Notat 1/2011. Tilskudds- og deltakerutvikling. i perioden

Notat 1/2011 Tilskudds- og deltakerutvikling i studieforbundene i perioden 2006-2009

Tilskudds- og deltakerutvikling i studieforbundene i perioden 2006 2009 Karl Bekkevold ISBN 978-82-7724-153-1 Vox, 2011 Design: Tove Nilsen Designstudio

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 1 Sammendrag I dette notatet drøftes tilskudds- og deltakerutviklingen til studieforbundene i perioden 2006 2009. Notatet viser at selv om realveksten i statstilskuddet til studieforbundene i perioden var på 18 prosent, gikk antall kursdeltakere ned med 7 prosent. Det var ingen entydig sammenheng mellom økning i statstilskudd og deltakerutvikling i de enkelte studieforbund. Funksjonshemmedes Studieforbund hadde den største tilskuddsøkningen, som var på 52 prosent. Til tross for denne veksten økte antall deltakere bare med én prosent. Tilskuddet til Akademisk Studieforbund økte med 40 prosent, mens deltakertallet gikk ned med 7 prosent. Den mest positive deltakerutviklingen hadde Folkekulturforbundet, med en vekst på 47 prosent, selv om tilskuddsøkningen var mindre enn gjennomsnittet. Bygdefolkets Studieforbund oppnådde en vekst i antall deltakere på 18 prosent, og hadde nullvekst i tilskuddet. De fire største mottakerne av statstilskudd, Folkeuniversitetet, AOF, Funksjonshemmedes Studieforbund og Musikkens Studieforbund, hadde samlet en tilskuddsøkning i perioden på 21 prosent, mens antall deltakere gikk ned 13 prosent.

2 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 Innhold Sammendrag... 1 1. Innledning... 3 2. Tilskuddsutviklingen 2006 2009... 4 2.1 Om tilskuddsordningen... 4 2.2 Statstilskudd fordelt på studieforbund i 2006 og 2009... 4 2.3 Utviklingen i tilskudd... 5 2.4 Årsaker til utviklingen i driftstilskuddet... 7 2.5 Årsaker til utviklingen i særtilskuddet... 8 3. Deltakerutvikling og tilskuddsutvikling i perioden 2006 2009... 9 4. Avsluttende merknader... 11 Referanser... 12

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 3 1. Innledning Dette notatet drøfter tilskudds- og deltakerutviklingen til studieforbundene i perioden 2006 2009. Hensikten med notatet er å belyse sammenhengen mellom tilskuddsutviklingen og utviklingen i antall deltakere til de enkelte studieforbundene. Tilskuddsutviklingen blir analysert på bakgrunn av tilskuddsordningen ifølge den gamle voksenopplæringsloven av 1976, som gjaldt for denne perioden. Den nye voksenopplæringsloven med den nye tilskuddsordningen trådte først i kraft fra 1.1.2010. Det er viktig å være klar over at aktivitetsutviklingen som blir drøftet i dette notatet, bare gjelder den kursvirksomheten som var tilskuddsberettiget ifølge den tidligere voksenopplæringsloven, dvs. den studieplanbaserte kursaktiviteten som var åpen for alle, som hadde minst 12 studietimer og minst fem deltakere. I tillegg til denne aktiviteten kan studieforbundene for eksempel avholde kurs som selges til private virksomheter eller til offentlig sektor. Denne ikke-tilskuddsberettigede kursaktiviteten blir ikke rapportert inn til SSB, og vi kjenner derfor ikke til omfanget av den.

