systemet selv må gjøre seg kvalifisert til befolkningens tillit. Jeg skal derfor i hovedsak konsentrere meg om trekk ved det politiske systemet når jeg identifiserer kjennetegn ved godt lokaldemokrati. En videre begrunnelse for dette valget er at kommunen selv ikke har direkte innflytelse over hvor mye eller lite innbyggerne deltar. Høy deltakelse er vanligvis tolket som et slags demokratisk suksesskriterium, men vi har ganske begrenset kunnskap om hvilke trekk ved kommunene som faktisk frembringer høy deltakelse. Vi vet at størrelse og grad av konflikt har betydning, men ellers er det de individuelle variablene som ofte trekkes frem når vi skal forklare hvorfor noen deltar og andre lar være. I stedet for å konsentrere meg om deltakelse som sådan, skal jeg forsøke å definere noen trekk ved kommunene som øker mulighetene for at innbyggerne kan delta når de finner det viktig. Kjennetegn på godt lokaldemokrati Robert A. Dahl og Edward R. Tufte (1973) tok i sin studie av relasjonen mellom størrelse og demokrati utgangspunkt i to overordnede kriterier for å karakterisere velfungerende og mindre velfungerende demokratier. På den ene siden er det sentralt at det politiske systemet er åpent og mottakelig for forskjellige slags ytringer fra innbyggerne, og at disse igjen kan omsettes til politiske vedtak. Dette kaller Dahl og Tufte for borgereffektivitet. På den andre siden kan det betraktes som en betingelse for virkeliggjørelsen av demokratiet at en politisk enhet har handlingsrom, handlekraft og kontroll over sine ressurser, slik at den kan virkeliggjøre noen av de politiske målene politikerne vedtar (Rothstein 1995). Hos Dahl og Tufte benevnes dette systemkapasitet. Både borgereffektivitet og systemkapasitet betraktes som betingelser for at et demokratisk styresett skal fungere. Med bakgrunn i disse to overordnede betingelsene for demokratisk styre har jeg identifisert syv kjennetegn ved et godt lokaldemokrati. Fem av dem handler om borgereffektivitet, og to av dem handler om systemkapasitet: 12

14 Tabell 1: Utvalgte kjennetegn ved godt lokaldemokrati Borgereffektivitet: Representativitet Responsivitet Borgerkontroll Lokale, uavhengige debattmedier Inkluderende mobiliseringsorganisasjoner Systemkapasitet Folkevalgt kontroll over ressurser Folkevalgt kontroll over dagsorden Borgereffektivitet Representativitet Representativitet er et ideal om at de folkevalgte skal utgjøre et tverrsnitt av velgerne, bare i mindre skala. Det er vanlig å skille mellom sosial og demografisk representativitet på den ene siden, og meningsrepresentativitet på den andre siden. Den sosiale og demografiske representativiteten dreier seg om hvorvidt kommunestyret gjenspeiler innbyggerne når det gjelder kjønn, alder, geografisk tilhørighet, utdannelse og yrkestilknytning. Meningsrepresentativitet måles ved å se på grad av samsvar i holdninger mellom velgere og valgte. Det at folkevalgte forsamlinger gjenspeiler dem de er valgt av, har på ulike måter betydning for det politiske systemets legitimitet. Særlig viktig er det at innbyggerne ikke assosierer kommunestyret med en sosial elite som kan mistenkes for å treffe beslutninger som vil gagne seg selv. En litt annen type argumentasjon tar utgangspunkt i at ulik sosial bakgrunn hos representantene borger for at ulike erfaringer kommer til uttrykk gjennom den politikken som kommunestyret vedtar (Phillips 1995). Når det gjelder meningsrepresentativitet, hersker det usikkerhet om hvor sterk denne normen bør være. Synet på meningsrepresentativitet er avhengig av hvilket syn en har på politisk representasjon. Hvis man mener at de folkevalgte primært er velgernes utsendinger eller delegater, er det rimelig å tenke at deres oppgave er å gjengi så presist som mulig de holdningene som finnes blant velgerne. Oppfatter man det derimot slik at de folkevalgte har en mer autonom tillitsmannsrolle i forhold til elektoratet, må man også innrømme politikere frihet til å gjøre vurderinger av hva som er i velgernes interesse. I denne sammenhengen fremstår sosial og demografisk representativitet som et viktigere ideal enn meningsrepresentativitet. Den ene grunnen er at de folkevalgte knapt nok får en selvstendig rolle dersom de til enhver tid bare skal formidle opinionen. Den andre grunnen er at vi antar at sosiale bakgrunnstrekk har betydning for holdninger. 13

