Miljødirektoratet KLAGE PÅ VEDTAK OM TILLATELSE TIL SKADEFELLING AV 1 BJØRN I RINGEBU KOMMUNE av

Transkript

1 Miljødirektoratet Sendt til: Fylkesmannen i Oppland fmoppost@fylkesmannen.no Ref.: 2017/ VMK KLAGE PÅ VEDTAK OM TILLATELSE TIL SKADEFELLING AV 1 BJØRN I RINGEBU KOMMUNE av NOAH påklager med dette vedtak om tillatelse til skadefelling av en bjørn i Ringebu kommune. Vedtaket ble fattet av Fylkesmannen i Oppland 12. juni Bjørnen var felt 21. juni 2017 ved bruk av hund. Innledningsvis vil NOAH påpeke at selv om norsk rovviltpolitikk har to formål, er vern av naturen et overordnet mål som i tilfelle av konflikt med andre hensyn generelt må prioriteres. Denne forståelsen av prioritering kommer tydelig frem fra naturmangfoldloven (nml) 1 og viltlovens 1. 2 Den bekreftes også av internasjonale avtaler som er juridisk bindende for Norge. 3 Ethvert vedtak om felling av vernede rovvilt må ses i lys av det generelle forvaltningsmålet av arter fastsatt i nml 5 som lyder at målet er at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. 4 Ethvert eventuelt avvik fra det generelle forbudet mot å avlive bjørn (som en fredet art) må tolkes snevert. 5 Dette har praktiske konsekvenser, spesielt med tanke på bevisbyrden. Det må sikres at ethvert tiltak som gjennomføres ikke medfører fare for overlevelse av bjørnebestanden i Norge på lang sikt. Naturmangfoldlovens 7 slår fast at lovens 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet. I tillegg må tiltaket være forholdsmessig, som innebærer at tiltaket er den mest passende i situasjonen (dvs at det ikke er noen annet tilfredsstillende tiltak). Føre-var-prinsippet og 1 Naturmangfoldlovens 14; i forarbeidene til nml 14 er det fastsatt at det kan dispenseres fra et vernevedtak kun dersom det ikke strider mot vernevedtakets formål og ikke kan påvirke verneverdiene nevneverdig Ot.prp.nr. 52 ( ), s Det følger imidlertid av viltlovens 1 og dens forarbeider at det å ta vare på viltet og viltets leveområder har forrang fremfor høsting av viltressursene» (Kommentarer til rovviltforskrift 1 første ledd). 3 Den generelle bestemmelsen i artikkel 2 i Bern-konvensjonen nevner kulturelle, økonomiske og fritidsinteresser i tillegg til økologiske. «The phrasing of... Article[s] 2 indicates a hierarchy, however, whereby ecological interests are accorded greater weight than economic ones.» A. Trouwborst «Living with Success and with Wolves: Addressing the Legal Issues Raised by the Unexpected Homecoming of a Controversial Carnivore», European Energy and Environmental Law Review, June 2014, s Det lyder i Meld.St.21 at «Artikkel 9 åpner ikke for noe unntak fra forpliktelsene i artikkel 2, og den må tolkes i lys av formålsbestemmelsen i artikkel 1.» (p. 2.1). I forbindelse med anvendelse av unntak fastsatt i nml 18, finnes det lignende henvisning til nml 5 i Ot.prp.nr. 52 ( ), s. 130 («... der skjønnsutøvingen gir rom for det skal man også se hen til dette målet»). 5 Det lyder i Meld.St.21 at «Etter internasjonal juridisk teori og praksis er unntaksadgangen etter artikkel 9 snever. (pkt. 2.1.). 1

2 forholdsmessighetsprinsippet er retningsgivende prinsipper for forvaltning ved utøvelsen av skjønn. Dessuten må skjønn utøves basert på kunnskapsgrunnlaget (nml 8), og på en måte som er forståelig (forvaltningslovens 25 ledd 1). Skadefelling er ekstraordinært tiltak for fjerning av dyr av vernede arter, og den kan tillates kun under strenge omstendigheter fastsatt i loven. Ifølge naturmangfoldlovens (nml) 18 må vedtak om felling av bjørn oppfylle tre krav. De to generelle kravene er følgende: 1) felling truer ikke bestandens overlevelse; 2) formålet kan ikke nås på annen tilfredsstillende måte. I tillegg må vedtak baseres på en eller få av de enkelte grunnene gitt i nml 18 første ledd. I det foreliggende tilfellet er uttaket basert på 18 første ledd bokstav b - for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom. NOAH