4 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 2. Tilskuddsutviklingen 2006-2009 2.1 Om tilskuddsordningen Stortinget fastsetter den årlige rammen for det totale statstilskuddet til studieforbundene. Det er Vox som siden 2006 har beregnet og fordelt statstilskuddet til de enkelte studieforbund. Etter den tidligere tilskuddsordningen ble en del av Stortingets fastsatte totalramme for studieforbundene øremerket som særlige tilskudd til opplæring av voksne som av ulike årsaker møtte hindringer når det gjaldt å delta i opplæringstilbud (særtilskudd). Særtilskuddet har ved fordelingen av statstilskuddet blitt fastsatt til 14 prosent av Stortingets bevilgning. Resten av den årlige bevilgningen, 86 prosent, ble fordelt som driftstilskudd til studieforbundenes opplæringsaktiviteter og administrasjon. Det statlige driftstilskuddet ble fordelt mellom studieforbundene på grunnlag av det gjennomsnittlige antallet kurstimer 1 de tre siste årene forut for siste foregående år. Ved fordelingen av driftstilskuddet veide kurstimer med lærer 50 prosent mer enn kurstimer uten lærer. Grunnlaget for fordelingen av driftstilskuddet for 2006 var gjennomsnittlig antall kurstimer for 2002 2004. Fordelingsgrunnlaget for driftstilskuddet for 2009 var gjennomsnittlig antall kurstimer i perioden 2005 2007. Særtilskuddet ble fordelt på grunnlag av antall deltakertimer 2 knyttet til deltakere som hadde behov for særlig tilrettelegging av opplæringen. Fordelingsgrunnlaget for særtilskuddet for 2006 var gjennomsnittlig antall deltakertimer i perioden 2002 2004. Tilsvarende var grunnlaget for fordelingen av særtilskuddet for 2009 det gjennomsnittlige antallet deltakertimer i perioden 2005 2007. 2.2 Statstilskudd fordelt på studieforbund i 2006 og 2009 Statstilskuddet til studieforbundene økte fra 128 mill. kr i 2006 til 173,7 mill. kr i 2009, dvs. med 36 prosent. Prisomregnet til prisnivået i 2006 3 var veksten på 18 prosent. Tabell 1 viser fordelingen av statstilskuddet mellom studieforbundene justert til prisnivå 2006. Av tabellen framgår det at Folkeuniversitetet er den klart største mottakeren av statstilskudd (37 prosent). De fire største mottakerne av statstilskudd, Folkeuniversitetet, Tabell 1 Tilskudd fordelt på studieforbund i 2006 og 2009. Prisnivå 2006. Prosent 2006 2009 Totalt statstilskudd 1000 kr Tilskudd i prosent Totalt statstilskudd 1000 kr Tilskudd i prosent AOF 17 048 13 18 258 12 Bygdefolkets Studieforbund 3 768 3 3 768 2 Frikirkelig studieforbund 2 828 2 3 054 2 Populus 4 888 4 5 165 3 Idrettens Studieforbund 3 749 3 3 569 2 Musikkens Studieforbund 12 678 10 15 402 10 Norsk Kristelig Studieråd 3 970 3 4 379 3 Folkeuniversitetet 47 702 37 56 197 37 Studieforbundet natur og miljø 2 882 2 3 761 2 Akademisk Studieforbund 2 200 2 3 082 2 Funksjonshemmedes Studieforbund 12 450 10 18 976 13 Folkekulturforbundet 7 581 6 8 561 6 Små studieforbund 4 6 226 5 6 611 4 Totalt 127 971 100 150 784 100 1 Kurstimer= kurslengde målt i timer * antall kurs 2 Deltakertimer = kurslengde målt i timer * antall deltakere 3 Tilskuddet i 2009 er prisomregnet til prisnivået i 2006 ved bruk av SSBs lønnsindeks for utdanning. Denne viste en lønnsstigning på 14,7 prosent fra 2006 2009. Prisøkningen ifølge konsumprisindeksen var i samme periode på 6.8 prosent. Dette betyr at det prisjusterte tilskuddet i 2009 og veksten i tilskuddet (prisnivå 2006) som brukes i dette notatet er noe mindre enn dersom konsumprisindeksen hadde blitt brukt ved prisomregningen. 4 De små studieforbundene omfatter studieforbund med færre enn 20 000 kurstimer i 2009. Følg-ende studieforbund inngår i denne gruppen: Høyres Studieforbund, Kristelig Folkepartis Studieforbund, Samisk Studieutvalg, Senterpartiets Studieforbund, Sosialistisk Opplysningsforbund, Venstres Opplysningsforbund, Fremskrittspartiets Studieforbund Sjøsamisk Studieforbund og Demokratenes Studieforbund.