15 Som nevnt må representativitet betraktes som et ideal. I praksis vil det være vanskelig å oppnå full representativitet med hensyn til alle relevante karakteristika ved representantene. Enkelte studier har vist at representativitet på ett område kan medføre manglende representativitet på et annet. Nærmere bestemt ble det observert at en høyere kvinneandel i et kommunestyre medførte at kommunestyret samlet sett ble mindre representativt med hensyn til et annet kriterium, nemlig utdannelse (Haram 1995:68). Samtidig er det klart når en ser på norske kommunestyrer at en del grupper er underrepresentert i forhold til sin andel av befolkningen. Det at de unge i så liten grad er representert i lokalpolitikken, representerer klart et legitimitetsproblem for kommunene. Et annet forhold av betydning i denne sammenhengen er at norske kommunestyrer er ganske betydelig redusert i størrelse i løpet av de siste 8-12 årene. Reduksjonen i antallet representanter bidrar til ytterligere å snevre inn rekrutteringen til kandidater med bestemte erfaringer og egenskaper. En annen effekt av at kommunestyrene er krympet, er at en del mindre partier ikke blir representert. I realiteten innføres det en forholdsvis høy sperregrense i de kommunene som har redusert antallet kommunestyrerepresentanter til lovens minimum. Responsivitet Responsivitet i lokalpolitikken dreier seg om at innbyggerne skal oppleve at deres ulike ytringer til kommunen og lokalpolitikerne blir tatt på alvor og at de blir lyttet til. Responsivitet kan knyttes til valg, men det er kanskje vel så viktig at systemet oppfattes som responsivt mellom valgene. Responsivitet knyttet til valg vil dreie seg om at de valgte forholder seg til og til en viss grad følger opp signaler som er gitt fra velgerne gjennom deres stemmegivning. Mellom valgene vil responsivitet dreie seg om at velgerne blir lyttet til når de tar kontakt og at deres saker blir brakt videre. Det er ikke noe krav at henvendelser skal tas til følge i konkrete vedtak, men når velgerinitiativ ikke tas til følge, har det stor betydning at det gis en begrunnelse fra de folkevalgte. Oppfatningen av kommunens responsivitet overfor innbyggerne er avhengig av både politikere og administrasjon. At innbyggerne skal få raske og greie svar på henvendelser til administrasjonen, har en betydning for vurderingen av hele kommunen. I tillegg vil det være viktig at politikere og administrasjon samarbeider godt i de tilfellene der den første henvendelsen kommer til en eller flere folkevalgte. Ordningen med innbyggerinitiativ er et eksempel på en ordning som har vist seg problematisk nettopp med tanke på responsivitet. En gjennomgang av innbyggerinitiativene i norske kommuner viste at de aller fleste initiativene ble avvist med henvisning til at saken hadde vært tatt opp tidligere (Christensen og Klausen 2006:196). I svært mange tilfeller (35 %) har sakene ikke blitt behandlet av kommunestyret, kun av administrasjonen. Faren ved en slik praksis er at velgerne oppfatter det politiske systemet som lukket etter at de i første omgang er blitt invitert til å komme med initiativ. Manglende responsivitet undergraver ordningen med innbyggerinitiativ, og det politiske systemet står i fare for å miste legitimitet. 14

