BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/vann- og avløpsetaten Fagnotat Saksnr.: 201012244-9 Emnekode: EVA-1335 Saksbeh: ANHA Til: Juridisk seksjon v/morten Børslid Kopi til: Fra: Vann- og avløpsetaten Dato: 27. november 2014 2014 Evaluering av forskrift om vann- og avløpsgebyrer forslag høring av ny forskrift. Hva saken gjelder: Vann- og avløpsetaten fremmer forslag til ny forskrift om vann- og avløpsgebyrer for Bergen kommune. Bakgrunnen for saken er at gjeldende forskrift om vann- og avløpsgebyrer for Bergen kommune stiller krav om å evaluere forskriften. Formskriften har vært gjeldende siden 2002 og det har i denne perioden vært få tilbakemeldinger om opplevende skjevheter. Erfaringene ved forskriften er gjennomgående positive. På bakgrunn av evalueringen er det utarbeidet forslag til ny forskrift om vann- og avløpsgebyrer for Bergen kommune. I hovedsak er endringene presiseringer og tydeliggjøring av eksisterende forskrift. Vannmålernormen og forslag til forskrift er søkt harmonisert, særlig med hensyn til definisjoner, samt at flere av bestemmelsen i vannmålernormen er foreslått som regler på forskriftsnivå. Med bakgrunn i de gode erfaringene vi har hatt med forskriften, innebærer foreliggende forslag til ny forskrift ingen vesentlige realitetsendringer. Det foreligger heller ikke endringer i rammeregelverket for gebyrene som krever tilsvarende endringer i lokale forskrift. Forslaget følger som vedlegg 1. Gjeldende forskrift følger som vedlegg 2, og gjeldende vannmålernorm som vedlegg 3. Vann- og avløpsetaten tilrår å legge forslaget ut på høring. For ytterligere omtale av forslag til forskrift om vann- og avløpsgebyrer, vises til saksutredningen. Anbefalt forslag fra Vann- og avløpsetaten 1. Forslag til forskrift om vann- og avløpsgebyrer sendes på høring i henhold til forvaltningslovens regler om forskrifter. Anne Britt Hartmann - juridisk seniorrådgiver Magnar Sekse - fagdirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 1
Saksutredning: 1. Bakgrunn Vann- og avløpsetaten har utarbeidet forslag til ny forskrift om vann- og avløpsgebyrer for Bergen kommune til erstatning for gjeldende forskrift, som derved foreslås opphevet. Forslag til ny forskrift innebærer ingen vesentlige realitetsendringer. Beregningsprinsippeneog innretningene videreføres. Enkelte bestemmelser er nye, men i hovedsak er endringene presiseringer og tydeliggjøring av eksisterende forskrift. En del formuleringer i forskriften er også tilpasset endrede lover og forskrifter. Vannmålernormen og forslag til forskrift er søkt harmonisert, særlig med hensyn til definisjoner, samt at flere av bestemmelsen i vannmålernormen er foreslått som regler på forskriftsnivå. Regelteknisk er forskriften gitt inndeling i paragrafer i stedet for punkter. Forslaget følger som vedlegg 1. Vann- og avløpsetaten tilrår å legge forslaget ut på høring. Som det fremgår av punkt 14 i gjeldende forskrift, skal «Forskriften evalueres etter ett år for å eventuelt rette opp skjevheter.» Gjeldende forskrift for vann- og avløpsgebyrer ble vedtatt av Bergen bystyre i 2001 (bystyresak 394-01, møtedato 10.12.2001). Forskriften ble da endret i betydelig grad, dels som følge av at den statlige rammeforskriften for vann- og avløpsgebyrer ble revidert. Endringene i 2000/2001 innebar en systemomlegging av gebyrregelverket, hvor bl.a. todelt gebyrmodell ble innført, det vil si at det totale årsgebyret skulle bestå av to deler, et abonnementsgebyr og et forbruksgebyr. Retten for den enkelte abonnent til å kreve forbruket målt, ble også innført. Minimumsgebyrer ble ikke tillatt lenger. Videre ble det bestemt at når forbruksgebyret skulle baseres på målt vannforbruk, måtte satsen i kr/m 3 være ens for alle kategorier kunder, noe