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 5 Tabell 2 Driftstilskudd og særtilskudd fordelt på studieforbund. 2006 og 2009. Prosent Driftstilskudd i prosent 2006 2009 Særtilskudd i prosent Sum Driftstilskudd i prosent Særtilskudd i prosent AOF 84 16 100 90 10 100 Bygdefolkets Studieforbund 97 3 100 92 8 100 Frikirkelig studieforbund 97 3 100 95 5 100 Populus 82 18 100 88 12 100 Idrettens Studieforbund 94 6 100 97 3 100 Musikkens Studieforbund 94 6 100 93 7 100 Norsk Kristelig Studieråd 100 0 100 100 0 100 Folkeuniversitetet 93 7 100 95 5 100 Studieforbundet natur og miljø 100 0 100 100 0 100 Akademisk Studieforbund 100 0 100 100 0 100 Funksjonshemmedes Studieforbund 31 69 100 32 68 100 Folkekulturforbundet 99 1 100 98 2 100 Små studieforbund 95 5 100 89 11 100 Totalt 86 14 100 86 14 100 Sum Funksjonshemmedes Studieforbund, AOF og Musikkens Studieforbund, mottok 72 prosent av det totale statstilskuddet i 2009. I 2006 utgjorde disse forbundenes andel 70 prosent. I perioden har det skjedd små endringer i den prosentvise fordelingen av statstilskuddet. Den største økningen i andelen har Funksjonshemmedes Studieforbund hatt, fra 10 prosent i 2006 til 13 prosent i 2009, mens AOF, Bygdefolkets Studieforbund, Idrettens Studieforbund, Populus og de små studieforbundene har hatt en nedgang på ett prosentpoeng hver. Selv om særtilskuddet i gjennomsnitt utgjorde 14 prosent av det totale tilskuddet i årene 2006 2009, viser tabell 2 at særtilskuddets andel av samlet tilskudd for enkelte studieforbund var betydelig større. Driftstilskuddet utgjorde den største andelen av statstilskuddet for de fleste studieforbundene. I 2009 var driftstilskuddets andel 90 prosent eller høyere i ti av studieforbundene. Folkeuniversitetet mottok den største andelen av det totale driftstilskuddet i 2009. Av driftstilskuddet dette året på 130 mill. kr (prisnivå 2006), mottok Folkeuniversitetet 41 prosent. I alt ble 65 prosent av samlet driftstilskudd fordelt til de tre største mottakerne av dette tilskuddet: Folkeuniversitetet, AOF (13 prosent) og Musikkens Studieforbund (11 prosent). Det har vært små forskyvninger i fordelingen av driftstilskuddet mellom studieforbundene i løpet av perioden. Den største endringen var at Funksjonshemmedes Studieforbunds andel av driftstilskuddet økte fra 3 prosent i 2006 til 5 prosent i 2009. Særtilskuddet var på 21 mill. kr i 2009 (prisnivå 2006). Mesteparten av særtilskuddet, 76 prosent, ble fordelt til Funksjonshemmedes Studieforbund (63 prosent) og Folkeuniversitetet (13 prosent). I 2006 utgjorde de to studieforbundenes andel 70 prosent. Økningen i andelen skyldtes veksten i særtilskuddet til Funksjonshemmedes Studieforbund på 50 prosent. Folkeuniversitetet hadde en relativt stor reduksjon i særtilskuddet på 21 prosent. Selv om særtilskuddet utgjør en relativt liten andel (14 prosent) av samlet statstilskudd, utgjør dette tilskuddet en stor andel for Funksjonshemmedes Studieforbund, hvor særtilskuddet utgjorde 68 prosent av det samlede statstilskuddet. Særtilskuddets andel av samlet statstilskudd økte relativt mest for Bygdefolkets Studieforbund, Frikirkelig Studieforbund og de små studieforbundene. Særtilskuddet til både Bygdefolkets Studieforbund og Frikirkelig Studieforbund vokste med mer enn 100 prosent fra 2006 til 2009. Hele økningen i de små studieforbundene skyldtes at tilskuddets andel av samlet tilskudd til Sosialistisk Opplysningsforbund økte fra 0 prosent i 2006 til 22 prosent i 2009. Særtilskuddets andel har avtatt mest for AOF, Populus og Idrettens Studieforbund. Disse studieforbundene hadde en betydelig nedgang i tilskuddet på mellom 31 prosent (AOF) og 50 prosent (Idrettens Studieforbund). 2.3 Utviklingen i tilskudd Av avsnitt 2.2 framgikk det at den prosentvise fordelingen av samlet statstilskudd, driftstilskudd og særtilskudd mellom de enkelte studieforbund i hovedtrekk var stabil i perioden 2006 2009. Allikevel kan de prosentvise endringene i tilskuddene til de enkelte studieforbund være betydelige. Dette skyldes at for de mindre studieforbundene vil selv relativt små endringer i statstilskuddet målt i kroner gi store prosentvise endringer i bevilgningene, uten at dette gir utslag i deres andel av det totale stats-tilskuddet.

