Klager deltok i en åpen anbudskonkurranse om bygningsmessige entrepriser på Gakori skole i Alta kommune. Klagers anførsel om at tildelingskriteriet "kvalitet" ikke var tilstrekkelig vurdert, ble tatt til følge av klagenemnda, men ikke klagers anførsel knyttet til kvalifikasjonsvurderingen. Klagenemndas avgjørelse 3. april 2006 i sak 2005/153 Klager: Innklaget: Roald Johansen AS Alta kommune Klagenemndas medlemmer: Inger Roll-Matthiesen, Kai Krüger, Siri Teigum Saken gjelder: Kvalifikasjons- og tildelingsvurdering. Bakgrunn: (1) Alta kommune kunngjorde 20. desember 2004 en åpen anbudskonkurranse om utførelse av seks forskjellige til- og ombygningsmessige arbeider på Gakori skole i Alta, deriblant bygningsmessige arbeider som denne klagen refererer seg til. I konkurransegrunnlaget tilknyttet de bygningsmessige arbeider punkt 4 fremgikk det følgende kvalifikasjonskriterier: Kriterier Tekniske kvalifikasjoner Administrative kvalifikasjoner Økonomiske/ finansielle kvalifikasjoner Dokumentasjon *Firmaattest *Liste over de viktigste leveransene de siste 3 år, inkludert deres verdi, tidspunkt og mottaker, referanseperson opplyses. *Beskrivelse av utstyr, maskiner og annen teknisk utrustning som foretaket disponerer for å utføre kontrakten. Postadresse Postboks 439 Sentrum 5805 Bergen Besøksadresse Olav Kyrresgate 8 5014 Bergen Tlf.: 55 59 75 00 Faks: 55 59 75 99 E-post: postmottak@kofa.no Nettside: www.kofa.no
(2) Videre fremkom det følgende tildelingskriterier i uprioritert rekkefølge: Kriterier Tilbudssum korrigert for forbehold og regnefeil Kvalitet Dokumentasjon Tilbudssum Referanser (3) Seks leverandører innga tilbud, blant dem Roald Johansen AS (heretter kalt klager) og Byggmester Bengt Andersen AS. (4) Blant disse var klagers tilbud rangert øverst med en kontrollregnet tilbudspris på kr. 25.591.436. Byggmester Bengt Andersen AS tilbudspris var kontrollregnet til kr. 31.689.624. (5) I brev av 11. mars 2005 ble tilbyderne meddelt at Roald Johansen AS var tildelt kontrakten. Det ble gitt frist til 29. mars 2005 med å påklage tildelingen. Ved fristens utløp var det kommet inn tre klager, deriblant fra Byggmester Bengt Andersen AS. På bakgrunn av dette valgte kommunen å be om en ny og uavhengig vurdering av tilbudene, og kontaktet en konsulent for en gjennomgang av tilbudene. (6) I konsulentens evalueringsrapport heter det: Kvalifikasjonskriteriene stiller opp krav på 3 områder: Teknisk, administrativt og økonomisk. For hvert område er det spesifisert hvilken dokumentasjon man ønsker. Det er ikke sagt noe om hvordan man vil vurdere materiale man får. Av forskriften fremgår imidlertid entydig, at den dokumentasjon man får inn, forutsettes vurdert mot hensiktsmessigheten av å bruke vedkommende firma. Vi har derfor vurdert materiale mot sannsynligheten for at vedkommende firma vil klare jobben. Det er bedt om referanser i forbindelse med kvalifikasjonskravene. Vi har ikke vært i kontakt med noen referanser, og vi har heller ikke snakket med noen av entreprenørene. Bare en av anbyderne har lagt ved attester. (7) Om Byggmester Bengt Andersen AS ble det deretter uttalt følgende under kvalifikasjonsvurderingen: Vurderinger Dette oppdraget er 5,5 ganger større enn det største han noen gang har hatt før. Tar man underentreprisene bort, er jobben nær 4,5 ganger større. Både administrativt og faglig er jobben vesentlig mer krevende enn det firmaet har jobbet med før, og faren for problemer er til stede. Kvalitetssikringssystemet går mest bare på minimum for HMS etter Holte Prosjekts opplegg. Det synes ikke som om administrative og tekniske rutiner/ sjekklister forefinnes, og verken opplyst eller dokumentert. Dette er for dårlig, og må følges nøye opp under evt. kontraktsforhandlinger og i byggeperioden. Økonomien basert på de 3 krevde års regnskap er for så vidt ok for et lite firma. De har også lagt ved foreløpig regnskap for 2004. Vi anser det legalt å vurdere dette, da oppførte krav til dokumentasjon må anses som et minimumskrav. Her har årsomsetningen steget til kr. 11,7 mill, med et antatt årsresultat på ca. kr. 1.500`. Byggetiden i prosjektet er ca 2 år og 4 mnd brutto. Grovt regnet går ca 10 mill på siste året, og 15 på de første 1 år og 4 mnd. Det første året får man da en innbygging på kr. 10-12 mill. Hvis man ser det i forhold til omsetningen i 04, er det i 2
