Styringsnettverk på norsk

Transkript

1 4 Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2012, 89. årgang Styringsnettverk på norsk Regionrådenes rolle i det norske politiske systemet Av professor Dag Ingvar Jacobsen,Universitetet i Agder, Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2012, 89. årgang Artikler: Styringsnettverk på norsk Dag Ingvar Jacobsen I det siste tiåret har det vokst fram regionale samarbeid under navnet regionråd. Tross omfanget omtrent samtlige norske kommuner inngår i et regionråd er det lite forskning på hva slags rolle denne nye institusjonen spiller i det norske politiskadministrative system. Artikkelen analyserer regionrådenes rolle ut fra to dimensjoner; oppgaver og autonomi. Organiseringen av 51 regionråd studeres, og 22 av dem undergås en nærmere analyse av saker behandlet i Konklusjonen er at regionrådene fremstår som multifunksjonelle, med en hovedvekt på oppgaver rettet mot ekstern påvirkning og løsning av grenseoverskridende problemer. Styring av konkret interkommunal produksjon av tjenester er viet mindre oppmerksomhet. Regionrådene har en begrenset autonomi i forhold til sine medlemmer (kommunene), men fremstår i stor grad som selvstendige institusjoner. Den formelle strukturen er til dels sterkt utviklet (spesielt vertikal spesialisering), men regionrådene har også en viss økonomisk frihet og benytter flere symboler som signaliserer at dette er selvstendige institusjoner. Forskningsmessige og praktisk-politiske konsekvenser av funnene drøftes. Innledning Flere har hevdet at offentlig styring har gjennomgått en kvalitativ endring i løpet av de siste tiårene, at makt har blitt flyttet ut av tradisjonelle representative og byråkratiske organer, direkte deltakelse er blitt viktigere, mer myndighet delegeres til lavere mer eller mindre autonome nivåer, markedsinstitusjoner kommer i stedet for tradisjonelle offentlige løsninger, skillet mellom offentlig og frivillig sektor viskes ut gjennom ulike samarbeidsordninger, og stadig flere horisontale samarbeidsordninger dukker opp (Kettl 2002; Kooiman 1993; Peterson et al 1999; Rhodes 1996 og 1997; Scharpf 1997; Togeby et al 2004; Østerud et al 2003). Dette, hevdes det videre, ska-

2 Artikler: Styringsnettverk på norsk 5 per et behov for en annen type styring, mer preget av nettverk enn av hierarki (Klijn 2008). I Norge gir dette seg blant annet uttrykk i en stadig økende bruk av arbeids- og prosjektgrupper i forvaltningen for å samordne ulike sektorer (Christensen et al 2002:53) og ulike forvaltningsnivå, både supra- og sub-nasjonalt (Egeberg og Trondal 1999, NOU 2006:6 kap 6). På alle forvaltningsnivå er det indikasjoner på at ulike former for partnerskap mellom det offentlige, private og frivillige aktører utvides (Andersen og Røiseland 2008). På regionalt og lokalt nivå ser omfanget av interkommunalt samarbeid ut til å øke (Jacobsen 2011). Alt dette kan ses som en økning i mer nettverksorganiserte styringsorganer. Denne artikkelen ser nærmere på et av de relativt nye nettverksorganene etableringen skyter ikke fart før på slutten av 1990-tallet (NIVI 2007) i norsk offentlig forvaltning, de såkalte regionrådene. Dette er formaliserte organisatoriske enheter der kommuner (og fylkeskommuner) møtes på regulær basis. Tross det betydelige omfanget denne organisasjonsformen har fått, har den vært underlagt lite systematisk forskning. Enkelte mer deskriptive kartlegginger har gitt oversikter over omfanget av, og hovedtrekk ved regionrådene (NIVI 2007, 2008a og b, 2009, 2010), men forskningen på funksjon, effektivitet, demokratiske konsekvenser, o.l. har med enkelte unntak (Andersen 2010; Gundersen 2010; Liland og Sørensen 2009; Sørby 2010); vært beskjeden. I norsk lokal- og regionalforskning fremstår regionrådene på mange måter som en»hvit flekk«. Denne artikkelen, med basis i flere ulike typer empiri dokumentstudier, kartlegging av saker, intervjuer forsøker å besvare spørsmålet: Hvilken rolle spiller regionrådene i det norske politiske systemet? Dette gjøres ut fra en analyse av regionrådene langs to dimensjoner; hva slags oppgaver eller funksjoner regionrådene beskjeftiger seg med, og hva slags autonomi regionrådene har i forhold til sine medlemsorganisasjoner. Regionråd som nettverk Den klassiske antakelsen om suverene politiske organer som fatter beslutninger, og deres administrasjoner som iverksetter, har i senere år veket til fordel for et bilde av hvordan politikk utformes og iverksettes i et komplekst samspill mellom flere aktører (Goldsmith & Eggers 2004; Kooiman 2003; Rhodes 1997; Sabatier 2007:3-4). Nettverk og nettverksstyring har blitt de nye moteordene (Dowding 1995:153; Fyrand 2005; Goldsmith & Eggers 2004; Kenis & Knoke 2002; Kickert et al 1997:7-10; Kjær 2004; Klijn 2008; Knox et al 2006, Kooiman 2003; Løvseth 2008; Pollitt & Hupe 2011; Rhodes 1997; Røiseland & Vabo 2008; Wasserman & Faust 1994). Uten å påberope seg en definitiv definisjon av disse begrepene, kan vi i alle fall si at det innebærer en tilnærming til studier av politikk som vektlegger følgende: a) Flere aktører med b) varierende grad av autonomi, og med c) både sammenfallende og ulike interesser og virkelighetsoppfatninger, d) og med forskjellige maktbaser e) som samhandler f) for å formulere og/eller iverksette politikk.

3 6 Dag Ingvar Jacobsen Interkommunalt samarbeid, som regionrådene er en del av, faller klart inn under punktene i denne definisjonen, og utgjør dermed et nettverk. Når slike nettverk formaliseres, oppstår det også nye skjæringsflater mellom nettverket og andre ofte mer etablerte enheter. Det er i denne sammenhengen at nettverkenes rolle blir viktig, da knyttet til arbeidsoppgaver, ansvar og myndighet i forhold til andre aktører. I klassiske sosiologiske tilnærminger er rollebegrepet todelt, med et skille mellom norm og handling.»en rolle blir ut fra normbegrepet definert ved forventningene til aktørene, ut fra handlingsbegrepet ut fra det aktøren gjør«(aubert 1981:49). I det følgende vil en handlingsbasert tilnærming til rollebegrepet benyttes. En slik tilnærming til rollebegrepet vil da innebære at man studerer hva en aktør faktisk gjør (atferd), og ut fra dette definerer hva slags rolle aktøren inntar. Videre krever en slik tilnærming at det presiseres hvilke aspekter ved atferden det fokuseres på, for derigjennom å si noe om hvilke dimensjoner ved rollen som analyseres. I drøftinger av kommunenes rolle i det norske forvaltningssystemet er det ofte skilt mellom oppgaver og funksjoner på den ene siden, og grad av autonomi (fra staten) på den andre (Jacobsen 2009; NOU 2000:22; NOU 2005:6; NOU 2005:18). Når disse to dimensjonene legges til grunn, er det ut fra en tanke om at disse i stor grad definerer kommunenes rolle i forhold til andre aktører staten og fylkeskommuner i det nasjonale styringssystemet, samt til markedet, private bedrifter og frivillige/ideelle organisasjoner. Denne artikkelen vil i all hovedsak ta opp regionrådenes rolle i forhold til kommunene. Kommunene har en relativt klart definert rolle i det norske styringssystemet, både gjennom et godt utviklet lov- og regelverk, samt lange tradisjoner og sedvane. Regionrådene kjennetegnes derimot av at deres rolle i forhold til kommunen er uklart definert. Vi vet lite om hva slags oppgaver de tar på seg og hvilken frihet de har visa-vis kommunene. Nettverkenes oppgaver I praksis vil neppe to nettverk ha helt identiske oppgaver. For å analysere nettverkene på et mer overordnet plan er det derfor nødvendig med en viss klassifisering og typologisering. Utgangspunktet her er Klijn (2008) som i sin gjennomgang skiller mellom tre ulike typer. Det første kaller han for»policy nettverk«, noe som spiller hen på de konstellasjoner av aktører som aktiviseres innenfor et avgrenset politikkfelt. Ulike typer politikksegmenter, f.eks. landbrukssegmentet slik det ble beskrevet i den første maktutredningen (NOU 1982:3), kan være eksempel på denne nettverkstypen. Denne formen for nettverk er, i sin rene form, mindre aktuell i forbindelse med interkommunale nettverk. Derimot kan en avart være mer aktuell, det vi kan kalle et»innflytelsesnettverk«. Små enheter noe som kjennetegner mange norske kommuner vil i mange tilfeller ha vanskeligheter med å bygge opp styrke i forhandlinger med eksterne aktører. I en slik form vil nettverket være en interessekoalisjon, sannsynligvis på et avgrenset felt, for å oppnå ekstern påvirkningskraft. Dette kan anta flere ulike varianter, f.eks. at kommuner går sammen for å koordinere innkjøp for å oppnå bedre priser, at man går sammen for å kunne utgjøre en mer kraftfull enhet for å påvirke beslutninger fattet i andre og presumptivt mer mektige organisasjoner, eller at man går sammen for å skape en sterkere administrativ kapasitet knyttet til utredninger, høringsuttalelser, o.l.. Et åpenbart eksempel er regionale samarbeid for å påvirke statlige prioriteringer i samferdselsinvesteringer, eller opprettelse av et regionalt kontor i Brussel.