6 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 Tabell 3 Endring i samlet tilskudd, driftstilskudd og særtilskudd i prosent av samlet tilskudd 2006. Prisnivå 2006. Prosent Tilskudd i 1000 kr Endring i prosent av samlet tilskudd 2006: Tilskudd i 1000 kr Samlet tilskudd 2006 Endring samlet tilskudd Endring driftstilskudd Endring særtilskudd Samlet tilskudd 2009 AOF 17 048 7 12-5 18 258 Bygdefolkets Studieforbund 3 768 0-5 5 3 768 Frikirkelig studieforbund 2 828 8 5 3 3 054 Populus 4 888 6 12-6 5 165 Idrettens Studieforbund 3 749-5 -2-3 3 569 Musikkens Studieforbund 12 678 21 19 2 15 402 Norsk Kristelig Studieråd 3 970 10 10 0 4 379 Folkeuniversitetet 47 702 18 19-2 56 197 Studieforbundet natur og miljø 2 882 30 30 0 3 761 Akademisk Studieforbund 2 200 40 40 0 3 082 Funksjonshemmedes Studieforbund 12 450 52 17 35 18 976 Folkekulturforbundet 7 581 13 13 0 8 561 Små studieforbund 4 6 226 6 0 6 6 611 Totalt 127 971 18 15 3 150 784 Fra 2006 til 2009 økte statstilskuddet totalt med 22,8 mill. kr (prisnivå 2006). Dette tilsvarer en tilskuddsvekst på 18 prosent. Denne veksten må sees i sammenheng med at regjeringen i 2006 ønsket å stanse nedgangen i studieforbundenes aktivitet. Nesten hele økningen, 17 prosent, skjedde derfor fra 2006 til 2007. Veksten på 18 prosent fordelte seg med en økning i driftstilskuddet på 19,5 mill. kr (15 prosent av totalt statstilskudd i 2006) og en økning i særtilskuddet på 3,3 mill. kr (3 prosent av det totale statstilskuddet i 2006). Utviklingen av de enkelte studieforbundenes samlede tilskudd, sammensatt av endringer i henholdsvis driftstilskudd og særtilskudd, framgår av tabell 3. Disse studieforbundene hadde den største tilskuddsøkningen: Funksjonshemmedes Studieforbund: 52 prosent Akademisk Studieforbund: 40 prosent Natur og miljø 30 prosent Musikkens Studieforbund: 21 prosent Folkeuniversitetet 18 prosent Som eneste studieforbund hadde Idrettens Studieforbund en nedgang i tilskuddet på 5 prosent. Av de fire største mottakerne av statstilskudd (Folkeuniversitetet, Funksjonshemmedes Studieforbund, AOF og Musikkens Studieforbund) var det bare AOF som hadde en lavere vekst i samlet statstilskudd enn gjennomsnittet på 18 prosent. Samlet økte tilskuddene til disse fire forbundene med 21 prosent i perioden. Tilskuddsøkningen til disse forbundene var derfor høyere enn den gjennomsnittlige veksten på 18 prosent. Endringer i driftstilskuddet ga størst utslag for de fleste studieforbundene. Imidlertid framgår det av tabellen at for Funksjonshemmedes Studieforbund, som hadde den største veksten i statstilskuddet, var mesteparten av veksten knyttet til økningen i særtilskuddet. Av økningen på 52 prosent totalt utgjorde veksten i særtilskuddet 35 prosent av det samlede statstilskuddet i 2006, mens økningen i driftstilskuddet utgjorde 17 prosent. Dette innebærer at to tredeler av veksten i forbundets samlede tilskudd skyldtes økt særtilskudd. De store økningene i statstilskuddet til både Akademisk Studieforbund og Natur og miljø kom i sin helhet fra veksten i driftstilskuddet. Av de andre studieforbundene med betydelig økning i samlet tilskudd, hadde 90 prosent av veksten til Musikkens Studieforbund sin bakgrunn i økt driftstilskudd. Nullveksten i tilskuddet til Bygdefolkets Studieforbund skyldtes en reduksjon i driftstilskuddet på 5 prosent av samlet tilskudd i 2006, som blir oppveid av en tilsvarende økning i særtilskuddet. For Idrettens Studieforbund kan 60 prosent av tilbakegangen i statstilskuddet forklares ved reduksjon i særtilskuddet. Også hele tilskuddsveksten til de små studieforbundene skyldtes økning av særtilskuddet. Det var Sosialistisk Opplysningsforbund som bidro til denne veksten. For AOF og Populus hadde reduksjonene i særtilskuddet til dels hatt betydelig innvirkning på tilskuddsutviklingen. Økning i driftstilskuddet til disse to forbundene bidro isolert til en vekst i samlet statstilskudd på 12 prosent for begge forbundene. På grunn av redusert særtilskudd ble veksten redusert til 7 prosent for AOF og 6 prosent for Populus.