16 Borgerkontroll Med borgerkontroll menes at innbyggerne skal ha mulighet til å straffe eller belønne de folkevalgte gjennom stemmeseddelen. De skal kunne stille politikerne til ansvar for den jobben de har gjort som folkevalgt. Denne formen for borgerkontroll kan fungere på forskjellige måter. Ansvar kan utkreves direkte gjennom stemmeseddelen, ved at man stemmer på folkevalgte som man ønsker at skal fortsette og lar være å stemme på dem man ikke ønsker å se i det nye kommunestyret. Men i tillegg kan trusselen om borgerkontroll fungere disiplinerende underveis i valgperioden. Politikerne handler ut fra antakelser om velgernes synspunkter. Slik sett kan borgerkontrollen være effektiv uten at politikerne faktisk stilles til ansvar gjennom valg (Strøm 2004:218). Den politiske ansvarsutkrevelsen i kommunene skjer dels ved at enkeltpolitikere straffes eller belønnes, men først og fremst er det de politiske partiene som i valg står til ansvar overfor velgerne. Personvalgordningen gir et visst rom for å belønne enkeltpolitikere, men da valgordningen ved kommunevalg ble endret slik at det ikke lenger ble gitt anledning til å stryke enkeltkandidater, falt også velgernes adgang til å straffe enkeltpolitikere også vekk. Velgernes mulighet til å utøve demokratisk kontroll svekkes generelt av flere forhold. Ett forhold som flere har pekt på er at gjenvalgsvilligheten blant norske kommunestyrerepresentanter er relativt lav. Personskiftet har vært stort i norske kommunestyrer sammenlignet med for eksempel de andre nordiske landene. Når representantene selv ikke ønsker gjenvalg, forsvinner noe av grunnlaget for borgerkontrollen. Trusselen om ikke å bli gjenvalgt er da ikke effektiv. Likevel er dette neppe et særlig stort problem ettersom ansvarsutkrevelsen for en stor del skjer via partiene, og partiene ønsker gjenvalg. Mer problematisk er det at mange av de sakene lokalpolitikerne sysler med er sterkt integrert i nasjonal politikkutforming. Dermed blir det vanskelig for velgerne å plassere ansvar, eventuelt kan lokalpolitikere drive ansvarsfraskrivelse ved å henvise til at bestemte saker blir avgjort på høyere nivå. På samme vis kan for så vidt rikspolitikere skyve ansvar over til lokalpolitikerne. Dette er et strukturelt problem som følger av at stat og kommune er så vidt tett integrert. Slik sett er det ikke så lett for kommunene selv å gjøre noe med problemet. Men enkelte ting kan likevel gjøres. Én ting er at lokalpolitikerne i valgkampen og senere selv kan markere hvor kommunen faktisk har rom til å treffe selvstendige prioriteringer. En annen ting er at de politiske partiene i sine valgprogrammer bevisst satser på å få frem de lokale sakene, og lokale saker der det er mulig for velgerne å måle i etterkant lokalpolitikernes innsats. Lokale, uavhengige debattmedier Så langt har vi oppholdt oss ved de formelle lokalpolitiske institusjonene. Men lokaldemokratiet er også avhengig av forhold som ligger utenfor kommuneorganisasjonen. På en måte er det problematisk å inkludere trekk ved kommunens omgivelser i et notat som skal ligge til grunn for kommunenes eget arbeid med en demokratiplattform. Problemet er at kommunene selv har begrensede muligheter til å øve innflytelse over omgivelsene. Kommunene kan legge til rette for 15

17 deltakelse og legitimitet gjennom institusjonelle ordninger, men hvis demokratiet skal fungere, er det også avhengig av en ekstern demokratisk infrastruktur. For at innbyggerne skal ha muligheter til å delta i og ta stilling til lokalpolitiske spørsmål, er det viktig at det foregår en politisk debatt også utenfor de politiske organene. Lokal offentlig debatt og meningsdannelse er en form for deltakelse som i liten grad er systematisk undersøkt. Den politiske meningsdannelsen har en sentral plass i demokratiteorien. Det er naturligvis viktig at de folkevalgte engasjerer seg i offentlige debatter, men også i et representativt demokrati er det viktig at borgerne har arenaer der de kan diskutere politiske spørsmål. På denne måten får de et bedre grunnlag for å gjøre seg opp selvstendige meninger i politiske saker, og de får et bedre grunnlag for å holde politikerne ansvarlige for den politikken de fører. Medienes rolle er sentral når vi snakker om lokal debatt og meningsdannelse. Lokalavisene har hatt en svært viktig funksjon i ivaretakelsen av en lokal offentlighet. Til dels har de fungert som informasjonsorganer for kommunal politikk, for eksempel ved at de refererer fra kommunestyremøter. Men ikke minst har de fylt rollen som debattmedier. Kanskje er det ikke så mange som skriver debattinnlegg i avisene, men det er utvilsomt mange som leser dem og følger med på lokalpolitikken blant annet ved å se på leserinnleggene. Lokalavisene har en sterk stilling i Norge, og i stedet for avisdød, later det til at lokalavisene har et visst oppsving. 