Kommunestyret i Leirfjord kommune Skoledalsveien 39 8890 Leirfjord Leirfjord 05.12.2016 ORIENTERING OM BUDSJETT FOR KONTROLL- OG TILSYNSARBEIDET 1: Innledning og bakgrunn Kontrollutvalget erkjenner at det kan være behov for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag til budsjett for samlede kontroll og tilsynsarbeidet i kommunen i 2017. Vi er generelt sett opptatt av å skape interesse for og kunnskap om utvalgets oppgaver og rolle, og vi takker for at det gis anledning til dette i sammenheng med kommunestyrets behandling av utvalgets forslag til budsjett. Kontrollutvalget er som kjent et folkevalgt tilsynsorgan, som rapporterer resultatet av sitt arbeid til kommunestyret. Kontrollutvalgets arbeid er en del av den kommunale egenkontrollen, og må blant annet ses i sammenheng med adm. sjefens ansvar for å etablere betryggende internkontroll i kommunens administrasjon. Jfr. kommunelovens 23 nr. 2. Kommunestyret har selv det øverste ansvaret for tilsyn med den kommunale forvaltningen, og velger selv et kontrollutvalg til å stå for det løpende tilsynet med den kommunale forvaltningen. Jfr. kommunelovens 76 og 77 nr. 1. 2: Kontrollutvalgets rolle når det gjelder budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet Det følger direkte av forskrift om kontrollutvalg at kontrollutvalget har ansvar for at det legges frem et forslag til budsjettramme: 18. Budsjettbehandlingen Kontrollutvalget utarbeider forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen eller fylkeskommunen. Kontrollutvalgets forslag til budsjettramme for kontroll- og revisjonsarbeidet skal følge formannskapets/kommunerådets eller fylkesutvalgets/fylkesrådets innstilling til kommunestyret eller fylkestinget. Der kommunen eller fylkeskommunen har en egen revisjon avgir revisjonen innstilling til kontrollutvalget om budsjett for revisjonen. Annet ledd sikter til de tilfeller hvor kommunen har egne ansatte revisorer, som er en av de tillatte revisjonsordningene for kommunene. Leirfjord kommune deltar som kjent i et interkommunalt samarbeid om revisjonstjenenester. Det vil normalt sett være av stor verdi at kontrollutvalgets forslag fremkommer så tidlig som mulig i kommunens interne budsjettprosess, noe kontrollutvalget i Leirfjord kommune har lagt vekt på denne gangen. Kontrollutvalget vil typisk måtte bygge på endelige særbudsjett for interkommunale samarbeid og selskap [fastsatt av styret, representantskap eller tilsvarende organ med delegert myndighet], eller budsjettestimater dersom særbudsjett først vil foreligge på et senere stadium. Kontrollutvalget har uansett etter nevnte forskrift et selvstendig ansvar når det gjelder å vurdere hva som etter utvalgets mening er en forsvarlig budsjettramme for kontroll- og tilsynsarbeidet og som man derfor vil anbefale overfor kommunestyret. Så vidt vi kjenner til, har det ikke tidligere blitt lagt frem budsjettforslag for det samlede kontroll- og tilsynsarbeidet fra kontrollutvalgets side i forbindelse med kommunestyrets behandling av årsbudsjettet. Side 1 av 6
Kommunestyret står fritt når det gjelder fastsettelse av årsbudsjettet for kommunens samlede virksomhet. Imidlertid skal årsbudsjettet oppfylle generelle kvalitetskrav, eksempelvis kravet til realisme, oversiktlig oppstilling og at prioriteringer, målsettinger og premisser skal komme tydelig frem. Jfr. kommuneloven 46 nr. 3 og 4. Dette innebærer blant annet at inntekter og utgifter skal settes lik det som må forventes, ut fra de avtaler og forpliktelser kommunen har inngått samt de politiske målsettinger som skal oppnås. For ordens skyld nevnes det at kontrollutvalgets forslag oppsummert var basert på følgende tallmateriale [hele kroner]: Område Budsjett 2017 1 Kontrollutvalgets egenaktivitet 44.204 2 Kjøp av revisjonstjenester 710.603 3 Kjøp av sekretariatsbistand 109.631 4 Andre særskilte kostnader 0 Totalt 864.438 I forhold til kommunens totale driftskostnader i 2015 i følge KOSTRA på 237.247.000 kr, vil kr 864.468 utgjøre ca. 0,35 % - noe som innebærer at eksempelvis 10 % økning i utgiftene til kontroll- og tilsynsarbeid vil medføre en økning i totale driftsutgifter på ca. 0,035 %. 