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 7 Tabell 4 Endring i driftstilskudd 2006 2009. Utviklingen i kurstimer, antall kurs og kurslengde fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007. Prosent Endring driftstilskudd 2006 2009 Prosent Endring fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007 Prosent Gjennomsnittlig antall kurstimer Gjennomsnittlig antall kurs Gjennomsnittlig kurslengde Funksjonshemmedes Studieforbund 57 14 16-2 Akademisk Studieforbund 40 0-4 4 Studieforbundet natur og miljø 30-6 -6 1 Musikkens Studieforbund 21-10 -5-5 Folkeuniversitetet 21-11 -13 3 Total 18-15 -20 6 AOF 14-27 -44 30 Populus 14-19 -22 3 Folkekulturforbundet 13-17 -15-2 Norsk Kristelig Studieråd 10-20 -18-2 Frikirkelig studieforbund 5-24 -42 31 Små studieforbund 2-26 -18-10 Idrettens Studieforbund -2-30 -31 2 Bygdefolkets Studieforbund -5-33 -40 12 2.4 Årsaker til utviklingen i driftstilskuddet Av avsnitt 2.1 framgikk det at driftstilskuddet ble fordelt på grunnlag av innrapporterte kurstimer. Grunnlaget for fordelingen av driftstilskuddet for 2006 var det gjennomsnittlige antallet kurstimer for perioden 2002 2004. Fordelingen av driftstilskuddet for 2009 baserte seg på gjennomsnittlig antall kurstimer for perioden 2005 2007. I den følgende analysen legges det til grunn at kurstimer er lik antall kurs multiplisert med gjennomsnittlig kurslengde. Tabell 4 viser endringen i driftstilskudd og endringer i gjennomsnittlige kurstimer (fordelingsgrunnlaget) sammensatt av endringer i gjennomsnittlig antall kurs og gjennomsnittlig kurslengde fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007. Totalt økte driftstilskuddet med 18 prosent fra 2006 til 2009. Funksjonshemmedes Studieforbund hadde den største veksten, med 57 prosent. For to studieforbund, Idrettens Studieforbund og Bygdefolkets Studieforbund, gikk driftstilskuddet noe ned. Endringene i driftstilskuddet fra 2006 til 2009 kan forklares ved endringen av gjennomsnittlig antall kurstimer i perioden 2005 2007, sammenliknet med gjennomsnittet for perioden 2002 2004. Totalt gikk fordelingsgrunnlaget for driftstilskuddet, antall kurstimer, ned med 20 prosent. Dette innebar at alle studieforbund med en mer positiv utvikling i kursaktiviteten enn reduksjonen på 20 prosent, fikk større vekst i driftstilskuddet enn gjennomsnittet på 18 prosent. Vektingen av kurstimer med lærer fungerte bare i liten grad som korrektiv til utviklingen i kurstimetallet ved tilskuddsfordelingen. Unntakene er utviklingen i driftstilskuddet til AOF og Folkekulturforbundet. Reduksjonen i timetallet på 27 prosent for AOF tilsa en lavere vekst i driftstilskuddet enn 14 prosent. Ved fastsettelsen av driftstilskuddet for 2009 var derfor ordningen til fordel for AOF. Det var motsatt for Folkekulturforbundet, der endringen i kurstimer (-17 prosent) indikerte en noe høyere vekst i driftstilskuddet enn 13 prosent. Funksjonshemmedes Studieforbund hadde den største økningen i driftstilskuddet i perioden 2006 2009 (57 prosent), og var det eneste studieforbundet med positiv vekst i fordelingsgrunnlaget (14 prosent). Bygdefolkets Studieforbund hadde den mest negative utviklingen i kurstimetallet (-33 prosent), slik at dette forbundet kom dårligst ut med hensyn til utviklingen av driftstilskuddet fra 2006 til 2009. Nedgangen i antall kurs var på 20 prosent, mens kurslengden økte med 6 prosent fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007, fra 33 timer i perioden 2002 2004 til 35 timer i perioden 2005 2007. Reduksjonen i antall kurstimer i dette tidsrommet skyldtes derfor nedgangen i antall kurs. For de aller fleste studieforbund gjenspeilte utviklingen i kurstimer i perioden 2006 2009, utviklingen i gjennomsnittlig antall kurs fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007. Dette innebar at studieforbund med en mer gunstig utvikling i antall kurs enn den gjennomsnittlige reduksjonen på 20 prosent, fikk en større økning i driftstilskuddet enn 18 prosent i perioden 2006 2009. For Frikirkelig Studieforbund og AOF påvirket imidlertid endringer i kurslengden kurstimetallet i betydelig grad. Disse to studieforbundene hadde den største nedgangen i antall kurs på henholdsvis 42 og 44