som ikke var tilfelle for gjeldende regulativ. Dette var hovedendringene som ble innført ved gjeldende forskrift. Som ovennevnte viser var systemomleggingen relativt stor. Saksutredningen for gjeldende forskrift viser til regneeksempler for å illustrere hvordan systemomleggingen og forslag til ny forskrift ville slå ut, og det ble også vedtatt at man skulle evaluere forskriften for å rette opp eventuelle skjevheter. Byrådssaken fra 2001 Sak 1330-200190429 følger vedlagt fordi den gir en del nyttig informasjon om vann- og avløpsgebyrene i Bergen, jfr. vedlegg 4. 2. Evaluering Bakgrunnen for evalueringen er som vist over, et særlig behov for etterkontroll av forskriftens virkninger i og med at forskriften innførte en systemomlegging. Eventuelle skjevheter som forskriften eventuelt medfører skal rettes opp. Det foreligger ikke regelendringer i rammeforskrifter eller annet lovverk som tilsier at den kommunale forskriften må endres tilsvarende. I evalueringen mener Vann- og avløpsetaten at henvendelser fra abonnenter, klagesaker, tema i klagesakene samt antall klagesaker, er viktig for å belyse om forskriften virker etter sin hensikt og hvorvidt det er behov for endringer eller forbedringer. Enkelte klagesaker på gebyrområdet den senere tid, har reist spørsmål som etaten er bedt om å vurdere nærmere. Det kan også være nyttig å se hen til andre kommuner det er naturlig å sammenligne seg med. 2
2.1. Rammer Bakgrunnen for gebyrforskriften er kostnadsinndekning av kommunen sine kostnader til å levere vann- og avløpstjenester. Av lov om kommunale vass- og avløpsanlegg av 16.03.2012, (vass- og avløpsanleggslova), slås det fast at gebyrene skal være engangsgebyr for tilknytning og årlige gebyr. Det fremkommer av rettspraksis at tilknytningsgebyret ikke refererer seg til noen bestemt del av kommunens kostnader. Videre er kommunen gitt vid frihet til å bestemme hvordan gebyrene skal beregnes. Det fremgår av merknadene til loven at gebyrene kan, i henhold til rettspraksis, fastsettes på bakgrunn av en avveining mellom fordelingshensynet og målsettingen om å etablere ordning som er administrativ enkel å anvende for kommunene. Forurensningsforskriften av 01.06.2004 kapittel 16 om kommunale vann- og avløpsgebyrer, gir kommunen betydelig frihet til å fastsette egne regler. Kommunen står således fritt til å utforme egne bestemmelser om gebyrberegningen, med de begrensninger som følger av Vassog avløpsanleggslova og forurensningsforskriften. Viktigste begrensning er at gebyrene ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren, det vil si selvkostprinsippet. Dersom vannforbruket stipuleres, skal bebyggelsens areal legges til grunn. Også det faste gebyret kan beregnes ut fra areal, i henhold til rettspraksis. Adgangen til å regulere særlige beregningshensyn fremkommer i forurensningsforskriften 16-4 og særlige satser av 16-5. Selve prisen per m 3 for vann/avløp kan ikke settes forskjellig for ulike eiendommer. Som nevnt over i punkt 1 er det ikke tillatt med minimumsgebyrer. Både kommunen og den enkelte abonnent kan kreve installert vannmåler. Det er ikke anledning til å redusere gebyret til storforbrukere av vann, eller gi redusert gebyr av rimelighetsgrunner, eksempelvis av økonomiske sosiale hensyn. Man må ha hjemmel for å redusere gebyret. Prinsipielt gjelder at vann inn = vann ut. For eiendom som ikke brukes som bolig, er det adgang til å fastsette særregler eller inngå særavtaler. Det er lagt til grunn i forurensningsforskriften at areal er den faktor som over tid gir best uttrykk for forbruk av vann, så fremt en ikke måler forbruket. 2.2. Nærmere om modellen i Bergen og andre sammenlignbare kommuner 2.2.1 Engangsgebyr Innretningen av og størrelsen på engangsgebyrene for tilknytning varierer i stor grad fra kommune til kommune. Gebyrer kan være inndelt i arealtrinn med eller uten fastbeløp i bunn, ha inndeling i lav, middels eller høy sats, være et fast beløp uavhengig av areal og/eller skille mellom bolig og næring. I Bergen beregnes engangsgebyret per m 2 bruksareal. Bergens innretning med byggets bruksareal og en flat sats er enkel å regne ut for abonnenten, enkel å administrere og har gitt få klager. Bergen hadde for ca. 20 år siden en innretning med både lav, middels og høy sats som gav langt flere klager enn i dag. 3
