Etatsrevisjonsrapport 02/2011 Saksnr. 2011/89594 Overlevert: 18.05.12 Sist revidert: 19.06.12 RAPPORT FRA ETATSREVISJON 2011 REGELVERKSUTVIKLING Side 1 av 29
Innledning Mattilsynet gjennomførte i 2011 etatsrevisjon med regelverksutvikling som tema. Hensikten med revisjonen var å verifisere om Regelverksavdelingen arbeider enhetlig i forhold til de retningslinjer og maler som er utarbeidet. Videre om samhandlingen mellom enhetene horisontalt og vertikalt skjer på en slik måte at etatens totale kompetanse utnyttes, og hvordan avdelingen sikrer at norske prioriteringer ivaretas i forbindelse med internasjonale regelverksprosesser. Det ligger til revisjonen å peke på eventuelle forbedringspunkter. Revisjonen er i stor grad basert på intervjuer, dokumentgjennomgang og verifikasjon i forhold til styrende dokumenter og retningslinjer der det foreligger. Revisjonen viste at avdelingen har engasjerte medarbeidere med et klart fokus på oppgavene og på mulige forbedringsområder. Malene for regelverksutvikling benyttes i all hovedsak slik de er beskrevet i retningslinjene. Det ble imidlertid avdekket en del variasjon med hensyn på interne rutiner i avdelingen, og at det er mangelfulle arkivrutiner i de fleste seksjonene. Det er ikke gjennomført kompetansetiltak i forhold til arkiveringsrutiner, spesielt med henblikk på Mattilsynets arkivsystem, ephorte, i avdelingen. Revisjonsgruppen mener revisjonen har avdekket at samhandling og kompetanseutveksling i prosessen kan forbedres, både internt i avdelingen og mellom avdelingen og Mattilsynets øvrige enheter. Det gis i rapporten anbefalinger med forslag til tiltak for forbedringer gjennom å legge forholdene til rette for en mer hensiktsmessig kommunikasjon mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen, samt Regelverksavdelingen og regionene/ytre etat. Gardermoen, dato 19.juni 2012 Marit Forbord Hilde Bremnes Malin Lyshagen-Johansen Revisjonsleder Revisor Revisor Side 2 av 29
Innhold 1. Revisjonens identifikasjon og omfang... 4 1.1. Bakgrunn... 4 1.2 Formål... 4 1.3 Metode... 4 1.4 Mandat og føringer.... 5 1.5 Føringer og ønsker til revisjonen.... 5 1.6 Revisjonsgruppen... 5 1.7 Revisjonsenheter... 5 2. Tema for revisjonen... 6 3. Omfang for revisjonen... 6 4. Revisjonsgrunnlag og kilder til informasjon... 7 4.1 Regelverk... 7 4.2 Delegering av myndighet til å fastsette forskrifter... 7 4.3 Styrende dokumenter... 7 4.4 Andre dokumenter og kilder til informasjon... 7 5. Hovedinntrykk... 8 6. Nærmere om funn... 8 6.1. Tidlig involvering og påvirkningsmuligheter i regelverksprosessen... 8 6.2. Samhandling og kommunikasjon... 11 6.2.1. Samhandling og involvering... 11 6.2.2. Informasjon på internett... 14 6.3. Dokumentasjon av samhandling eksternt og internt i regelverksprosessen... 15 6.4. Mattilsynets kvalitetssystem... 17 6.5. Konsekvensutredninger... 18 6.6. Rutiner... 18 6.7. Andre observasjoner - Organisering og kompetanse... 21 7. Avvik og anbefalinger/forbedringspunkter... 22 7.1. Avvik... 22 7.2. Anbefalinger/forbedringspunkter... 22 Vedlegg: Gjennomgang av forskrifter Questbackundersøkelse gjennomført i forbindelse med revisjonen Mandat for revisjonen Side 3 av 29
1. Revisjonens identifikasjon og omfang 1.1. Bakgrunn Administrerende direktør besluttet 5.april 2011 å gjennomføre etatsrevisjon på området regelverksutvikling. Revisjonen ble gjennomført i tidsrommet november 2011 til mars 2012. 1.2 Formål Reglement for økonomistyring i staten (12.desember 2003) fastsetter i kapittel V at alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for å sikre at måloppnåelse og resultater står i et tilfredsstillende forhold til fastsatte mål og resultatkrav, slik at eventuelle avvik kan forebygges og korrigeres i nødvendig utstrekning. Forskrift om offentlig kontroll med etterlevelse av regelverk om fôrvarer, næringsmidler, helse og velferd hos dyr (kontrollforskriften) av 22. desember 2008 nr. 1621 jf. kontrollforordningen (EF nr. 882/2004) artikkel 4.6, stiller krav til Mattilsynet om gjennomføring av interne revisjoner. Dersom resultatet av revisjonen gir grunn til det, skal det iverksettes tiltak som sikrer at kontrollforordningens mål nås. Kontrollforordningen fastsetter alminnelige regler for gjennomføringen av offentlig kontroll for å verifisere at regler på Mattilsynets forvaltningsområde overholdes. Forordningen omfatter mer direkte Mattilsynets utøvende tilsynsvirksomhet, men etatsrevisjon i Mattilsynet er likevel besluttet å omfatte alle prosesser i Mattilsynet. Etatsrevisjon er et av administrerende direktør sine styringsverktøy, og er Mattilsynets egen sentrale internrevisjon. Gjennom etatsrevisjon foretas det en systematisk gjennomgang av egen etat og tilhørende prosesser, for å skape grunnlag for forbedring og sikre at interne og eksterne krav oppfylles. Etatsrevisjon baseres på følgende prinsipper: Etatsrevisjon er Mattilsynets internrevisjon i hht. økonomiinstruksen og kontrollforskriften 1 Etatsrevisjonen kan foregå overalt i etaten, men vil normalt ha gjennomgående tema. Revisjonslederne utpekes av etatsrevisor, og rapporterer til administrerende direktør. 1.3 Metode Revisjonen ble gjennomført på bakgrunn av dokumentgjennomgang, og intervjuer av seksjonsleder og saksbehandler ved hver seksjon, samt avdelingens direktør. I tillegg ble det gjennomført en spørreundersøkelse (Questback) i Tilsynsavdelingen ved Hovedkontoret og ved Mattilsynets regionkontor. Hensikten med undersøkelsen var å få et temperaturmål på hvordan tilsynssiden i organisasjonen oppfatter at de involveres i regelverksprosessen. Undersøkelsen var begrenset med hensyn til både omfang og deltagelse, og resultatene i undersøkelsen vil derfor ikke gi noe kvalifisert svar. Revisjonsgruppen har ikke oversikt over antall personer som ble involvert, men har forholdt seg til antall svar. Totalt ble undersøkelsen besvart av 24 personer, 9 personer jobbet i Tilsynsavdelingen og 13 jobbet ved regionkontor. Et utvalg av ulike forskrifter, med tilhørende dokumenter i ulike deler av regelverksprosessen, utarbeidet av de ulike seksjonene, ble gjennomgått. Utvalget ble dels gjort på Mattilsynet internettsider under fanen regelverksutvikling, og dels ved utplukk av saker og dokumenter i Mattilsynets arkivsystem ephorte. I utvalget ble det tatt hensyn til at regelverksprosessen ved utvikling av både nasjonalt og internasjonalt regelverk skulle være representert, og at de ulike fasene i regelverksprosessen skulle bli belyst. Det ble derfor sett både på regelverk under arbeid og ferdigstilt regelverk. 1 Forskrift om offentlig kontroll med etterlevelse av regelverk om fôrvarer, næringsmidler og helse og velferd Side 4 av 29