2 Også målt i husstandsdekning innenfor de enkelte kommunene fremstår lokalavisene som sterke (Winsvold og Myrvold 2005:148). Men ikke alle kommuner har en egen lokalavis. Nedslagsfeltet for avisene er ikke alltid i overensstemmelse med kommunegrensene. Noen kommuner har en større regionavis som eneste alternativ til lokalavisen, og det kan være vanskelig å slippe til med lokale debattinnlegg. Internett er av en del blitt presentert som et alternativ til lokalavisene. Enhver nettside er globalt tilgjengelig, så nedslagsfeltet kan være usikkert også her. Likevel har en del kommuner forsøkt med egne kommunale debattsider på nettet. Aktiviteten på disse sidene er mildt sagt ujevn. I enkelte tilfeller kan en sak mobilisere til stor aktivitet på en debattside, men så snart interessen for denne enkeltsaken legger seg, avtar også aktiviteten på nettsiden. Det er et problem at debattsidene er organisert av kommunene selv. Når kommunen så har en redigeringsfunksjon, er uavhengigheten til de nettbaserte debattsidene i fare. Konklusjonen må være at nettet ikke kan overta den rollen som arena for lokal offentlighet som lokalavisen har hatt og fremdeles har. Inkluderende mobiliseringsorganisasjoner Innenfor litteraturen om sosial kapital har en lagt stor vekt på den betydningen som sivilsamfunnet og, nærmere bestemt, frivillig organisasjonsliv har hatt for at demokratiet skal kunne fungere. Gjennom deltakelse i lags- og foreningsliv lærer innbyggerne seg teknikker og prosedyrer som er viktige også i politisk arbeid. På det mer abstrakte planet blir det argumentert for at organisasjonsaktivitet styrker gjensidighetsnormen hos deltakerne, men denne påstanden har møtt mye kritikk (Se for eksempel Fiorina 1999). I 2 Kilde: Statistisk Sentralbyrås kulturstatistikk for 2005 ( 16

18 tillegg bidrar de frivillige organisasjonene til å fremme ulike gruppers interesser. Dette er det pluralistiske argumentet for et mangfoldig organisasjonsliv (Dahl 1961). Det er en stor bredde i det frivillige organisasjonsarbeidet lokalt i Norge. Men, som vi har vært inne på tidligere i dette notatet, det synes som om frivilligheten har forandret karakter. De lokale organisasjonene er i mindre grad enn tidligere deler av nasjonale folkebevegelser. Dette innebærer trolig også en avpolitisering av det frivillige organisasjonslivet lokalt. I tillegg har medlemskapet skiftet innhold. Medlemskapet er mindre aktivt enn tidligere. Flere lag og foreninger baserer seg på medlemmer som ikke aktivt deltar på møter eller som innehar verv, men medlemmene bidrar til finansieringen av organisasjonens virksomhet gjennom å betale kontingenten (Wollebæk og Selle 2002:126). Samtidig innebærer dette at det å bli medlem av en organisasjon i dag ikke nødvendigvis gir den politiske skoleringen som organisasjonsmedlemmer fikk tidligere. Som rekrutteringsbase for lokalpolitisk arbeid er derfor organisasjonene svekket. Men ikke alle interessegrupper lokalt er formelt organisert. Politisk mobilisering basert på nettverk er et viktig supplement til det lokale organisasjonslivet, og vi kan registrere at aksjonskanalen er blitt viktigere med tiden. Aksjoner vil ofte ha sitt utspring i formelle organisasjoner, men i en del tilfeller er det mer rasjonelt å organisere aktiviteten som lokale nettverk av aktivister (Aars og Kvalvåg 2005). En slik form for nettverksmobilisering bidrar til større fleksibilitet enn formelle organisasjoner. En viktig demokratisk kvalitet kan imidlertid gå tapt dersom lokale mobiliseringer skjer uformelt, gjennom nettverk. Tradisjonelle frivillige organisasjoner er formelt