2.2.2. Årsgebyr Årsgebyrene innen både vann og avløp er i Bergen er todelte, og består av et abonnementsgebyr og et forbruksgebyr. Abonnementsgebyr beregnes ved å multiplisere bruksarealet i m 2 med satsen for abonnementsgebyr i kr/m 2. Forbruksgebyr beregnes ved å multiplisere forbruket i m 3 med satsen for forbruk i kr/m 3. Forbruket kan være enten målt eller stipulert. Målt forbruk forutsetter at vannmåler er installert. Det stipulerte forbruket beregnes ved å multiplisere bruksarealet i m 2 med et fast stipulert forbruk på 1,3 m 3 /m 2 bruksaeal. Boligabonnenter kan velge målt eller stipulert forbruk. For andre abonnenter skal som hovedregel vannforbruket måles. Om det lønner seg for en abonnent å velge stipulert eller målt forbruk, avhenger både av størrelsen på bruksarealet i m 2, forbruket i m 3, leien for vannmåler og kostnadene ved å installere vannmåler. Et lavt vannforbruk i en stor bolig kan gjøre det lønnsomt for abonnenten å installere vannmåler. Det har siden krav om vannmåler ble innført ved forskriften av 2001, vært en kontinuerlig vekst av vannmålere på næring, det vil si alt som ikke brukes til bolig. I 2002 hadde vi ca. 230 målerabonnenter, hvorav ingen var i boliger. I dag er det 3500 målere/målepunkt hvorav 275 i boliger. Praksis og rutiner på området er i stor grad innarbeidet i forslag til forskrift. 2.2.3. Sammenligning med andre kommuner Det er nyttig å se hen til hvordan gebyrnivået i Bergen kommune ligger an i forhold til andre kommuner. Engangsgebyr: En sammenligning av kommunene Bergen, Oslo, Trondheim, Stavanger, Askøy, Os og Fjell for 2014 viser følgende: 4
Det vanligste er å legge bygningens bruksareal til grunn, og noen gir rabatt for store bygningsarealer. Askøy har en fast sats som ikke er arealavhengig, og i Oslo legges tomtearealet til grunn. For en standardbolig på 120 m 2 bruksareal er Bergen rimeligst og Os dyrest. For et næringsbygg på 10.000 m2 er Askøy rimeligst, Stavanger nest rimeligst hvis de bruker lav sats og Bergen følger deretter. Oslo er ikke direkte sammenlignbar, men er tatt med i sammenligningen. Tomteareal er benyttet der bruksarealet er benyttet for de andre kommunene. Årsgebyr: Alle kommunene har todelte årsgebyrer bestående av et abonnementsgebyr og forbruksgebyr. Trondheim er en av de få byene der de fleste abonnentene har målt forbruksgebyr, (de krever vannmåler for alle nye boliger). Bergen og Stavanger har samme struktur på abonnementsgebyr og forbruksgebyr. Oslo har samme struktur på stipulert forbruksgebyr som Bergen og Stavanger, men abonnementsgebyr er et fast lavt kronebeløp. Trondheim har også abonnementsgebyr med fast kronebeløp, som for en gjennomsnittlig bolig vil utgjøre en større andel av totalt årsgebyr enn i Oslo. I Trondheim kommer hertil målt forbruksgebyr og et fast kronebeløp for leie av vannmåler. 5
