Etiske regler for dommere utkast fra arbeidsgruppe oppnevnt av Domstoladministrasjonen

Transkript

1 Etiske regler for dommere utkast fra arbeidsgruppe oppnevnt av Domstoladministrasjonen

2 2 Til Domstoladministrasjonen Arbeidsgruppen som ble opprettet for å utarbeide utkast til etiske regler for dommere, legger med dette frem sin innstilling. Den består av to hoveddeler første del med redegjørelse for bakgrunnsstoff og drøftelse av en del generelle spørsmål, annen del med utkast til regler med kommentarer. Innstillingen er enstemmig på alle punkter. Det hører under arbeidsgruppens mandat å utrede hvilken rettslig karakter reglene bør ha. Arbeidsgruppen er blitt stående ved å foreslå at de dommeretiske regler, på samme måte som reglene om god advokatskikk, søkes stadfestet ved kongelig resolusjon og gitt virkning som forskrift, jf. innstillingen avsnitt 7.7. Det synes imidlertid tvilsomt om forskriftshjemmelen i domstolloven 240 er tilstrekkelig for dette, eller om det i tilfelle må søkes utvirket en lovendring, hvor det i så fall også må tas standpunkt til om den vanlige regel om høringsbehandling av forskrifter skal gjelde. Uansett om det av rettslige eller andre grunner anses ønskelig med en formell høringsbehandling, finner arbeidsgruppen grunn til å peke på betydningen av regelverksprosessen. Tilsynsutvalget for dommere uttalte i det brev av 20. desember 2004 til Domstoladministrasjonen som var den umiddelbare foranledning til oppnevningen av arbeidsgruppen, at arbeidet med utvikling av etiske regler vil kunne være holdningsskapende og bevisstgjørende for dommerne. Arbeidsgruppen deler dette syn. Det tilsier at innføringen av et etisk regelverk bør gis en sentral plass i Domstoladministrasjonens informasjonsvirksomhet overfor dommerne. Oslo, 6. juni 2007 Gunnar Aasland leder Halvor Kjølstad Kari Mjølhus Per Kåre Sky Bjørn Solbakken Jenny Sellæg Elisabeth Wille Kristin Storvik sekretær

3 3 1. Oppnevning, mandat arbeidsform mv Dagens situasjon Situasjonen i andre land Arbeid med regler om dommeretikk på det internasjonale plan Arbeid i FNs regi Arbeid i Europarådets regi Den internasjonale dommerunion European Network of Councils for the Judiciary Hva er dommeretikk? Behovet for skrevne regler om dommeretikk Noen generelle spørsmål Forholdet mellom de yrkesetiske regler og vilkårene for disiplinærtiltak overfor dommere Hvilke dommere skal de yrkesetiske regler gjelde for? Reglene bør ikke begrenses til utøvelsen av dømmende virksomhet Forholdet til andre regler som gjelder dommerens atferd Hvor detaljerte bør reglene gjøres utdypende kommentarer? Bør reglene gjøres uttømmende? Reglenes rettslige karakter regler eller prinsipper? Oppbyggingen av skriftlige yrkesetiske regler Plan for den videre fremstilling Behov for jevnlig evaluering, oppgradering og bevisstgjøring...29 Utkast til regler med kommentarer...30 Kapittel I Innledende bestemmelser Formål Hvilke dommere reglene gjelder for Reglenes saklige rekkevidde Grunnregel om dommeres atferd...34 Kapittel II Alminnelige krav til dommere Uavhengighet og upartiskhet Krav til nøytral opptreden Forhåndsstandpunkt Likebehandling Kontradiksjon Effektivitet Kompetanse Høvisk atferd Diskresjon Mottak av gaver og andre fordeler Tildeling av oppdrag for domstolen...53 Kapittel III Særlig om dommerens opptreden under rettssaker Plikt til å underrette om mulig inhabilitet Opptreden i retten Selvprosederende parter Meddommere og lagrettemedlemmer Utforming av rettslige avgjørelser Forliksforhandlinger Rettsmekling...75 Kapittel IV Dommerens forhold til advokater og representanter for påtalemyndigheten Dommerens forhold til advokater og til representanter for påtalemyndigheten...80

4 4 Kapittel V Dommerens forhold til media Dommerens forhold til media...82 Kapittel VI Dommerens ytringsfrihet Dommeres ytringer...84 Kapittel VII Dommerens forhold på arbeidsplassen Dommerens forhold til medarbeidere Overholdelse av arbeidsrettslige plikter Domstollederens ansvar...91 Kapittel VIII Dommerens forhold utenfor tjenesten Grunnregel om dommerens forhold utenfor tjenesten Bruk av fortrolig informasjon Bruk av dommertittelen Engasjement i rettstvister Politisk virksomhet Sidegjøremål. Medlemskap i organisasjoner og foreninger Kapittel IX Fratrådte dommere Fratrådte dommere Oversikt over bestemmelsene Kilder...109

5 5 1. Oppnevning, mandat arbeidsform mv. Ved vedtak av 12. desember 2005 besluttet Domstoladministrasjonens styre at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe for å utarbeide forslag til etisk regelverk for dommere. Høyesterettsdommer Gunnar Aasland ble oppnevnt som gruppens leder. I styremøter 13. februar 2006 og 13. mars 2006 ble gruppens øvrige medlemmer oppnevnt. Gruppen startet sitt arbeid i september Arbeidsgruppen har hatt slik sammensetning: Pensjonert høyesterettsdommer Gunnar Aasland, leder Psykolog Halvor Kjølstad Lagdommer Kari Mjølhus Jordskifteoverdommer/professor Per Kåre Sky Sorenskriver Bjørn Solbakken Statsadvokat Jenny Sellæg Advokat/juridisk rådgiver Elisabeth Wille Gruppens sekretær har vært seniorrådgiver Kristin Storvik, Domstoladministrasjonen. Arbeidsgruppen har hatt følgende mandat: Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til etisk regelverk for dommere. Regelverket skal omfatte alle dommere i de alminnelige domstolene samt i jordskifterettene. Ved utarbeidelsen av regelverket skal gruppen ta hensyn til internasjonale standarder, herunder "The UN Basic Principles on the independence of the Judiciary" og "The Bangalore Principals of Judicial Conduct". Arbeidsgruppen skal komme med forslag til hvilken form regelverket skal ha. Arbeidsgruppen skal levere sitt forslag til Domstoladministrasjonen innen utgangen av Arbeidsgruppen må vurdere om mandatet på noen områder bør presiseres eller utvides. Forslag til endringer i mandatet forelegges Domstoladministrasjonen for godkjenning. Da arbeidet i gruppen kom i gang senere enn forutsatt, har arbeidsgruppen lagt til grunn at fristen for å levere et forslag er forskjøvet til høsten Arbeidsgruppen har hatt syv møter, hvorav et arbeidsseminar over tre dager. Tidlig i arbeidet ble professor dr. med Reidun Førde og forsker dr. philos Henrik Syse invitert til et av gruppens møter. Førde og Syse ga nyttige innspill om etikk og yrkesetikk generelt. Til en av dagene under arbeidsseminaret inviterte gruppen eksterne deltakere for å gi innspill til arbeidet så langt; redaktør Marit Aschehoug, lagdommer Peter L. Bernhardt, advokat Anne Holst, sorenskriver Sverre Martens og professor Tor-Geir Myhrer. Arbeidsgruppen takker for gode bidrag til arbeidet som fremkom under disse møtene.