På sluttmøtet ved de enkelte seksjoner i avdelingen ble det lagt fram en oppsummering av hovedinntrykk, forbedringspunkt og avvik. Det ble også gjennomført et sluttmøte med representanter fra alle seksjonene i avdelingen etter at intervjuer var gjennomført. Etter endt revisjon laget revisjonsgruppen en foreløpig rapport som ble sendt til Regelverksavdelingen for eventuell korrigering av feil i faktiske opplysninger. I rapporten vil det i hovedsak bli pekt på gjentagende eller systematiske funn, men enkeltstående funn kan også bli kommentert. Rapporten vil videre bare kunne formidle hva man ved revisjonen har sett, hørt eller observert, og vil derfor bare gi et begrenset inntrykk av situasjonen på området. 1.4 Mandat. Mandatet i sin helhet legges ved rapporten som et eget vedlegg. 1.5 Føringer og ønsker til revisjonen. Etatsrevisjonen ble innledet med et møte mellom Administrerende direktør, Regelverksavdelingens direktør, revisjonsgruppa og etatsrevisor den 26.9.2011. På dette møtet ble forslaget til mandat gjennomgått, og det ble presisert føringer og ønsker for revisjonen. Følgende ble fremholdt av Administrerende direktør som viktige fokusområder for revisjonen i møtet: Ekstern og intern samhandling med særlig vekt på tidlig fase. Konsekvensutredningene gjennomføres dette godt nok. Regelverkutviklingssidene Både internasjonalt og nasjonalt regelverk Internettsidene: o Hvordan følges disse opp? o Er den løpende oppdatert? På dette tidspunktet var revisjonsgruppen blitt oppmerksom på at Kvalitetssystemet, som det ble henvist til i mandatet, ikke var oppdatert. Dette ble tatt opp i møtet, og vi gjorde oppmerksom på at vi anså det som nødvendig at vi forholdt oss til de retningslinjer mv som lå under forvaltningsområder. Dette er de samme retningslinjene som Regelverksavdelingen benytter. Deretter ble mandatet revidert og endret til endelig utforming. 1.6 Revisjonsgruppen Revisjonsgruppen har bestått av: Revisjonsleder: Marit Forbord, spesialinspektør, Distriktskontoret for Romerike Revisor: Hilde Bremnes, seksjonssjef, Distriktskontoret for Vestfold Revisor: Malin Lyshagen-Johansen, seniorrådgiver, Regionkontoret for Hedmark og Oppland 1.7 Revisjonsenheter Mattilsynets Hovedkontor er delt inn i tre avdelinger, som igjen er inndelt i ulike seksjoner. Revisjonen omfatter Regelverksavdelingens fem seksjoner, samt avdelingens stab, etter bestilling fra administrerende direktør. Side 5 av 29
(Illustrasjon: Organisasjonskart av Hovedkontoret, hentet fra Mattilsynets intranettsider. Kartet er ikke oppdatert. Seksjon regelverksutvikling og internasjonal koordinering er nå lagt til stab.) 2. Tema for revisjonen Tema for revisjonen er regelverksprosessen i Regelverksavdelingen ved Mattilsynets hovedkontor, i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter. Prosessen innebærer blant annet: Klarering av forskrifter hos departementet Delegering av forskriftsmyndighet til Mattilsynet forutsetter at Mattilsynet skal legge frem saker for departementene til klarering før høring. Involvering og samhandling med Tilsynsavdelingen Regelverksprosessen legger opp til at det skal innhentes synspunkter fra Tilsynsavdelingen ved Mattilsynets hovedkontor til høringsbrevet. Bruk av maler Bruk av riktig mal til de ulike typer forskrifter. Vedheng til forskrifter Alle forordningsforskrifter skal ha et forordningsavsnitt hvor forordningsteksten kan leses. Konsolidering av forordningstekst Dersom en forordning blir endret, skal endringer innarbeides i forordningsteksten (konsolideres). 3. Omfang for revisjonen Revisjonen omfatter Regelverksavdelingens arbeid med regelverksutvikling. Forskrifter utarbeidet av andre enn Regelverksavdelingen faller derfor utenfor revisjonsområdet. Revisjonen omfatter verifisering av at interne retningslinjer fastsatt for regelverksprosessen følges, herunder: En gjennomgang av de ulike fasene i regelverksutviklingen; initiering, forberedelse, utarbeidelse, høring og vedtakelse, med særlig fokus på tidlig fase, samt: Om de ulike seksjonene i Regelverksavdelingen er enhetlige i sin samhandling med Tilsynsavdelingen, herunder samhandling mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen tidlig i prosessen ved både internasjonalt og nasjonalt initiert regelverk. Om den totale fagkompetansen i Mattilsynet blir involvert på ulike nivåer i alle faser av regelverksprosessen. Når og hvordan involvering og samhandling med eksterne aktører som næring, interesseorganisasjoner m.m. skjer. Side 6 av 29
Verifisering av rutiner, herunder bruk av maler, instrukser, retningslinjer etc. Gjennomføring av konsekvensutredninger. Revisjonen omfatter også verifisering av om de ulike seksjonene i Regelverksavdelingen utvikler regelverket på en enhetlig måte, med tanke på samhandling og kommunikasjon internt og eksternt. 4. Revisjonsgrunnlag og kilder til informasjon I mandatet fremgår det at revisjonsgrunnlaget er styrende dokumenter i Mattilsynets kvalitetssystem for prosessen regelverksutvikling. I tillegg er andre relevante styrende dokumenter for Mattilsynet, og relevant regelverk for regelverksprosessen, lagt til grunn. Dette ble gjort kjent for regelverksavdelingen i forkant av at revisjonen ble gjennomført. 4.1 Regelverk Følgende regelverk lagt til grunn for revisjonen: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven) Lov om matproduksjon og mattrygghet m.v. av 19. desember 2003 nr. 124 (matloven) Lov om arkiv av 4. desember 1992 nr. 126 (arkivloven) Forskrift om offentlege arkiv av 11. desember 1998 nr. 1193 4.2 Delegering av myndighet til å fastsette forskrifter Delegeringsvedtak av 19. desember 2003 nr. 1790 Myndighetsfordeling etter lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) Delegeringsvedtak av 5. mai 2004 nr 884 Delegering av myndighet til Mattilsynet etter matloven 4.3 Styrende dokumenter Revisjonen la til grunn interne styrende dokumenter i Mattilsynets kvalitetssystem på områdende regelverksutvikling, herunder retningslinjene: Forberede regelverk - samhandling R-avd/T-avd Forberede regelverk - maler Retningslinje konsekvensvurderinger Foreslå regelverk - samhandling R-avd/T-avd Foreslå regelverk maler Fastsette regelverk - samhandling R-avd /T-avd Fastsette regelverk - maler Andre styrende dokumenter i Mattilsynet det ble revidert etter er: Mattilsynets budsjettdisponeringsskriv for 2011 (BDS) 2 Felles rutiner for dokumentbehandling i Mattilsynet av 1.oktober 2005 4.4 Andre dokumenter og kilder til informasjon Andre dokumenter som er benyttet som kildemateriale ved revisjonen er: Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget av 18. februar 2000 nr. 108 (Utredningsinstruksen) St.meld. nr. 23 (2005-2006), punkt 6.(Regjeringens europastrategi) Håndbok for Regelverksavdelingen (oktober 2009) 2 Budsjettdisponeringsskriv 2011 for hovedkontoret, 2010/188779-8 Side 7 av 29