mener at vilkårene for å gi skadefellingstillatelse på en bjørn i Ringebu kommune ikke er oppfylt av følgende grunner: 1. Vedtaket er ikke tilstrekkelig skademotivert Miljødirektoratet har fastsatt en kvote for betingede skadefellingstillatelser av fem bjørn som kan iverksettes av fylkesmannene etter rovviltforskriften 9 dersom skadesituasjonen tilsier det. Ifølge informasjonen i vedtaket er det dokumentert to søyer tatt av bjørnen. Det er uttalt i vedtaket at «Det er sluppet mye sau på utmarksbeite i Ringebu kommune, of Fylkesmannen vurderer derfor potensialet for nye ytterligere skader i tiden framover som svært stort». Innledningsvis ser NOAH at tilstedeværelsen av en bjørn i et område med beitedyr utgjør en risiko for skade. Men med tanke på at bjørner må tolereres også utenfor sone som er avsatt til ynglende bjørn, må denne risikoen for skade anses å ha en viss sannsynlighet for forekomst, og skaden som bjørnen har forårsaket eller som kan oppstå må være av et visst omfang og alvorlighetsgrad. NOAH utfordrer fylkesmannens antakelse om at nærvær av en bjørn utenfor sonen som er avsatt til ynglende bjørn oppfyller skadevilkåret i henhold til naturmangfoldlovens 18 første ledd bokstav b. NOAH viser til uttalelsen av Lovavdelingen til Justis- og Beredskapsdepartementet om lisensfelling av ulv fra 15. desember 2016 hvor avdelingen sier at ikke enhver skade kan begrunne skadefelling. I følge kommentarene til 8 i rovviltforskriften er skadefelling et virkemiddel for å avhjelpe akutte skadesituasjoner som kan oppstå. NOAH mener at tap av to søyer kan knapt kategoriseres som en akutt skadesituasjon. Det vises til prinsippet om differensiert forvaltning i rovviltforskrift 4 og i kommentarene til forskriften. I Melding til Stortinget ( ) «Ulv in norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone» (Meld.St.21) er det presisert hvordan dette prinsippet kan ha direkte betydning for anvendelsen av 18 første ledd bokstav b i henhold til den faktiske skadesituasjonen eller skadepotensialet i området: «I de områdene som er prioritert for beitedyr er det lav terskel for å ta ut rovdyr som kan gjøre skade. I områdene som er prioritert for rovdyr skal landbruket tilpasses rovdyrenes tilstedeværelse gjennom forebyggende tiltak og omstilling fra sauehold til andre typer landbruk, som for eksempel melkeproduksjon. I slike områder er terskelen for å ta ut rovdyr som gjør eller kan gjøre skade høy. 2

3 Det er ikke gitt noen ytterligere forklaringer i lovverket om hva som utgjør et lav terskel for felling. I denne forbindelse vil NOAH vise til uttalelsen av Lovavdelingen til Justis- og Beredskapsdepartementet om lisensfelling av ulv fra 15. desember 2016 som gir veiledning til hvordan man må fortolke begrepet «skade» i nml 18 første ledd bokstav b: «Sett i lys av at det ikke er alminnelig adgang til uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk, jf. 15 første ledd, lovens formål som beskrevet i 1 og kravet i 18 andre ledd om at det ikke må foreligge tilfredsstillende alternative måter å avverge skaden på, må det etter vår mening legges til grunn at loven oppstiller et visst minstekrav til skadens alvorlighetsgrad og omfang, før uttak kan skje. Ikke enhver skade på de verdier som er nevnt i 18 første ledd bokstav b, kan anses for å åpne for lisensfelling.». NOAH vil påpeke at vurderingen hva som utgjør dette minstekravet og om det er oppfylt i den aktuelle saken må gjennomføres med tanke på situasjonen i sin helhet. Etter NOAHs mening bør minst følgende hensyn tas: - det totale antallet sau / lam som skal settes ut på beite i beiteprioriterte områdene, og eventuelle andelen sau tatt av bjørner; - hva er omfanget av skade som forårsakes av bjørn i forhold til de andre årsakene til skade (såkalt "normaltap") og hvilke tiltak som har vært iverksatt for å få normaltapet ned; - trender i forekomsten av skade