6 6 2. Dagens situasjon Norsk rett har i dag få regler om dommeretikk. Den eneste lovbestemmelsen er domstolloven 55 tredje ledd, som omhandler krav til en dommers yrkesutøvelse. Det er heller ikke andre skrevne regler på området. Domstolloven 55 tredje ledd lyder: En dommer er uavhengig i sin dømmende virksomhet. En dommer skal utføre sin dommergjerning upartisk og på en måte som inngir alminnelig tillit og respekt. Domstolloven 236 har en henvisning til god dommerskikk. Etter denne bestemmelsen kan Tilsynsutvalget for dommere treffe vedtak om disiplinærtiltak når en dommer forsettlig eller uaktsomt overtrer de plikter som stillingen medfører, eller for øvrig opptrer i strid med god dommerskikk. I henhold til domstolloven 60 skal alle dommere avgi en skriftlig forsikring om at de samvittighetsfullt vil oppfylle sine plikter. Ved kongelig resolusjon 10. juni 1927 er det fastsatt at forsikringen skal lyde slik: Jeg forsikrer at jeg samvittighetsfullt vil opfylle mine plikter som dommer at jeg vil handle og dømme således som jeg efter loven og for min samvittighet kan forsvare, og hverken av hat eller vennskap, hverken til gunst eller gave eller av annen årsak vike fra rett og rettferdighet. Meddommere skal avgi en muntlig forsikring, jf. domstolloven 100. Første gang meddommere gjør tjeneste, skal de formanes og avlegge forsikring om at de i denne og alle fremtidige saker vil gi vel agt på alt, som forhandles i retten, og at han vil dømme saaledes, som han ved sandest og rettest at være efter loven og sakens bevisligheter. Dette er krav som må forutsettes også å gjelde fagdommere. Bestemmelsen i domstolloven 55 tredje ledd er ny med lovendringene som trådte i kraft i Kommentaren til denne bestemmelsen i Ot.prp. 44 ( ) side 188 lyder: Tredje ledd første punktum fastslår at en dommer er uavhengig i sin dømmende stilling. Dette prinsippet følger av sikker grunnlovsfortolkning selv om Grunnloven ikke uttrykker dette konkret. Prinsippet er derfor ikke nytt, men en lovfesting av gjeldende rett. Det vises i denne sammenheng til kap. 6 ovenfor der spørsmålet om grunnlovsfesting av domstolenes uavhengighet er behandlet. For øvrig vises til NOU 1999: 19 punkt Annet punktum gir uttrykk for at dommeren skal utføre sin gjerning upartisk og på en måte som inngir alminnelig tillit og respekt. Dette innebærer for det første at det settes krav til en dommer som samsvarer med kravene til hvem som skal utnevnes som dommere, jf. annet ledd. For det annet sendes det signal om hvordan en dommer som er utnevnt, bør utøve sin dommergjerning. Nøytralitet, innsikt og verdighet bør blant annet være stikkord som kjennetegner en dommers fremferd. Hensynet til at domstolene må ha folks tillit, er omhandlet samme sted under punkt 5.5 side 46. Her omtales bl.a. dommernes rolle:

7 7 Samfunnsinstitusjonene er i stor utstrekning avhengige av autoritet for å kunne utføre sin funksjon. Den mer statusbaserte respekt for øvrigheten og myndighetspersoner som gjorde seg gjeldende før i tiden, er atskillig mindre fremtredende i dag. En kritisk sans hos folk flest er blitt mer utbredt, og massemedienes kritiske lys på enhver offentlig myndighet har også bidratt til utviklingen. Dermed er samfunnsinstitusjoner i større grad henvist til å søke autoritet og legitimitet for sin virksomhet gjennom respekt for virksomheten, - ved aksept for at virksomheten faglig holder mål. Ikke minst for domstolene har disse betraktninger gyldighet, selv om domstolene nok er blant de siste institusjoner som er blitt møtt med økende kritisk sans og redusert statusbasert respekt. Ut fra en organisatorisk synsvinkel antas det å ville styrke folks tillit til domstolene dersom det etableres en ny organisering av domstoladministrasjonen, en ny utnevnelsesprosess, en gjennomgang av ordningene med midlertidige dommere, en innføring av en disiplinærordning for dommere og en regulering av dommernes sidegjøremål. Tilliten avhenger imidlertid ikke bare eller først og fremst av disse elementene. Det som kanskje har størst betydning, er den måten den enkelte dommer leder saksforberedelse og hovedforhandling på, hvorledes avhør av parter og vitner gjennomføres eller ledes, hvordan dommeren kombinerer upartiskhet og engasjement for saken og hvordan dommen eller kjennelsen utformes. Av betydning er også dommerens forhold til pressen og måten dommeren representerer domstolen i ulike andre sammenhenger. Om de personlige egenskaper som tradisjonelt har vært krevd ved dommerutnevnelser, uttales i punkt side 91: Når det gjelder egenskaper på det menneskelige plan, er det bred enighet om at det må stilles særlige krav til dommernes personlige integritet. Lederegenskaper, bl.a. i form av evne til å arbeide målrettet og med handlekraft og besluttsomhet, har også vært tillagt betydning. Blant de personlige egenskaper er også vektlagt livserfaring i vid forstand, samarbeidsevne og arbeidskapasitet. Under drøftelsen av hovedhensyn ved dommerutnevnelser uttales videre under pkt side 97: Valget av fremgangsmåte for dommerutnevnelser må i stor grad styres av ønsket om å sikre en utvelgelse som gir høy faglig kvalitet og de rette personlige egenskaper i dommerkorpset. Den enkelte dommers faglige og menneskelige kvaliteter er helt avgjørende for om domstolene skal kunne fylle sin funksjon i samfunnet. En utnevnelsesprosess må inneholde en kompetent vurdering av dommersøkernes personlige egenskaper, for eksempel personlig integritet, modenhet, evne til analytisk tenkning, effektivitet og evne til å behandle både medarbeidere og aktører i rettssaker på en respektfull, menneskelig og åpen måte. Lovgiver har her definert krav til dommernes personlige egenskaper og enkelte generelle krav til utøvelsen av dommergjerningen. I tillegg må det antas å eksistere sedvanemessige krav til