3: Nærmere om kontrollutvalgets forslag til budsjett for revisjonsarbeidet Kontrollutvalget la i sitt forslag til grunn at området forvaltningsrevisjon [og selskapskontroll] i revisjonsenheten må tilføres minst ett årsverk ut over dagens bemanning. Forvaltningsrevisorer rekrutteres gjerne innenfor faggruppen statsvitere, jurister og økonomer og det stilles vanligvis krav om minimum 3 års utdanning fra universitet eller høyskole. Totalkostnaden inkl. indirekte utgifter ved et slikt årsverk kan løselig anslås til kr 750.000 800.000 pro anno. Fordelingsmetodikken som benyttes for totalkostnaden i revisjonssamarbeidet tilsa i så fall en kostnadsøkning for kommunen i området kr 112.200 120.000, i tillegg til ordinær lønns- og prisvekst. Årslønnsveksten er i forbindelse med nasjonalbudsjettet anslått til 2,7 % for 2017, jfr. tabell 2.1 Hovedtall for norsk økonomi men en kommune skal normalt sett benytte den inflasjonsfaktor som fremstår som mest mulig realistisk i forhold til egne aktiviteter og oppgaver. Forventet lønns- og prisvekst kan derfor være høyere, eksempelvis dersom dette følger av avtale eller andre former for forpliktelser en kommune har inngått eller planlegger å inngå. Et forvaltningsrevisjonsprosjekt av standard omfang utgjør mellom 200 og 300 effektive timer for en eller flere kvalifiserte revisorer, og med antatt selvkost på effektiv tid innenfor kommunal revisjon på om lag kr. 1.000 pr. time tilsvarer dette kr 200.000 300.000 for et gjennomsnittlig prosjekt. Utgangspunktet er at forvaltningsrevisjon skal gjennomføres årlig, jfr. bestemmelsen i forskrift om kontrollutvalg: 9. Forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon i samsvar med bestemmelsene i dette kapittel. Side 2 av 6
Forutsatt at tilstrekkelig omfang vil utgjøre i gjennomsnitt ett prosjekt pr. år pr. kommune, vil totalkostnaden for forvaltningsrevisjon være kr 1.200.000 1.600.000 pr. år. Kostnaden forbundet med selskapskontroll kommer i tillegg. For kontrollutvalget fremsto det derfor innledningsvis som sannsynlig at forsvarlig gjennomføring av forvaltningsrevisjon [og selskapskontroll] vil kreve om lag 2 årsverk hos revisjonsenheten. Kontrollutvalget presiserer for ordens skyld at utvalget naturligvis ikke har noen detaljert oversikt over hvordan revisjonsenheten har planlagt å løse sine oppgaver som kommunens valgte revisor fremover. Det er styret i enheten som foretar beslutninger når det gjelder organiseringsspørsmål inkl. rekruttering, ut fra hva hvilke kompetansefelt som må dekkes. Kontrollutvalget er forpliktet til å følge opp revisjonsarbeidet i tråd med bestemmelsene gitt i forskrift, og dette innebærer et tilsynsansvar når det gjelder regnskapsrevisjon [i likhet med det ansvar utvalget har når det gjelder å påse at forvaltningsrevisjon utføres i tilstrekkelig omfang]: 6. Regnskapsrevisjon Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens årsregnskap og kommunale eller fylkeskommunale foretaks årsregnskap blir revidert på en betryggende måte, herunder holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og påse at dette foregår i samsvar med de bestemmelser som følger av lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser, eller avtaler med revisor. Kontrollutvalget har altså et ansvar på vegne av kommunestyret til å påse at det gjennomføres forsvarlig regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon i tilstrekkelig omfang og med en tilfredsstillende kvalitet. Kommunens revisor har selvsagt selv det primære ansvaret for å levere tjenester i tilstrekkelig omfang med en tilfredsstillende faglig kvalitet, og at enhetens økonomiske ressurser er tilpasset denne forutsetningen. Kommunen har, så vidt utvalget kjenner til, ikke gjennomført verken forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll på jevnlig basis. I hovedsak har altså kommunen bare hatt kostnader til regnskapsrevisjon historisk sett, og ingen kostnader knyttet til lovpålagt forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Man kan i denne forbindelse eksempelvis sammenlikne kommunens egne kostnader til kontroll og revisjon i 2015 med kommuner som gjennomfører lovpålagt forvaltningsrevisjon [hele tusen kroner]: Kilden for opplysningene er SSB (data fra KOSTRA samt befolkningsstatistikk). Det må for ordens skyld tas forbehold om eventuell manglende sammenliknbarhet grunnet ulik rapporteringspraksis. Funksjon 110 skal bestå av kommunens utgifter til kontroll og revisjon. Side 3 av 6
