Kommunal- og regionaldepartementet Postboks 8112 Dep 0032 Oslo HØRINGSUTTALELSE TIL NOU 2004:22 VELHOLDTE BYGNINGER GIR MER TIL ALLE

Transkript

1 Kommunal- og regionaldepartementet Postboks 8112 Dep 0032 Oslo Vår dato: Vår ref.: Deres dato: Deres ref.: Saksbehandler: 11. februar nov / AKO Ø. D. Kraft, tlf HØRINGSUTTALELSE TIL NOU 2004:22 VELHOLDTE BYGNINGER GIR MER TIL ALLE Vi viser til deres brev av 15. november 2004 der vi inviteres til å avgi høringsuttalelse på Eiendomsutvalgets innstilling NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle. Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon (KA) er en arbeidsgiver- og interesseorganisasjon for kirkelige virksomheter. Alle landets 434 kirkelige fellesråd er medlem i vår organisasjon. Disse har bl.a. ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold av kirkene i Den norske kirke. I. Hovedsynspunkter til forslagene i utredningen: 1. KA ønsker utprøving av nye organisasjonsmodeller for forvaltning av kirkebyggene. Slike forsøk kan gjennomføres innenfor kirkelovens rammer for forsøksvirksomhet i bl.a. 5 i kirkeloven, og kan bl.a. åpne forsøk med organisering av kirkeforvaltningen på et overkommunalt nivå. I påvente av Stat-kirke utvalget utredning er det imidlertid vanskelig å gå inn for mer omfattende forsøk med kirkebyggforvaltningen som innebærer permanente reformer i dagens kirkeordning. 2. KA støtter utvalgets forslag om ulike tiltak som kan synliggjøre de reelle utgiftene knyttet til drift og godt vedlikehold av kirkebygninger, slik som reelle avskrivninger i samsvar med regnskapsloven, internhusleie o.l. Slike tiltak forutsetter en tilpasning til kirkelige forhold og kirkelig bruk. 3. I lys av pågående stat-kirke utredning er KA skeptisk til å anbefale at det igangsettes et eget utredningsarbeid knyttet til grunnleggende endringer mht eierskap, finansiering og forvaltning av kirkebygg. Vi vil heller understreke viktigheten av at spørsmålet om kirkebyggforvaltning får en særlig oppmerksomhet i de prosesser som skal gjennomføres knyttet til stat-kirke spørsmålet og annet pågående arbeid knyttet til kirkelig organisering og omstilling. 4. Det bør de nærmeste årene gjennomføres omfattende tiltak for istandsetting og bedre vedlikehold av kirkebyggene. Tiltakene bør ha følgende forutsetninger: a. Kommunenes finansielle ansvar for kirkebygg underbygges og stimuleres b. Statens ansvar for kulturhistoriske og antikvariske verdier styrkes. c. Kirkens grunnleggende eier- og forvaltningsansvar bekreftes. KA foreslår bl.a. at det etableres et statlig tilskuddsordning som innebærer at staten dekker de merkostnadene som er knyttet til vedlikehold av antikvariske bygninger.