Kartlegging av regelverket på Mattilsynets forvaltningsområde. Rapport fra forprosjekt. (2. juni 2009) Informasjon på Mattilsynets intranett-/internettsider om regelverksutviklingsprosessen Mattilsynets arkivsystem, ephorte EØS-notatbasen, regjeringen.no 5. Hovedinntrykk Etatsrevisjonsgruppens hovedinntrykk er, på bakgrunn av intervjuer og dokumentgjennomgang, at avdelingen består av svært kompetente medarbeidere med stort engasjement. Gjennom intervjuene kom det klart frem at medarbeiderne i avdelingen har fokus på at regelverket som utvikles skal være tilpasset brukeren, være lett å forstå og ha et godt språk. Det er stor enighet i avdelingen at samhandling horisontalt og vertikalt i organisasjonen er viktig, men mange oppfattet at rammene man har for slik samhandling ikke i tilfredsstillende grad ivaretar behovet. De tre retningslinjene som omhandler samhandling mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen oppfattes av revisjonsgruppa som lite konkret på hvordan samhandlingen faktisk skal foregå. Mye av regelverket som utvikles av Mattilsynet har sitt utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelser til å innføre regelverk, jf EØS-avtalen 3. Påvirkningsmulighetene i regelverksprosessen er mindre når det gjelder utarbeidelse av nasjonalt regelverk som følge av implementering av EUforordninger, enn det er ved utvikling av nasjonale bestemmelser med utgangspunkt i EU-direktiver eller regelverk som ikke er omfattet av EØS-avtalen. De ulike seksjonene i Regelverksavdelingen hadde ulik tilnærming til hvordan man jobber når det gjelder tidlig påvirkning av regelverksprosessen i EU. Det var også en ulik bevissthet med hensyn til hvilke muligheter man har for å påvirke regelverksprosessen i EU/EØS gjennom deltagelse i internasjonale møter. Revisjonen viser at retningslinjer, instrukser og ledelsessignaler for regelutviklingsprosessen i hovedsak følges. Det ble avdekket at arkivrutinene varierer i ulike faser av regelverksprosessen. 6. Nærmere om funn 6.1. Tidlig involvering og påvirkningsmuligheter i regelverksprosessen Revisjonsgrunnlag I oppdraget fra Administrerende direktør til Etatsrevisjonen ble tidlig involvering med tanke på å fremme norske interesser og prioriteringer fremholdt som et viktig fokusområde for revisjonen. I beslutningsnotat av 24.mai 2007 4 gis Regelverksavdelingen ansvar for arbeid i internasjonale fora og kontakt med bransjer og andre myndigheter ved regelverksutvikling. BDS for 2011 følger opp dette ytterligere, og legger følgende føringer for Regelverksavdelingen. Avdelingen skal: se regelverksutvikling og tilsyn i sammenheng, deriblant sikre tidlig involvering og samhandling med brukerne og Tilsynsavdelingen/regionene ved regelverksutvikling prioritere deltakelse i EU-kommisjonens arbeidsgrupper og faste komiteer, spesielt der hvor norske interesser berøres. ha ansvar for å koordinere Norges arbeid i aktuelle internasjonale fora (Codex, OIE, IPPC mv.) 3 Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen om avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) av 27. november 1992 nr. 109 (EØS-loven) 4 Saksnr. ephorte 2006/7551-38 Side 8 av 29
ha ansvar for å arrangere formøter med interessenter og departementet Regelverksavdelingen skal også søke tettere kontakt med EU og finne alliansepartnere for å utvikle en mer strategisk tilnærming for å ivareta norske interesser. arbeide for å utnytte handlingsrommet i EØS ved utforming av nasjonalt regelverk. Bakgrunn. Mye av regelverket på Mattilsynets forvaltningsområde faller inn under EØS-avtalen. 5 For at EU/EØS-retten skal bli gjeldende rett i Norge, må den gjennomføres av norsk lovgiver, som lov eller forskrift. 6 Hver EU-rettsakt vil ha en frist for korrekt gjennomføring. Europakommisjonen (Kommisjonen) har enerett til å foreslå EU-lovgivning. Før Kommisjonen fremmer forslag om nytt eller endret regelverk, vil Kommisjonen ha konsultert bredt med berørte instanser og parter, blant annet gjennom møter i ulike arbeidsgrupper innunder Kommisjonen. I disse arbeidsgruppene er Regelverksavdelingen representert for å ivareta norske interesser. Mange av rettsaktene innenfor mat- og veterinærområdet som Norge er forpliktet til å implementere etter EØS-avtalen, kommer som forordninger. Forordninger må gjennomføres slik de foreligger, med få/ingen mulighet for nasjonale tilpasninger og justeringer. Dette innebærer at Regelverksavdelingen i forbindelse med regelverksutvikling i EU, må arbeide aktivt og strategisk i de tidlige fasene, før rettsaktene fastsettes, for å kunne oppnå innflytelse på utformingen av regelverket. De viktigste arenaene for Regelverksavdelingen med hensyn til innflytelse på regelverksutviklingen i EU, er Kommisjonens arbeids- og gruppemøter. Det arrangeres også nå og da åpne høringer, hvor det fra Regelverksavdelingens side aktivt søkes å gi innspill, dersom det er områder som berører norske interesser. Observasjoner angående regelverk som har sin opprinnelse i rettsakter fra EU Svært mye av det regelverket som Regelverksavdelingen arbeider med, er EU-relatert regelverk. Her er det fastsatt frister som avdelingen må forholde seg til, og dette har stor betydning for avdelingens prioriteringer. De ulike seksjonene deltar i ulike arbeidsgrupper i EU. Det avholdes ukentlig et koordineringsmøte med departementene, for å få fullmakter og føringer for norske myndigheters standpunkt i sakene som er satt på agendaen. Til møtet med departementene utarbeides det et dokument, kommentert dagsorden. Dette dokumentet oversendes departementene dagen før koordineringsmøtet. Det ble opplyst at på grunn av sen tilsendt møteagenda fra EU, er det utfordrende å involvere Tilsynsavdelingen, ytre etat og eksterne aktører. Noen seksjoner opplyser at de alltid involverer Tilsynsavdelingen i forbindelse med møter internasjonalt. Møtedeltagerne er selv ansvarlig for å innhente innspill fra Tilsynsavdelingen. Samtidig kom det fram at det er usikkert om Tilsynsavdelingen i tilstrekkelig grad involverer ytre etat der det er mulig. Dette omtales mer inngående i kapittel 6.2. om samhandling og kommunikasjon. Det ble opplyst at de saksbehandlere som deltar fast på møter internasjonalt, kan skrive kommentert dagsorden ut fra en forventet agenda, på bakgrunn av god kjennskap til prosessen. Noen brukte også kjennskap fra den tidligere prosessen som utgangpunkt for å involvere interne og eksterne aktører før møte i EU. I enkelte tilfeller der møtene er tilsynsrelatert, representerer Tilsynsavdelingen Norge på møter i EU. Flere av seksjonene peker videre på at det av økonomiske hensyn, ikke er anledning til å sende mer enn en representant til viktige internasjonale møter. Dette oppleves svært utfordrende, da man både skal delta aktivt i selve møtet, samt sikre gode notater. Involveringen av Tilsynsavdelingen, ytre etat og eksterne interessenter foregår på ulike måter i avdelingen: Enkelte seksjoner har fast, regelmessig kontakt, både internt i Mattilsynet og med eksterne interessenter Saksorientert tilnærming - ulike saksområder medfører ulike behov for innspill 5 Lov om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen om avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) av 27. november 1992 nr. 109 (EØS-loven) 6 NOU 2012:2 punkt 7 Side 9 av 29