samme størrelsesorden. Det betinger imidlertid at man får firmaet til å akseptere, at det ikke påtar seg annet arbeide spesielt første året, så man ser at prosjektet går i havn. Konklusjon Det blir en vurdering om man vil anse kvalifikasjonskriteriene for oppfylt, og dere bør ta en diskusjon på dette. Kvalitetsstyringa er for dårlig dokumentert, og prosjektet er vesentlig større enn det bedriften har jobbet med før. Hensikten med kriteriene er å utelukke anbydere som kan skape problemer underveis, og gi dere som byggherre en sluttkostnad, som ligger høyere enn forventet. Firmaet har liten økonomisk bæreevne. For vår del kjenner vi firmaet fra flere små jobber, som alle har vært gjennomført med godt samarbeide og godt resultat. Vi ville anbefalt at anbudet ble akseptert, vel vitende om at det vil kreve betydelig oppfølging fra byggeleders side i byggeperioden. (8) Roald Johansen AS kvalifikasjoner ble vurdert som tilstrekkelige. (9) Tildelingskriteriene ble vurdert slik: Vurdering av tildelingskriteriet kvalitet Dette er meget vanskelig å vurdere på bakgrunn av de fremlagte referanser. Man måtte evt. gå en runde og innhente skriftlige uttalelser, hvilket vil ta tid. I tillegg kommer at referanseprosjekter entreprenørene fører opp, er de der man har kommet best fra. Heller ikke er det angitt noe om hvor sterk vekt man skal legge på dette kriteriet. Vi anbefaler derfor at dette tillegges liten vekt. Sluttvurdering 1. Bengt Andersen AS kr. 25 586 025,- 2. Roald Johansen AS kr. 26 547 261,- 3. Ulf Kivijervi AS kr. 27 547 616,- Under forutsetning at man ikke forkaster noen anbud, taler tallene sitt tydelige språk. Tillegg vil det komme uansett, en trøst kan være at laveste anbyder også har laveste timepris. (10) I kommuneadministrasjonens etterfølgende innstilling til Plan- og byggekomiteen av 21. april 2005 fremgår det følgende: På bakgrunn av nedenstående vurdering anser administrasjonen at Byggmester Bengt Andersen AS har inngitt det for Alta kommune mest økonomisk fordelaktige tilbud. Kvalifikasjonsvurdering: Tilbyder nr. 1 Byggmester Bengt Andersen AS Foretaket har ikke tidligere hatt prosjekt av denne størrelse, men har gjennom oversikt over leveranser for de tre siste år vist en progresjon i oppdragsmengde og størrelse. Forutsatt at foretaket ikke tar på seg flere større oppdrag, eller dersom de utvider arbeidsstyrken, anser vi at dette prosjektet ikke er av en slik størrelse eller 3
vanskelighetsgrad at foretaket ikke vil kunne løse dette. Utbyggingen skal utføres i tre faser, og det begrensede omfang av hver av fasene gir ikke rom for en større arbeidsstyrke enn 10-12 mann. Tar man da i betraktning at deler av leveransen er tiltenkt underentreprenører anser vi at foretakets kapasitet er tilfredsstillende. Når det gjelder økonomien, har foretaket gjennom sitt regnskap vist at det tidligere har hatt årlig omsetning på størrelsesorden som det også forventes i dette prosjekt, og vår vurdering er da at foretaket også her tilfredsstiller kvalifikasjonskravet i konkurransegrunnlaget. Tilbyder nr. 2 Roald Johansen AS Ingen spesielle kommentarer. Etter gjennomgang og kontrollregning av tilbudene stiller tilbyderne seg prismessig i følgende rekkefølge: 1. Byggmester Bengt Andersen AS kr. 25 186 023, 70 eks. mva. 2. Roald Johansen Entr. AS kr. 25 