2 2 5. KA støtter utredningens forslag om behovet for styrket innsats for fag- og kompetanseutvikling innen offentlig bygningsforvaltning. I lys av de mange små enhetene i Den norske kirke er det ekstra viktig med utvikling av sentrale fagmiljøer, kompetansetiltak og ulike støtteverktøy. 6. KA anbefaler at det etableres et samordningsorgan mellom kirkelige og antikvariske myndigheter. 7. Utredningen forslag til finansielle tiltak er ikke tilstrekkelig og målrettet nok for å imøtekomme de særlige behov knyttet til det store etterslepet i vedlikehold av kirker. II. Innledning Kirkens Arbeidsgiverorganisasjons arbeid med kirkebyggforvaltning Kirkeforvaltningen utgjør en sentral del av arbeidsområde for de kirkelige fellerådene som er hovedtyngden av KAs medlemmer. KA har de senere årene sett behov for å styrke rådgivning og annen innsats innenfor dette området. Vi har på oppdrag fra Kultur- og kirkedepartementet etablert en nasjonal kirkebyggdatabase og en egen forsikringsordning for kirkebygg, videre har vi økt innsatsen når det gjelder ulike kompetansetiltak om kirkebygg og kirkebyggforvaltning, og vi har ansvar for et eget prosjekt om utvikling av oppvarming for kirkebygg. Våren 2004 var KA med å arrangerte en nasjonal konferanse om kirkevedlikehold I Narvik. I januar 2005 gjennomførte KA en konsultasjon om vedlikehold og forvaltning av kirkebygg på bakgrunn av NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle. Representanter for de fleste kirkelig fellesråd i de større kommunene deltok på denne konsultasjonen. De kirkelige fellesrådene er ikke oppført som høringsinstanser for denne utredningen, og KA har i denne høringsuttalelsen lagt vekt på å fange opp synspunkter vi har mottatt fra fellesrådene i denne saken. Sentrale fagmiljøer som Riksantikvaren og NIKU deltok også på konsultasjonen, og vi har bl.a. mottatt innspill fra NIKU i utarbeidelsen av denne høringsuttalelsen. Kirkebygg - og forholdet mellom kirke og kommune Helt fra etableringen av det lokale selvstyre i 1837 har kirkebygg vært et sentralt ansvar for kommunene. Lov om Den norske kirke av 1997 ga økt selvstendighet for egne kirkelige organer i bl.a. forvaltningen av kirke og kirkegård, men kommunenes finansielle ansvar for kirkene ble videreført. Den tette koblingen mellom kirke og kommune, både historisk, rettslig og økonomisk, gjør det derfor relevant å vurdere ordningene for forvaltningen av kirkebygg i sammenheng med forvaltningen av kommunale bygg. Vi erfarer også at det lokalt ofte er et tett administrativt og faglig samarbeid mellom kirke og kommune når det gjelder kirkebyggene. Samtidig vil vi understreke nødvendigheten av at ordninger som omfatter kirkebygg må legge til grunn den rettslige og forvaltningsmessige selvstendighet som den lokale kirke nå har fått gjennom nåværende lovverk. Spesielle problemområder for kirkebygg Forvaltningen av kirkene står i mange sammenhenger overfor de samme utfordringene og problemene som forvaltningen av kommunale bygg. Vi vil derfor understreke at utredningens situasjonsbeskrivelse og forslag til løsningsmodeller for kommunale bygg langt på vei er overførbare på kirkene. Samtidig står kirkene overfor spesielle utfordringer, særlig knyttet til eierskap, finansiering og antikvarisk vern. Vi vil her særlig peke på at 60 % av kirkene er omfattet av spesielle vernebestemmelser med bl.a. Riksantikvaren som forvaltningsmyndighet. Den store andelen av kirkebyggene som anses å ha spesielle kvaliteter innenfor kulturminnevernet gjør at kirkebyggforvaltningen har særlige utfordringer. Kommunen har også ansvar for svært mange andre kulturhistoriske bygninger. De særlige utfordringene knyttet til kulturhistorisk bygningsforvaltning er i