Andre former for samhandling avhengig av fagområdet. Faste e-postgrupper for å innhente innspill og involvere næring, kunnskapsinstitusjoner og andre eksterne interessenter. Deltagelse i nasjonale fagfora Innenfor fiskehelseområdet spiller Norge en viktig rolle som bidragsyter i regelverksarbeidet i EU. På dette området blir Norge lyttet til, og den spesialkunnskapen som finnes på dette området nasjonalt, har bidratt til at norske prioriteringer vektlegges internasjonalt. Enkelte seksjoner beskriver at de forsøker å være aktive i forbindelse med åpne høringer. De forsøker å lokke ut opplysninger fra andre nasjoners representanter, i tilfeller der EU-prosessene har en mer lukket karakter. Det knyttes også relasjoner til våre naboland, som Sverige, for å få viktig informasjon. Observasjoner angående regelverk som ikke har sin opprinnelse i rettsakter fra EU Ved utvikling av regelverk som ikke har sin opprinnelse i rettsakter fra EU, har man et større handlingsrom. Det er bedre tid til å involvere berørte aktører og til å innhente kunnskap. Dersom det kreves bestillinger til Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) 7, vil dette i stor grad medføre at prosessene kan bli langvarige. Betydningen av å forankre regelverksprosesser i vitenskapelig faktagrunnlag og gode begrunnelser fremheves som svært viktig av saksbehandlerne i avdelingen. Informantene peker på behovet for å kunne involvere hele organisasjonen i regelverksprosessen, og har et sterkt ønske om å få bedre mulighet til å utnytte Mattilsynets totale kompetanse. Samtlige er av den oppfatning at dagens kommunikasjonslinjer ikke i tilstrekkelig grad tilrettelegger for involvering, og de understreker betydningen av å kunne opprette kontakt med de som blir berørt av rettsreglene, uten at de må gå via Tilsynsavdelingen. Det ble beskrevet flere tilfeller hvor man har involvert distriktskontor direkte, utenom de normale kommunikasjonslinjene, og saksbehandlerne var entydige i at denne kontakten hadde vært av stor betydning for utformingen av rettsregelen. Samlet vurdering Regjeringens europastrategi for matområdet legger opp til en aktiv og tydelig europapolitikk, og Regelverksavdelingen skal være offensiv i sitt arbeid for å ivareta norske interesser. Våre observasjoner viser at de ulike seksjonene i Regelverksavdelingen ivaretar dette i ulik grad og på ulike måter. Det framkom gjennom intervjuene klare ulikheter vedrørende seksjonenes tilnærming til innhenting av innspill. Enkelte forholder seg utelukkende til Tilsynsavdelingen, andre tar direkte kontakt med saksbehandlere i ytre etat. Disse ulikhetene kan gjenspeile at ulike saksområder medfører ulike behov for involvering av interessenter.. Det er også ulik tilnærming internt i avdelingen med tanke på hvordan det jobbes for å oppnå innflytelse i de tidlige fasene av internasjonalt regelverksarbeid. Noen seksjoner jobber aktivt, strategisk og målrettet gjennom bl.a. å knytte til seg representanter med bedre tilgang til mer lukkede EU-prosesser. Det er av stor betydning for et vellykket resultat med tanke på å fremme norske interesser, at de som deltar på møtene har nødvendig erfaring, samt evne til å forstå og tolke utviklingen underveis i prosessen. Dette stiller krav til organisasjonen om å legge til rette for at medarbeidere med ansvar for møtedeltagelse internasjonalt, kan innhente kompetente innspill så tidlig i prosessen at de blir i stand til å være reelle bidragsytere i regelverksutviklingen. Det fremkom gjennom Intervjuene at det er variasjon mellom medarbeidere og seksjoner med tanke på hvor mye innflytelse de mener det er mulig å oppnå i forhold til utvikling av internasjonalt regelverk. Vi mener likevel det ikke foreligger grunn til å vurdere de observasjoner som har vært gjort som avvik fra revisjonsgrunnlaget. 7 VKM er en forvaltningsstøtteinstitusjon som foretar uavhengige, vitenskapelige risikovurderinger for Mattilsynet av forhold som har å gjøre med trygg mat og spørsmål knyttet til dyrehelse, dyrevelferd, plantehelse og kosmetikk. I tillegg gjør VKM miljørisikovurderinger av genmodifiserte organismer på oppdrag for Direktoratet for naturforvaltning. VKM kan også selv ta opp saker på eget initiativ. Side 10 av 29
6.2. Samhandling og kommunikasjon 6.2.1. Samhandling og involvering Bakgrunn Dagens organisering av Mattilsynets sentralledd ble besluttet i 2007, jf. beslutningsnotat om organisering og ansvarsplassering av nasjonale oppgaver. 8 Den tidligere organiseringen etter fagområder hadde ikke fungert optimalt med hensyn til oppgaveløsning, og prosessene regelverksutvikling og tilsyn ble ved omorganiseringen derfor lagt til to ulike avdelinger ved Hovedkontoret. Formålet med omorganiseringen er beskrevet i et bakgrunnsdokument, og det kan oppsummeres følgende fra dette dokumentet: Modellen etablerer tydelige linjer, roller og ansvarsforhold innad i sentralleddet og i forhold til regionene. Den legger til rette for å utvikle og følge opp et enhetlig og helhetlig tilsyn i hele etaten og er bedre tilpasset de oppgaver som skal løses på sentralleddet enn dagens organisering. Regelverksavdelingen fikk ansvar for å utarbeide regelverk og Tilsynsavdelingen fikk ansvar for å fortolke og utøve regelverket. Revisjonsgrunnlag Det er gitt føringer for kommunikasjon og samhandling internt og eksternt i Mattilsynets budsjettdisponeringsskriv (BDS) 9 Det er også gitt føringer for kommunikasjon og samhandling internt i retningslinjer fastsatt av Mattilsynet. 