4 Artikler: Styringsnettverk på norsk 7 Den andre formen kan betegnes som»produksjonsnettverk«. Dette er nettverk av aktører som går sammen for å stå for tjenesteyting, både når det gjelder selve produksjonen av tjenestene og utviklingen av dem. Innenfor rammene av kommunal virksomhet vil slike samarbeid være knyttet til utvikling og implementering av både tjenesteyting (skole, helse, barnevern, o.l.) og forvaltningsoppgaver (planlegging, søknadsbehandlinger, o.l.). Drivkreftene bak opprettelsen av slike nettverk kan være mange og ulike, f.eks. et ønske om å oppnå økonomiske fordeler som stordriftsfordeler (Langørgen et al 2002), redusere transaksjonskostnader ved å erstatte kortsiktige avtaler og kontrakter med mer langsiktige (Williamson 1975 og 1991), øke kvalitet i produksjonen gjennom å tiltrekke seg bedre og bredere kompetanse eller å kunne»spleise«på kostbare maskiner og utstyr (Kiland 2011), skape bedre miljø for innovasjon (Goes & Park 1997), og øke»robusthet«ved å bli mindre utsatt for tilfeldige svingninger i f.eks. etterspørsel, sykdomsfravær, o.l. (se Donaldson 2001; Galbraith 1977). Samtidig kan man gjennom nettverk unngå en del av de problemer som er knyttet til store organisasjoner, f.eks. økende koordineringskostnader (Alagaratnam 2010; Child et al 2005; Grandori 1995). Den tredje typen kaller Klijn for»styringsnettverk«. Dette kan være styring av produksjon i nettverk og av komplekse implementeringsprosesser. Samtidig kan dette være nettverk knyttet til forsøk på å løse problemer som er grenseoverskridende, dvs. å løse problemer som ikke bare kan løses innenfor en sektor, et segment eller et geografisk område (Selstad 2003; Sørensen & Torfing 2005), eller der oppgavens kompleksitet knyttet til forståelse av problemet og valg av eventuelle løsninger, krever et mangfold av ulike kompetanser (Rittel & Webber 1973). Dette fører til et fokus på samarbeid»på tvers av grenser«, om det så er mellom kommuner, regioner eller stater (horisontalt samarbeid), mellom ulike forvaltningsnivåer, mellom offentlig, privat og sivil sektor, eller en kombinasjon av flere av disse. Det store mangfoldet i studieobjekter har gjort begrepet»styringsnettverk«relativt uklart (se Kooiman 2003; Pierre 2000). Et fellestrekk er likevel at fokuset settes på ulike former for styring, både administrativ og politisk. I tillegg vil vi definere en fjerde type nettverk, nemlig symbolske nettverk. Dette ut fra et institusjonelt perspektiv der organisasjoner ikke bare står overfor et press for å løse konkrete problemer, men også overfor et legitimitetspress. Dette innebærer at det finnes oppfatninger om hvilke organisasjonsformer som er»gode«og»korrekte«. I dette perspektivet vil nettverk betraktes som opprettet for å håndtere et legitimitetspress (Scott 2008). Presset kan komme i form av reguleringer, f.eks. knyttet til lovmessige krav om interkommunalt samarbeid (se f.eks. Sletnes 2003), knyttet til at det oppleves som en normativ standard, eller at det rett og slett oppleves som moderne og fremtidsrettet. Dette perspektivet åpner for at nettverk i realiteten kan være»tomme skall«, mer opprettet for å tilfredsstille ulike forventinger og krav fra omgivelsene enn for å løse konkrete problemer knyttet til styring eller produksjon (Greenwood & Hinings 1996; Oliver 1990; Røvik 2007). Nettverkenes autonomi Innenfor det som litt løselig kan kalles»governance-litteraturen«står autonomi helt sentralt. I tidlige studier ble det hevdet at nettverkene ofte opererte svært autonomt (Rhodes 1997). Senere teoretisering og empirisk forskning rundt temaet»governance«har nyansert autonomibegrepet, og konkludert nokså klart med at autonomi i høyeste grad varierer (Klijn 2008, Pollitt & Hupe 2011). I enkelte tilfeller kan nett-

5 8 Dag Ingvar Jacobsen verk ha en klar hierarkisk kjerne og være tett knyttet til et formelt hierarkisk sentrum (du Gay 2002), mens andre nettverk kan utvise svært stor autonomi (Kooiman 2003). Som Scharpf (1997:54-55) påpeker, så vil et samarbeids autonomi være en direkte funksjon av den autonomi det er tildelt eller delegert av sine medlemmer. Som ytterpunkter kan vi tenke oss et nettverk som på den ene siden kun er en møteplass for deltakerne, mens det andre ytterpunktet er en nettverksorganisasjon som fatter beslutninger og iverksetter dem uten å rådføre seg løpende med medlemmene. Autonomi vil alltid være et gradsfenomen, det vil si at det kan variere både i tid og rom (Jacobsen 2009: 175). For å fastslå empirisk graden av autonomi må det foretas en vurdering langs flere dimensjoner. En slik inndeling kan være etter fire dimensjoner: den legale, den organisatoriske, den økonomiske og den symbolske. Disse dimensjonene står helt sentralt i diskusjonen av f.eks. kommunal autonomi i forhold til staten (NOU 2000:22; NOU 2005:6; NOU 2005:18). Legal autonomi vil si i hvilken grad en nettverksorganisasjon her et interkommunalt samarbeid garanteres uavhengighet fra sine medlemmer gjennom lovverket. Hvis regionrådet skal fatte selvstendige vedtak kreves det en formell overbygning, enten ved at det lages vedtekter og opprettes et styre etter kommunelovens 27, etter lov om interkommunale selskaper eller aksjeloven (Overå & Bernt 2006:196). Regionråd organisert som interkommunale selskaper eller AS er automatisk definert som selvstendige rettssubjekter, mens det i tilfelle med samarbeid basert i kommunelovens 27 vil være en konkret vurdering i det enkelte tilfelle (Rettstidende 1997). Etter endringer i kommuneloven kan kommuner inngå i et samarbeid knyttet til såkalt vertskommuneordning (kommunelovens 28 b-c). Administrativt vertskommunesamarbeid ( 28b) er vanskelig å definere som nettverk all den tid det her er snakk om at en eller flere kommuner delegerer ansvar til en enkelt, annen kommune. Vertskommunesamarbeid med en felles nemnd ( 28c) vil lett kunne defineres som et nettverk, og slike samarbeid vil da ha den samme autonomi fra sine medlemmer som det et ordinært kommunalt underutvalg har i forhold til kommunestyret. For det andre kan autonomi defineres langs en organisatorisk dimensjon. Autonomi knyttes i denne sammenheng til hvorvidt det er opprettet formelle organisatoriske grenser mellom nettverket på den ene siden, og medlemmene på den andre. Dette relateres igjen til de styringsmuligheter som er knyttet til ulike strukturelle former (Egeberg 1984; Christensen et al 2006:15-18; Resch-Knudsen 2011). Organisatorisk autonomi antas å være størst når et samarbeid formelt adskilles fra medlemsorganisasjonene, f.eks. gjennom opprettelse av et eget styre. Samtidig kan en slik autonomi nyanseres ut fra hvordan slike styrer settes sammen, og hva slags mandat de har. Et styre sammensatt av medlemmer der ingen direkte er tilknyttet medlemsorganisasjonene (f.eks. der kommunene utpeker eksterne representanter til et styre) vil antas å fungere mer autonomt enn et styre der medlemsorganisasjonene er direkte representert. Videre vil et styre bestående av helt sentrale aktører i medlemsorganisasjonene (les: den formelle ledelsen) kunne vurderes som mindre autonomt enn et styre som består av medlemsrepresentanter fra lavere hierarkiske nivåer. For det tredje snakker vi om ressursmessig autonomi. Dette refererer til i hvilken grad samarbeidet disponerer egne midler, både gjennom et eget budsjett (og dermed også hvorvidt samarbeidet genererer egne inntekter f.eks. gjennom salg av tjenester), egne ansatte og egen ledelse (daglig leder). Jo mer et samarbeid selv disponerer slike ressurser, desto mer autonomt vil det fremstå (Rettstidende 1997). Denne formen for autonomi er tett knyttet til den administrative kapasiteten nettverket innehar, det vil si