organisert. Det innebærer at organisasjonen står til ansvar overfor offentligheten for beslutninger som får politisk betydning. Nettverket kan være lederløst, eller ledelsen er uformell og dermed ikke mulig å oppspore. Kommunen kan ikke regulere det frivillige organisasjonslivet. Sivilsamfunnet skal i prinsippet være uavhengig av offentlige myndigheter, men i praksis henter frivillige organisasjoner mye av sin finansiering fra det offentlige. Selv om kommunen verken kan eller skal regulere det frivillige organisasjonsarbeidet lokalt, kan den ha et bevisst forhold til hvem den inngår samarbeidsrelasjoner med. En ikke uvanlig strategi, også for kommunene, er å initiere eller delta i nettverk for å oppnå bedre resultater innenfor bestemte politikkområder. Av hensyn til den lokale offentligheten er det viktig at kommunen ikke bidrar til at sivilsamfunnet går under jorden. For kommunene vil det derfor være av stor betydning å inngå i samarbeidsrelasjoner med formelle organisasjoner, ikke bare uformelle nettverk. Systemkapasitet Folkevalgt kontroll over ressurser Så langt har jeg diskutert forskjellige aspekter ved borgereffektiviteten. De folkevalgtes kontroll over egne ressurser dreier seg om kommuneorganisasjonens systemkapasitet. Med ressurser er det lett å tenke på penger og personell, men vil også være viktig å ta med i betraktningen immaterielle ressurser som informasjon og kunnskap. Jeg skal trekke frem to poenger i forbindelse med kontroll over ressursene. Det første handler om 17

19 kommunens forhold til staten, mens det andre handler om lokalpolitikernes forhold til administrasjonen. Norske kommuner er i forhold til kommuner i andre land forholdsvis avhengig av statlige overføringer. Svenske kommuner får for eksempel en langt høyere andel av sine inntekter fra beskatning av innbyggerne. Overføringssystemet er imidlertid blitt mer fleksibelt ettersom kommunene nå mottar rammeoverføringer der de tidligere mottok øremerkede midler. Likevel har norske kommuner relativt liten kontroll over egen ressursinngang, i alle fall de økonomiske ressursene. Skattenivået kan bare heves opp til et tak, og alle kommunene har lagt seg på maksimumsgrensen. Lokalpolitikernes eneste mulighet til å drive en lokal skattepolitikk er derfor gjennom eiendomsskatten. Den har vist seg å være kontroversiell nok, men representerer i hovedsak ikke en stor ressurs for kommunene. I tillegg er bruken av eiendomsskatten regulert fra sentralt hold. Kontrollen over de økonomiske ressursene er begrenset i norske kommuner, og den (forholdsvis betydelige) variasjon som kan finnes mellom kommunene når det gjelder såkalte frie inntekter, skyldes i svært liten grad lokale politiske prioriteringer. Forholdet til kommuneadministrasjonen er i større grad avhengig av lokale faktorer. Samhandlingen mellom politikk og administrasjon vil være bestemt av formelle organisatoriske faktorer og mer personlige relasjoner. Sikkert er det i alle fall at kommuneadministrasjonene numerisk har styrket seg betydelig i forhold til de folkevalgte over tid. En tolkning av denne utviklingen kunne være at lokalpolitikerne nå, i motsetning til tidligere, har til rådighet et stort og profesjonelt apparat av kommunale tjenestemenn og kvinner som står parat til å iverksette den politikken de har vedtatt. Bildet som tegnes av utviklingen er ofte et annet: Når kommuneadministrasjonen har vokst seg stor og sterk, er den blitt en trussel mot folkevalgt makt, ikke en hjelp. Ikke minst det faktum at fagfolkene i så stor grad har inntatt kommuneadministrasjonene, har gjort det vanskeligere for kommunepolitikerne, som lekmenn, å kontrollere administrasjonen. Selv om lokalpolitikerne har fått til sin disposisjon en større ressurs i form av en større kommuneadministrasjon, ser det ut til at kontrollen med denne ressursen lett blir undergravet. Et svar på denne utviklingen har vært å skape en strategisk politisk lederrolle. Flere kommuner er blitt omorganisert med sikte på å gi lokalpolitikerne en slik