10 I BDS fremgår det at avdelingene ved Hovedkontoret og stabene i de ulike avdelingene skal videreutvikle og styrke den interne samhandlingen og kommunikasjonen på tvers av enhetene. Dette skal være et ledd i Mattilsynets strategiske satsing for å videreutvikle en helhetlig, enhetlig og framtidsrettet forvaltning. En av Regelverksavdelingens hovedprioriteringer for 2011 er å se regelverksutvikling og tilsyn i sammenheng, og å sikre tidlig involvering og samhandling med brukerne, Tilsynsavdelingen og regionene. På den annen side skal Tilsynsavdelingen bidra til regelverksutvikling og legge til rette for at regionenes tilsynserfaringer blir tatt inn i regelverksutviklingen. I følge BDS skal også Regelverksavdelingen: I samhandling med Tilsynsavdelingen sørge for koordinering og godt forberedt deltakelse i internasjonale fora Utarbeide kommentert dagsorden og avholde formøter med interessenter og departement før internasjonale møter. Legge vekt på god samhandling med Tilsynsavdelingen og regionene når det gjelder regelrydding og annen modernisering av regelverk, samt involvere tilsynssiden og berørte bransjer for å få synspunkter. I samarbeid med Tilsynsavdelingen avklare hvordan samhandling om informasjon om regelverket skal foregå. Det er utarbeidet retningslinjer for samhandling mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen i ulike faser av regelverksprosessen. Retningslinjen Forberede regelverk - samhandling R-avd/T-avd Retningslinje 11 skal sikre tidlig involvering av tilsynet i Regelverksutviklingen. Det er beskrevet at seksjonssjefene i Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen har ansvar for å samhandle ved initiering av 8 Beslutningsnotat 24. mai 2007 (saksnr. 2006/7551-38) 9 Budsjettdisponeringsskriv 2011 for hovedkontoret, 2010/188779-8 10 Forberede regelverk - samhandling R-avd/T-avd Retningslinje, Foreslå regelverk - samhandling R-avd/T-avd, Fastsette regelverk - samhandling R-avd / T-avd 11 Forberede regelverk - samhandling R-avd/T-avd Retningslinje, Gyldig fra: 20.01.2011 Side 11 av 29
nytt regelverk eller endring av eksisterende regelverk. De involverte seksjoner skal bli enige om hvordan samarbeidet og arbeidsfordelingen skal være mellom de to avdelingene. Retningslinjen Foreslå regelverk - samhandling R-avd/T-avd 12 skal sikre at regelverk som foreslås oppfyller regelverksprosessens mål om beskyttelse på rett sted og riktig måte, samt at tilsynet skal være forberedt på nye regler og hva de går ut på. Hovedregelen er at den aktuelle seksjon i Regelverksavdelingen eller Tilsynsavdelingen, som har ansvaret for å foreslå regelverket, utarbeider forskriftsteksten uten at den andre avdelingen involveres, utarbeider høringsbrev evt i samarbeid med den andre avdelingen og sammenstiller høringsbesvarelsene. Retningslinjen Fastsette regelverk - samhandling R-avd / T-avd 13 skal sikre at tilsynet er kjent med at reglene fastsettes og er i stand til å veilede om og føre tilsyn med dem på en effektiv måte. Når Regelverksavdelingen har vedtatt regelverk, eller sendt regelverk til vedtakelse i departementet, starter håndhevingen av regelverket i Tilsynsavdelingen Det er beskrevet at overgangen fra regelverksprosess til tilsynsprosess kan markeres med et møte, eller på annen måte, dersom de involverte seksjoner er enige om det. De involverte seksjoner i Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen skal samarbeide om å utarbeide nettmelding, og Tilsynsavdelingen skal sørge for publisering av nettmeldingen, via webredaksjonen. I beslutningsnotat av 24.mai 2007 14 gis Regelverksavdelingen ansvar for arbeid i internasjonale fora og kontakt med bransjer og andre myndigheter ved regelverksutvikling. BDS for 2011 følger opp dette ytterligere, og fastsetter blant annet at Regelverksavdelingen skal se regelverksutvikling og tilsyn i sammenheng, deriblant sikre tidlig involvering og samhandling med brukerne og Tilsynsavdelingen/regionene ved regelverksutvikling Ansvaret for utarbeidelse av instrukser og forskriftsveiledere er det som hovedregel Tilsynsavdelingen som har ansvar for. Regelverksavdelingen har ansvar for å utarbeide instrukser og forskriftsveiledere til forskrifter, dersom det er stilt krav om dette i rettsakten. Observasjoner Det ble under intervjuene vist til at omorganiseringen av Hovedkontoret i 2007 var viktig og nødvendig. En klar rollefordeling mellom prosessene regelverksutvikling og utøvende tilsyn har bidratt til en bedre og mer effektiv oppgaveløsning. Når det gjelder samhandling og kommunikasjon mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen kom det frem under intervjuene at noen seksjoner har svært tett kommunikasjon og lav terskel for å ta kontakt, blant annet fordi de er samlokalisert og alltid har hatt så tett kontakt. Andre uttalte at det praktisk talt ikke er kontakt eller kommunikasjon med Tilsynsavdelingen i regelverksprosessen. Det kom også fram at det innenfor en del områder kan være vanskelig å få respons fra Tilsynsavdelingen. Alle som ble intervjuet uttrykte imidlertid at tettere samhandling både er ønsket og nødvendig. Det kom frem under intervjuene at man på en fellessamling for Hovedkontoret i 2010/2011 ble enige om at samhandlingen mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen skal bedres, samt at Regelverksavdelingen skal gis bedre mulighet til å innhente kompetanse fra ytre etat ved behov. Flere uttrykte under intervjuene at det er behov for å kunne benytte tilgjengelige ressurser ved regionkontorene og distriktskontorene i større grad enn nå. Det kom også fram at flere er usikre på om Tilsynsavdelingen. involverer ytre etat før innspillene sendes Regelverksavdelingen. Dette begrunnes med at Regelverksavdelingen får direkte innspill fra ytre etat. Det kom også fram av intervjuene at Regelverksavdelingen ved noen anledninger ikke hadde fått tillatelse fra Tilsynsavdelingen eller regionkontorene til å ta direkte kontakt med underliggende enheter av ressursmessige hensyn. 12 Foreslå regelverk - samhandling R-avd/T-avd, Gyldig fra: 12.1.2011 13 Fastsette regelverk - samhandling R-avd / T-avd, Gyldig fra: 13.1.2011 14 Saksnr. ephorte 2006/7551-38 Side 12 av 29