8 8 god dommerskikk, standarder som de fleste dommere vil være enige i at man som dommer skal forholde seg til. Tilsynsutvalget for dommere trådte i virksomhet 1. november Tilsynsutvalget håndhever en klage- og disiplinærordning som omfatter alle juridiske dommere i tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett, og fra 1. januar 2006 også alle dommere i jordskifterettene og jordskifteoverrettene. Tilsynsutvalget er et selvstendig og frittstående forvaltningsorgan, og medlemmene er oppnevnt ved kongelig resolusjon. Både dommerne, advokatene og allmennheten er representert i utvalget. De nærmere bestemmelser om utvalgets virksomhet og saksbehandlingsregler finnes i domstolloven kapittel 12. Tilsynsutvalget kan ikke vurdere forhold som kan overprøves etter reglene i rettspleielovgivningen for øvrig, jf. domstolloven 236 fjerde ledd. De vedtak Tilsynsutvalget treffer, kan ikke påklages etter forvaltningslovens regler, men partene i saken kan bringe lovligheten av vedtakene inn for domstolene, jf. domstolloven 239. Som disiplinærtiltak kan Tilsynsutvalget gi en dommer kritikk eller advarsel, jf. domstolloven 236 annet ledd. Utvalget kan også gi uttalelse om hva som er god dommerskikk uten at det ilegges disiplinærtiltak. Tilsynsutvalget ser det som en av sine oppgaver å vektlegge generelle spørsmål og problemstillinger knyttet til dommeretikk. 1 Gjennom sine uttalelser i klagesaker har utvalget bidratt til en nærmere definisjon og klargjøring av hva som er god dommerskikk. Lovforarbeidene forutsetter da også at Tilsynsutvalget gjennom sin praksis skal utvikle normer for god dommerskikk. I NOU 1999:19 punkt side 321 uttales bl.a.: Gjennom disiplinærorganets praksis vil det kunne utvikles mer generelle normer for akseptabel/ikke akseptabel dommeratferd, som kan representere viktige bidrag til utviklingen av dommeretikken generelt og den enkelte dommers etiske holdning spesielt. I Ot.prp. nr. 44 ( ) punkt side 173 uttales: Disiplinærorganet forutsettes å ville utvikle generelle retningslinjer for hva som bør anses som god dommerskikk. Tilsynsutvalgets praksis vil derfor være en viktig kilde til hva som er god dommerskikk. Denne praksisen får særlig betydning i og med at den aktuelle lovbestemmelsen som anvendes, har sterkt preg av å være en rettslig standard. Innstillingsrådet for dommere offentliggjorde høsten 2006 et notat om rådets praksis og policy. Notatet finnes på domstolportalen på internett. I notatets punkt 3 omhandles dommeregenskaper og kvalifikasjoner. Her fremheves blant annet høy etisk standard og faglig integritet, faglig dyktighet, evne til å ivareta parter og saker med forskjellige behov, evne til ydmykhet og respekt for dommerrollen, krav til effektivitet og grundighet, samarbeidsevne, selvstendighet og selvinnsikt. Kompetanseutvalget for dommere, Den norske Advokatforening og Etterutdanningsrådet for Den høyere påtalemyndighet har siden 2005 arrangert årlige felles etikkurs. Etikk er dessuten integrert i startkursene for nye dommere og i kursene som holdes for nye dommerfullmektiger. Etikk har også vært tema på kurs for nyutnevnte jordskiftedommere. 1 Jf. Tilsynsutvalget for dommere, Årsmelding 2002.

9 9 Dommeretikk er også behandlet i juridisk litteratur. Av nyere litteratur nevnes Fanebust m.fl., Juss og etikk (2005), hvor Arne Fanebust har skrevet kapittelet Korrekt og ukorrekt dommeratferd i og utenfor rettssalen, Nils Erik Lie har skrevet kapittelet Anvendt dommeretikk og Anne Lise Rønneberg har skrevet kapittelet Tilsynsutvalget for dommere overvåker av god dommerskikk. Videre nevnes Jan-Fredrik Wilhelmsen og Geir Woxholth, Juristetikk (2003), som har et eget kapittel kalt Dommeren. Etiske spørsmål i forbindelse med rettsmekling er omhandlet i Anne Austbø og Geir Engebretsen, Mekling i rettskonflikter (2006). Det er flere norske profesjoner som har etiske regler. Regler for god advokatskikk er utarbeidet av Den norske Advokatforening og er gitt som forskrift med hjemmel i domstolloven 224 annet ledd. 2 Advokatforeningen har vedtatt egne regler for mekling ved advokat, og disse inneholder også enkelte etiske regler. Videre har blant annet legene etiske regler som er vedtatt av landsstyret i Den norske legeforening. 3 Også private foretak som for eksempel banker og forsikringsselskaper har etiske regler. Moderniseringsdepartementet ga i september 2005 etiske retningslinjer for statstjenesten. Reglene gjelder utøvelsen av statsforvaltningen. Retningslinjene er bygget opp rundt fem hovedtema: Generelle bestemmelser med fokus på hensynet til borgerne og statens omdømme, lojalitet, åpenhet, tillit til statsforvaltningen og faglig uavhengighet og objektivitet. Enkelte offentlige etater kan også ha egne etiske regler, dette gjelder for eksempel Domstoladministrasjonen. 2 Forskrift av nr 1161 forskrift til domstolloven kapittel 11 (Advokatforskriften) kapittel 12 Regler for god advokatskikk. 3 Reglene er tilgjengelige på Den norske legeforenings hjemmeside,