6 Artikler: Styringsnettverk på norsk 9 hva slags ressurser nettverket har til rådighet for faktisk å utføre selvstendige handlinger (Bowling & Wright 1998; Schout & Jordan 2005). De tre første dimensjonene kan defineres som substansiell autonomi, men autonomi kan også ha en symbolsk dimensjon. Dette knytter an til en antakelse om at alle organisasjoner, også nettverk av ulik art, har en symbolsk side der ulike signaler formidles både internt til nettverkets medlemmer og til de større omgivelsene (Daft 1983). Autonomi i et symbolsk perspektiv vil knyttes til hvorvidt det finnes synlige elementer ved nettverket som signaliserer at det er en selvstendig enhet. Dette kan gjøres gjennom fysiske elementer som eget navn, logo, fysisk lokalisering, egne dokumenter, eget brevark, osv. Metode og empiri Utgangspunktet for den empiriske undersøkelsen er to rapporter (NIVI 2007; Sørbye 2010). Begge opererer med at det finnes 69 regionråd i Norge, selv om det er et par avvik mellom de to kartleggingene. Dette er likevel ikke en statisk situasjon, og bare i løpet av de siste to årene er to regionråd blitt avviklet (Bergensregionen, Jærrådet) og inkludert i andre samarbeidsordninger. Samtidig er det et definisjonsspørsmål hvorvidt noen»super-regionråd«(det vil si regionråd som inkluderer svært mange kommuner) som Agderrådet eller Osloregionen, om forsøkene med samkommuner (Innherad, Midtre Namdal) skal regnes inn, og om man skal regne inn ulike former for sub-nettverk der et mindre antall kommuner lager et samarbeid innenfor rammene av et regionråd (NIVI 2010). I så fall vil antallet regionråd i Norge ligge noe høyere enn 69. Vi tok utgangspunkt i 69 regionråd definert i Sørbye (2010). Fire regionråd falt ut av analysen på grunn av manglende dokumentasjon, i hovedsak fordi vi ikke fant noen ansvarlige, eventuelt at disse ikke svarte på forespørsel. 78 % av de resterende 65 regionrådene var organisert ut fra samme lovverk ( 27 i kommuneloven). Et lite fåtall (6) var organisert enten som IKS eller AS, 2 som forsøk (samkommune), og 5 ble definert som rene avtaler. Ett av regionrådene Helgeland Regionråd har valgt en delt modell der et politisk regionråd er organisert etter 27, mens alle de økonomiske forpliktelser er organisert som et IKS. Det lille antallet alternative organisasjonsformer gjør en sammenligning mellom ulike former lite fruktbar. Vi valgte ut fra dette å fokusere på den vanligste formen for regionråd, dvs. de som faller inn i kategorien 27-samarbeid, totalt sett 51. Funnene i denne undersøkelsen kan dermed ikke generaliseres til alle regionråd i Norge, kun til dem som er organisert etter kommunelovens 27. Disse utgjør imidlertid det store flertall av norske regionråd. De 51 utvalgte regionrådene inkluderer alle regioner og landsdeler, og avviker ikke med hensyn til størrelse (antall deltakere) i forhold til kartlegging gjort av NIVI og Sørbye. For de aktuelle regionrådene samlet vi inn informasjon om organisering, økonomi, vedtekter og aktivitet via a) nettsteder og b) direkte kontakt med ledere/sekretariat (eventuelt andre ansvarlige) for regionrådene (mail, telefon). Alle ble bedt om å fylle ut et skjema med opplysninger om regionrådet (antall medlemmer, styringsorganer, økonomi, møter, osv.). I tillegg ble de aller fleste kontaktet direkte via telefon eller mail for utfyllende opplysninger. Kombinasjonen av ulike datakilder viste seg nødvendig da det i mange tilfeller var avvik mellom det som ble opplyst gjennom mailkontakt eller over telefon, og det som fantes av informasjon i ulike former for doku-

7 10 Dag Ingvar Jacobsen menter (budsjett/regnskap, årsmeldinger, vedtekter, nettsider). I alle situasjoner der det var uoverensstemmelse mellom ulike typer opplysninger, valgte vi å stole mest på dokumenter. I noen få tilfeller manglet skriftlig dokumentasjon, og her har vi basert opplysningene på tilbakemelding fra informanter. Blant de 51 regionrådene ble det igjen foretatt et utvalg på 22. For disse 22 ble sakspapirer (referater) for styremøtene i 2009 gjennomgått i detalj. De 22 representerer hele landet, og er også representative for de andre med hensyn til antall medlemmer, og hvorvidt det bare er små kommuner eller om samarbeidet inkluderer en større senterkommune. Det ble foretatt en innholdsanalyse av behandlede saker for å danne et bilde av hva slags oppgaver regionrådene beskjeftiger seg med. Totalt sett behandlet disse 22 regionrådene 738 saker i Disse ble analysert, klassifisert og kategorisert både ut fra sakenes innhold og ut fra deres type. Vedlegg 1 viser en fullstendig oversikt over samtlige regionråd i analysen, hvilke 51 som inngår i den generelle analysen av organisatoriske trekk, hvilke 22 som er valgt ut for gjennomgang av saker og hvor mange saker de behandlet i Styrken ved denne typen data er at det er en faktisk beskrivelse av hvilke saker regionrådene har behandlet. Gitt at det også er godkjente referater fra styremøter som har vært grunnlag for analysen skulle dette borge for at referatene gjenspeiler hva som faktisk ble behandlet i de aktuelle møtene. Svakheten er at sakene i stor grad må klassifiseres i større kategorier i etterkant, noe som alltid vil innebære en utstrakt bruk av skjønn. Spesielt gjelder dette for sakstype. I utgangspunktet er det vanskelig å sette klare kategorier for sakstyper a-priori, nettopp fordi vi ikke har oversikt over hvilke typer saker regionrådene befatter seg med. Klassifiseringen får dermed et rent induktivt preg. Regionråd i Norge autonomi og oppgaver Legal autonomi I tråd med tidligere diskusjon av autonomi ble samarbeidene først klassifisert etter hva slags lovgrunnlag de er basert på (tabell 1). Tabell 1: Regionrådenes lovgrunnlag. Kilde: vedtekter/nettsider/intervju. Type samarbeid Antall Prosent /IKS 1 2 AS 1 2 Avtale 5 7 Forsøk 2 3 IKS 5 7 Mangler/uklart 4 6 Total