3 3 liten grad berørt i rapporten. Forvaltning av eldre bygninger er særlig utfordrende og svært ofte mindre rasjonelt og mindre inntektsgivende enn nyere bygg. Vi vil særlig peke på følgende problemområder når det gjelder forvaltningen av kirkebyggene: Vi har påvist et etterslep i vedlikeholdet av kirker i størrelsesorden kr 6-8 mrd. for om lag 1600 kirker. Dagens vedlikeholdsinnsatsen utgjør knapt halvparten av antatt årlig behov. Vedlikeholdsetterslepet er derfor økende. Kommunenes økonomiske rammebetingelser og vanskelige prioriteringer mellom de ulike kommunale oppgavene bidrar til økende problemer med å få gjennomslag for kirkens behov i forhold til andre kommunale oppgaver. Utvalgets egen undersøkelse viser at bygningsvedlikeholdet er mer kritisk for kirkene enn for skole- og helsebygg. Økende usikkerhet mellom kirke, kommune og stat når det gjelder finansieringen av kirkebygg. Dette gjelder i særlig grad forholdet mellom kommunen generelle ansvar og statens særlige ansvar for kulturminnevernet. Dagens kirkevedlikehold er lagt til 434 lokale enheter (kirkelige fellesråd). Disse har i tillegg en rekke andre ansvarsoppgaver. De mange små enhetene bidrar til utfordringer mht tilstrekkelig kirkebyggkompetanse, særlig mht antikvarisk vedlikehold. Omstilling i kommunesektoren bidrar til at etablert samarbeid mellom kirke og kommune ofte blir svekket. Det er derfor økende behov for kompetanseoppbygging i Den norske kirke eller mer forpliktende samarbeid med andre kompetansemiljøer. III Synspunkter på utvalget forslag I denne høringsuttalelsen vil vi ikke vurderer alle utvalgets forslag, men vil kommentere forslag som direkte eller indirekte har spesiell betydning for forvaltningen av kirkene. Vi viser her til kapittel 9 i utredningen. 1. Anbefalte mål og kriterier for god eiendomsforvaltning i kommunene Under pkt 9.1 stiller utvalget opp et sett generelle kriterier for god eiendomsforvaltning. KA mener disse kriteriene synliggjør flere av de hovedutfordringene den kirkelige eiendomsforvaltningen står overfor. Vi vil særlig peke på kriterium 1: Det foreligger overordnede politisk bestemte mål for eiendomsforvaltningen. Sammen med politiske myndigheter har kirkelige organer her en utfordring til å tydeliggjøre klarerer overordnede målsettinger for kirkebyggforvaltningen. Vi vil understreke følgende problemstillinger: Hvem som skal ha ansvar for å utforme målene for den kirkelige eiendomsvirksomheten (bl.a. forholdet mellom sentralt og lokalt nivå i Den norske kirke) Hvorfor kirken skal eie bygg (bygge opp verdier eller dekke behov) Hvilken type bygg som skal prioriteres (praktbygg, kulturbygg, seremonibygg, allbruksbygg mv) Framtidig kirkestruktur (antall og lokalisering) Kirkelig kulturvernpolitikk (forholdet mellom tradisjon og fornyelse) 2. Hensiktsmessig organisering av eiendomsforvaltningen Under pkt 9.4 stiller utvalget opp et serie ulike organisasjonsmodeller, inkl. en egen ny modell for kommunalt selskap, uten å gi noen generell anbefaling av en bestemt modell. Alle modellene har likevel det til felles at de samler eiendomsforvaltningen i en egen regnskapsmessig enhet som er skilt ut fra den løpende, daglige driften i kommunen.

4 4 Det regjeringsoppnevnte Stat-kirke - utvalget, som skal levere sin innstilling innen utgangen av 2005, har som mandat å utrede kirkens framtidige ordning, herunder spørsmål knyttet til kirkens organisering og finansiering. Dette vil på sikt kunne føre til helt nye relasjoner mellom kirke og stat/kommune. I påvente av utvalgets utredning er det vanskelig å gå inn for omfattende permanente reformer i dagens kirkeordning. KA mener kirkeloven av 1997, med oppretting av en egen kirkelig administrasjon i hver kommune, har skapt grunnlag for en kvalitativt bedre forvaltning bl.a. av kirkebyggene enn tidligere. Samtidig har kontakten med kommunen blitt svekket og har i noen tilfeller gjort det vanskeligere å få gjennomslag for kirkens finansielle og faglige behov. Også på tjenesteytings-området opplever kirken at den ikke lenger kan støtte seg på kommunen i samme grad som tidligere. Dette problemet forsterkes ved at kirkeforvaltningen i små og