10 10 3. Situasjonen i andre land Skrevne yrkesetiske regler eller prinsipper for dommere finnes i en rekke rettssystemer innenfor common law-rettsområdet. 4 Det har vært nødvendig for arbeidsgruppen å gjøre et utvalg av hvilke som skulle benyttes som arbeidsgrunnlag i vårt arbeid, og vi har valgt å se hen til yrkesetiske regler/prinsipper fra USA, Canada, Australia og UK, nevnt i rekkefølge etter reglenes alder. Alle disse regelsett er meget omfattende, og vi vil derfor nøye oss med her å gi en kort beskrivelse av dem, og vil for øvrig i en viss utstrekning henvise til dem ved behandlingen av enkeltspørsmål. Code of Conduct for United States Judges ble opprinnelig vedtatt i 1973 av the Judicial Conference, som er de føderale domstolenes høyeste administrative organ. Regelverket har siden vært revidert flere ganger. Det er inndelt i sju hovedregler (canons), til dels med underpunkter, og med kommentarer knyttet til hver enkelt regel. De sju hovedreglene knytter seg til integritet og uavhengighet, sømmelig atferd, upartiskhet og arbeidsomhet, adgangen til utenrettslige aktiviteter, begrensning i slike aktiviteter, rapportering av inntekter fra slike aktiviteter og plikt til å avstå fra politisk virksomhet. Det fremgår at reglene er å anse som veiledende, og at ikke enhver overtredelse gir grunnlag for disiplinærtiltak. I Canada ble Ethical Principles for Judges utgitt av Canadian Judicial Council i Seks relativt korte hovednormer (statements) knytter seg til reglenes formål, dommernes uavhengighet, integritet, arbeidsomhet, likebehandling og upartiskhet. Hver av hovednormene utfylles av prinsipper, som igjen utfylles av kommentarer. Det fremgår også av de canadiske prinsippene at de er å anse som veiledende, og ikke tar sikte på å beskrive hva som gir grunnlag for disiplinærtiltak. Guide to Judicial Conduct ble godkjent av the Council of Chief Justices of Australia i Etter et innledningskapittel følger et kapittel om ledende prinsipper, med underpunktene upartiskhet, uavhengighet og integritet og personlig opptreden. Kapittel 3 handler om habilitetsspørsmål, og de neste kapitlene om atferd henholdsvis i og utenfor retten. Så følger et kapittel om dommerens forhold utenfor tjenesten, og endelig ett om dommerens forhold etter fratreden. Det er ikke noen streng inndeling mellom regler og kommentarer, og dokumentet har karakter av en veiledning i kommenterende form. I UK utga The Judges Council i 2004 Guide to Judicial Conduct, utarbeidet av en arbeidsgruppe av dommere og utgitt etter omfattende konsultasjoner med representanter for dommerstanden. Den er inndelt i ni kapitler: Innledning, uavhengighet, upartiskhet, integritet, sømmelighet, kompetanse og arbeidsomhet, habilitetsspørsmål, aktiviteter utenfor retten og fratrådte dommeres forhold. Fremstillingen er holdt i en kommenterende form. Ingen av våre naboland har skrevne yrkesetiske regler for dommere, og slike regler er heller ikke vanlige i Europa. 5 Den italienske dommerforening har imidlertid utarbeidet et etisk regelverk for dommere, og arbeidsgruppen har innhentet en uoffisiell oversettelse av dette. 4 Dette fremgår på en iøynefallende måte av note 2 i Explanatory Note til Bangalore-prinsippene, jf. om disse i avsnitt Jf. rapport mai 2006 fra en arbeidsgruppe under European Network of Councils for the Judiciary, nærmere behandlet underavsnitt 4.4.

11 11 I Danmark utarbeidet imidlertid en arbeidsgruppe, nedsatt av Danmarks Jurist- og Økonomforbund, i 1994 en betenkning om faglig etiske problemer i strafferettspleien. Arbeidsgruppens synspunkter oppsummeres i en rekke ganske detaljerte anbefalinger, 6 som i det vesentlige knytter seg til dommerens opptreden under hovedforhandlingen i straffesaker. I Sverige blir fortsatt Olaus Petri Domareregler fra 1540-tallet, som ble trykt sammen med første utgave av 1734 års lag, inntatt foran i nye utgaver av Sveriges Rikes Lag. Størstedelen av reglene har imidlertid et så alderdommelig preg at de neppe kan gi særlig praktisk veiledning under dagens forhold. Sveriges domareförbund sendte i 1995 et utkast til etiske regler for dommere ut til høring til samtlige domstoler og en del andre høringsinstanser. Utkastet, som bare tok opp et nokså begrenset antall temaer, fikk ikke noen alminnelig oppslutning, og resulterte ikke i noe videre arbeid. Med unntak av Finland har de øvrige nordiske land regler om disiplinærtiltak mot dommere. 7 I Danmark kan domstollederen gi en dommer en advarsel dersom dommeren har utvist forsømmelse eller skjødesløshet i tjenesten uten at dette har strafferettslig karakter, eller dersom dommeren på annen måte har opptrådt utilbørlig eller usømmelig. Advarsel kan gis av eget tiltak eller etter klage. Domstollederens avgjørelse kan påklages. Den som føler seg krenket av utilbørlig eller usømmelig atferd fra en dommer, kan også bringe saken inn for Den Særlige Klageret, som er en særdomstol med kompetanse til å behandle blant annet slike saker. Når retten finner at en klage er begrunnet, kan den uttrykke sin misbilligelse av dommerens atferd eller idømme en bot. I graverende tilfelle kan dommeren avsettes. Avgjørelsen treffes ved dom, som kan bringes inn for Højesteret. Svenske dommere, med unntak av dommere i Högsta Domstolen og Regeringsrätten, kan ilegges disiplinærtiltak for forsettlige og uaktsomme tjenesteforseelser. Disiplinærtiltakene består i advarsel eller trekk i lønn. Statens ansvarsnämnd avgjør saker om disiplinærtiltak. Den er et administrativt organ, som består av fem medlemmer, oppnevnt av regjeringen. I Island kan disiplinærtiltak ilegges av Tilsynsnemnda for dommere. Den som føler seg krenket av en dommer i dennes tjenesteutøvelse, kan inngi klage. Dessuten kan klage inngis av domstollederen og justisministeren, og Tilsynsnemnda kan også ta opp en disiplinærsak av eget tiltak. De reaksjoner Tilsynsnemnda kan vedta, er kritikk og advarsel. En advarsel kan bringes inn for retten til overprøving. Videre kan domstollederen av eget tiltak gi en dommer muntlig eller skriftlig pålæg om utbedring som en tilrettevisning ved tjenesteforsømmelse eller utilbørlig opptreden utenfor tjenesten. De fleste øvrige europeiske land, og også USA, har regler om disiplinærreaksjoner mot dommere. 8 I de fleste landene er disiplinærreaksjonene knyttet til overtredelse av nokså generelt beskrevne krav til dommeres atferd. 9 En nylig vedtatt italiensk lov beskriver imidlertid mer enn 40 spesifiserte overtredelser. Arbeidsgruppen har innhentet en uformell oversettelse av denne loven. Arbeidsgruppen har også mottatt en engelskspråklig versjon av etiske regler og disiplinærlovgivning for dommere i Bosnia og Herzegovina. 6 Gjengitt i Hans Gammeltoft-Hansen, Strafferetspleje III (1996) side Ordningene i de enkelte land er beskrevet i Tilsynsutvalgets årsmelding for Se også NOU 1999:19 side 60 flg., hvor blant annet de enkelte nordiske lands regler om disiplinærtiltak mot dommere er behandlet. 8 For en nærmere fremstilling vises til NOU 1999:19 side 73 flg. 9 Ifølge opplysning i rapport avgitt i mai 2006 fra en arbeidsgruppe under European Network of Councils for Justice, som blir nærmere omtalt i avsnitt 4.4.