8 Artikler: Styringsnettverk på norsk 11 De aller fleste samarbeidene er formalisert, og har dermed til en viss grad legal autonomi fra sine medlemmer. 27 i kommuneloven dominerer klart som lovgrunnlag, men dette er ikke alltid like eksplisitt formulert i vedtekter eller samarbeidsavtaler. Av de samarbeidene hadde 25 lovgrunnlaget eksplisitt angitt i en egen paragraf i vedtektene, 8 hadde nevnt dette i forbindelse med innmelding/utmelding/oppløsning av samarbeidet, og 19 ble definert som 27-samarbeid etter samtale med ansvarlige personer i regionrådet. De samtalene vi hadde med personer i de aktuelle regionrådene utviste i de fleste tilfeller en relativt liten refleksjon over det lovmessige grunnlaget.»det kan jeg ikke se at vi har diskutert«, kan stå som et illustrerende sitat. Organisatorisk autonomi Samtlige regionråd har et styre (slik loven foreskriver). De aller fleste er samarbeid mellom kommuner, mens en fjerdedel (N=12) også inkluderer fylkeskommuner. Gjennomsnittlig antall deltakere er 6,9 (std=4,4) med en median på 6. Kun et fåtall (12 %) har mer enn 8 medlemmer, eller kun 3 medlemmer (14 %). De aller fleste regionrådene har en relativt utviklet styringsstruktur. Kun 9 av de 51 studerte regionrådene har en»ett-nivå-modell«, det vil si kun styre. Majoriteten (41 %) har en»tonivå-modell«som inkluderer et styre og et arbeidsutvalg, mens en betydelig andel (37 %) har tre styringsnivåer som enten a) inkluderer et mer formelt årsmøte eller»tingsmøte«eller b) mer spesialiserte underutvalg under arbeidsutvalget. Styrene har i gjennomsnitt 14,5 medlemmer (std=10,5) med ca 30 % kvinnerepresentasjon. Mest interessant er det å merke seg at styrene er svært»topptunge«. For det første er styrene en politisk arena (i 90 % av de studerte regionrådene er det kommunepolitikere som er faste medlemmer), og i alle disse er det ordførere som er representert. I tillegg trekkes ofte varaordførere inn, samt i enkelte tilfeller opposisjonsledere. I de tilfeller der administrasjonen også er medlemmer (kun i 5 av regionrådene), er det rådmannen som er representant. Utvelgelsen av representanter til styrene er omtrent i samtlige tilfeller klart regulert i vedtektene som angir hvilke posisjoner i de deltakende kommuner som skal delta, eller hvilke posisjoner/fora som skal velge/peke ut representantene. Hvis vi går nærmere inn på arbeidsutvalgene som vi finner i de fleste regionrådene, ser vi at disse i halvparten av tilfellene er befolket med en blanding av administrativ og politisk ledelse, mens den andre halvparten kun består av politisk ledelse. Ressursmessig autonomi Samtlige regionråd har et eget budsjett som behandles i styret for samarbeidet. Finansieringsformen som dominerer er at kommunene gjennom vedtektene forplikter seg til å betale en fast sum per år per innbygger i kommunen. I noen få tilfeller tallet er usikkert, men vi fant bare 2 vedtas budsjettet hvert år i medlemskommunene, altså ingen fast og forutsigbar finansiering. Det er lite innslag av betaling for tjenester utført av regionrådet, selv om mange av vedtektene åpner for dette. Det var vanskelig å få ut årsregnskap fra mange av regionrådene, men en gjennomgang av årsregnskap for 28 av de 51 regionrådene i 2008 viste at gjennomsnittlige brutto driftsutgifter lå på 4,3 millioner NOK (std = 3,3 mill). Det er sannsynlig at de regionråd vi klarte å finne årsregnskap for også er de med mest omfattende økonomi, slik at dette tallet sannsynligvis overvurderer den økonomiske tyngden til regionrådene. Når det gjelder anledningen til å ta opp lån, og dermed binde medlemskommunene økonomisk, er det kun et lite fåtall der dette eksplisitt er åpnet for (6 av 51 regionråd).

9 12 Dag Ingvar Jacobsen For 8 regionråd er det klart definert at det ikke kan tas opp lån, mens majoriteten da ikke har noen eksplisitte avgrensinger av dette forholdet. I intervjuer med regionrådsledere for sistnevnte gruppe kom det fram at det opplevdes som lite naturlig at regionrådet skulle ta opp egne lån. Angående personellmessige ressurser trer det fram et bilde av tre ulike måter å håndtere arbeidsgiveransvar på (prosentandel regionråd med denne typen ansettelsesforhold i parentes, N=48, 3 regionråd oppga ikke tilstrekkelig informasjon om forholdet): a) Samarbeidet har egne ansatte, noe som gir styret arbeidsgiveransvar. Styret er også i disse tilfellene de som ansetter daglig leder (52 %). b) Samarbeidet har egne ansatte, men disse er ansatt i en»vertskommune/ vertsfylkeskommune«. I denne sammenhengen er det kommunen/fylkeskommunen som har arbeidsgiveransvar. Hvem som ansetter er uklart, det kan både være styret for samarbeidet og kommunen/fylkeskommunen (25 %). c) Samarbeidet har ingen egne ansatte. Dette kan enten være at samarbeidet kjøper inn ulike tjenester fra andre, at medlemskommunene har en ordning der ansvaret for administrasjonen roterer, eller at det ikke er noen ansatte i samarbeidet (23 %). De ulike ansettelsesformene gjør det vanskelig å beregne personellressurser regionrådene disponerer. En slik beregning vanskeliggjøres ytterligere av at flere personer kan være fysisk lokalisert sammen med regionrådsleder/sekretær, men at de er ansatt i andre (interkommunale) prosjekter med egen finansiering. For 15 regionråd klarte vi med sikkerhet å slå fast antall årsverk, noe som da ligger mellom 0,5 og 3,5 (gjennomsnitt = 2, std = 1,6). Dette støttes av Sørbyes (2010) kartlegging der det antydes at de aller fleste regionråd kun har en ansatt. Symbolsk autonomi Samtlige regionråd har eget navn, og i de aller fleste tilfeller egen logo. 77 % av dem har en egen hjemmeside, mens 10 % har en hjemmeside knyttet til en fylkeskommune. De fleste regionrådene deltar i paraplyorganisasjonen Norges Regionråd ( som organiserer årlige konferanser. Siste konferanse (2010) fant sted i Narvik, og hadde 58 individuelle deltakere som representerte 19 regionråd. Oppgaver definert i vedtekter/samarbeidsavtaler En gjennomgang av regionrådenes vedtekter viser at disse i liten grad er delegert myndighet på spesifiserte områder. I paragrafen om»formål«/»virkefelt«er formuleringene svært generelle, og kan deles i tre grupper: a.»skal være initiativtakende og kontaktskapende organ for utviklinga av samarbeidsregionen«(vesterålen regionråd) b.»vedta overordnede prinsipper for samarbeidet mellom kommunene«(knutepunkt Sørlandet) c.»ivareta regionens interesser utad«(ofoten regionråd) Bare et (Nord-Gudbrandsdal) av de 51 regionråd i denne undersøkelsen har spesifisert i vedtektene at rådet er styre for to ulike fond og velger styrer til to andre fond.

10 Artikler: Styringsnettverk på norsk 13 Enkelte andre regionråd (f.eks. Setesdal) er tillagt noen slike ansvarsområder, sannsynligvis gjennom enkeltvedtak i deltakerkommunene. De generelle formuleringene antyder at det i liten grad er noen begrensing av hva slags oppgaver regionrådene kan håndtere. Analyse av møtereferater sakenes innhold Omtrent halvparten av sakene som tas opp er av intern karakter (budsjett, plan, drøfting av rådets funksjon, og lignende) eller knyttet til relasjoner til andre offentlige aktører (partnerskap med fylkeskommune, forhold til andre regionale organisasjoner, forhold til KS, m.m.). Når slike interne saker tas ut står 356 saker igjen som fordelte seg på følgende kategorier (tabell 2): Tabell 2: Kategorisering av regionrådenes oppgaver. Kilde: Møtereferater 2009 Saksfelt Antall saker Prosent Samferdsel/infrastruktur (vei, tog, fly, kollektivtrafikk) Næring Diverse Kultur/idrett Naturforvaltning/klima/forurensing Helse (spesielt samhandlingsreform og distriktsmedisinske sentra) Reiseliv/turisme 28 8 Skole/utdanning 24 7 IKT 17 5 Regional planlegging generelt (mest uttalelse om RUP) 15 4 Energi/klima/miljø/ 15 4 Vann, avløp, renovasjon, brann/redning, bygg 10 3 Totalt Det er en betydelig variasjon mellom regionrådene i hva som tas opp. Sakene varierer naturlig etter geografi. For eksempel er landbrukssaker oftere tatt opp på det indre Østlandet, mens kystforvaltning står sentralt i regionråd langs kysten, og samerettigheter mer sentralt i Nord-Norge. I tillegg er det variasjoner som ser ut til å følge av hvilke problemer som står i fokus i den enkelte region. Skole og utdanning diskuteres (relativt) mye blant regionrådene på Østlandet, klimaproblematikk mye på Vestlandet og turisme mest i nord. To kategorier inneholder det samme begrep klima og er i mange henseende overlappende. Overlappingen knyttes til at klima er et aspekt som bringes inn både i saker som angår naturforvaltning (som igjen er tett knyttet til reiseliv), og i spørsmål om energi (bygging av kraftverk, vindmøller, prosjekter knyttet til bølgekraft, m.m.). Skillet går her altså på saker som først og fremst er knyttet til naturforvaltning og de som først og fremst er knyttet til energi.