mellomstore kommuner er for liten til å ha relevant fagkompetanse innenfor hele sitt ansvarsområde. KA ser derfor behov for å prøve ut andre finansielle og administrative modeller enn kirkelovens modell. Dette kan gjennomføres innenfor kirkelovens rammer for forsøksvirksomhet, jf bl.a. 5 i kirkeloven. KA har tatt til orde for at det bør gjennomføres forsøk med organisering av kirkeforvaltningen på et overkommunalt (semi-regionalt) nivå. Dette kan oppfylle utredningens målsetting om enheter av en slik størrelse at de muliggjør både tilstrekkelig kapasitet og kompetanse innen bygningsforvaltningen. Slike forsøk kan organiseres som kirkelige interkommunale drifts- eller eiendomsselskaper etter de modeller utredningen beskriver. Slike forsøksordninger må skje på et grunnlag som underbygger kirkens selvstendighet samtidig som det ikke svekker kommunens finansielle ansvar. 3. Økonomiske, administrative og regnskapsmessige prinsipper Under pkt 9.5 fremmer utvalget forslag om ulike tiltak som kan synliggjøre eiendomsforvaltningens økonomiske konsekvenser, bl.a. ved å foreslå at det foretas reelle avskrivninger i samsvar med regnskapsloven. Det tas også til orde for bruk av internhusleie. Utvalget kommenterer at de tiltakene som foreslås, også kan tilpasses og gjøres gjeldende for kirkeforvaltningen. KA er åpen for at regnskapslovens regler kan gjøres gjeldende også for kirkelige bygg og eiendommer. KA ser mange utfordringer knyttet til forsøk med innføring av internhusleie i kirken, men støtter tiltak som kan synliggjøre bygningsutgiftene og skape grunnlag for gode nøkkeltall og benchmarking. Samtidig vil vi i denne sammenheng understreke at moderne rasjonell eiendomsdrift og økonomiske styringssystemer må tilpasses kirkebyggenes spesielle funksjon og rolle. Kulturhistorisk verdifulle bygg og anlegg har det vi kan kalle bruksverdier og tekniske verdier, men svært ofte er den kulturhistoriske ressursen og symbolverdiene det viktigste. For kirkene er dette spesielt tydelig fordi den enkelte bygning ved siden av i mange tilfeller å ha store kulturhistoriske verdier også er knyttet til enkeltområder i kommunen gjennom lange tradisjoner. Dette blir spesielt synlig når riving av kirkebygg blir tatt opp. Selv om funksjonen og bruksbehovet til bygget tilsynelatende lett kan erstattes av nabokirka, berøres grunnleggende identitetsbehov og sterke følelser. Spesielt om statlig finansiering av kirkene (pkt 9.5, tiltak 14) Utvalget foreslår at det utredes nærmere om staten skal finansiere eiendomsforvaltningen av kirkene direkte, og at kommunens ansvar for dette faller bort. Statens ansvar i forhold til middelalderkirkene og de kulturhistoriske verdier de representerer, skal vurderes spesielt. I forhold til gjeldende finansieringsordning for Den norske kirke representerer et forslag om statlig overtagelse av

5 5 finansieringen av kirkebygg en forholdsvis drastisk omlegging. Dette vil også reise en rekke spørsmål knyttet til ansvars- og finansiering når det gjelder andre sider av Den norske kirkes virksomhet. Forslaget berører flere sentrale punkt i Stat og kirke-utvalgets mandat: - Finansiering av kirken - Ordninger for ivaretakelse av fredete og verneverdige kirker - Eiendomsretten til kirker og kirkegårder. I lys av pågående utredning og påfølgende politisk og kirkelig behandling av Stat-kirke utvalgets innstilling er KA skeptisk til å anbefale at det igangsettes et eget utredningsarbeid knyttet til grunnleggende endringer mht eierskap, finansiering og forvaltning av kirkebygg. Vi vil heller understreke viktigheten av at spørsmålet om kirkebyggforvaltning får en særlig oppmerksomhet i de prosesser som skal gjennomføres knyttet til Stat-kirke spørsmålet. Her vil eiendomsforvaltningsutvalgets være et viktig bidrag for å vurderer tjenlige framtidige løsninger. Vi forutsetter derfor at det ikke gjennomføres grunnleggende lovmessige endringer mht finansiering og forvaltning av kirkebygg de nærmeste årene. Det bør derimot gjennomføres omfattende tiltak for istandsetting og bedre vedlikehold av kirkebyggene. KA vil sette opp følgende forutsetninger for slike tiltak: 1. Kommunenes finansielle ansvar for kirkebygg underbygges og stimuleres 2. Statens ansvar for kulturhistoriske og antikvariske verdier styrkes. 