2.3. Tilbakemeldinger fra abonnenter - klagesaker De siste 5 årene har vi gjennomsnittlig hatt 4-6 klagesaker årlig innen forskriftens virkeområde og disse er fordelt på alle områder av forskriften; vannmålersaker, lekkasjesaker, engangsgebyr og årsgebyr. Samlet sett er det flest saker knyttet til etterkrav på årsgebyr, («gratispassasjerer» som får krav på å betale for 3 år tilbake i tid), men også dette er i denne sammenhengen få. Basert på antall årlige klagesaker i forhold til ca. 75000 abonnenter, mener vi at forskriften virker etter sitt formål og oppfattes som forholdsvis enkel å forstå og rimelig, sett fra abonnentens side. 2.4 Konklusjon evaluering Det har vært få tilbakemeldinger om skjevheter i gjeldende gebyrforskrift. Bergen kommune har valgt en enkel modell der både engangsgebyr og årsgebyr beregnes på grunnlag av eiendommens bruksareal og samtidig etter en flat sats. Gebyrmodellen er enkel å forstå, lett å administrere og behandler alle abonnementskategorier likt. Bergen hadde som omtalt foran, for ca. 20 år siden, en innretning med både lav og høy sats for engangsgebyret, noe som gav flere klager enn i dag og således var mer utfordrende å administrere og å forstå for abonnentene. 3. Forslag til endringer I det følgende redegjøres for regelteknikk og de materielle endringene som forskriftsforslaget medfører. Det er kun de viktigste endringene som omtales, og avslutningsvis kommenteres enkelte bestemmelser særskilt. 6
3.1. Regelteknisk Forskriftsforslaget er utarbeidet med grunnlag i Justis- og beredskapsdepartementets retningslinjer av 30.01.2002 om forskriftsarbeid for kommuner og veilederen om lovteknikk og lovforberedelse. Det er en avvegning om en skal revidere gjeldende forskrift ved endringer eller ved fastsettelse av ny forskrift. I denne saken foreslås ny forskrift. Begrunnelsen er at forslaget til dels omarbeider gjeldende forskrift samt inneholder en del nye bestemmelser, samt at formen på bestemmelsene endres fra punkter til paragrafer. Paragrafene gis overskrifter for å tydeliggjøre innholdet og øke leservennligheten. 3.2. Forslag til materielle endringer Forslag til ny forskrift innebærer ingen vesentlige realitetsendringer. Beregningsprinsippeneog innretningene videreføres. Det er foreslått å ta inn formålsbestemmelse i forskriften. Det er innført nye definisjoner i 2,bokstav a, 6 tredje ledd og i 12 første ledd. Definisjonene forklarer hva som menes med «eiendom», «bygning» og «målepunkt» for vannmåler. Når det gjelder «bygning» har man knyttet arealberegningene til bygninger som er tildelt bygningsnummer i matrikkelen. Systemet med å måle areal etter NS 3940 videreføres. Når det gjelder vannmålere, foreslås at kommunen kan unnlate å kreve vannmåler, der krav om vannmåler ikke er hensiktsmessig, jfr. 8 punkt 4 annet og tredje ledd. Dette vil i hovedsak være for helt små næringsarealer med beskjedent vannforbruk. Det foreslås også at kommunen kan, i de tilfeller bruksareal ikke foreligger, fastsette et bestemt vannforbruk basert på stipulert forbruk. Sistnevnte vil kunne være aktuelt for midlertidige abonnenter. «Norm for vannmålerinstallasjoner» og forskriftens regler om vannmålere er gjennomgått. Vi mener at disse nå er bedre harmonisert. Flere av reglene i vannmålernormen er tatt inn i forslaget til forskrift og blir således regler på forskriftsnivå. Under revisjonen er bl.a. normens forklaring på ulike abonnentskategorier tatt vekk slik at forskriftens definisjon av abonnent gjelder, jf. klagesak 170112- sak 4-12 hvor dette var tema. Vann og avløpsetaten vil oppdatere vannmålernormen tilsvarende når endelig forskrift foreligger. Normen vil inneholde tekniske bestemmelser om vannmålere og vannmålerinstallasjoner. Videre er regelen om muligheten til å gi gebyrøkning dersom abonnent ikke etterkommer for eksempel pålegg om reparasjon av lekkasje, tatt ut. Dette fordi muligheten ikke er tillatt lenger. Mulighet for reaksjoner ivaretas her gjennom annet lovverk. For øvrig er endringene i hovedsak presiseringer og tydeliggjøring av eksisterende forskrift. 3.2.1. Merknader til enkelte bestemmelser: 1. Formål og virkeområde Forskriften foreslås å inneholde bestemmelse om formål og virkeområde. Det slås fast at formålet er å fastsette regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrer, samt at forskriften gjelder for alle abonnenter i kommunen. 7