11 14 Dag Ingvar Jacobsen Diverseposten må i en slik kartlegging nødvendigvis bli stor. Dette er saker som i stor grad er unike, dvs. at de ville dannet en egen kategori. Noen illustrasjoner på slike saker er: studietur til Tyskland,»profilbygging«(og logo) av regionen uten at dette klart kan knyttes til en kategori (for eksempel reiseliv), møter med stortingsrepresentanter fra regionen, diskusjon av styrehonorar i interkommunale selskaper, osv. Hver for seg er sakene både viktige og interessante, men de illustrerer i større grad variasjonen mellom regionrådene enn generelt hva regionrådene driver med. Kategoriseringen avviker noe fra de opplysninger NIVI hentet inn gjennom spørreskjema med forhåndsdefinerte kategorier oppgaver (NIVI 2007:28). De to undersøkelsene støtter hverandre imidlertid klart når det gjelder hvilke saker som dominerer i regionrådene: samferdsel og næring. Den nevnte NIVI-rapporten viser at»regional planlegging og utvikling«er en tredje viktig kategori. Mange av sakene som faller i kategorien diverse vil høre hjemme under en slik overskrift, det samme vil mye av det som her er kategorisert som reiseliv/turisme, naturforvaltning, m.m. og kultur/idrett. Analyse av møtereferater sakstype Gjennomgangen av sakenes innhold ble benyttet som utgangspunkt for å gruppere sakene i ulike type-kategorier. Fem grove kategorier ble benyttet: 1) Vedtak knyttet til konkrete søknader om penger eller garantier. 2) Høringsuttalelser 3) Prosjekter 4) Drøftingssaker 5) Drift, organisering og rekruttering, samt»personalsaker«skillet mellom sakene er til dels flytende, spesielt mellom hva som skal betegnes som prosjekter og hva som betraktes som drøftingssaker. I denne analysen tok vi ut samtlige rent administrative saker (møteplan, godkjenning av referat, og lignende) og alle saker definert som referatsaker. Det resterende utgjorde totalt 518 saker, som da også danner grunnlaget for den påfølgende analysen. Fordelingen av disse sakene er som følger (tabell 3): Tabell 3: Klassifisering av type saker i regionrådene fordelt på ulike typer saker (2009). Sakstype N % Diskusjonssaker Drift og organisering, personalsaker Prosjekter Søknader Høringsuttalelser Totalt

12 Artikler: Styringsnettverk på norsk 15 Saker knyttet til drift og organisering av regionrådet utgjør en stor del av sakene, enten det er snakk om ansettelser, oppretting av arbeidsgrupper, budsjett og regnskap, eller endring av vedtekter og funksjonsmåte. Når det gjelder»søknader«er variasjonen mellom regionrådene stor, og Setesdal regionråd står alene for 31 av sakene. Her bevilger regionrådene midler eller stiller garantier enten fra et fond de disponerer eller fra egne driftsmidler etter søknad fra enkeltpersoner eller organisasjoner. Alle regionrådene forholder seg også til konkrete prosjekter, enten i egen regi som de oppretter, organisere og styrer, eller at de initierer/uttaler seg om interkommunale prosjekter drevet av deltakerkommunene selv. Regionrådene bes også i flere tilfeller om å oppnevne representanter for andre interkommunale samarbeid/prosjekter. Høringsuttalelser er relativt jevnt fordelt mellom de 21 regionrådene i analysen, selv om enkelte regionråd ikke har noen slike (i alle fall ikke i 2009). Høringsuttalelsene kan igjen skilles i to ulike undertyper. Den tallmessig mest dominerende er de sakene der kommunene i utgangspunktet er høringsinstanser, men regionrådene avleverer en samlet uttalelse, ofte utarbeidet av et arbeidsutvalg eller en rådmannsgruppe. Den vanligste saksbehandlingen ser enten ut til å være at a) deltakerkommunene ber regionrådet om å komme med en felles uttalelse, eller b) at regionrådet utarbeider en uttalelse som så sendes til kommunene for godkjenning. Den siste formen ser ut til å være den vanligste. Den andre undertypen er der regionrådet direkte blir anvendt som høringsinstans. Dette skjer i de fleste tilfeller der fylkesmannsembetet i regionen benytter seg av regionrådet som høringsinstans i stedet for de enkelte kommunene. Mottakerne av høringsuttalelser er både statlige myndigheter og fylkeskommuner (spesielt planer for fylkesvegnett/kollektivtrafikk), selv om uttalelser til statlige myndigheter dominerer i antall. Diskusjonssaker er en sekkepost der regionrådene fungerer som en arena for drøfting av aktuelle saker, en slags utveksling av synspunkter. Variasjonen i innhold i denne kategorien er svært stor, men kan deles i to underkategorier. Den første, og den tallmessig dominerende, fanger opp tilfeller der regionrådet brukes som en ren arena for informasjonsutveksling, som regel i den form at eksterne aktører informerer om sin aktivitet i regionen. Det kan være en direktør fra et av regionens sykehus, en representant fra næringslivet, en rektor fra videregående skole, politiet i regionen, stortingsrepresentanter, osv. I etterkant av informasjon drøftes problemstillinger som har vært tatt opp i presentasjonene. Den andre underkategorien inneholder mer konkrete drøftinger av saker som skal opp i de respektive kommunestyrer. Konkrete eksempler kan være drøfting av hvorvidt det er fornuftig å opprette et regionalt turistsenter, oppretting av et distriktsmedisinsk senter, samarbeid om utvikling av en flyplass eller havn, muligheter for IT-samarbeid, m.m. Slike saker tas både opp på initiativ fra en eller flere medlemskommuner, eller blir satt på dagsorden av regionrådet selv, som regel via sekretariatet. Analyse oppsummering Analysen viser klart at de undersøkte regionråd alle foretar vedtak angående egen drift og organisering. Hva slags driftsmidler og organisasjon det enkelte regionråd disponerer, varierer imidlertid betydelig. Når det gjelder autonomi i forhold til medlemskommunene i andre sakstyper er bildet mer uoversiktlig, men det virker som om alle saker med et visst konfliktpotensial blir sendt tilbake til medlemskommunene for behandling. Dette kommer svært klart fram i enkelte regionråd (for eksempel Gren-