Under intervjuene ble det vist til at all kommunikasjon mellom Regelverksavdelingen og regionkontorene/distriktskontorene, slik kommunikasjonslinjen er i dag, skal gå via Tilsynsavdelingen. Samtlige av de som ble intervjuet mente imidlertid at kommunikasjonslinjene via Tilsynsavdelingen er lite hensiktsmessige, og at de gjør det vanskelig å få til god samhandling og involvering av de underliggende enheter i organisasjonen. Alle uttalte at kommunikasjonslinjen bør endres slik at Regelverksavdelingen i større grad kan ta direkte kontakt med underliggende enheter i organisasjonen. Det ble gjennomført en questbackundersøkelse i forbindelse med revisjonen. Denne er, som tidligere nevnt ikke vektlagt i særlig grad, men vi anser det som relevant å referere noe, særlig på områder hvor det det er en sammenfallende tendens med det som fremkom gjennom intervju og dokumentgjennomgang. Det ble stil spørsmål om hvilke kanaler som benyttes for å gi Regelverksavdelingen innspill til regelverksutvikling: «Meld en regel» - ble benyttet i liten grad, De fleste oppga at de tok kontakt direkte for å gi innspill, så som telefoner, e-post, samtale og direkte dialog. Andre kanaler: Møter, utveksling av informasjon, høringsuttalelser, workshops, nasjonale fagforum På spørsmål om dagens meldesystem for regelverksforbedringer gir tilfredsstillende mulighet til å påvirke videreutvikling av regelverk, ble det gitt få tilbakemeldinger om at dette fungerer tilfredsstillende. De fleste oppga at det varierte hvor tidlig de mente at de ble involvert i regelverksprosessen - noen opplever involvering først i forbindelse med høringer. Det er også en klar tendens i svarene som peker i retning av at Tilsynsavdelingen og regionkontorene opplever at deres behov med hensyn til å skulle fortolke og utøve regelverket riktig ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad. Det er ikke utarbeidet retningslinjer for samhandling med eksterne aktører. De som ble intervjuet ga imidlertid uttrykk for at man har fokus på involvering av eksterne aktører. Noen seksjoner hadde opprettet e-postgrupper som ble brukt til videreformidling av informasjon om møteagenda og referater i forbindelse med deltagelse i internasjonale møtefora. Deltagerne hadde her også mulighet til å komme med innspill i forbindelse med seksjonens forberedelser til møter i arbeidsgruppene i EU, eller andre internasjonale møter. Noen brukte i enkelte tilfeller åpne møter med næringen og andre aktuelle samfunnsaktører. Andre opplyste at de ikke hadde like tett kontakt med næringen. Dokumentgjennomgangen viste at mye av den samhandlingen som finner sted, både internt og eksternt, ikke arkiveres i ephorte. Vurdering Ifølge BDS er en av Regelverksavdelingens hovedprioriteringer å se regelverksutvikling og tilsyn i sammenheng, og å sikre tidlig involvering og samhandling med brukerne, Tilsynsavdelingen og regionene. Det er videre utarbeidet retningslinjer som skal ivareta kravet om samhandling mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen. Disse retningslinjene fremstår som uklare når det gjelder samhandlingsrutiner ved de ulike fasene i regelverksutviklingen. Det har vært vanskelig å verifisere ved dokumentgjennomgangen hvordan samhandlingen mellom Regelverksavdelingen og Tilsynsavdelingen, ytre etat og næring fungerer. På sakene som har vært gjennomgått, har kommunikasjon og samhandling i liten grad vært å gjenfinne i arkivet. Questbackundersøkelsen peker i retning av at innspill i regelverksprosessen ofte skjer via mindre formelle kanaler Det er med bakgrunn i dette vår oppfatning at samhandling og involvering internt skjer både horisontalt og vertikalt, men at omfanget og samhandlingsrutinene varierer mellom de ulike seksjonene i Regelverksavdelingen, og i de ulike faser av regelverksprosessen. Ulikhetene gjorde seg gjeldende både med hensyn til involvering i forkant av internasjonale møter, ved utarbeidelse Side 13 av 29
av dokumenter i forbindelse med internasjonale møter, men også ved utarbeidelse av høringsbrev. Involvering og samhandling ble imidlertid ansett å være både ønsket og nødvendig. Vår vurdering er at kommunikasjonslinjene i organisasjonen ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å legge til rette for involvering av ytre etat, og at dette fører til at Regelverksavdelingens behov for kompetanseutveksling vertikalt ikke blir godt nokivaretatt Det var også ulike rutiner mellom fagområdene med hensyn til samhandling eksternt. Når det gjelder overføring av ansvar for regelverket fra Regelverksavdelingen til Tilsynsavdelingen, herunder hvordan Tilsynsavdelingen settes i stand til å fortolke og utøve tilsyn etter regelverket, var det også ulikheter mellom seksjonene. Svarene i questbackundersøkelsen kan også tyde på at det er forbedringsmuligheter med hensyn til å sette tilsynssiden i bedre i stand til å fortolke og utøve tilsyn etter regelverket ved større grad av involvering i regelverksutviklingen. Revisjonen viser at retningslinjene som er utarbeideidet i forhold til samhandling mellom avdelingene i de ulike faser i regelverksutviklingen, er lite tydelige på hvordan samhandlingen faktisk skal foregå og evt dokumenteres. Vi mener det ikke foreligger grunn til å vurdere de observasjoner som har vært gjort som avvik fra revisjonsgrunnlaget, men vi ser at det er rom for forbedringer og klargjøringer på enkelte punkter. 6.2.2. Informasjon på Mattilsynets nettsider I h.h.t. BDS skal avdelingene drive et: aktivt og målrettet kommunikasjonsarbeid som er i samsvar med den statlige kommunikasjonspolitikken og krav om åpenhet og innsyn. Kommunikasjon skal brukes som et strategisk virkemiddel for å nå Mattilsynets effektmål. Det gjøres videre klart at kommunikasjon er et lederansvar. Mattilsynet har en egen side for informasjon om regelverksutvikling på Mattilsynets internettside. Her skal det, ifølge Regelverksavdelingens håndbok, publiseres informasjon om høringer, regelverksendringer, møter i EU mv. Det er videre beskrevet rutine for publisering av nettartikler. Det er ikke gitt noen beskrivelse av ansvar i håndboken. I retningslinjen om samhandling ved fastsettelse av nytt regelverk står det at involverte seksjoner skal samarbeide om å utarbeide nettmeldinger, og at det er Tilsynsavdelingens ansvar å publisere nettmeldinger om nytt regelverk. Det går ikke fram av retningslinjen om nettmeldingen er ment til ytre etat (intranett) eller forbrukere/ brukere (internett). Observasjon Under intervjuene kom det frem at alle seksjoner hadde et visst fokus på at disse sidene skal være oppdatert. Alle som ble intervjuet kjente til ansvarsforholdene rundt kommunikasjon og informasjon om regelverksutvikling på internettsidene. Det er den enkelte saksbehandler som er ansvarlig innenfor sitt område for det som legges ut, og seksjonslederne har ansvar for å påse at saksbehandlerne følger opp på sine felt. De fleste kommenterte at nettsidene sannsynligvis ikke var fullt oppdatert på intervjutidspunktet. Enkelte av informantene mente at en navngitt person i staben har ansvar for å fjerne foreldede saker fra siden, og at informasjon om arbeid med regelverksutvikling skal fjernes 3 måneder etter at regelverket er fastsatt. De fleste mente imidlertid at dette er den enkelte saksbehandlers ansvar. Det kom frem under intervjuene at seksjonssjefene er opptatt av at siden er oppdatert, og minner de ansatte på denne jobben. På enkelte seksjoner var dette tema på de fleste seksjonsmøtene, mens andre hadde det oppe noe mer sporadisk. Det kom også frem under intervjuene at noen av informantene mente at sidene kanskje ikke var brukervennlige nok, og at nettsidene alene ikke er tilstrekkelig til å gi god informasjon ut i organisasjonen og til forbrukerne om avdelingens arbeid. Gjennomgang av nettsiden viste at det ligger informasjon om regelverksutvikling på alle seksjoners fagområde. Det ligger informasjon om saker under arbeid, saker på høring og saker som er vedtatt. Noen seksjoner hadde i hovedsak nyere saker på nettsiden, det vil si saker fra 2010 og 2011. Andre seksjoner hadde saker tilbake til 2008 på nettsiden. Det ble observert eksempler på saker der det hadde gått lang tid siden det ble lagt ut informasjon. Ved å sammenligne informasjon om regelverksendringer i Lovdata, med opplysninger om forskrifter på høring på nettsiden om regelverksutvikling, ble det også observert at nettsiden ikke er oppdatert. Det lå f.eks. Side 14 av 29