2. Definisjoner 2 om definisjoner, foreslår å presisere i punkt a at man med eiendom mener fast eiendom som har eget gårds- og bruksnummer. I tillegg presiseres at kommunen kan kreve gebyr også i de tilfeller kommunen pålegger tilknytning til offentlig nett med hjemmel i plan- og bygningsloven. Denne muligheten følger direkte av vass- og avløpsanleggsloven 3. 3. Gebyrgrunnlag og arealberegningsmetode For bebygd eiendom regnes det gebyr kun for bygninger som er tilknyttet vann- og avløpsledning. Dette er fast praksis etter gjeldende forskrift, men fremkommer ikke direkte av forskriftens ordlyd. I forslaget er praksisen søkt innarbeidet i 6 fjerde ledd. Videre inneholder forslaget en definisjon av bygning som er knyttet både til Norsk Standard 3940 om arealberegning, og bygningsnummer som ført i matrikkelen. Dette er nytt og vil etter Vann- og avløpsetatens vurdering være forenklende som system og klargjørende for abonnentene. Man vil kunne fastslå areal og bygningsmasse som skal inn i beregningsgrunnlaget for gebyrene ut i fra objektive kriterier som fremkommer av kommunalt matrikkelregister. Det foreslås videre at der det er innvendig tilkomst mellom bygninger, er disse gebyrpliktig etter samlet matrikkelført bruksareal, selv om det kun er den ene bygningen som er tilknyttet offentlig vann-og/eller avløp. Dette vil være situasjonen for en del garasjer. Regelen om at det ikke regnes gebyr for ubebygget eiendom, videreføres i forslaget. 4. 7 om engangsgebyr Arealgrensen for når en utvidelse av bygning gir grunnlag for tillegg i engangsgebyret, foreslås tatt inn i selve forskriften. I dag er arealgrensen oppgitt kun i gebyrregulativet. Det foreslås å ta engangsgebyr også for eiendom som er pålagt tilknytning etter planog bygningsloven, se nærmere omtale under 5. Gebyrfritaket for midlertidige abonnenter videreføres. Det presiseres at kommunen bestemmer varigheten på midlertidigheten. 5. 8 om årsgebyr I første ledd foreslås å ta inn en bestemmelse om at kommunen kan kreve årsgebyr også for eiendom den har krevd tilknyttet vann- og avløpsanlegg med hjemmel i planog bygningslovens bestemmelser, 27-1 og 27-2. Tilsvarende gjelder for tilknytningsgebyret. Hjemmelen til å kreve gebyr fremkommer direkte av ordlyden i vass- og avløpsanleggsloven 3. Når det gjelder vannmålere, foreslås at kommunen kan, der krav om vannmåler ikke er hensiktsmessig, gjøre unntak fra kravet om vannmåler, jfr. 8 punkt 4 annet og tredje ledd. Dette vil i hovedsak være helt små næringsarealer med beskjedent vannforbruk. Det foreslås også at kommunen kan, i de tilfeller bruksareal ikke foreligger, fastsette et bestemt beløp basert på stipulert forbruk. Sistnevnte vil kunne være aktuelt for midlertidige abonnenter. 8
6. 9 om fradrag, tillegg og skjønnsfastsettelse av årsgebyr Punkt 1 foreslås harmonisert med sanitærreglementet. Slik forslaget lyder, vil situasjonene som kan gi grunnlag for reduksjon i gebyret, samsvare med sanitærreglementets grunnlag for reduksjon i gebyret, jfr. punkt 3.2 og 3.15 i sanitærreglementet. 7. 12 om installasjon og bruk av vannmåler Det foreslås å innføre og forklare begrepet «målepunkt» for vannmåler da dette bedre beskriver de tekniske og faktiske forhold. 8. 13 om eierforhold og kostnader Det foreslås at abonnenten bekoster utskiftning av vannmåler der behovet for utskiftning skyldes forhold på abonnentens side. 9. 19 om andre forhold Det foreslås at kommunen gis hjemmel til å stipulere vannmengde i de tilfeller plombert vannmåler er brutt. 9