og vurderinger om sannsynligheten for angrep fra bjørn som finnes i området i fremtiden; - hvor mange bønder kan bli påvirket av skade, og hva er eventuelle omfanget av skade påført individuelle bønder; - økologiske behov og andre fordeler / interesser ved å tåle tilstedeværelsen av bjørn i området; - avveiing av de sistnevnte behovene og interessene mot interessene til beitenæring. - tilstedeværelse av andre mulige tiltak for å forebygge skade (se også under). I denne sammenheng vil NOAH trekke oppmerksomhet til Miljøverndepartementets brev av 25. august 2011 til Miljødirektoratet, fylkesmennene og rovviltnemndene, der det er understreket at punkt i rovviltforliket ikke kan forstås slik at ethvert rovdyr som er i et prioritert beiteområde for husdyr eller kalvingsområde for tamrein omgående skal felles, men at det i hvert enkelt tilfelle gjøres en konkret vurdering av skadepotensialet. Det er også viktig å ta hensyn til oppførselen av binner som forsørger for sine unger. Nå er det tilstrekkelig forskning for å bekrefte at i løpet av denne tiden av året forsøker binner å unngå områder der hanner forekommer, for å redusere risikoen for ungedrap. Fra dette perspektiv kan vandring av hannbjørn lenger bort fra områder som er satt for ynglende bjørn ha visse bevaringsfordeler og bidra til å oppnå bestandsmålet for bjørn. Det biologiske aspektet må tas i betraktning når man vurderer "skadepotensiale". På samme måte bør dette aspektet spille inn i vurderingen i hvilken grad nærvær av bjørner må tolereres utenfor områder som er avsatt for ynglende bjørn. Det er ingen vurdering av de andre eventuelle måter bjørnen kan oppføre seg på, og hva som er de avgjørende faktorene for det. I tillegg mener NOAH at skadefelling ikke er et forholdsmessig tiltak når det gjelder skadepotensialet fra nærvær av en bjørn i Ringebu kommune. Vi viser i denne sammenheng til p. 16 i vedlegg til «Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention»: «... the exceptions should be proportional to the damage suffered: the fact that an isolated farm sustains damage would not appear to justify the capture or killing of a species over a very wide area, unless there is evidence that the damage 3

4 could extend to other areas. Fylkesmannen har ikke gitt noen tilsvarende bevis om forholdsmessighet av felling i vedtaket. Der er bare vist til to drepte søyer og det er uttalt på en generell måte at Fylkesmannen vurderer «potensialet for nye ytterligere skader i tiden framover som svært stort». Vedtaket unnlater å gjennomføre en konkret vurdering av skaderisikoen og å vise - utover generelle uttalelser - hva som er omfanget, alvorlighetsgraden eller sannsynligheten av den (eventuelle) skaden, og om dette kunne utgjøre en akutt skadesituasjon. Dette betyr at et av hovedvilkårene for å tillate felling ikke er vist å være oppfylt, jf. nml 18 første ledd bokstav b og Bern-konvensjonens artikkel 9. Fylkesmannen har heller ikke påvist at skadesituasjonen som det står til nå, tilsier at det bør iverksettes skadefellingstillatelse på en bjørn. De nevnte manglene har dessuten virket bestemmende på vedtakets innhold som utgjør vedtaket ugyldig, jf. forvaltningslovens Vilkåret om at «formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte» er ikke oppfylt Ifølge nml 18 kan uttak av vilt bare gjøres hvis formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning kan ikke tolkes på en måte som utgjør kravene fastsatt i nml 18 faktisk ugyldige i de prioriterte beiteområdene. NOAH mener at vilkåret om å finne andre tilfredsstillende løsninger ikke er oppfylt i denne saken. Som vist ovenfor, bør lav terskel for felling ikke føre til nulltoleranse for bjørn utenfor sonen som er avsatt til ynglende bjørn. Dette betyr at en annen tilfredsstillende løsning ikke bør forventes å forebygge skade med 100%. Fylkesmannen har likevel ikke vurdert andre eventuelle alternativer til