13 16 Dag Ingvar Jacobsen landssamarbeidet eller Værnesregionen der omtrent samtlige vedtak av betydning i 2009 avsluttes med følgende passus:»saken oversendes kommunen for videre behandling«), mens andre regionråd kan virke noe mer autonome. Analysen er oppsummert i en generell form i tabell 4. Tabell 4: Regionrådenes oppgaver og autonomi oppsummering av generelle trekk Oppgaver innhold»grenseoverskridende oppgaver«med hovedvekt på næringssaker og infrastruktur, et mangfold av oppgaver type Drøftinger dominerer sammen med prosjektinitiering og støtte, alle fatter vedtak om egen drift og organisering Autonomi legal Begrenset i forhold til kommuner og mandat, men rimelig stor frihet innenfor mandatets rammer ( drift og organisering«) organisatorisk Eget styre, utviklet formell struktur (spesielt vertikalt) økonomisk Stabil og forutsigbar finansiering, relativt små budsjetter symbolsk Eget navn, logo, lokaler, nettside, m.m. Regionrådenes rolle i det norske politiske systemet Studien har forsøkt å avdekke regionrådenes rolle i det norske styringssystemet ved å fokusere på to dimensjoner: oppgaver og autonomi. De empiriske data gir relativt klare svar med hensyn til oppgaver, men mer tvetydige svar når det gjelder autonomi. Ser vi på oppgaver først er det mest åpenbare funnet knyttet til at regionrådene fremstår som multifunksjonelle, det vil si at de tar opp et bredt spekter av saker og problemer. Dette gjelder både formelt og rent faktisk. Formelt, gjennom vedtektene, åpnes det for at regionrådene kan ta opp alle saker av regional betydning. Faktisk, gjennom hva slags saker som tas opp og drøftes i regionrådenes møter, vises dette ved at regionrådene i løpet av et år behandler et bredt spekter av saker. Det er interessant å merke seg at et slikt multifunksjonelt organ vokser fram i en periode der det har vært en tendens til å opprette mer fokuserte kommunale enheter ( single purpose units«) som f.eks. kommunale foretak, aksjeselskaper, interkommunale selskaper, o.l. (Hovik & Stigen 2008, Ot.prp. nr 50 ( ), Ringkjøb et al 2008). Samtidig virker det klart at regionrådene i liten grad fremstår som det Klijn (2008) kaller for produksjonsnettverk, det vil si samarbeid som direkte beskjeftiger seg med produksjon av tjenester. En mulighet man kunne tenke seg, var at regionrådene ble opprettet som et tilsvar på en stadig økende fragmentering på operativt, tjenesteyten-

14 Artikler: Styringsnettverk på norsk 17 de nivå. En parallell til dette kan man finne i tendenser til konsentrasjon i den sentrale politiske ledelsen i senere år, da som et forsøk på å koordinere et stadig mer fragmentert politisk bilde (Christensen & Lægreid 2002; Peters 2004: ). Denne styringsrollen knyttet til konkret produksjon er imidlertid en liten del av regionrådenes oppgaver. Hvor svak denne rollen er kan illustreres ved at kun et av de studerte regionrådene klarte å presentere en liste over interkommunale samarbeid i regionen. Dette betyr ikke at regionrådene er totalt frakoblet fra produksjon, men at deres rolle i all hovedsak er knyttet til å initiere, utvikle og godkjenne ulike former for produksjonssamarbeid, ikke å styre den løpende aktiviteten. Dette indikerer at regionrådene, ut fra analysen av oppgaver, ser ut til å fylle de to andre rollene i større grad: policynettverk og styringsnettverk. Sett som policynettverk ivaretar regionrådene en rolle som påvirkningsagent, først og fremst overfor statlig myndighet. I den grad forholdet mellom stat og kommune betraktes som en forhandlingssituasjon der partene har til dels ulike interesser, og der partenes»styrke«vil bestemme utfallet er regionrådene med på å styrke kommunenes posisjon vis-a-vis staten på to måter. For det første gjennom at»størrelse gir styrke«. Når flere kommuner, gjerne innenfor en funksjonell region med stort innslag av felles bo- og arbeidsmarked, går sammen, vil deres synspunkter være vanskeligere å overse fra statens side. Dette er spesielt viktig i»tunge«nasjonale policyprosesser som f.eks. nasjonal transportplan (infrastruktur er en dominerende type oppgave i regionrådene), og i forbindelse med omfattende reformer, f.eks. den pågående samhandlingsreformen. For det andre gir det styrke gjennom økt administrativ kapasitet. Mange små kommuner har svært begrenset kapasitet til å forholde seg aktivt til statlige initiativ, og i mange tilfeller innebærer det at høringsuttalelser ikke blir avgitt. Ved å samle ressurser til å lage utredninger og høringsuttalelser på ett sted kan flere små kommuner oppnå en større faglig styrke i sine synspunkter. Sett som styringsnettverk indikerer analysen av saker som tas opp og drøftes i regionrådene at det i all hovedsak er grenseoverskridende oppgaver som tas opp. Dette gjelder utnyttelse av naturressurser som strekker seg over kommunegrenser, klima-, energi- og miljøspørsmål som innbefatter flere kommuner i en region, infrastruktur som i de fleste tilfeller har et regionalt nedslagsfelt, samt næringssaker der kommuner i mange sammenhenger sannsynligvis oppfatter seg mer i konkurranse med andre regioner enn med kommuner i den samme region. Ideen om at regionrådene kan være rent symbolske nettverk, mer rettet mot å tilfredsstille ulike krav fra omgivelsene enn å løse konkrete oppgaver, får mindre støtte av data. Selv om det er betydelig variasjon mellom regionrådene, utviser de aller fleste av dem en betydelig aktivitet. Her møtes sentrale politikere på en jevnlig basis, og et relativt stort antall saker tas opp, drøftes og behandles. Regionrådene fremstår ikke på noen måte som tomme»skall«uten innhold. At de har en klar symbolsk effekt, er imidlertid åpenbart. Det at regionrådene i hovedsak ser ut til å fylle rollene som policynettverk og styringsnettverk støtter en antakelse om at regionrådene kan betraktes som institusjoner opprettet for å håndtere problemer der den enkelte aktør er for liten eller der problemer ikke lar seg løse av en enkelt aktør (Goldsmith & Eggers 2004). At de er såpass løst koblet i forhold til produksjonsoppgaver kan indikere at styringen av det interkommunale samarbeidet på operativt nivå i liten grad oppleves som et problem, og derfor i mindre grad blir gjort til et saksområde i regionrådene.

15 18 Dag Ingvar Jacobsen Analysen antyder at regionrådene i liten grad har overtatt kommunale oppgaver. Regionrådene har i liten grad oppgaver knyttet til styring og koordinering av kommunal tjenesteproduksjon, noe som implisitt innebærer at dette er oppgaver som fremdeles ivaretas (på ulike måter) av de aktuelle kommunene. Ei heller er regionrådene tillagt rene produksjonsoppgaver. Oppgavene som regionrådene konsentrerer seg om er oppgaver som den enkelte kommune enten ikke ville hatt kapasitet til å gjøre noe med, eller ikke kunne gjøre noe med. Slik fremstår regionrådene mer som en»tilleggsarena«, et forum som kan behandle saker der de enkelte kommunestyrer kommer til kort. Slik sett kan man hevde at dette er arenaer som i større grad»fyller et hull«enn de»uthuler«tradisjonelle styringsorganer (Holliday 2000). Men hvor autonomt fungerer regionrådene i forhold til kommunene? Innledningsvis ble det skissert fire sentrale dimensjoner som burde inkluderes i en drøfting av autonomi: den legale, den organisatoriske, den økonomiske og den symbolske. Rent juridisk har regionrådene en viss autonomi ved å være forankret i kommunelovens 27. I sin drøfting av slike institusjoners autonomi påpeker Overå og Bernt (2006:200) at det er snevre grenser for hva som kan delegeres av myndighet til slike samarbeid, men at det innenfor rammene av den faktiske virksomheten til samarbeidet kan foretas ganske omfattende delegasjon knyttet til forhold som angår drift og organisering. Den faktiske virksomheten avgrenses i praksis av samarbeidets vedtekter. Som analysen viser, inneholder vedtektene for regionrådene nesten ikke henvisning til konkrete kommunale oppgaver. I den grad konkrete oppgaver er antydet, følges disse vanligvis opp av en eller annen form for begrensing. F.eks. står det i flere vedtekter at regionrådene kan avgi høringsuttalelser, men dette følges opp av passuser som»der det er naturlig«eller»etter samråd med medlemskommunene«. Selv om data langt fra tillater noen klare konklusjoner, virker det som om regionrådene bare i begrenset grad kan betraktes som autonome beslutningsfora. På den annen side fremstår de som relativt autonome, både langs den økonomiske, den organisatoriske og den symbolske dimensjonen. De fleste regionrådene har en stabil og forutsigbar finansiering, et eget budsjett, og dermed et økonomisk handlingsrom. Dette er imidlertid ikke veldig omfattende, noe som gjenspeiles i relativt små sekretariater og begrenset administrativ kapasitet. Den formelle strukturen er relativt godt utbygd, først og fremst langs den vertikale dimensjon (styringsnivåer). Begrensede ressurser, og dermed personell, medfører i liten grad noe stort innslag av horisontal spesialisering. En slik utviklet vertikal struktur gir også relativt sterke symbolske signaler. Dette forsterkes ved at de aller fleste regionrådene har alle synlige symboler som man knytter til en selvstendig organisasjon (navn, logo, nettside, medlemskap i egen»interesseorganisasjon«, kontorer, m.m.), og gjennom de personene som fyller de ulike styringsorganene. Det siste forholdet er av spesiell interesse fordi det representerer et kjennetegn ved de fleste symboler, nemlig at de er tvetydige og kan fortolkes på ulike måter av ulike personer (Weick 1995: ). Det at regionrådene fremstår som topptunge organer ved at de er befolket med sentrale politikere fra deltakerkommunene kan tolkes på to helt ulike måter. På den ene siden kan dette tolkes som at regionrådene er svært viktige organer siden så mange sentrale aktører finner det verdt å delta der. Slik kan dette være med på å styrke en oppfatning av at regionrådene er en arena for den politiske eliten, en arena der de viktige beslutninger fattes. På den annen side kan dette tolkes som at kommunene holder en»stålkontroll«med regionrådene ved å sette sine mest sentrale politikere i de styrende organer. Dermed kan dette være med på å styrke en tolkning som går i retning av at