8 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 Tabell 5 Endring i særtilskudd 2006 2009. Utviklingen i gjennomsnittlige deltakertimer, antall kurs og kurslengde fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007. Prosent Endring særtilskudd 2006 2009 Prosent Endring fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007 Prosent Gjennomsnittlig deltakertimer Gjennomsnittlig antall deltakere Gjennomsnittlig kurslengde Bygdefolkets Studieforbund 186 124 2 120 Små studieforbund 117 86 86 0 Frikirkelig studieforbund 110 57 104-23 Funksjonshemmedes Studieforbund 50 14 18-3 Musikkens Studieforbund 32 8 9-1 Total 23-3 7-9 Folkekulturforbundet 21-12 16-24 Folkeuniversitetet -22-33 -41 14 AOF -31-39 -54 31 Populus -33-39 16-48 Idrettens Studieforbund -50-58 -63 11 prosent fra perioden 2002 2004 til 2005 2007. På grunn av en betydelig økning i kurslengden på ca 30 prosent ble nedgangen i antall kurstimer 24 og 27 prosent. AOFs relative store vekst i driftstilskuddet på 14 prosent skyldtes derfor både en positiv virkning av tillegget for timer med lærer og virkningen av økning i gjennomsnittlig kurslengde i fordelingsperioden 2005 2007. Videre gjaldt det for de fleste studieforbund at økning i kurslengden var knyttet til reduksjon i antall kurs. Unntakene er Musikkens Studieforbund, Norsk Kristelig Studieråd og Folkekulturforbundet, hvor både antall kurs og kurslengde gikk ned. 2.5 Årsaker til utviklingen i særtilskuddet Grunnlaget for fordelingen av særtilskuddet for 2006 var gjennomsnittlig antall deltakertimer for perioden 2002 2004. Fordelingen av særtilskuddet for 2009 baserte seg på det gjennomsnittlige antallet deltakertimer for perioden 2005 2007. I den følgende analysen blir det lagt til grunn at deltakertimer kan sees på som antall deltakere multiplisert med gjennomsnittlig kurslengde. Tabell 5 viser endringen i særtilskudd og endringer i gjennomsnittlige deltakertimer (fordelingsgrunnlaget) sammensatt av endringer i gjennomsnittlig antall deltakere og gjennomsnittlig kurslengde fra perioden 2002 2004 til perioden 2005 2007. Totalt økte særtilskuddet med 23 prosent i perioden 2006 2009. Bygdefolkets Studieforbund og Frikirkelig Studieforbund skiller seg ut ved at særtilskuddet ble mer enn fordoblet. Fire studieforbund hadde nedgang i særtilskuddet på mellom 22 prosent og 50 prosent. Særtilskuddet til Idrettens Studieforbund ble halvert i løpet av perioden. Endringene i særtilskudd gjenspeiler endringene i fordelingsgrunnlaget (deltakertimer). Også fordelingsgrunnlaget for særtilskuddet gikk ned (-3 prosent). Men nedgangen var mindre enn i fordelingsgrunnlaget for driftstilskuddet (-15 prosent). Antall deltakere som utløste rett til særtilskudd, økte med 7 prosent, mens kurslengden gikk ned med 9 prosent, fra gjennomsnittlig 32 timer i årene 2002 2004 til 29 timer i perioden 2005 2007. Alle studieforbundene som hadde vekst i antall deltakere, hadde også en positiv utvikling i særtilskuddet til 2009. Bygdefolkets Studieforbund hadde riktignok en beskjeden vekst i antall deltakere (2 prosent). Dette forbundets store vekst skyldtes hovedsaklig en økning av kurslengden på 120 prosent; fra 27 timer til 59 timer. Veksten i særtilskuddet til Frikirkelig Studieforbund skyldtes mer enn fordobling av antall deltakere. Økningen i særtilskuddet til Funksjonshemmedes Studieforbund, Musikkens Studieforbund og Folkekulturforbundet kom av økninger i deltakertallet. Årsaken til de små studieforbunds vekst i særtilskuddet var i sin helhet økningen i deltakertallet på 86 prosent. Hele veksten skyldtes deltakerøkning i Sosialistisk Opplysningsforbund; fra 0 deltakere i perioden 2002 2004 til 396 deltakere i perioden 2005 2007. Bakgrunnen for reduksjonen i AOFs særtilskudd var en stor nedgang i deltakertallet (54 prosent) i perioden 2005 2007 sammenliknet med perioden 2002 2004. Noe av den store nedgangen i deltakertallet ble kompensert ved at gjennomsnittlig kurslengde økte med 31 prosent, fra 92 timer til 120 timer. Også tilbakegangen i tilskuddet til Idrettens Studieforbund kom av en stor reduksjon i antall deltakere (63 prosent). Populus reduksjon i særtilskuddet skyldtes en overgang til kortere kurs uten en tilsvarende økning i antall deltakere. Gjennomsnittlig kurslengde for kurs med behov for særlig tilrettelegging gikk ned fra 48 timer til 25 timer, dvs. med 48 prosent.

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 9 3. Deltakerutvikling og tilskuddsutvikling i perioden 2006 2009 Et enkelt resultatmål for kursaktiviteten i en periode er deltakerutviklingen. Figur 1 viser utviklingen av antall deltakere og av samlet statstilskudd (prisnivå 2006) i perioden 2006 2009 for de enkelte studieforbund. Til tross for en realvekst i statstilskuddet på 18 prosent i løpet av perioden 2006 2009 har ikke tilbakegangen i antall deltakere stanset. I perioden gikk antall deltakere totalt ned med 7 prosent. Dette tilsvarer en reduksjon på 36 144 deltakere. Nedgangen i antall kurstimer var 14 prosent. Det er ingen entydig sammenheng mellom tilskuddsvekst og deltakervekst. Av de fem studieforbundene med økning i antall deltakere var det bare to studieforbund, Natur og Miljø og Funksjonshemmedes Studieforbund, som også hadde sterkere tilskuddsvekst enn gjennomsnittet. Av disse to har Funksjonshemmedes Studieforbund, til tross for en tilskuddsvekst på 52 prosent, bare oppnådd en deltakervekst på én prosent. Foruten Funksjonshemmedes Studieforbund oppnådde også Folkekulturforbundet, Natur og miljø, Bygdefolkets Studieforbund og Norsk Kristelig Studieråd deltakerøkning i perioden. Den gjennomsnittlige tilskuddsveksten for de fire studieforbundene med størst økning i antall deltakere, var 12 prosent, dvs. lavere enn den gjennomsnittlige tilskuddsøkningen for alle studieforbundene (18 prosent). Folkekulturforbundet skiller seg klart ut ved at Figur 1 Utviklingen fra 2006 til 2009 i tilskudd og deltakere fordelt på studieforbund. Prosent 60 Endring deltakere i 2006 2009 Endring statstilskudd i 2006 2009 52 50 47 40 40 34 30 30 21 20 18 18 18 13 10 7 8 6 10 6 4 0 0 1-10 -20-30 -40-20 AOF Bygdefolkets Studieforbund -15 Frikirkelig Studieforbund -19 Populus -22 Idrettens Studieforbund -5-6 Musikkens Studieforbund Norsk kristelig Studieråd -15 Folkeuniversitetet Studieforbundet natur og miljø -7 Akademisk Studieforbund Funksjonshemmedes Studieforbund Folkekulturforbundet -28 Små studieforbund -7 Totalt