felling og deres potensial for å forebygge skade effektivt. Fylkesmannen har kun konstatert at «det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger enn felling». For eksempel har fylkesmannen ikke behandlet bruk av rovviltavvisende gjerder, skremming eller fangst og flytting av dyr. Vedtaket unnlater å oppfylle kravet om vurdering av andre løsninger uttalt i p. 7 i vedlegg til «Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention»: The competent national authority should choose, among possible alternatives, the most appropriate one that will have the least adverse effects on the species while solving the problem. The reasoning of the choice should be objective and verifiable. Fylkesmannen har ikke gitt noen objektiv eller verifiserbar begrunnelse hvorfor felling er den eneste tilfredsstillende løsningen i saken. NOAH mener at det finnes andre tilfredsstillende løsninger som ikke har vært vurdert i denne saken. Derfor kan NOAH ikke se at et av hovedvilkårene for felling er oppfylt, jf. nml 18 andre ledd og Bern-konvensjonens artikkel Det er ikke vist i vedtaket at fellingen ikke truer bjørnebestandens overlevelse på lang sikt I region 3/Oppland er det ikke mål om yngling av brunbjørn. I det hele landet er målet 13 ynglinger av bjørn. I vedtaket er det henvist til NINA-rapport 1340, 2017 ved å si at i 2016 ble det mest sannsynlig født underkant av 6 kull i Norge. Selv om det ikke er noen bestandsmål for bjørn i region 3, betyr det ikke at nml 5 ikke er relevant, da begrepet «naturlige utbredelsesområder» omfatter hele territoriet i Norge (siden loven gjelder for hele territoriet). Kravet om å beskytte en art som er sterkt truet gjelder til bestanden som helhet («artene 4

5 forekommer i levedyktige bestander»), samt til enkelte dyr som utgjør en bestand («genetiske mangfold ivaretas på lang sikt»). Disse kravene kan ikke sees adskilt fra hverandre. Denne tolkningen bør brukes særlig i lys av det lave antallet ynglinger av bjørn i 2016 og det reduserte antall bjørner i Norge. Antallet brunbjørn har falt fra 166 individer i 2010 til 125 individer i Det finnes 51 binner og 74 hanner i Norge, som etter Rovdata er det laveste antall bjørner som er registrert i landet siden de landsomfattende innsamlingene av prøver for DNA-analyse startet i Bestandsmålet fastsatt av Stortinget ikke er nådd de siste syv årene. I lys av dette er vi overrasket at fylkesmannen konkluderer med at føre-var-prinsippet, jf. naturmangfoldloven 9, ikke kommer i bruk i denne saken, fordi fylkesmannen har tilstrekkelig kunnskap om arters bestandssituasjon samt at effekt av påvirkning er tilgjengelig, jf. naturmangfoldloven 8. Uten videre drøfting eller begrunnelse konkluderer fylkesmannen med at «[u]ttak av en bjørn i dette området vurderes ikke å være til skade for bjørnebestandens overlevelse, eller å komme i konflikt med det nasjonale bestandsmålet for bjørn». Fylkesmannen har ikke nærmere vurdert effekten av skadefelling av hannbjørnen i området på infanticid (ungedrap). Fylkesmannen har kun påpekt at ungedødelighet hos brunbjørn er høy, blant annet på grunn av infanticid. I denne forbindelse vil NOAH trekke oppmerksom til resultater av en studie publisert i 2001 av International Association for Bear Research and Management som tyder på og anbefaler følgende (s ): «Our results suggest that the death of about 20% of the adult males in a local area significantly reduced cub survival. We do not recommend that adult males not be harvested, but we recommend that the potential consequences be considered when modeling the effects of hunting on bear populations and when considering the problem adult males in control actions in threatened and endangered populations.... Until this question is adequately resolved, managers should act conservatively and assume a population consequence of harvesting adult male bears.» 