styringsrolle. Argumentet har vært at politikerne ikke så skogen for bare trær når de forsøkte å fordype seg i enkeltsaker, der administrasjonen uansett hadde større faglig innsikt. Ved å overlate enkeltsaker til administrasjonen, ville politikerne ventelig gjenvinne initiativet om enn på et mer strategisk og overordnet nivå. Hvor vellykket denne fremgangsmåten har vært, er diskutabelt. Mange folkevalgte opplever den strategiske lederrollen som fremmed. De har også gått til valg på noen helt bestemte saker som de i liten grad får arbeide med. En mulig løsning videre kan være en delvis gjenoppliving av den utskjelte sektorpolitikeren. For lokalpolitikerne vil enkeltsakene alltid være viktige. Derfor er det en mulighet å gjeninnføre noe som minner om de tidligere hovedutvalgene, samtidig som et annet sjikt av politikere kunne ta seg av de overordnede strategiske beslutningene. 18

20 Folkevalgt kontroll over dagsorden For at de folkevalgte i en kommune skal kunne respondere på innspill fra innbyggerne, er det en forutsetning at kommunen av innbyggerne oppfattes som rett adresse for sine henvendelser. Hvis vesentlige deler av kommunenes ansvarsområde stykkes opp og overlates til andre aktører, er det en fare for at kommunepolitikken kan bli oppfattet som irrelevant. Flere har hevdet at kommunene er i ferd med å bevege seg fra en situasjon med en relativt klar og enhetlig beslutningsstruktur til større innslag av formelle organ og uformelle sentra i og rundt kommunen som gjør at kommunestyret har mindre kontroll med kommunens virksomhet og de beslutninger som fattes. Vi ser i kommunene tendenser til mer bruk av interkommunalt samarbeid, involvering av private aktører, innføring av ordninger med brukermedvirkning og, ikke minst, kommunale selskapsdannelser (Ringkjøb, Vabo og Aars 2006). Den makten som har vært samlet i kommunestyresalen flyttes over til et større antall nettverk, og de folkevalgte mister noe av grepet om utformingen av politikken (Lyngstad 2000). Men utviklingen kan også betraktes som en utvidelse av kommunens innflytelsesområde. Kommunen skaper styringsmakt på nye måter. I den engelskspråklige litteraturen beskrives dette som en overgang fra government til governance. Kommunale selskapsdannelser kan få som konsekvens at politikkområder som av innbyggerne oppfattes å være viktige, trekkes vekk fra direkte folkevalgt kontroll. Kristiansand kommune og opprettelsen av energiverksstiftelsen Cultiva kan være et eksempel i så måte. Cultiva er en stiftelse opprettet for å forvalte overskuddet fra Kristiansand kommunes salg av aksjer i elektrisitetsverket. Det er folkevalgt representasjon i styret, men i realiteten har politikerne i Kristiansand gitt fra seg råderetten over kultur- og utviklingspolitikk til et brukerdominert styre. Kulturpolitikk er blitt et viktig politikkområde ettersom det knyttes nært sammen med den regionale utviklingspolitikken. Stiftelsesformen, som ble valgt i Kristiansand, betydde at kommunepolitikerne ga fra seg så å si all innflytelse over forvaltningen av overskuddet fra energisalget. Men i tillegg betydde denne organisasjonsløsningen at politikerne overlot store deler av dagsordenen på et viktig politikkfelt til et styre av ikke-folkevalgte (Fimreite og Aars 2005). Ingen kommer undan politiken Blir lokaldemokratiet elsket i hjel? Mange kommuner har satt i verk tiltak for å trekke folk mer aktivt med i politisk arbeid. Både i Norge og andre land er det prøvd ut en rekke ulike teknikker for å styrke den folkelige deltakelsen. Utgangspunktet for dette arbeidet har vært en bekymring for at den politiske deltakelsen har vært for lav. Noen vil kanskje undre seg over at denne typen tiltak for demokratisk fornyelse ikke er inkludert i listen over kjennetegn på godt lokaldemokrati som er presentert og drøftet over. Gode tiltak for å dra folk med i politikken kunne vel kvalifisere som et kjennetegn på godt lokaldemokrati? Uansett kan det være verdt å reflektere litt over muligheter og begrensninger ved et aktivt 19