16 Artikler: Styringsnettverk på norsk 19 regionrådene bare er vedheng til kommunene. Hvordan regionrådene oppfattes er imidlertid et empirisk spørsmål som ikke har vært innbefattet i denne undersøkelsen. En tentativ konklusjon kan være at regionrådene i liten grad fremstår som autonome i forhold til sine kommuner, men at de innenfor (de relativt snevre) rammer de er tildelt har en til dels betydelig autonomi når det gjelder drift og organisering. Juridisk sett virker det svært sannsynlig at regionrådene ville tilfredsstille de krav som Høyesterett setter til et selvstendig rettssubjekt (Retstidende 1997). Ved å kombinere de to dimensjonene oppgaver og autonomi kan vi få fram noen idealtyper interkommunale samarbeid. Oppgavedimensjonen går på graden av multifunksjonalitet (fordi den empiriske studien viser dette som et av de klareste trekkene ved regionrådene), mens autonomi går på frihet i forhold til medlemmene (kommunene). Idealtypene er vist i figur 1. Figur 1: Fire idealtypiske interkommunale samarbeid Stor autonomi Aksjeselskap/ Interkommunalt selskap Samkommune Unifunksjonelt Multifunksjonelt Fagnettverk/ kvalitetsnettverk Møteplass/ drøftingsarena Liten autonomi

17 20 Dag Ingvar Jacobsen En samkommune vil i dag være den eneste formen som kan kombinere en betydelig autonomi både gjennom lov, økonomi, organisatorisk og symbolsk, og også være multifunksjonelle. I kategorien autonome enheter finner vi også ulike former for selskapsorganisering (hovedsak IKS eller AS) innenfor offentlig sektor, men disse kjennetegnes ved å være mer»spisset«med hensyn til oppgaver (unifunksjonelle). I kategorien unifunksjonelle og lite autonome vil vi finne ulike former for faglig samarbeid innenfor en sektor eller en tjenesteytende gren. Dette kan illustreres med ulike former for effektiviserings- og kvalitetsnettverk der fagpersonell i flere kommuner utveksler informasjon og ideer. Siste kategori kan kalles møteplasser, det vil si at det er arenaer der mange ulike saker kan tas opp. Dette er ikke vedtaksarenaer, men heller arenaer for utveksling av informasjon, utvikling av nye tiltak, samt samordning av tanker, ideer og prosjekter på tvers av kommunegrenser. Slik situasjonen er i dag er regionrådene i all hovedsak klart plassert i denne siste kategorien; møteplasser og diskusjonsfora. Forskningsbehov Denne i hovedsak deskriptive gjennomgangen av regionrådenes rolle i Norge åpner for flere interessante perspektiver, både forskningsmessige og mer praktisk-politiske. Forskningsmessig står to tema fram som kanskje de mest sentrale. Den første knytter seg til regionrådenes reelle makt i forhold til deltakerkommunene. Denne kartleggingen viser at regionrådene i liten grad kan sies å ha noen formell myndighet, bortsett fra i saker som angår drift og organisering av egen virksomhet. Å konkludere med at regionrådene er helt uten makt vil likevel høyst sannsynlig være forhastet. Det å besitte formell vedtaksmyndighet er bare en (liten) del av det totale bildet. Ikke minst er det knyttet betydelig innflytelse til de forberedende faser i beslutningsprosesser, til å påvirke synspunkter og forme beslutningspremisser (Pfeffer 1981:115; Simon 1976:xxii). Det virker åpenbart at regionrådene kan fungere som svært viktige premissleverandører til de besluttende organer i deltakerkommunene. Regionrådene er, som vist i analysen, sammensatt av sentrale aktører i kommunene, og deres synspunkter vil veie tungt, både gjennom den posisjon de har og fordi de i de fleste tilfeller representerer en politisk majoritet i kommunen. At det en slik gruppe kommer fram til vil veie tungt i de enkelte kommunestyrer, virker innlysende. En interessant studie ville vært å studere i hvilken grad regionrådene leverer anbefalinger om vedtak til sine medlemmer, og hvordan disse behandles i kommunestyrene. Slike studier kan også belyse hvorvidt regionrådene er en pådriver for lokal innovasjon ved å»så ideer om«og sette i gang prosjekter på ulike områder. Det andre sentrale forskningsområdet knytter an til hvordan fremveksten av regionrådene påvirker de tradisjonelle politiske arenaene, og dermed det lokale demokratiets virkemåte. Denne analysen har vist at kommunenes politiske liv i liten grad er direkte berørt av opprettelsen av regionrådene, i så fall er det mer ved å representere en utvidelse av påvirknings- og styringsmuligheter. Regionrådene ser mer ut til å fungere som»tilleggsarenaer«for kommunepolitikere, og dermed som noe som kan medvirke til å utvide styringskapasiteten. Et spørsmål man likevel må stille seg er hvilke politikere det er som deltar i det utvidete styringsrommet. Det er et godt dokumentert funn at det er et betydelig skille mellom det vi kan kalle»elitepolitikere«og»backbenchere«i lokalpolitikken (Aars 2001; Jacobsen 2007). Regionrådene er