Kontrollutvalget er kjent med at styret i revisjonsenheten har behandlet og fastsatt særbudsjett for revisjonsenheten 2. november. Kontrollutvalget har ingen innvendinger dersom tjenestene kan leveres i rett tid med tilstrekkelig kvalitet til en lavere kostnad enn det kontrollutvalget har forutsatt i sitt budsjettestimat. Det vil i så fall bli et lavere forbruk på denne posten enn hva utvalget opprinnelig antok, noe som i så fall er positivt så lenge oppgavene blir utført tilfredsstillende. Det kan være lett å glemme at forvaltningsrevisjon har en inntektsside i form av læring og forbedring. Godt utført forvaltningsrevisjon (som en lovpålagt del av kommunens egenkontroll) vil over tid kunne forbedre kvaliteten i den kommunale forvaltningen, og vil bidra til økt produktivitet og bedre økonomistyring. Utvalget er imidlertid på det rene med at mange kommuner har utfordringer når det gjelder prioritering av budsjettmidler, og at det er mange gode formål som er ressurskrevende. Utvalget vil i løpet av november legge frem forslag til plan overfor kommunestyret for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i valgperioden. Etter hva kontrollutvalget skjønner, har det ikke tidligere vært noe planverk på området, og det er heller ikke blitt uført forvaltningsrevisjon og selskapskontroll jevnlig slik normen er. Budsjettforslaget skal bidra til å sikre finansieringen av gjennomføringen av denne planen, og samtidig gjøre leverandøren kapasitetsmessig i stand til å levere et produkt av tilstrekkelig høy kvalitet når det gjelder forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Kontrollutvalget finner i denne sammenheng grunn til å nevne at det sommeren 2016 ble gjennomført en undersøkelse blant deltakerkommunene i revisjonssamarbeidet. 6 adm. sjefer, 4 økonomisjefer og regnskapssjefer, og 2 med annen rolle i kommunen deltok. Ingen ordfører avga svar. Som det fremgår, mener det majoriteten blant kommunens administrative ledelse at forvaltningsrevisjon [og selskapskontroll] er viktig eller svært viktig. 4: Kontrollutvalgets viktigste oppgaver når det gjelder forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget skal påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Side 4 av 6
Med utgangspunkt i planen for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, skal kontrollutvalget avgi rapport til kommunestyret om hvilke forvaltningsrevisjoner som er gjennomført og om resultatene av disse. Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret om hvordan kommunestyrets merknader til rapport om forvaltningsrevisjon er blitt fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte. 5: Kontrollutvalgets viktigste oppgaver når det gjelder selskapskontroll Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av selskapskontroll. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eierskap ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for selskapskontroll på de ulike sektorer og med de ulike selskapene. Planen skal vedtas av kommunestyret selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll). Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalget fastsetter selv hvordan utført selskapskontroll skal rapporteres til utvalget, herunder hvilket innhold slik rapport skal ha. Et selskap som er omfattet av selskapskontrollen, og den som utøver kommunens eierfunksjon, skal alltid gis anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som omtales i rapporten. Eventuelle kommentarer skal fremgå av rapporten. Med utgangspunkt i planen for gjennomføring av selskapskontroll skal kontrollutvalget avgi rapport til kommunestyret om hvilke kontroller som er gjennomført samt om resultatene av disse. 