3. Kirkens eier- og forvaltningsansvar bekreftes. Statens ansvar for kulturhistoriske og antikvariske merutgifter Kommunene har et ansvar for det helhetlige miljøvern hvor også kulturminnevern er en del. Dette gjelder på flere plan slik som i forhold til utøvelse av lovforvaltning etc i kommunen, men også i forhold til å ta vare på områder, anlegg og bygg som ikke har et privat marked/private eierinteresser etc. Dette forholdet ser ut til å være lite vektlagt i utredningen, og kan tolkes som et uttrykk for at bevisstheten om kommunenes kulturminneoppgaver står svakt. Dette er kanskje noe av bakgrunnen for at det både fra kirkelig, kommunalt, antikvarisk og politisk hold har vært påpekt at staten må ta et større ansvar for de antikvariske merutgiftene knyttet til forvaltningen av kulturhistoriske og antikvariske verdifulle kirker (fredete, verneverdige og listeførte). En lignende ordning ble etablert da Svenska kyrkan ble selvstendig i år Det ble da inngått en avtale om såkalt kirkeantikvarisk erstatning fra staten, som skulle kompensere for kirkens merutgifter med å ivareta de kulturhistoriske verdiene. Dette berører samtidig kirkenes spesielle stilling i forhold til annen offentlig bebyggelse. Kirkeloven legger krav og begrensninger på kirkebyggene som ikke har noen parallell i kommunene. Det gjelder kravet om at det skal være kirke i hvert sokn (kl 17), at kirkene ikke kan avhendes, pantsettes eller påheftes bruksretter ( 18) og at oppføring, ombygging, utvidelse og nedleggelse av kirke skal godkjennes av departementet ( 21). Kulturminneloven med tilhørende forskrifter og regelverk omfatter i særlig grad også forvaltningen 60 % av kirkene. Den norske kirke ivaretar derfor sentrale nasjonale kulturverdier på vegene av hele samfunnet. Kirkene er derfor underlagt uvanlig sterke offentlige reguleringer som på den ene side beskytter dem mot vilkårlighet og kortsiktige disposisjoner, men som på den annen side hindrer en naturlig omstilling og utvikling av kirkemassen. Kirkestrukturen er i stor grad bestemt av befolkningsmønsteret og bruksmåter i tidligere tider, og har ikke kunnet tilpasse seg samfunnsutviklingen på samme måten som den kommunale bygningsmassen. Selv om kirken har stor kulturhistorisk bevissthet og ansvarsfølelse, har ikke dette fullt ut kunnet

6 6 kompensere for den mangel på tjenlige lokaler som mange menigheter opplever i dag. Det er bl.a. på denne bakgrunnen spørsmålet om statlig finansiering av kirkebyggene må vurderes. Den lokale eiendomsretten til soknekirkene har en lang tradisjon og står sterkt i menighetene. KA ser det derfor ikke som aktuelt å overføre selve eiendomsretten til staten eller statlige organer som Statsbygg e.l. KA vil derimot anbefale at en vurderer nærmere mulighetene for andre eier- og forvaltningsmodeller innenfor kirken (regionalt eller sentralt) som bedre kan ivareta de spesielle utfordringene knyttet til kulturvern, regionale forskjeller, omstilling og utvikling. Når det gjelder drift og vedlikehold, er KA mer åpen for ulike forsøk f.eks. med regionale driftsselskaper, egne driftsselskap for middelalderkirkene etc. Når det gjelder statlige støtteordninger som tar ansvar for den antikvariske merkostnaden, er dette en sak KA har arbeidet aktivt for i lengre tid. En slik modell vil ikke innebære statlig overtakelse, men underbygging av det grunnleggende kommunale finansieringsansvaret. KA vil anbefale at det utredes en modell der statlig tilskudd til vedlikehold graderes i forhold til merkostnader og verneverdi for ulike kategorier kirker. Som en skisse vil vi foreslå at staten dekker 100 % av vedlikeholdskostnadene til stavkirkene, tilsvarende bidragsprosent kan være 60 % for kirker eldre enn 1650, 40 %, for kirker fra og 25 % for nyere listeførte kirker. 