informasjon om forskrift på høring på nettsiden, etter at forskriften var vedtatt og publisert i Lovdata, uten at informasjonen om prosessen var oppdatert. Det ble også observert at noen seksjoner legger ut informasjon om regelverksprosesser i EU som informasjonssak. Referater fra møter i arbeidsgruppene i EU legges ut på nettsiden. Overskriften på referatene er dato for møtet og hvilken arbeidsgruppe som hadde det angjeldende møte. For å få oversikt over agenda og innhold i møtet, må man gå inn i det enkelte referat. Referatene ligger ikke i kronologisk rekkefølge. Under lenken til oversikten over hvilke møter Mattilsynet skal delta på i tiden fremover, fremgår det informasjon om dato for møtet, hvilken arbeidsgruppe møtet gjelder og hvem som deltar fra Mattilsynet. Møteoversikten er kronologisk, men ved gjennomgang i 2012, var ikke møteoversikten blitt oppdatert siden 10. november 2011. I forhold til retningslinjen om samhandling av nytt regelverk ble det opplyst at det i hovedsak er Regelverksavdelingen som sender over nettmeldingen til redaksjonen for publisering, men at Tilsynsavdelingen har vært kontaktet i forkant. Questbackundersøkelsen hadde også noen spørsmål som var ment til å gi et lite inntrykk av hvordan nettsidene om regelverksutvikling brukes av Tilsynsavdelingen og regionkontorene. Det ble bl.a. stilt spørsmål om hvor ofte sidene blir brukt, om de gir nok informasjon til at man gis anledning til å bidra tidlig i prosessene med utvikling av nytt regelverk, om de benyttes til å få informasjon om internasjonale møter og om møtereferatene leses mv. Et flertall mente at siden ikke gir tilstrekkelig informasjon til at de kunne bidra tidlig i prosessene. Det fremkom også at sidene for øvrig benyttes i varierende grad, og at flertallet av de som svarte ikke regelmessig orienterer seg på nettsidene. Regelverksavdelingen påpeker i sin tilbakemelding til revisjonsgruppen, at intranettsiden som omhandler regelverksutvikling, i hovedsak er ment som informasjon internt i avdelingen. Avdelingen ønsker selv å styre innspill til regelverksutviklingsprosessen. Vurdering Det skal ifølge Regelverksavdelingens håndbok, publiseres informasjon om høringer, regelverksendringer, møter i EU mv. på nettsiden om regelverksutvikling på Mattilsynets internettside. Revisjonen viste at alle seksjoner i Regelverksavdelingen legger ut informasjon på nettsiden. Det er imidlertid variasjon mellom seksjonene med hensyn til hvor gamle saker som ligger på nettsiden og hvor oppdatert informasjonen er. Det kan være flere årsaker til dette. Noen prosesser tar tid f.eks. fordi arbeidet i departementet tar tid, eller det blir innhentet vurderinger fra forvaltningsstøtteinstitusjonene eller det gjennomføres større konsekvensutredninger. Det ble også observert at nettsiden ikke er oppdatert.. Det kom fram at seksjonslederne minner om oppdatering av nettsiden, men at dette skjer i noe varierende grad. Når informasjonen er gammel, eller ikke er oppdatert, vil dette ha liten informasjonsverdi for de som skal benytte nettsiden. Dette er uheldig av flere grunner. Det kan bidra til at sidene ikke benyttes. Dette kan igjen bidra til at Regelverksavdelingen ikke får nødvendige innspill for å kunne ivareta norske interesser i internasjonale prosesser. Årsaken til dette kan være at møteoversikten på nettsiden gir for lite informasjon til å kunne komme med innspill. Det er også grunn til å se på hvorvidt tilsynsiden har tilstrekkelig kunnskap om regelverksprosessen, og det faktum at påvirkningsmulighetene er størst tidlig i de internasjonale prosesser, det vil si før regelverket er vedtatt i EU. Dette kan bidra til at nyttige innspill ikke blir gitt. Vi mener likevel ikke det foreligger grunn til å vurdere de observasjoner som har vært gjort som avvik fra revisjonsgrunnlaget. 6.3. Dokumentasjon av samhandling eksternt og internt i regelverksprosessen Revisjonsgrunnlag Arkivloven og forskrift om offentlege arkiv danner grunnlaget for Mattilsynets regler for arkivering. I dokumentet Felles rutiner for dokumentbehandling i Mattilsynet defineres det hva som regnes som arkivverdig: Side 15 av 29
Som hovedregel skal alle interne og eksterne dokumenter som inngår i forvaltningens virksomhet arkiveres. Arkivforskriften 3-18 slår fast at Arkivverdige dokumenter er dokumenter som er gjenstand for saksbehandling eller som har verdi som dokumentasjon. For at noe skal være arkivverdig må det være unikt. Rundskriv, statistikk, bøker, tidsskrifter, reklame osv. er ikke unike og derfor ikke arkivverdig. Rapporter og egenproduserte rundskriv bør alltid arkiveres. Observasjoner Forberedelsene til revisjonen viste at det er vanskelig å finne dokumentasjon på regelverksutviklingens ulike faser i etatsrevisjonsgruppens kilde, som er Mattilsynets arkivsystem ephorte. Det er stor variasjon i hvilke dokumenter som er arkivert i ephorte, både innen de ulike seksjoner og mellom seksjonene. Hvilke dokumenter de ulike seksjonene finner arkivverdige varierer, og det er i tillegg ulik praksis på i hvor stor grad arkivering gjennomføres. Dokumentasjon vi søkte var blant annet: Dokumentasjon av samhandling med Tilsynsavdelingen og andre enheter i tilsynet Dokumentasjon av innspill til arbeidsgrupper i EU Dokumentasjon av samhandling med departementet bl. a klarering av forskrifter og kommentert dagsorden Dokumentasjon for samhandling med eksterne (utover høringsinnspill) Dokumentasjon av utarbeidelse av EØS-notater Intervjuene bekreftet at det er stor variasjon i hvilke dokumenter den enkelte saksbehandler arkiverer i ephorte. Høringsbrev med svar er arkivert i ephorte i de fleste sakene vi sjekket, men dokumentasjonen på saksforberedelsene frem