10 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 økningen i deltakertallet (47 prosent) var langt høyere enn veksten i statstilskuddet (13 prosent). Dette forbundet hadde den største økningen i antall deltakere, samtidig som tilskuddsveksten var lavere enn gjennomsnittlig tilskuddsvekst. Bygdefolkets Studieforbund skiller seg også ut ved en relativt betydelig vekst i antall deltakere (18 prosent) og nullvekst i tilskudd. Et felles trekk ved studieforbundene med vekst i deltakertallet, er at de har en klar profil knyttet til ett eller to hovedemner (Folkekulturforbundet, Bygdefolkets Studieforbund, Natur og miljø) eller en klar profil knyttet til deltakergruppe (Funksjonshemmedes Studieforbund). De fire studieforbundene med størst reduksjon i deltakertallet, Idrettens Studieforbund, AOF, Populus og Folkeuniversitetet, og de små studieforbundene hadde i perioden en samlet tilskuddsvekst på 14 prosent. Dette var lavere enn gjennomsnittlig vekst på 18 prosent, men allikevel høyere enn for de med størst deltakerøkning (12 prosent). Reduksjonen i disse fire studieforbundene og i de små forbundene var på i alt 56 810 deltakere. 65 prosent av reduksjonen skyldtes nedgangen i Folkeuniversitetet på 27 800 deltakere og nedgangen i AOF på 8 863 deltakere. De små studieforbundene sto for 9 prosent av nedgangen. Reduksjonen i AOF og Folkeuniversitetet var knyttet til deltakersvikt innen 10 av de 11 hovedemnene. Folkeuniversitetets deltakersvikt var hovedsakelig knyttet til humanistiske fag, estetiske fag og samfunnsfag. Reduksjonen i antall deltakere på kurs i regi av AOF var konsentrert om de tre emneområdene estetiske fag, organisasjons- og ledelsesfag og språkfag. Deltakerreduksjonen i både Folkeuniversitetets og AOFs kursvirksomhet var i stor grad knyttet til emner som utgjorde tyngdepunktene i studieforbundene kursaktivitet. Nedgangen innen disse hovedemnene ble heller ikke kompensert ved deltakervekst innen andre emner, dermed var tyngdepunktet i deltakeraktiviteten det samme i 2009 som i 2006. Hele nedgangen i de små studieforbundene skyldes reduksjonen av deltakere i Høyres Studieforbund (med 2 041 deltakere), Sosialistisk Opplysningsforbund (med 1 145 deltakere) og Fremskrittpartiets Studieforbund (med 1 109 deltakere). De fire forbundene Folkeuniversitetet, AOF, Funksjonshemmedes Studieforbund og Musikkens Studieforbund mottok 72 prosent av det samlede statstilskuddet i 2009; se avsnitt 2.2. Disse forbundene hadde en økning i samlet tilskudd på 21 prosent. Imidlertid gikk antall deltakere samlet ned med 13 prosent. Tilskuddsveksten for studieforbundene som mottok mesteparten av statstilskuddet, var altså større enn gjennomsnittet, mens reduksjonen i deltakertallet var betydelig større enn den gjennomsnittlige reduksjonen på 7 prosent. Både Akademisk Studieforbund og Musikkens Studieforbund hadde nedgang i deltakertallet tilsvarende den gjennomsnittlige reduksjonen på 7 prosent. Dette skjedde til tross for betydelig vekst i statstilskuddet på henholdsvis 40 og 21 prosent. Idrettens Studieforbund var det eneste forbundet med nedgang i både tilskudd og antall deltakere.

TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 11 4. Avsluttende merknader Økningen i statstilskuddet har ikke klart å stanse nedgangen i studieforbundenes aktivitet, slik regjeringens målsetting var i revidert statsbudsjett for 2006. Til tross for en realvekst i statstilskuddet på 18 prosent i perioden 2006 2009, gikk antall deltakere ned med 7 prosent. Det er heller ikke en klar sammenheng mellom økning i statstilskudd og deltakerutvikling i de enkelte studieforbundene. Folkekulturforbundets og Bygdefolkets Studieforbunds positive deltakerutvikling i perioden 2006 2009 er eksempler på at studieforbund kan oppnå en betydelig vekst i antall deltakere selv ved moderat eller ingen økning i statstilskuddet. Utviklingen i Akademisk Studieforbund og Musikkens Studieforbund er eksempler på at antall deltakere gikk ned til tross for store økninger i statstilskuddet. Utviklingen i de fire største mottakerne av statstilskudd (Folkeuniversitetet, AOF, Funksjonshemmedes Studieforbund, og Musikkens Studieforbund) bekrefter inntrykket av at sammenhengen mellom tilskuddsøkning og deltakerøkning ikke er entydig. Både den tidligere tilskuddsordningen og den nye ordningen, som gjelder fra og med 2010, legger stor vekt på antall kurstimer ved fordelingen av statstilskudd. Som det framgikk av avsnitt 2.4, var det endring i antall kurs som i stor grad bestemte utviklingen av driftstilskudd, mens endring i antall timer (kurslengde) for de fleste studieforbund spilte en mindre rolle. Dette innebærer at for å få størst mulig statstilskudd kan det være lønnsomt for det enkelte studieforbund å splitte opp opplæringsaktivitetene i flest mulig kurs. I den nye tilskuddsordningen er i tillegg kravet om minst fem deltakere per kurs fjernet. Dette vil isolert sett stimulere til ytterligere oppsplitting i kurs. Videre framgikk det av Vox faktaark om kurslengde og deltakelse i studieforbundenes kursvirksomhet i 2008 (Vox 2010) at langvarige kurs har færre deltakere enn korte kurs. Det kan derfor være lønnsomt for studieforbund å øke antall lange kurs med få deltakere for å maksimere kurstimetallet. Den nye tilskuddsordningen inneholder altså flere insitamenter enn den tidligere ordningen til oppsplitting av kursaktiviteten i flere kurs med få deltakere, som fører til at antall kurstimer øker uten økning i antall deltakere. For å motvirke uhensiktsmessige oppdelinger av aktiviteten mener Vox at både antall deltakere og antall kurstimer bør inngå i tilskuddsordningen. Vox påpekte i sin høringsuttalelse om forslag til ny voksenopplæringslov at fordeling av statstilskudd på grunnlag av en kombinasjon kurstimer og deltakere, også vil ivareta læringsmiljøet og gi grunnlag for å vurdere læringsutbyttet (Vox 2009). En annen side ved tilskuddsordninger, som legger til grunn utviklingen i aktivitetstall flere år tilbake i tid, er at slike ordninger i liten grad er tilpasset aktivitetsnivået det året bevilgningen gjelder for. Dette innebærer at dersom aktiviteten i de tre årene 2005 2007 gikk ned og den nedadgående trenden fortsatte i 2009, ville studieforbundet få tildelt relativt mye penger i forhold til aktiviteten i 2009. Motsatt vil et studieforbund som har en relativt stor økning i aktivitet i beregningsperioden og høy aktivitet i bevilgningsåret, få relativt sett mindre penger i forhold til aktivitetsnivået i 2009. Den nye tilskuddsordningen er basert på antall kurstimer de to siste årene forut for bevilgningsåret. Det vil si at tilskuddet for 2011 ble fastsatt på grunnlag av gjennomsnittlig antall kurstimer i årene 2008 og 2009. Selv om også fordelingen etter ny tilskuddsordning er basert på kursaktiviteten i tidligere år, er effekten noe dempet ved at antall år som inngår i tilskuddsgrunnlaget, er redusert fra tre til to år. Et krav til tilskuddsordningen bør være at ordningen bidrar til å fremme samfunnsmessige mål for studieforbundenes virksomhet. Som det framgikk av kapittel 3, hadde studieforbund med betydelig vekst i antall deltakere en tydelig emneprofil. Dette kan indikere at aktivitetsutviklingen i noen grad avhenger av studieforbundenes profil med hensyn til blant annet emneområder, deltakergrupper og geografi. De enkelte studieforbundenes profil kan sees i sammenheng med konkretisering av målene for studieforbundenes virksomhet. Vox vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med en helhetlig vurdering av behovet for endringer av den nye voksenopplæringsloven og tilhørende forskrift.

12 TILSKUDDS- OG DELTAKERUTVIKLING I STUDIEFORBUNDENE I PERIODEN 2006 2009 Referanser SSB: Statistikkbanken: http://www.ssb.no/emner/04/02/50/voppl/ Vox (2009): Høringsuttalelse ny voksenopplæringslov av 23. 02. 2009. Saksnummer 9/20 Vox (2010): Studieforbundenes kursaktivitet 2008 - kurslengde og deltakelse

Olaf Helsetsvei 5b, Postboks 6139 Etterstad, 0602 Oslo Telefon: 23 38 13 00, Telefaks: 23 38 13 01 www.vox.no postmottak@vox.no