18 Artikler: Styringsnettverk på norsk 21 helt klart en arena for den politiske eliten. Dermed kan regionrådene medvirke til å styrke et skille mellom eliten og de andre, noe som igjen kan ha konsekvenser for rekruttering til politiske verv. At denne analysen har vist at det er lite oppgaver som faktisk sett er delegert fra kommunene til regionrådene, betyr ikke at det dermed også oppfattes på samme måte. I den grad det skapes en oppfatning, kanskje først og fremst blant mindre sentrale politikere, av at regionrådene har»tilrevet seg mye makt«, kan dette skape negative oppfatninger av hvordan lokalpolitikken fungere, oppfatninger som lett kan spres til større sjikt av samfunnet. I mer praktisk-politisk sammenheng føyer opprettelse av regionrådene seg inn i en lang debatt omkring kommunestruktur og størrelse, det regionale nivåets rolle, og fylkeskommunens rolle i det norske styringssystemet. For det første er regionrådenes eksistens i seg selv en indikator på at dagens kommunestruktur har problemer med å håndtere stadig flere saker som overskrider tradisjonelle kommunegrenser. Spørsmålet som kan reises er om regionrådene dermed kan betraktes som et tiltak for å hindre kommunesammenslåing, eller om det er et første skritt i retning av kommunesammenslåing. En enkel studie tar opp dette (Liland & Sørensen 2009), og den tyder på at synspunktene varierer ut fra hvilken kommune du tilhører. I store senterkommuner betraktes regionrådene som en forberedelse til sammenslåing, mens det i de mindre kommunene ser ut til å betraktes som en måte å unngå sammenslåing på. Uansett er regionrådene svært interessante i en eventuell nytegning av det norske kommunekartet. Regionråd kartlagt i denne undersøkelsen overlapper betydelig med det Statistisk Sentralbyrå definerer som funksjonelle regioner (SSB 1999). Forskjellen er at regionrådene i stor grad er oppstått»nedenifra«, og slik sett representerer hva som oppleves som en fornuftig regional avgrensing på lokalt nivå. For det andre er det klart at regionrådenes eksistens også påvirker fylkeskommunenes rolle. Det er lite eller ingenting i denne undersøkelsen som tyder på noen konflikt mellom regionrådene og fylkeskommunene, heller er det slik at fylkeskommunene støtter utviklingen gjennom direkte deltakelse i regionrådene (se også NIVI 2010). Likevel er det slik at mange av de saker som regionrådene beskjeftiger seg med, overlapper direkte med fylkeskommunens oppgaver: infrastruktur, miljø og klima, og næring (spesielt i områder der primærnæring står sentralt), slik at en utvikling av regionrådene vil raskt kunne medføre et behov for en kompetanseavklaring mellom aktørene. Denne studien representerer bare et av de»første spadestikk«i studiet av en fremvoksende politisk institusjon i Norge. Det er også all grunn til å tro at så lenge den formelle kommune-, fylkes- og regionstrukturen ligger fast, vil denne typen institusjoner sannsynligvis utvikle seg betydelig i årene som kommer og utgjøre en særdeles dynamisk komponent på det lokale og regionale nivå. Det gjør forskning på denne institusjonelle nyvinningen enda viktigere. Litteratur Agranoff, Robert & Michael McGuire (2003): Collaborative Public Management: New Strategies for Local Government. Washington, DC: Georgetown University Press. Alagaratnam, Stephen (2010): Towards a Paradigm of Strategic Cell Networks for Corporate Configuration and Coordination amidst Conflict, Instability and Risk, International Management Review, Vol. 6(2):

19 22 Dag Ingvar Jacobsen Anderssen, Ole J og Asbjørn Røiseland (red)(2008): Partnerskap problemløsning og politikk. Bergen: Fagbokforlaget. Andersen, Ole Johan (2010): Sammen er vi sterke, men det kan også gå på tverke. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, Vol. 26(1):5 30. Aubert, Vilhelm (1981): Sosiologi. Oslo, Universitetsforlaget. Bowling, Cynthia J. & Deil S. Wright (1998): Change and Continuity in State Administration: Administrative Leadership across Four Decades. Public Administration Review, Vol. 58 (5): Child, John, David Faulkner & Stephen B. Tallman (2005): Cooperative Strategy: Managing Alliances, Networks, and Joint Ventures. Oxford: Oxford University Press. Christensen, Tom og Per Lægreid (2002): Reformer og lederskap. Omstilling i den utøvende makt. Oslo: Universitetsforlaget. Christensen, Tom, Morten Egeberg, Helge O. Larsen, Per Lægreid & Paul G. Roness (2002): Forvaltning og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. Christensen, Tom, Per Lægreid & Arne R. Ramslien (2006): Styring og autonomi. Organisasjonsformer i norsk utlendingsforvaltning, Oslo: Universitetsforlaget. Daft, Richard L. (1983): Symbols in Organizations: A Dual-Content Framework of Analysis. I L.R. Pondy, P.J. Frost, G. Morgan and T.C. Dandridge (red.) Organizational Symbolism. Greenwich, CN: JAI Press. Donaldson, Lex (2001): The Contingency Theory of Organizations. Thousand Oaks: Sage. Dowding, Keith (1995): Model or Metaphor? A Critique of the Policy Network Approach. Political Studies, Vol. 43(1): Du Gay, Paul (2002): A Common Power to Keep Them All in Awe. Cultural Values, Vol. 6(1-2): Egeberg, Morten (1984). Organisasjonsutforming i offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget. Egeberg, Morten & Jarle Trondal (1999): Differentiated integration in Europe: The case of EEA country, Norway. Journal of Common Market Studies, Vol. 37 (1): Fyrand, Live (2005): Sosialt nettverk. Teori og praksis. Oslo: Universitetsforlaget. Galbraith, Jay R. (1977): Organization Design. Reading: MA: Addison Wesley. Goes, James B. & Park, Seung Ho (1997): Interorganizational relationships and innovation: The case of hospital services. Academy of Management Journal, Vol. 40(3), Goldsmith, Stephen & William D. Eggers (2004): Governing by Network. The New Shape of the Public Sector. Washington: Brookings Institution Press. Grandori, Anna (1995): Inter-Firm Networks. Antecedents, Mechanisms and Forms. Organization Studies, Vol. 16(2): Greenwood, Royston & Hinings, C.R. (1996): Understanding Radical Organizational Change: Bringing Together the Old and New Institutionalism. Academy of Management Review, Vol. 21(4): Gundersen, Fredrik Skau (2010): Regionråd makt eller avmakt? En kvantitativ studie av regionrådenes opplevde innflytelse. Kristiansand: Universitetet i Agder, Masteroppgave.

20 Artikler: Styringsnettverk på norsk 23 Holliday, Ian (2000): Is the British State Hollowing Out?, Political Quarterly, Vol. 71(2): Horst, W., J. Rittel & Melwin M. Webber (1973): Dilemmas in a general theory of planning, Policy Sciences, Vol. 4(2): Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2008): Kommunal organisering NIBRnotat 2008:20. Oslo: NIBR. Jacobsen, Dag Ingvar (2007): Politikk og administrasjon på lokalt nivå den lokale administrasjonens politiske makt. Dr. philos avhandling, Universitetet i Tromsø. Jacobsen, Dag Ingvar (2009): Perspektiver på Kommune-Norge. Bergen: Fagbokforlaget. Jacobsen, Dag Ingvar (2011): Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27 omfang, organisering og virkemåte. Rapport, KRD ( Kenis, Patrick & David Knoke (2002): How Organizational Field Networks Shape Interorganizational Tie-Formation Rates. Academy of Management Review, Vol. 27(2): Kettl, Donald F. (2002): The Transformation of Governance. Public Administration for Twenty-First Century America. Baltimore, John Hopkins University Press. Kickert, Walter J. M., Erik-Hans Klijn & Joop F. M. Koppenjan (1997): Introduction: A Management Perspective on Policy networks. I Kickert, W. J. M., E-H. Klijn & J. F. M. Koppenjan (1997): Managing Complex Networks. Strategies for the Public Sector. (s. 1 13) London: Sage. Kiland, C. (2011): Vellykkede interkommunale samarbeid om barnevern en sammenligning av tre case. Rapport. Kristiansand: Universitetet i Agder. Kjær, Anne Mette (2004): Governance. Cambridge: Polity Press. Klijn, Erik-Hans (2008): Governance and Governance Networks in Europe. Public Management Review, Vol. 10(4): Knox, Hannah, Mike Savage & Penny Harvey (2006): Social Networks and the Study of Relations: Networks as Method, Metaphor and Form. Economy and Society, Vol. 35(1): Kooiman, Jan (2003): Governing as Governance. London: Sage. Langørgen, Audun, Rolf Aaberge og Rolf Åserud (2002): Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner, Rapporter 2002/15, Oslo: Statistisk sentralbyrå. Liland, Ann Kristin og Lasse Moen Sørensen (2009): Roller i regionråd en studie av rollehåndtering i Knutepunkt Sørlandet og Grenlandssamarbeidet. Kristiansand: Universitetet i Agder, Masteroppgave. Løvseth, Toini (2008): Private aktører i de regionalpolitiske partnerskapene nettverk til glede og besvær. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. Vol. 24(1-2): Mintzberg, H. (1979). The Structuring of Organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. NIVI (2007) Landsomfattende kartlegging av regionråd status, utfordringer og endringsplaner, Oslo, Rapport 2007:2. NIVI (2008a): Følgeevalueringsprosjektet: Med politikerne i front effekter av robuste samarbeidsmodeller. Resultater fra første statusundersøkelse og forslag til oppfølging. NIVI, Oslo, Rapport NIVI (2008b): Organiseringen av utviklingsarbeidet i Salten hovedstrategier og veivalg. NIVI, Oslo, Rapport,