til høringsbrevet er i varierende grad mulig å gjenfinne. Ved endring av forskrifter er det ulik praksis med hensyn til om det opprettes en ny sak, med nytt saksnummer, eller om man fortsetter å bruke samme saksnummer. Mye av regelverket i seksjonene er internasjonalt initiert, og de ulike dokumentene i prosessen legges i disse sakene i regjeringens EØS-notatbase. Dette er en fire trinns prosess. Første fase: EØS-faktanotat - kalles tidlig fase. 15 Så tidlig som mulig etter at man har fått kjennskap til at Kommisjonen forbereder forslag til EØS-relevante rettsakter, skal det skrives EØS-faktanotat. Andre fase: Forslag til rettsakter fra Kommisjonen finner sted så snart et forslag til en EØS-relevant rettsakt er formelt foreslått av Kommisjonen. I dette trinnet skal det utarbeides et EØS-foreløpig posisjonsnotat. Tredje fase: Vedtatte rettsakter i EU finner sted så snart en rettsakt er vedtatt i EU. I dette trinnet skal det utarbeides et EØS-posisjonsnotat. Fjerde fase: rettsakter i EØS-avtalen for gjennomføring i Norge finner sted når rettsakten skal gjennomføres i norsk rett. I dette trinnet skal det utarbeides et EØSgjennomføringsnotat som bl.a. angir i hvilken lov eller forskrift rettsakten gjennomføres, og eventuelle rapporteringsforpliktelser som følge av rettsakten. Det er kun det siste og endelige dokumentet, EØS-gjennomføringsnotat, som er tilgjengelig når regelverket er implementert. Dette betyr at dokumentene som beskriver utviklingen i arbeidet blir utilgjengelig, og Mattilsynet arkiverer ikke disse dokumentene i eget system. For noen rettsakter benyttes en såkalt forenklet prosedyre. Rettsaktene gjennomføres i disse tilfellene i norsk rett uten forutgående beslutning i EØS-komiteen. For disse rettsaktene utarbeides ikke EØS-notater i trinn 1 til 4, men i stedet et notat om forenklet prosedyre. 16 Disse skal også registreres i EØS-notatbasen. Saker etter forenklet prosedyre har ikke vært en del av revisjonen. 15 www.regjeringen.no - Europaportalen EØS-notatbasen 16 Forenklet prosedyre omfatter følgende rettsakter: Tilpasningsrettsakter til rettsakter som gjelder import fra tredjestater angående levende dyr, kjæledyr og animalske produkter, Lister over virksomheter i tredjestater som er godkjent for eksport av levende dyr, kjæledyr og animalske produkter til Fellesskapet, Sikkerhetsvedtak angående import fra tredjestater av levende dyr, kjæledyr, animalske produkter, næringsmidler eller fôr og Sikkerhetsvedtak mot EUs medlemsstater angående levende dyr, kjæledyr, animalske produkter, næringsmidler og fôr Side 16 av 29
Det var et gjennomgående signal fra alle som ble intervjuet at ephorte er et dataverktøy som oppleves lite brukervennlig og at man helst vil unngå å bruke det. Det er også et entydig signal fra avdelingen at behovet for opplæring i bruk av dataverktøyet er stort. Det ble videre uttrykt et ønske om at regelverksutviklingsarbeidet også burde ha et saksbehandlingssystem som støtter regelverksprosessen, på samme måte som MATS støtter tilsynsprosessen. Det kom frem under intervjuene at ephorte som arkiveringssystem oppfattes ikke å fungere optimalt fordi det er vanskelig å bruke, og det ble uttrykt at søkefunksjonaliteten i ephorte heller ikke oppfattes å være tilfredsstillende. Det ble uttrykt at dette gjør det vanskelig å gjenfinne dokumenter. Vurdering Ifølge arkivloven med tilhørende forskrift og Mattilsynets egne retningslinjer er unike dokumenter som er gjenstand for saksbehandling eller som har verdi som dokumentasjon, arkivverdige. Vår revisjon avdekker at det er mangelfull overensstemmelse mellom avdelingens praksis for arkivering av dokumenter og gjeldende rettsregler og retningslinjer på området. Dette kan redusere muligheten for innsyn i forvaltningens arbeid, noe som er uheldig av flere grunner: det historiske perspektivet og bakgrunnen for resultatet, vil ikke være gjenfinnbart eventuell samhandling mellom interne og/eller eksterne aktører blir ikke dokumentert Mattilsynets håndtering av innspill fra f. eks næringen vil ikke bli dokumentert ressurser som brukes til regelverksutviklingen blir ikke synliggjort Organisasjonens læring blir redusert da saksbehandlere som jobber med tilsvarende oppgaver, i liten grad kan se på andres håndtering av ulike saker Etatsrevisjonsgruppen sitter med det inntrykk at avdelingen oppfatter at ephorte er et utilstrekkelig og vanskelig system, og at dette brukes som begrunnelse for at regler og retningslinjer om arkivering ikke etterleves. Revisjonsgruppen har avdekket at den arkiveringspraksis avdelingen har, ikke er i samsvar med gjeldende regler og retningslinjer for arkivering og at dette er et avvik. 6.4. Mattilsynets kvalitetssystem Revisjonsgrunnlag Kvalitetssystemet er en del av styringssystemet i Mattilsynet. Mattilsynet har et elektronisk kvalitetssystem. Kvalitetssystemet skal inneholde styrende dokumenter, arbeidsprosesser, organisasjonskart og system for avvikshåndtering, og det omfatter alle enheter, prosesser, produkter og fagområder i Mattilsynet. Systemet skal holdes løpende oppdatert og det skal bidra til å sikre at Mattilsynet framstår som en enhetlig, helhetlig, effektiv og hensiktsmessig etat. Kvalitetssystemet skal sikre at Mattilsynets leveranser til enhver tid har tilfredsstillende kvalitet. Styrende dokumenter i Mattilsynet skal være hensiktsmessige for medarbeiderne som skal bruke dem, og skal være en støtte i utøvelsen av Mattilsynets oppgaver. 17 Observasjoner Revisjonsteamet ble, allerede i planleggingsfasen av revisjonen, gjort oppmerksom på at gjeldende kvalitetssystem ikke er å finne under den tekniske løsningen «Kvalitetssystemet i Mattilsynet», men under «forvaltningsområder». På bakgrunn av dette sammenlignet vi informasjon på Mattilsynets intranettsider under forvaltningsområdet Regelverksutvikling, med tilgjengelige styrende dokumenter i Mattilsynets kvalitetssystem. Dette viste at det ikke er samsvar mellom dokumenter som finnes tilgjengelig i kvalitetssystemet og dokumenter på forvaltningsområdet Regelverksutvikling på intranett. Alle som ble intervjuet i Regelverksavdelingen var kjent med at styrende dokumenter i kvalitetssystemet ikke er å finne under «Kvalitetssystemet i Mattilsynet» men under forvaltningsområdet for regelverksutvikling. Dette var formidlet til alle i avdelingen fra staben i Regelverksavdelingen gjennom en e-post. Nesten alle som ble intervjuet fortalte at de bruker arkfanen Forvaltningsområder på intranett for å finne gjeldende maler og retningslinjer for arbeidet med regelverk. 17 Styrende dokument - Utvikle og overføre styrende dokumenter, gyldig fra: 14.02.2006, ref: 2011/201156 Side 17 av 29