12 12 4. Arbeid med regler om dommeretikk på det internasjonale plan 4.1 Arbeid i FNs regi FNs generalforsamling vedtok i 1985 The UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary. Artikkel 2 fastslår at domstolene skal avgjøre saker som er brakt inn for dem upartisk, on the basis of facts and in accordance with the law, without any restrictions, improper influences, inducements, pressures, threats or interferences, direct or indirect, from any quarter or for any reason. Det stilles en rekke krav til statene med henblikk på å sikre domstolenes uavhengighet og å gi dem tilfredsstillende arbeidsvilkår. Prinsippene inneholder også blant annet bestemmelser om kvalifikasjonskrav til og utnevnelse av dommere, om stillingsvern og om behandlingen av spørsmål om disiplinærtiltak. Spørsmål om dommeretikk er i liten grad behandlet, men det fremgår av artikkel 8 at dommere skal ha samme rett som andre samfunnsborgere til ytrings- og trosfrihet og forsamlings- og foreningsfrihet, innenfor rammer som ivaretar dommerembetets verdighet og domstolenes upartiskhet og uavhengighet. 10 I 2000 startet et arbeid i FNs regi med å utforme etiske prinsipper for utøvelsen av dommergjerningen. Arbeidet ble støttet av FNs Høykommissær for menneskerettigheter og FNs Senter for internasjonal kriminalitetsbekjempelse, og FNs spesialrapportør for uavhengighet for dommere og advokater deltok aktivt i arbeidet. I 2001 forelå et utkast the Bangalore Draft, utarbeidet av høyesterettspresidenter fra åtte common law-land i Asia og Afrika. Et vesentlig arbeidsgrunnlag for utkastet var de etiske regler for dommere som fantes i en rekke land innenfor common law-tradisjonen. 11 Utkastet ble videre bearbeidet med særlig henblikk på å tilpasses land innenfor civil law-tradisjonen, og det kom viktige innspill fra en arbeidsgruppe under Europarådets konsultative råd for europeiske dommere, CCJE. 12 Ved et møte i Haag i november 2002 mellom representanter for de høyeste domstoler innenfor forskjellige rettssystemer ble The Bangalore Principles of Judicial Conduct vedtatt. Av viktigere endringer fra 2001-utkastet er at man istedenfor å betegne bestemmelsene som regler ( Code of Judicial Conduct ) valgte den noe forsiktigere formulering prinsipper. Videre ble bestemmelser om disiplinærtiltak mot dommere sløyfet. De etiske regler som følger av Bangalore-prinsippene, er inndelt på grunnlag av de verdier reglene skal ivareta: Uavhengighet, upartiskhet, integritet, korrekt opptreden (propriety), likebehandling, og faglig dyktighet og arbeidsomhet (Competence and Diligence). Ivaretakelsen av disse verdier blir så nærmere utpenslet i mer detaljerte regler. Bangalore-prinsippene er inntatt som vedlegg til arbeidsgruppens innstilling, og har selvsagt vært et viktig arbeidsdokument for arbeidsgruppen En nærmere redegjørelse for FNs Basic Principles er gitt i NOU 1999:19, side En oppregning av de mange dokumenter som arbeidet bygget på, er gitt i note 2 i Explanatory Note til Bangaloreprinsippene. 12 Consultative Council of European Judges. 13 Forhistorien til og innholdet i Bangalore-prinsippene er mer utførlig gjennomgått av Trond Dolva i vedlegg 2 til Tilsynsutvalgets årsmelding for 2002.

13 13 Bangalore-prinsippene fikk tilslutning av FNs menneskerettskommisjon i kommisjonens møte i Geneve i Videre sto Bangalore-prinsippene sentralt i en resolusjon vedtatt av FNs økonomiske og sosiale råd i juli 2006, hvor medlemsstater ble oppfordret til å be sine domstoler om å vurdere prinsippene når man utvikler eller reviderer etiske regler for dommere. Resolusjonen tok også til orde for at det burde utarbeides en kommentar til Bangaloreprinsippene. En slik kommentar, utarbeidet av The Judicial Integrity Group, forelå i mars Arbeid i Europarådets regi Ministerkomitéen i Europarådet vedtok i 1994 en rekommendasjon om dommernes uavhengighet og effektivitet, og om dommerrollen Recommendation No. R (1994) 12 om Independence, efficiency and role of judges. 14 Rekommendasjonen bygger blant annet på artikkel 6 i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs Basic Principles. Den gir uttrykk for seks hovedprinsipper, som gjelder domstolenes uavhengighet, dommernes autoritet, tilfredsstillende arbeidsforhold, foreningsfrihet, dommernes plikter og disiplinærforhold. Prinsipp V om dommernes plikter inneholder bestemmelser som er av særlig interesse ved utformingen av et etisk regelverk for dommere. Det heter innledningsvis at dommere under rettergang har plikt til å verne om alle personers rettigheter og friheter, og skal sikre at rettsreglene blir riktig anvendt og at sakene blir behandlet rettferdig, raskt og effektivt. Det fremheves særlig at dommernes ansvar omfatter: a. å opptre uavhengig i alle saker, fritt for utenrettslig påvirkning; b. å gjennomføre sakene på upartisk måte i samsvar med sin bedømmelse av fakta og sin forståelse av loven, å sikre at alle parter får en rettferdig rettergang og at deres prosessuelle rettigheter etter EMK ivaretas; c. å tre tilbake fra saken eller avslå å delta når det foreligger gyldig grunn, for eksempel i form av inhabilitet eller sykdom, men ikke ellers; d. om nødvendig gi partene upartisk veiledning i prosessuelle spørsmål; e. å oppmuntre til minnelig løsning når det er rimelig grunnlag for dette; f. å gi klare og fullstendige grunner for sine avgjørelser, avfattet i et lett forståelig språk; g. å holde seg faglig oppdatert. European Charter on the statute for Judges, vedtatt i 1998 i et multilateralt møte organisert av Europarådet, henviser til EMK artikkel 6, UN Basic Principles og Recommendation no R (94) 12 fra Ministerkomitéen. Etter et avsnitt som omhandler generelle prinsipper følger avsnitt om dommerrekruttering, om utnevnelse og uavsettelighet, om dommerkarrieren, om erstatningsansvar for dommeres feil, om avlønning og sosial velferd og om opphør av dommerembetet. Charteret inneholder relativt få bestemmelser om dommeretikk, men fremhever dommernes plikt til å opprettholde sin faglige kompetanse. Videre gis det uttrykk for at dommere i utgangspunktet må stå fritt når det gjelder aktiviteter utenfor dommergjerningen, dog at slike aktiviteter ikke må være uforenlige med tilliten til dommerens upartiskhet og uavhengighet eller hemme eller sinke utførelsen av dommerarbeidet. Som tidligere nevnt, medvirket Europarådets konsultative råd for europeiske dommere, CCJE, ved utarbeidelsen av Bangaloreprinsippene. Samtidig har CCJE innenfor en europeisk 14 Rekommendasjonen er mer utførlig behandlet i NOU 1999:19 side