622 311 eks. mva. På bakgrunn av vurderinger fra Paulsen RI AS samt administrasjonens merknader iht. ovenstående er rekkefølgen av tilbudene etter dette som følger: Byggmester Bengt Andersen AS kr. 25 686 025,20 Roald Johansen Ingeniørforretning AS kr. 26 547 261,- Tildelingen Iht. tilbudsgrunnlaget skal kontrakt tildeles det for byggherre økonomisk mest fordelaktige tilbud hvor tildelingskriteriene i uprioritert rekkefølge er tilbudssum korrigert for forbehold og regnefeil samt kvalitet ut fra oppgitte referanser. Når det gjelder tilbudssum korrigert for regnefeil og forbehold fremkommer det av ovenstående at det økonomisk rimeligste tilbud er gitt av Byggmester Bengt Andersen AS for en korrigert tilbudssum inkl. pristigning på kr. 25 686 025,20 eks. mva. Dette er kr. 861 236,- eks. mva. lavere enn nest laveste tilbyder. Ingen av de vurderte tilbydere har lagt ved referanser, men har vedlagt tilbudene en oppdragsliste som redegjør for de siste års prosjekt. Administrasjonen tar dette til etterretning, og vurderer det slik at tilbyderne ikke har skriftlige referanser fra disse prosjekt. Videre vurderes det lite formålstjenlig med å ta kontakt med tidligere oppdragsgivere for å få referanser da det anses lite sannsynlig at disse vil være tilstrekkelig objektiv for vurdering av foretakenes kvaliteter. På bakgrunn av dette tillegges de vedlagte oppdragslister mindre vekt. (11) Etter dette traff plan- og byggekomiteen vedtak om å tildele kontrakt til Byggmester Bengt Andersen AS. Dette ble meddelt klager i brev av 25. april 2005. I brev av 12. mai 2005 påklaget klager kommunens beslutning. I brev av 23. mai 2005 ble det meddelt at klagen ikke var tatt til følge. Innklagede uttalte at: Som det fremkommer av klagen bestrides ikke Alta kommunes vurdering av tilbydernes kvalifikasjoner iht. utvelgelseskriterier angitt i konkurransegrunnlaget. Klagen omfatter slik vi oppfatter det en klage på Alta kommunes vurdering av de mottatte tilbudene på bakgrunn av tildelingskriteriene angitt i konkurransegrunnlaget. I dette grunnlag er det opplyst at kontrakt vil bli tildelt den tilbyder som for byggherre har tilbudt det økonomisk mest fordelaktige tilbud basert på pris og kvalitet. Sistnevnte vurdert på grunnlag av vedlagt dokumentasjon i form av referanser. 4
Kriteriene er opplistet i uprioritert rekkefølge uten å være angitt hvor stor vekt det vil bli lagt på hvert enkelt kriterium. Tildelingen er fra vår side vurdert ut fra disse kriterier, og det er i denne forbindelse utvist et forsvarlig og rimelig skjønn ut fra den mottatte dokumentasjon. Dette fremgår også, etter vår mening, klart i saksfremlegget og vår vurdering av tildelingskriteriene. (12) Etter dette ble det fremmet klagesak for klagenemnda den 26. mai 2005. Samme dag inngikk innklagede kontrakt med Byggmester Bengt Andersen AS. Anførsler: Klagers anførsler: (13) Klager anfører at innklagede har brutt regelverket for offentlige anskaffelser. (14) Dokumentasjonskravet under kvalifikasjonskriteriet tekniske kvalifikasjoner er anvendt feil. Når det bes om referanser fra tidligere utførte oppdrag, må det forstås som referanser på oppdrag i samme størrelsesorden som det aktuelle prosjekt, dvs rundt kr 25 millioner. Byggmester Bengt Andersen AS referanser begrenser seg til oppdrag rundt kr 5 mill, og vedkommende skulle derfor vært avvist. (15) Innklagede har ikke vurdert tildelingskriteriet kvalitet i samsvar med konkurransegrunnlaget. Når konkurransegrunnlaget ikke sier noe om vektingen mellom de ulike tildelingskriteriene, må de anses for å være likeverdige. Med kvalitet må forstås tilbyderens erfaring fra tidligere med tilsvarende prosjekter i forhold til det aktuelle. Det gjelder byggeteknisk, byggeadministrativt og økonomisk erfaring fra prosjekter av tilsvarende størrelse. Det er ikke tatt hensyn til