4. Kompetanseutvikling, konkurranseutsetting og andre tiltak Under pkt 9.6 foreslår utvalget et forsknings- og utviklingsprogram for eiendomsforvaltning, styrking av kurstilbud og utvikling av registrerings- og rapporteringsverktøy som kan fremme en bedre bygningsforvaltning. KA vil generelt støtte disse forslagene. I lys av de mange små enhetene i Den norske kirke er det ekstra viktig med utvikling av sentrale fagmiljøer, kompetansetiltak og ulike støtteverktøy. KA vil særlig understreke behovet for å opprettholde gode fagmiljøer knyttet til forvaltning av fredete og verneverdige bygg og utvikling av fagtilbud for å opprettholde tradisjonelle håndverksteknikker. Vi vil her peke på de mulighetene som nå skapes gjennom utvikling av KAs Kirkebyggdatabase. Vi vil også spesielt framheve viktigheten av å styrke den kompetanse som NIKU representerer på dette området. Vi er kjent med at svekket finansiering gjør at det kirkespesifikke fagmiljøet i NIKU nedbygges, dette vil være sterkt å beklage i en tid hvor behovet for dette er større enn noen gang. Vi vil anmode om at det raskt iverksettes tiltak for å styrke og videreutvikle slike fagmiljøer som NIKU representerer når det gjelder kirkebygg. Andre aktuelle fagmiljøer kan være NTNU og høgskolemiljøene, slik som f.eks. bygningsfag ved Høgskolen i Narvik som ønsker å utvikle fagmiljø og studietilbud innen kirkevedlikehold. Samordningsorgan mellom kirkelige og antikvariske myndigheter KA vil også anbefale at det etableres et tettere samarbeid mellom kirkelige og antikvariske organer, f.eks. i form av et samordningsorgan med legitimitet innenfor begge sektorer, og med kompetanse både på antikvariske, liturgiske og menighetsmessige spørsmål. Dagens ordninger bidrar ikke til en integrert tenkning når det gjelder avveining av de ulike interessene som gjør seg gjeldende i forholdet mellom vern, bruk og utvikling av kirkebyggene. 5. Finansielle tiltak Under pkt 9.7 foreslår utvalget en tiltakspakke på 5 milliarder kr. fordelt på 5 år som skal brukes til - å bringe bygningsmassen i tilfredsstillende stand

7 7 - å utvikle eiendomsforvaltningen i tråd med de kriterier utvalget har foreslått for god eiendomsforvaltning. KA ser klart behov for å gjøre et målrettet løft både innenfor den kommunale og kirkelige eiendomsmassen. Her må vi anta at bedre finansielle ordninger for kommunene også vil komme kirkebyggene til gode. Midlene skal i særlig grad brukes til å utvikle en forsvarlig, framtidig eiendomsforvaltning, noe som ikke minst er viktig i kirkelig sammenheng. Det foreslåtte beløp er lite svært lite i forhold til selv de mest beskjedne anslagene på etterslep, og kunne gjerne vært betydelig høyere. Pakken kan likevel gi et viktig signal til kommunene, og vil forhåpentligvis kunne være en utløsende faktoren for å komme i gang. Den foreslåtte tilskuddspakken er likevel ikke tilstrekkelig og målrettet nok for å imøtekomme behovene for å vedlikehold av kirkebyggene. Her er det behov for særlige tiltak. Vi viser her bl.a. til vårt forslag om at det etableres en egen statlig tilskuddsordning for å dekke merkostnadene knyttet til vedlikehold av bygninger med antikvariske verdier. Kirken er i 2005 tilgodesett med en egen kirkepakke i statsbudsjettet for 2005, i form av en rentekompensasjonsordning tilsvarende den eksisterende skolepakka. Ordningen har i 2005 en ramme for tiltak for istandsetting av kirker på 500 mill. kr. KA ser behov for en videreføring av denne ordningen, og vil arbeide for at den blir utvidet til også å omfatte utvikling og nybygging av kirker, i tråd med gjeldende ordning for skolebygg. Med hilsen Frank Grimstad adm. direktør Øystein Dahle Kraft avdelingssjef Kopi: Kirkerådet Kirkeavdelingen i Kultur- og kirkedepartementet Riksantikvaren NIKU