6: Kontrollutvalgets viktigste oppgaver når det gjelder regnskapsrevisjon Kontrollutvalget skal påse at kommunens årsregnskap og kommunale foretaks årsregnskap blir revidert på en betryggende måte, herunder holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og påse at dette foregår i samsvar med de bestemmelser som følger av lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser, eller avtaler med revisor. Når kontrollutvalget er blitt forelagt revisjonsberetningen fra revisor, skal utvalget avgi uttalelse om årsregnskapet før det vedtas av kommunestyret. Uttalelsen avgis til kommunestyret. Kopi av uttalelsen skal være formannskapet i hende tidsnok til at det kan tas hensyn til den før dette organet avgir innstilling om årsregnskapet til kommunestyret. Når revisor påpeker forhold i årsregnskapet, jf. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 4, skal kontrollutvalget påse at dette blir fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret om hvordan kommunestyrets merknader er blitt fulgt opp. Side 5 av 6
7: Oppsummering og avslutning Kontrollutvalget presiserer for ordens skyld at hovedforklaringen på kostnadsøkningen er økt satsing på gjennomføring av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll fremover. Videre at tilhørende post 3 (kjøp av revisjonstjenester) er et såkalt budsjettestimat, slik det fremgår av saksfremlegget. Posten omfatter både regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll og er basert på eksisterende revisjonsordning. Etter hva vi forstår, har styret i revisjonsenheten behandlet særbudsjett for dette interkommunale samarbeidet 2. november. Vedtektene for det interkommunale samarbeidet om revisjon 4 [Styrets oppgaver] sier blant annet: Styret har ansvaret for at Ytre Helgeland Kommunerevisjon har tilstrekkelige ressurser til å utføre sine revisjonsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Styret vedtar budsjett for samarbeidet og fordeling av utgiftene på deltakerkommunene. I den grad styret i Ytre Helgeland kommunerevisjon vedtok et budsjett som avviker vesentlig fra estimatet, kan dette beløpet eventuelt justeres før fremleggelse til kommunestyret. Revisjonsenheten må etter utvalgets oppfatning selv redegjøre for hvilke kapasitets- og kompetanseforutsetninger som budsjettet bygger på, dersom kommunestyret skulle ønske dette. Kontrollutvalget forestår det løpende tilsyn med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Jfr. kommunelovens 77 nr. 1. Kommunestyret har selv det øverste tilsyn med den kommunale forvaltningen. Jfr. kommunelovens 76. Etter kontrollutvalgets vurdering er det både nødvendig, fornuftig og lønnsomt med økt satsing på forvaltningsrevisjon og selskapskontroll i årene fremover. Kontrollutvalget er også overbevist om at kommunestyret ønsker at utvalget skal arbeide i samsvar med kommuneloven og forskrift om kontrollutvalg, herunder å påse at forvaltningsrevisjon og selskapskontroll gjennomføres i tilstrekkelig omfang og med en tilfredsstillende kvalitet. Kontrollutvalget er utpekt av kommunestyret til å stå for det løpende tilsyn med den kommunale forvaltningen, og rapporterer resultat av sitt arbeid til kommunestyret. Det er vår ambisjon at kontroll- og tilsynsarbeidet skal representere en verdiøkning for Leirfjord kommune, og ikke bare en kostnadspost i kommuneregnskapet. Med dette håper kontrollutvalget å ha oppklart eventuelle misforståelser knyttet til utvalgets rolle når det gjelder tilsyn med den kommunale forvaltningen, samt hvilke konkrete oppgaver utvalget iht. lov og forskrift er pålagt når det gjelder planlegging, bestilling, gjennomføring, rapportering og oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Vi håper også at kontrollutvalgets lovpålagte oppgaver når det gjelder budsjett for det samlede kontroll- og tilsynsarbeidet klart fremgår. Med vennlig hilsen kontrollutvalget i Leirfjord kommune Unni Mikalsen (sign.) Kontrollutvalgets leder Side 6 av 6