Byggmester Bengt Andersen AS` manglende erfaring fra tilsvarende prosjekter. Klager innleverte to referanseprosjekter som dokumentasjon på tildelingskriteriet kvalitet. Da kvalitet i en tidligere anbudskonkurranse er gitt større vekt enn pris, tilsier hensynet til forutberegnelighet og konsistent atferd at dette også gjøres i denne konkurransen. (16) Roald Johansen AS tilkjennes saksomkostninger med kr. 15.000 inkl. mva. Innklagedes anførsler: (17) Innklagede bestrider å ha brutt regelverket for offentlige anskaffelser. (18) Ved tildelingen av kontrakt til Byggmester Bengt Andersen AS vurderte man om de aktuelle leverandører ville være i stand til å oppfylle den kontraktsmessige forpliktelse til den kvalitet som etterspørres/forventes. Den valgte leverandør ble funnet kvalifisert. Det bestrides ikke at klagers firma er større enn valgte leverandørs eller at den valgte leverandør ikke har hatt et prosjekt av tilsvarende samlet størrelsesorden som det aktuelle. (19) Byggmester Bengt Andersen AS har gjennom fremlagte årsregnskap og dokumentasjon fra tidligere arbeider vist at firmaet er i stand til å levere et bygg av den størrelse og kvalitet som aktuelle bygg- og anleggsarbeid utgjør. De to tildelingskriteriene pris og kvalitet er vektet tilnærmelsesvis likt, og det er ikke aktuelt å vekte kriteriet kvalitet mer enn nødvendig. Hvorvidt kravet til kvalitet er oppfylt, må avgjøres ut i fra om entreprenøren kan vise at vedkommende er i stand til å oppfylle den kontraktsmessige forpliktelse til den kvalitet som etterspørres/forventes. I denne vurderingen har man sett hen til tilbydernes erfaring fra 5
tidligere med tilsvarende prosjekter i forhold til det aktuelle, og byggetekniske, byggeadministrative og økonomiske erfaring fra andre prosjekter. Ved vurderingen av tildelingskriteriet kvalitet har leverandørenes kvalifikasjoner naturligvis vært relevant, noe som har medført en overlappende vurdering. Det er ikke noe krav om at det må være et klart skille mellom kvalifikasjons- og tildelingskriteriene, tvert imot vil det for mange typer leveranser være en tilknytning mellom disse. Kvalitetsvurderingen har derimot vært selvstendig ved at man konkret har knyttet vurderingen opp mot prosjektet. Utover dette er ikke kvaliteten på arbeidet vurdert. (20) Etter å ha konkludert med at både Byggmester Bengt Andersen AS og klager ville kunne oppfylle kontraktsmessig og til den kvalitet som ble krevd, ble pris utslagsgivende. Det er ikke aktuelt å se hen til hvordan en vekting mellom ulike tildelingskriterier er gjort av innklagede i tidligere anbudskonkurranser. (21) I tilbudsinnbydelsen ba man om referanser. Med dette må forstås skriftlige redegjørelser for arbeid utført i andre byggeprosjekter. Ingen av leverandørene vedla slike referanser, men de vedla en liste over prosjekter de tidligere hadde arbeidet med. Å ta kontakt med oppgitte referanser og få en muntlig tilbakemelding ble vurdert som lite hensiktsmessig. De prosjektene som var opplistet, ble likevel vurdert. (22) Alta kommune tilkjennes saksomkostninger med kr. 7.500. Klagenemndas vurdering: (23) Klager har deltatt i konkurransen og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser 6. Klagen er rettidig. Idet den totale anskaffelsen etter sin verdi overstiger EØS-terskelverdien, følger konkurransen forskrift om offentlige anskaffelser del I og II, jf. forskriftens 2-1 og 2-2. (24) Det første spørsmålet i denne saken er om Byggmester Bengt Andersen AS skulle vært avvist som ukvalifisert til å delta i konkurransen. (25) Etter forskriftens 8-12 (1) a skal oppdragsgiver avvise leverandører som ikke oppfyller de krav som er satt for leverandørers deltakelse i konkurransen. Når det ikke er satt bestemte kvalifikasjonskrav i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, har oppdragsgiveren et