14 14 sammenheng arbeidet med spørsmålet om etiske regler for dommere. I sin Opinion no. 3 On the Principles and Rules Governing Judges Professional Conduct, in particular Ethics, Incompatible Behaviour and Impartiality, avgitt til Ministerkomitéen i Europarådet i november 2002, tar CCJE opp spørsmål om hvordan etiske regler for dommere bør utformes, og hva de bør inneholde. Etter en avveining av fordeler og ulemper konkluderer CCJE med at dommere bør veiledes av skrevne prinsipper for dommeratferd (judicial conduct). Slike prinsipper, som bør utformes innenfor det enkelte land, bør holdes klart atskilt fra regler knyttet til disiplinæransvar for dommere ved at overtredelse av prinsippene ikke i seg selv skal gi grunnlag for disiplinærtiltak. Når det gjelder prinsippenes innhold, oppstiller CCJE en rekke krav: 1. Dommeren skal gjøre sitt ytterste for å opprettholde domstolens uavhengighet både institusjonelt og på det individuelle plan. 2. Dommere skal opptre med integritet både i arbeid og privatliv. 3. De skal alltid vise en opptreden som er og fremtrer som upartisk. 4. De skal oppfylle sine plikter uten favorisering og uten virkelig eller tilsynelatende forhåndsinnstilling eller fordom. 5. De skal treffe sine avgjørelser ved å ta i betraktning alle faktorer som er relevante for anvendelsen av de rettsregler som får anvendelse, og sette ut av betraktning alle irrelevante faktorer. 6. De skal vise tilbørlig hensyn til alle personer som tar del i rettsforhandlingene eller blir berørt av dem. 7. De skal oppfylle sine plikter med tilbørlig respekt for likebehandling av partene, unngå fordom og diskriminering, opprettholde likevekt mellom partene og sikre en rettferdig rettergang. 8. De skal vise varsomhet i sine forbindelser med media, opprettholde sin uavhengighet og upartiskhet ved å avstå fra personlig utnyttelse av forbindelser med media og fra å gjøre uberettigede kommentarer til saker de arbeider med. 9. De skal sørge for å opprettholde en høy grad av yrkeskompetanse. 10. De skal opprettholde en høy grad av profesjonell bevissthet og være undergitt en plikt til arbeidsomhet for å oppfylle kravet om å treffe sine avgjørelser innen rimelig tid. 11. De skal bruke det meste av sin arbeidstid til sine dommerplikter med tilknyttede aktiviteter. 12. De skal avstå fra politisk aktivitet som kan bringe deres uavhengighet i fare eller skade oppfatningen av deres upartiskhet. I en avsluttende del gir CCJE uttrykk for synspunkter på dommeres straffansvar, sivilrettslige ansvar og disiplinæransvar. CCJE s Opinion no. 3 har vært et vesentlig arbeidsgrunnlag for arbeidsgruppen. 4.3 Den internasjonale dommerunion Den internasjonale dommerunion vedtok i 1999 The Universal Charter of the Judge. Charteret tar først og fremst opp institusjonelle spørsmål knyttet til domstolenes uavhengighet og dommernes stilling. Noen av charterets bestemmelser oppstiller imidlertid etiske krav til dommere. Det heter således i artikkel 3 at dommeren i sin dømmende virksomhet bare er bundet av loven, og bare skal bygge på loven. Videre heter det i artikkel 5 at dommeren skal være og må fremtre som upartisk. Dommeren må utføre sine plikter med selvbeherskelse og

15 15 omtanke for rettens verdighet og alle personer som er involvert. Etter artikkel 6 må dommeren omhyggelig og effektivt utføre sine plikter uten urimelig forsinkelse. Og artikkel 7 krever at dommeren ikke må utføre noen annen funksjon, offentlig eller privat, betalt eller ikke betalt, som ikke er fullt ut forenlig med en dommers plikter og stilling. 4.4 European Network of Councils for the Judiciary European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) ble etablert i Medlemmene må være uavhengige domstolsadministrasjoner innenfor EU, mens andre domstolsadministrasjoner innenfor EU og domstolsadministrasjoner i søkerland kan delta som observatører. Formålet med organisasjonen er samarbeid mellom domstolsadministrasjonene om f. eks. utveksling av erfaringer om organisering av domstolene og om domstolenes uavhengighet. De fleste EU-lands domstolsadministrasjoner er medlemmer eller observatører. Den norske domstoladministrasjonen har søkt om status som observatør. En arbeidsgruppe under ENCJ avga i mai 2006 en rapport om Judicial Conduct. Rapporten tar utgangspunkt i en spørreundersøkelse hvor det kom svar fra 18 land med medlems- eller observatørstatus. Undersøkelsen viste at de aller fleste av landene har regler om disiplinærtiltak for dommere. Bestemmelsene om hvilke forhold som kan medføre disiplinærtiltak, er i de fleste land nokså generelt utformet. Skrevne regler eller retningslinjer om dommeretikk finnes derimot bare i relativt få av landene. 15 Arbeidsgruppen i ENCJ viser til at slike regler er vanlige i common law-rettssystemer, men finner at den ikke vil anbefale forsøk på å utarbeide skrevne regler om dommeretikk som kan brukes i alle ENCJ-land, både fordi forholdene i de enkelte land er forskjellige og fordi en del av landene stiller seg fremmed til tanken om utforming av slike skrevne regler. Imidlertid drøfter arbeidsgruppen enkelte spørsmål i tilknytning til dommeratferd. Det vises til at i en del land, spesielt i Øst-Europa, er det forbud mot at dommere deltar i politisk virksomhet. Videre drøftes dommeres forhold til media. Når det gjelder dommeres arbeidsoppdrag utenfor dommervirksomheten, vises det til at stort sett er det bare undervisning og forskning som blir akseptert som forenlige med dommergjerningen. 15 Ifølge rapporten finnes slike regler i Italia, Slovakia, Tsjekkia og Slovenia. Dessuten har en arbeidsgruppe av dommere i Storbritannia nylig utarbeidet en Guide to Judicial Conduct. Opinion no. 3 fra CCJE nevner i tillegg Estland, Litauen, Ukraina og Moldova.