7 NOAH mener at fylkesmannen har anvendt føre-var-prinsipper for snevert i denne saken. Etter fylkesmannens mening kommer dette prinsippet til anvendelse i situasjoner hvor man ikke har tilstrekkelig kunnskap tilgjengelig og konkluderer med at det ikke er slikt tilfelle i den foreliggende saken. NOAH vil påpeke at dette prinsippet skal komme til anvendelse hvis kunnskapsgrunnlaget av bjørnebestandens status ikke er tilstrekkelig. Men i tillegg bør føre-var-prinsippet komme til anvendelse dersom påvirkningene av tiltaket (felling) på bjørnebestandens status og utvikling på lang og kort sikt ikke er kjent eller de er usikre. Fylkesmannen har i det hele tatt unnlatt å vurdere aspekter knyttet til mulige årsakssammenheng mellom felling av hanner og ungedrap og andre aspekter som kunne påvirke bjørnebestandens evne til å overleve på lang sikt. Med tanke på det faktum at bestandsmålet ikke er oppnådd og at hovedårsaken til avgang av bjørner er gjennom lisens- og skadefelling, mener NOAH at det ikke kommer fram i vedtaket om og hvordan det har blitt vurdert hvordan vil den eventuelle fellingen påvirke bjørnebestandens status og utvikling i fremtiden. NOAH vil understreke at det ikke dreier seg bare om man har et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, men hvordan man bruker dette grunnlaget i utøving av skjønn i medhold av naturmangfoldlovens 8 til 12 som skal legges til grunn som retningslinjer ved slik utøving. NOAH mener at de overnevnte manglene ved Jon E. Swenson, Finn Sandegren, Sven Brunberg, Peter Segerström and Peter Segerstrøm, Factors Associated with Loss of Brown Bear Cubs in Sweden, Ursus, Vol. 12 (2001), s

6 utøvingen av offentlig myndighet utgjør at vedtaket er fattet ut fra et dårlig kunnskapsgrunnlag, jf. 8, 9 og 10. Andre samfunnsinteresser er prioritert uten å ha tydeliggjort hvordan bestandsmålet vil oppnås i fremtida I vedtaket er det uttalt: «Etter naturmangfoldloven 5 er det et mål at artene og deres genetiske mangfold blir iveratatt på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Tiltak etter naturmangfoldloven skal likevel avveies mot andre viktige samfunnsinteresser, jf. 15. En slik avveiing skal ikke medføre at målet i 5 fravikes, men at tiltaket vil kunne medføre at målet i 5 nås på en annen måte eller i et annet tempo hvis naturmangfoldet hadde vært det eneste hensynet å ta, jf. prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning». Vedtaket viser ikke til noen tidsramme for å bringe bjørn ut av statusen som sterkt truet, heller ikke er det en plan som beskriver andre måter for hvordan målet i 5 vil bli nådd. Dette innebærer at økologiske mål blir satt til side til fordel for ikke-økologiske hensyn, og oppfyllelsen av forpliktelser i nml 5 blir utsatt til en ubestemt fremtid. NOAH vil understreke at forpliktelsen i 5 nml innebærer å ta aktive tiltak for å forbedre bevaringsstatusen, slik at bjørnen ikke lenger ville være sterkt truet i Norge. Dessuten har Norge denne forpliktelsen overfor det internasjonale samfunnet, på grunnlag av Bern-konvensjonens artikkel 2. NOAH viser til at: - bjørn er en sterkt truet art i Norge, - vedtaket mangler et rimelig vitenskapelig grunnlag for å vurdere effekten av skadefellingen på bjørnebestanden; - vedtaket gir ingen indikasjon på hvordan oppnåelse av målene i nml 5 skal sikres og i hvilken tidsramme. Derfor konkluderer NOAH med at vedtaket utgjør ikke bare uforsvarlig forvaltning av bjørn, men er et brudd på nasjonal og internasjonal lov - 5 og 9 i nml, Grunnlovens 112 og artikkel 2 og artikkel 9 i Bern-konvensjonen. NOAH ber Miljødirektoratet om at NOAHs klage tas til følge og at: - det konkluderes at vilkårene for felling ikke er oppfylt i denne saken og vedtaket erklæres å være i strid med naturmangfoldlovens 18 første ledd bokstav b og Bern-konvensjonens artikkel 9. Med vennlig hilsen NOAH for dyrs rettigheter v/ Katrin Vels Jurist Siri Martinsen Leder og veterinær 6