betydelig skjønn i vurderingen av om leverandørene har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å sikre at kontrakten blir oppfylt. (26) Av konkurransegrunnlaget punkt 4 fremgår det at leverandørene som dokumentasjon på tekniske kvalifikasjoner skulle fremlegge en liste over de viktigste leveransene de siste 3 år, inkludert deres verdi, tidspunkt og mottaker, og at referanseperson skulle oppgis. Det ble ikke stilt krav om erfaring fra arbeider av tilsvarende størrelse, og klagenemnda kan ikke se at det var irrelevant å se hen til erfaring fra mindre oppdrag. Klagenemnda har etter dette ingen kommentar til at Byggmester Bengt Andersen AS` kvalifikasjoner ble vurdert som tilfredsstillende. (27) Det neste spørsmålet er om innklagede har evaluert de oppgitte tildelingskriterier i samsvar med konkurransegrunnlaget. Selv om klagenemnda skal prøve om den vurdering Alta kommune har foretatt er tilfredsstillende, kan nemnda i liten grad overprøve kommunens syn på den kvalitet som faktisk er dokumentert. 6
(28) Av forskriftens 10-2 fremgår det at oppdragsgiver skal tildele kontrakt på basis av de tildelingskriterier som er oppgitt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. Så lenge oppdragsgiver ikke har angitt hvordan kriteriene skal prioriteres eller vektes, har oppdragsgiver et visst skjønn med hensyn til dette under evalueringen. At kriteriene ikke har blitt gitt en prioritering, betyr derfor ikke at de skal ha like stor vekt. Kravet til forutberegnelighet i lovens 5 medfører imidlertid at et tildelingskriterium ikke kan gis uventet stor eller liten vekt. Oppdragsgiver er heller ikke forpliktet til å foreta evalueringen på samme måte som vedkommende har gjort i tidligere konkurranser. (29) Evalueringen av kvalifikasjonskriteriene og tildelingskriteriene skal skje i to selvstendige og separate vurderinger. De to vurderingene har ulikt formål, jf 8-2. Formålet med kvalifikasjonsvurderingen er å avgjøre om leverandørenes kvalifikasjoner er tilstrekkelige til å sikre kontraktsoppfyllelse. Resultatet av kvalifikasjonsvurderingen er aksept eller avvisning. Formålet med tildelingsvurderingen er å avgjøre hvilken tilbyder som skal vinne konkurransen, basert på hvilket tilbud som etter tildelingskriteriene er best. I klagenemndas saker 2003/61, 2004/162, 2004/24 og 2004/294 er det uttrykkelige fastslått at tildelingskriteriene skal skjønnsmessig evalueres og graderes og ikke bare vurderes som minstekrav. (30) Basert på den dokumentasjon innklagede har fremlagt, kan klagenemnda ikke se at innklagede har foretatt noen selvstendig og separat evaluering av tildelingskriteriet kvalitet, utover den vurdering som ble gjort av kvalifikasjonskriteriet tekniske kvalifikasjoner. (31) Når innklagede anfører at når man har konkludert med at både Bengt Andersen AS og klager vil kunne oppfylle kontraktsmessig og til den kvalitet som kreves, vil pris være utslagsgivende, oppfatter klagenemnda dette som et utrykk for at innklagede i realiteten har gjennomført en priskonkurranse. Dette er i strid med det som fremgår av konkurransegrunnlaget. (32) Tilslutt vil klagenemnda bemerke at innsendt dokumentasjon viser at klager innleverte oppdragslister med referansepersoner. Dette må tilfredsstille hva som naturlig kan forstås med referanser, slik det ble etterspurt i konkurransegrunnlaget som dokumentasjon på tildelingskriteriet kvalitet. Konklusjon: Alta kommune har brutt forskriftens krav til tildelingsvurderingen i 10-2, jf 8-2, og kravet til forutberegnelighet i lovens 5, ved å ikke foreta en selvstendig og separat vurdering av tildelingskriteriet kvalitet. I henhold til forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser 13, bærer hver av partene egne omkostninger i anledning klagesaksbehandlingen. For klagenemnda 3. april 2006 Inger Roll-Matthiesen 7