16 16 5. Hva er dommeretikk? Etikk er begrunnede og systematiske svar på spørsmål om rett og galt, eller regler og prinsipper for handlinger og valg mellom alternativer. Etikk blir gjerne definert som læren om moralen. De rådende etiske normer i samfunnet kan betegnes som allmennetikken. Men ved siden av eller kanskje rettere i tillegg til allmennetikken vil det innenfor forskjellige yrker utvikle seg yrkesetiske normer en yrkesetikk. Denne yrkesetikken gir veiledning i de spesielle situasjoner som utøverne av yrket stilles overfor, og hvor allmennetikken ikke alltid strekker til. Normene i yrkesetikken utvikles gjerne gjennom diskusjon og praksis i fagmiljøene. For en rekke yrker er normene etter hvert blitt nedfelt i skrevne etiske regler eller prinsipper. Yrkesetikken er et supplement til de rettsreglene som gjelder for utøvelsen av yrket. Når rettsreglene er mange og detaljerte, blir det mindre plass for yrkesetiske regler i tillegg. Det forhold at dommerens rolle er så nøye definert i materielle og prosessuelle regler, kan forklare at det ikke tidligere har vært satt i verk noe arbeid med å utforme skrevne yrkesetiske regler for dommere. Men også dommere kan i sin yrkesutøvelse stå overfor yrkesetiske utfordringer hvor loven ikke gir noen sikker veiledning, og hvor det er nødvendig å søke støtte i yrkesetikken. 16 Selv om det ikke finnes skrevne yrkesetiske regler for dommere, er det ikke tvilsomt at det eksisterer en dommeretikk, som er basert på et sett verdier de fleste dommere og aktører i retten vil være enige om, og som også har forankring i en utbredt oppfatning i samfunnet for øvrig. Dommeretikken sier noe om hvordan dommeren bør opptre, mer eller mindre uavhengig av rettsreglene. Grensen mellom dommeretikk og jus vil i enkelte tilfeller være flytende. Samme forhold kan være regulert både av rettsregler og etiske krav. Dette gjelder for eksempel regler om habilitet og sidegjøremål. Mange av de yrkesetiske krav som stilles til dommere, vil være klare og ukontroversielle, iallfall i utgangspunktet. Men det kan også oppstå vanskelige avveininger, blant annet fordi ulike hensyn som ligger bak reglene, trekker i forskjellige retninger. Det kan for eksempel oppstå spørsmål om hvor langt kravet til hensynsfull atferd bør strekkes, om dommeren bør tillate aggressiv utspørring av part eller vitne når formålet er å få sannheten frem, eller om dommeren skal avstå fra å gi en domsbegrunnelse som vil oppleves krenkende av en part, selv om det er den mest treffende begrunnelse. Yrkesetikkens krav vil i noen utstrekning ha karakter av rettslige standarder, som utvikles over tid i takt med endrede vurderinger. Det synes for eksempel å ha funnet sted en viss oppmykning i synet på om en dommer helt bør avstå fra å korrigere misforståelser av egne avgjørelser, jf. Dommerne og mediene (2006). Dommeretikken må ta utgangspunkt i en del grunnleggende dyder, så som rettferdighet, upartiskhet, hensynsfullhet og beskyttelse av den som er utsatt for urett. Men i tillegg til regler som kan utledes av disse mer grunnleggende verdiene, kommer også en del handlingsnormer som kan sies å ligge i grenseområdet mellom etikk og etikette. Et velkjent ord sier at justice 16 Jf. Johs. Andenæs (1994) side 65.

17 17 must not only be done; it must also be seen to be done. Dette har konsekvenser for dommerens atferd. Dommeren bør således holde avstand fra parter og prosessfullmektiger under forhandlingene i en rettssak, og for eksempel ikke føre samtaler med den ene av advokatene i pausen, selv om nøytrale emner. Likeledes bør en dommer avstå fra å innlate seg i offentlig debatt om temaer hvor han eller hun vil kunne oppfattes som talsperson for den ene side i rettslige konflikter. Uansett om man her er i ytterkanten av hva som kan beskrives som etikk i vanlig forstand, er det klart at også dommerens atferd i slike sammenhenger har sin naturlige plass i yrkesetiske regler. De yrkesetiske regler gir handlingsnormer for dommerens ytre atferd, både i og til dels utenfor yrkesutøvelsen. Men ideelt sett bør dommeren tilegne seg de etiske standarder som normene bygger på, på en slik måte at de preger hans eller hennes tenkemåte og innstilling, og utgjør en integrerende del av dommerens identitet. 17 Under yrkesetikken hører også en etisk plikt til å bidra i det faglige fellesskapet, og til å bidra til det gode kollegafellesskapet også når det gjelder etikk. Det vil være et etisk krav til dommere at de er seg bevisst den makt embetet medfører, og at makten ikke gir seg utslag i egenmektig opptreden i rettssalen. Dommere, ikke minst i små domstoler hvor advokatene ofte møter de samme dommere, er i en posisjon i forhold til advokater og parter som i enkelte tilfeller kan gjøre det vanskelig å klage dommeren inn for Tilsynsutvalget for dommere. Dette er også en side av dommerens makt han eller hun må være seg bevisst. Manglende klager betyr ikke nødvendigvis at det ikke er noe å utsette på dommeren. Det er også etiske perspektiver ved håndteringen av de etiske problemstillinger dommeren støter på i tjenesten. En måte å angripe spørsmålene på, er å samtale med andre, f.eks. kollegaer. Utfordringen da er å ikke gå til den som man vet vil gi det svaret man selv ønsker, men heller søke veiledning der man møter utfordring på egne synspunkter. En annen side av dette er hvordan dommeren oppfatter kritikk i etiske spørsmål, f.eks. fra Tilsynsutvalget. Fra et etisk perspektiv bør kritikk sees som et bidrag til forbedring. 17 Jf. Syse (2004).

18 18 6. Behovet for skrevne regler om dommeretikk Domstolene treffer avgjørelser som griper inn i enkeltpersoners liv, ofte i deres vesentligste rettsgoder. Det kan dreie seg om frihetsberøvelse, fratakelse av omsorg for barn eller andre vesentlige konsekvenser på det personlige plan. Eller avgjørelsene kan på vesentlig, kanskje dramatisk, måte påvirke enkeltpersoners eller bedrifters økonomiske stilling. Avgjørelsene kan om nødvendig gjennomføres med samfunnets tvangsmakt. Iblant har avgjørelsene i tillegg til konsekvensene for sakens parter samfunnsmessig betydning langt ut over den konkrete sak. De samfunnsorganer som skal treffe slike avgjørelser, må ha en høy grad av tillit. Det er uten videre innlysende at det må stilles strenge yrkesetiske krav til dommerne som utøvere av domstolenes avgjørelseskompetanse. Imidlertid kan det reises spørsmål om det er nødvendig eller ønskelig at disse yrkesetiske kravene nedfelles i form av et skriftlig regelverk, slik det er skjedd for flere andre yrkesgrupper, blant annet advokater og leger. Dommernes yrkesutøvelse er i betydelig utstrekning regulert gjennom reglene i prosesslovgivningen. Men som det fremgår av fremstillingen foran, har Norge, i likhet med de øvrige nordiske land og de fleste land i Europa, ikke skrevne yrkesetiske regler for dommere. De viktigste regler som finnes, er den svært generelt utformede bestemmelse i domstolloven 55 tredje ledd om at en dommer skal utføre sin dommergjerning upartisk og på en måte som inngir alminnelig tillit og respekt, og forutsetningen i samme lov 236 første ledd om at en dommer skal overholde de plikter stillingen medfører og opptre i samsvar med god dommerskikk. Selv om det ikke finnes mer detaljerte regler, vil det nok iallfall i hovedtrekk langt på vei være alminnelig enighet om hvilke krav som må stilles til dommeres atferd. Likevel er det flere hensyn som taler for at det bør utarbeides regler eller prinsipper for dommeratferd i skriftlig form. Domstolkommisjonen, som utredet spørsmålet om en disiplinærordning for dommere, pekte i sin innstilling på hensyn som kunne tale for utarbeidelse av etiske regler for dommere. I NOU 1999:19 punkt side 323 heter det: Formålet med etiske regler vil bl a være å bidra til å videreutvikle denne bevisstheten, og representere en felles ramme som kan gi trygghet i oppfatningen av ens egen rolle som dommer. Det vil dessuten ofte være debatt om slike regler og hva de skal inneholde; en debatt som i seg selv kan være bevissthetsskapende hos dommerne. Etiske regler vil også kunne utgjøre et viktig signal til utenverdenen om hva slags dommeratferd man kan forvente å bli møtt med. Domstolkommisjonen pekte imidlertid også på at det kunne være vanskelig å utforme profesjonsetiske regler på en slik måte at de gir klare handlingsnormer. For øvrig viste kommisjonen til at det ikke hørte under kommisjonens mandat å utforme slike regler, og at dommerne selv burde trekkes sentralt inn i et slikt arbeid. I høringsrunden etter Domstolkommisjonens innstilling ga flere høringsinstanser, blant annet Norges Juristforbund og Den norske Dommerforening, uttrykk for at det av hensyn til dommernes rettssikkerhet burde utvikles et regelsett for god dommerskikk. Til dette uttalte Justisdepartementet i Ot. prp. nr. 44 ( ) punkt side 174:

19 19 Justisdepartementet ser betenkelighetene ved å etablere et sanksjonssystem uten at det samtidig utvikles et sett skriftlige, profesjonsetiske regler for god dommerskikk. På den annen side synes tiden ikke moden for å utvikle et regelsett som kan gi noe mer enn en generell henvisning til god dommerskikk. Departementet har også merket seg at slike profesjonsetiske regler for dommere ikke er vanlig i andre land det er naturlig å se hen til. Departementet uttalte imidlertid samme sted under punkt side 173 at Tilsynsutvalget for dommere forutsettes å utvikle generelle retningslinjer for hva som bør anses for god dommerskikk. I Tilsynsutvalgets første årsmelding for 2002 uttalte utvalget: Utvalget har merket seg at mange andre profesjoner, som advokater, leger og psykologer, har skrevne etiske retningslinjer. Det er en pågående diskusjon om behovet for slike regler også for dommere. Utvalget tar derfor sikte på å følge opp dette spørsmålet når man har vunnet noe mer praktisk erfaring gjennom klagesaksbehandlingen og henvendelser for øvrig som måtte være relevante for spørsmålet. 18 Spørsmålet ble fulgt opp i brev av 20. desember 2004 fra Tilsynsutvalget for dommere til Domstoladministrasjonen med forslag om utredning av et etisk regelverk for dommere. I brevet heter det: Utvalgets erfaringer så langt Det er utvalgets erfaring at publikum fra tid til annen etterspør et etisk regelverk for dommere. Selv om Tilsynsutvalgets materiale fortsatt er begrenset, er det en samlet oppfatning i utvalget at det i den konkrete klagesaksbehandling ville vært en fordel om avgjørelsene i større grad kunne være foranket i et regelverk. Utvalgets anbefaling om å få utredet disse spørsmålene nærmere, henger imidlertid også sammen med vurderingen av de andre hensyn som skal presenteres. 2.2 Dommernes maktposisjon Domstolkommisjonen påpekte som ledd i argumentasjonen for en ny disiplinærordning: Den særlige posisjon som dommerne innehar som forvalter av samfunnets maktapparat, stiller spesielle krav til dem. Det kan være vanskelig å opprettholde tilliten til dommerne, dersom det ikke reageres overfor dommere som opptrer kritikkverdig på en måte som kan gi inntrykk av at de misbruker den tillit som vårt domstolsystem hviler på. (Pkt , s. 230.) 18 Årsmeldingen side Hele brevet er inntatt som vedlegg til Tilsynsutvalgets årsmelding for 2004.

20 20 Den samme vurdering av dommernes posisjon taler etter Tilsynsutvalgets oppfatning for at det bør utvikles et etisk regelverk for hvordan dommernes maktposisjon skal forvaltes. Pva. borgerne er det naturlig at det stilles krav til dommeres atferd og ivaretakelse av sin sentrale samfunnsoppgave utover det som følger direkte av prosesslovgivningen. 2.3 Dommernes rettssikkerhet Som påpekt av høringsinstansene er et annet svært viktig argument for utvikling av et etisk regelverk hensynet til dommernes rettssikkerhet. Slik situasjonen er i dag, vil den enkelte dommer, som nevnt ovenfor, ikke ha noen sikre holdepunkter for hvilke normer han skal innrette seg etter. Forutberegnelighet er et sentralt hensyn ved utforming av ethvert sanksjonssystem. Iverksettelsen av en ny disiplinærordning for dommere bør derfor særlig av hensynet til den enkelte dommer følges opp med utvikling av et etisk regelverk. 2.4 Regelverkprosessens betydning Domstolkommisjonen påpekte videre som referert ovenfor at selve arbeidet med utvikling av slike etiske regler i seg selv vil kunne være bevissthetsskapende hos dommerne. Tilsynsutvalget antar, jfr. nedenfor pkt. 4, at et arbeid med å utvikle etiske regler for dommere vil kunne komme til å involvere mange instanser, uten at det nødvendigvis behøver å ta spesielt lang tid. Selve regelverksprosessen, og senere det faktum at det foreligger et regelverk, vil etter utvalgets syn i seg selv kunne antas å være holdningsskapende og bevisstgjørende. For publikum vil et skriftlig regelverk innebære en større forutsigbarhet og informasjon om hva man har rett til å forvente i sin kontakt med domstolsapparatet og dommerne. For dommerne vil et regelverk som nevnt være holdningsskapende og øke dommernes bevissthet rundt etiske spørsmål. Selv om et skriftlig regelverk nødvendigvis må bli forholdsvis generelt i sin utforming, iallfall et stykke på vei, gjør disse hensynene seg like fullt gjeldende. Samlet taler disse hensynene med styrke for at det nå iverksettes et arbeid med å utarbeide nasjonale etiske regler for dommere. Tilsynsutvalget kan ikke se at det gjør seg gjeldende mothensyn som med særlig styrke taler for at dette ikke bør skje. Også Europarådets konsultative råd for europeiske dommere, CCJE, har tatt til orde for at det bør etableres skrevne etiske regler for dommere ( principles of professional conduct ) innenfor hvert enkelt land. 20 CCJE peker på at slike regler har viktige fordeler. De hjelper dommere til å ta stilling til spørsmål om profesjonsetikk, og støtter opp under deres uavhengighet. Videre gir skrevne etiske regler publikum opplysning om hvilke yrkesetiske krav de kan stille til dommere. Slike regler bidrar også til å skape tillit til at rettsvesenet opptrer uavhengig og upartisk. CCJE understreker imidlertid at uavhengighet og upartiskhet ikke kan beskyttes bare av yrkesetiske regler, og at prosessreglene også spiller en viktig rolle. 20 Jf. Opinion no.3 On the Principles and Rules Governing Judges Professional Conduct, in particular Ethics, Incompatible Behaviour and Impartiality, omtalt i avsnitt 4.2, avsnittene